9789865966881

1. 第一章
Chapter
Public Policy
公共政策基本意涵
導 讀
本章為公共政策概念之入門介紹，關於定義、政
策類型、政策層級等主題應特別留意！

2. Public Policy
第一部分 課文內容精華
 第一節 公共政策的源起與意義
 第二節 為何要研究公共政策
 第三節 公共政策的類型
 第四節 名詞釋疑
第二部分 命題焦點
第三部分 重要名詞解釋

3. 第一章 公共政策基本意涵
003
第一節 公共政策的源起與意義
拉斯威爾與冷納為開派宗師，請把握其年代著作及觀點。
壹、公共政策的源起
1951 年拉斯威爾（H. D. Lasswell）與冷納（Daniel Lerner）合編了
一本《政策科學：範疇與方法的最近發展》（The Policy Science: Recent
Developments in Scope and Method），正式提出了「政策科學」（Policy
Science）這個概念，認為社會科學今後的發展應以政策作為取向，以解
決實際問題，實現人類的尊嚴。其後即興起所謂之 「政策科學運動」 （the
Policy Science Movement），而至 1970 年代，拉斯威爾再出版《政策科學
的前瞻》（A Preview of Policy Science）之時，政策科學已發展蓬勃，儼
然成為政治學研究之主流。
貳、公共政策的意義
公共政策之定義各家說法不一，茲舉其要者如下：
一、拉斯威爾和坎普南（A. Kaplan） 「政策乃係為某項目標、價值與實
：
踐而設計之計畫」 。
二、費德烈克（Carl Friedrick）「政策觀念的要件是：政策具備目標、標
：
的或目的（goal, objective, or purpose） 。
」
三、伊士頓（David Easton）「公共政策是政府對整個社會的價值作權威
：
性的分配」 。
四、戴伊（T. Dye） 「凡是政府選擇作為或不作為的行動即是公共政
：
策」。
五、瓊斯（C. O. Jones）「公共政策是政府為解決社會問題，滿足人民需
：
要所採取的一系列行動的過程」 。
六、史達林（Grover Starling）「政策是目標或目的之一般性陳述，而計
：

4. 公共政策
004
畫則是為達成政策目標的一種特定之方法」。
七、吳定教授：
「公共政策乃是指政府機關為解決某項公共問題或滿足某
項公眾需求，決定作為或不作為以及如何作為的相關活動。」
第二節 為何要研究公共政策
基本觀念，看看就好！但請注意新增資料部分。
壹、研究公共政策的原因
一、為順應世界各國重視公共政策研究的潮流
自從 1960 年代以來，世界上許多已開發國家非常重視政策科學
（Policy Science）、政策分析（Policy Analysis）與公共政策等相關
論題的研究，因為此部分的研究與國家發展關係極為密切，我國即
將邁入已開發國家的行列，所以對於公共政策運作的研究，必須學
習已開發國家，急起直追，迎頭趕上它們的研究水準。
二、為促使政府成為一個有為有效的政府
一個有為有效的政府應當具備五項特性（五 R 特性） ：回應性
（ responsiveness ）、 代 表 性 （ representation ）、 責 任 性
（responsibility）、可靠性（reliability）及務實性（realism） 。
所謂回應性是指政府應該回應民眾的需求；所謂代表性是指政府
的所作所為必須代表大部分民眾的利益；所謂責任性是指政府必
須負起應盡的責任；所謂可靠性是政府必言而有信，令出必行，
獲得人民的信賴；所謂務實性是指政府任何政策作為，均應從實
際可行並可達成目標的觀點著手。
政府欲具備此五項特性，便必須研究公共政策，健全公共政策的
運作過程。
三、為促使政府適當解決國內外環境變遷所帶來的各項危機問題
目前是一個變動不居的時代，政府隨時會遭遇各種危機所帶來的
問題，必須適當因應處理。除了外交及國防危機外，最受矚目的
當數所謂「三 E 危機」 ，即經濟危機（Economy crisis）、環境危機
（Environment crisis）及能源危機（Energy crisis）。

5. 第一章 公共政策基本意涵
005
政府如欲妥善處理由這些危機帶來的各種「自力救濟」問題，自
須對公共政策研究投注更多的心力。
四、為提高決策品質與行政績效
決策品質的良窳及行政績效（administrative performance）的高低
與公共政策是否適當運作息息相關。
行政績效是指行政效率（administrative efficiency）與行政效能
（administrative effectiveness）的綜合評量。
效率指產出與投入之間的比較情況；而效能則指目標達成程度。
前者著重「數量」層面，後者著重「品質」層面。
五、為提高我國的國家競爭力＋【吳 Sir 新版增加】
最近幾年來，提高我國在國際社會的國家競爭力，一直是朝野一致
共同努力的目標。而欲提高國家競爭力，公共政策的有效制定、執
行與評估，居於極端重要的地位。故需對公共政策運作過程進行深
入且有系統的研究。
貳、研究公共政策的價值
根據安德森（James E. Anderson）及吳定教授的看法，研究公共政策
主要是為了達到以下的目的：
一、為達科學上的目的
對於公共政策進行研究，可使我們獲知公共政策是如何被制定的，
其運作過程如何，及其對社會的影響如何。而此類研究，又可增進
我們對政治系統及社會的一般了解。在進行研究時，我們可以把公
共 政 策 視 為「 依 變 項 」（ dependent variable） 或 視 為 「 自變 項 」
（independent variable）。當視為依變項時，我們主要是研究那些政
治的及環境的因素影響了政策的形成，例如壓力團體和政府機關的
權力分配究竟如何影響政策的內容？
二、為達專業上的目的
對於公共政策運作過程進行研究後，可以對政策提供專業性的勸
告。經由此類研究，我們希望得知，到底什麼因素決定了政策的內
涵，以及政策執行的後果如何等，然後可較有把握的向個人、團體、

6. 公共政策
006
及政府提供建議，應該採取何種作法才能有效的達成其政策目標。
例如，政府應採取那些措施才能改善交通擁擠的狀況？
三、為達政治上的目的
對於公共政策運作過程進行研究後，當可促使政府採納適當政策以
達成正確的目標。同時，因為對公共政策作了深入的探討，所以其
研究成果可供政府機關、參與政治活動者，及社會大眾等從事政策
訴求或政策辯論的依據。
四、為達行政上的目的
研究公共政策運作過程的目的之一，是希望藉著了解政策運作過程
的缺失及其改進的方法，而在行政層面上有助於政策問題的正確認
定、政策方案的適當規劃、執行與評估等，因而增強政府的行政績
效。
參、我國古代的公共政策思想＋【吳 Sir 新版增加】
依國內政策研究權威吳定教授之歸納，我國古代公共政策思想大致
上有以下六類：
一、以客觀情勢需要與變化為主的政策思想
春秋時期的政治家管仲，曾考慮當時的政治經濟現實狀況，提出
「俗之所欲，因而與之；俗之所否，因而去之。」的政策思想。
司馬遷對於管仲的這項作法認為非常正確，正是管仲能根據當時
的社會實際情況決定他的政策，才使齊國富強，成為春秋霸主之
一。
戰國時期的商鞅也以「治世不一道」做為變法革新的理論依據，
他強調，社會不斷的變化，所以治理國家的政策及方法，也應有
所不同。
韓非更明確的指出，解決現實的政治社會問題，不能以抽象的原
則為依據，只能從當前的現實條件出發去思考。
孫武的「孫子兵法」，也包含許多重要的決策思想及策略。
此種「權變」與「務實」的觀點，對處於目前複雜的公共政策問題
確具啟發作用。

7. 第一章 公共政策基本意涵
007
二、以民本及得民為主的政策原則
我國儒家思想充滿著春秋以後的重民思想及孔子 「仁政」的主張，
強調解決問題的著眼點應該獲得人民與統治者的支持。例如：孟
子提出「民為貴、君為輕」 「為政在民」的思想。
、
荀子在主張「尊君」之際也主張「愛民」，認為人民如水，水可載
舟亦可覆舟。孟子也強調「善政不如善教之得民也」 ，要得民就需
先得民心，所以他主張把對人的「教化」提到首要地位。
三、以惠民、養民、富民為主的政策傳統
從古代以來，許多思想家和政治家都一再強調要得到民心、鞏固
政權，就必須以惠民、養民、富民做為政策制訂的重要依據。孔
子在他的言論著作中，處處可見到此類的主張。
孟子提醒一國之君，在制訂並執行政策時，應關心人民的疾苦，
不能獨行其樂，更不能虐民、暴民、「陷溺其民」，否則將無法得
到天下。
明末清初的政論家唐甄非常重視「富民」的政策傾向。他認為為
政者必須設法使老百姓生活富足，民眾如能豐衣足食，國家才能
太平鞏固。
四、以重農抑商為主的政策主張
我國長期以來處於「以農立國」的狀況，所以絕大多數的政策都
是從重農抑商的觀點出發的。
著名的商鞅變法就是以發展農業為主的。他主張廢井田，開阡陌，
使人民能夠自由買賣土地，獎勵墾荒及移民等，以發展農業增加
生產。
他認為只有發展農業生產，才能提供與諸侯爭戰所需要的物質保
證。否則，「國不農，則與諸侯爭權，不能自持也。」
五、以不患寡而患不均為主的政策傾向
我國自古以來，即存有「平等」「平均」的政策傾向。孔子主張，
、
「有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安。蓋均無貧，
和無寡，安無傾。」
宋代著名人物王安石，也十分重視「均平」的觀念。他對當時社
會貧富懸殊的現象非常不滿。因此他主張，控制兼併，平均貧富。

8. 公共政策
008
此種「正義」 「公平」 「公正」理念的強調，正是目前公共政策
、 、
運作的特色。
六、以無為而治為主的政策構想
我國最先提出無為而治的政策構想的，可能是春秋末年的老聃。
他著有《老子》一書，從無中生有的哲學出發，提出「自然無為」
的政策主張。
他認為為政者如果順應自然，對人民的行動不加以干涉，讓人民
自我發展的話，就可以達到天下太平的境界。因此他說，「道常無
為、而無不為。侯王若能守之，萬物將自化。」
魏晉時期的思想家王弼也主張政治上的無為而治。此種政策構想
多多少少反映在目前盛行的「民營化」政策的實踐上。
肆、公共政策研究方法＋【吳 Sir 新版增加】
研究方法（research method）與研究途徑的概念不同，一般人認為研
究方法乃是指涉資料蒐集與分析的程序及技術，例如應用文獻探討、問
卷調查、晤談、參與觀察等方法，去蒐集有關研究主題的資料。公共政
策研究與其他各種學科的研究一樣，通常是從以下四種研究方法擇一使
用。
一、文獻探討法
文獻探討法（literature review）也稱為文件分析法或次級資料分析
法，就該項方法應用於政策問題的認定而言，文獻探討法指政策
分析人員蒐集與某項政策問題有關的期刊、文章、書籍、論文、
專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌的相關報導等資料，進
行靜態性與比較性的分析研究，以了解問題發生的可能原因，及
可能產生的結果。
文獻探討法也適用於政策運作各階段之資料蒐集與分析工作。此
項研究方法是任何一項研究工作絕對不可或缺者。
二、訪問法
訪問法（interviewing method）也稱為晤談法，它是從事各種研究
調查工作所使用的蒐集資料之一種方法。即由研究人員或訪問
員，透過面對面交談或訪問的方式，蒐集受訪者對某些問題之看

9. 第一章 公共政策基本意涵
009
法或意見，做為研究分析基礎的作法。
面對面訪問也稱為實地訪問或造府訪問，在此種訪問方式過程
中，訪員與受訪者均在場，訪員可對問卷題目之目的、疑義等加
以解說，並可瞭解受訪者問題之所在，即時予以說明，同時還可
鼓勵受訪者回答，既可避免發生漏答或錯答現象，尚可藉機觀察
受訪者之言語、行為等，故學術界常樂於採用。
訪問題目可以是開放的，由受訪者自由發揮回答；也可以是結構
式的，受訪者依固定題目及答案進行回答。
至於電話訪問則是由訪員以電話對受訪者加以訪問以蒐集研究資
料的一種方式，它是一般民意調查機構與大眾傳播媒體所常使用
的技術，主要是因為它具有快速、便捷、樣本易取得及訪問成功
率高等優點。
三、問卷法
問卷法（questionnaire method）為研究人員進行研究調查時最常
使用的方法之一，通常是採用郵寄問卷的方式，不過有時候也可
能採取親自或派員發放問卷的方式。
其作法為研究者將問卷郵寄給受訪者，問卷回收後，進行統計分
析並作解釋。
問卷法最大的優點為節省人力、樣本較大與成本較低；但其主要
缺點則為回收率低以致可能影響樣本的代表性，同時無法對問題
作相當深入的瞭解。
採用問卷法時，應特別注意抽樣技術的應用。
四、觀察法
觀察法（observation method）為自然科學與社會科學研究所常使
用的一種資料蒐集方法，透過此種方法所蒐集到的資料，屬於第
一手資料，對研究結果的說服力極強。
就公共政策研究而言，觀察法指由政策分析人員或問題解決者，
親自或派員前往政策運作現場，例如：公共問題發生現場，或政
策執行現場，進行實地的觀察並作記錄，以蒐集必要的資料，做
為進一步統計、分析、解釋的依據。

10. 公共政策
010
第三節 公共政策的類型
必考題目，學者姓名及其分類方式要把握！
壹、來由
根據 Theodore Lowi 及 Robert Salisbury 兩人的看法，公共政策可分
成以下四種類型：分配性政策、重分配性政策、管制性政策、自我
管制性政策。試分別闡述四種政策的內涵，並各舉我國兩項政策說
明之。 【96 高考】
試界定分配性政策與重分配性政策之意涵，並舉例說明之。
【96 原住民】
請以政策成本集中或分散於標的人口的程度，以及政策利益集中或
分散於標的人口的程度做為交叉分類的標準，分別詮釋管制政策
（regulatory policies）、分配政策（distributive policies）以及重分配
政策（redistributive policies）所呈現出來的不同特質，並請分別舉
例說明之。 【96 地特】
行政院院會通過自 2010 年起取消軍教的薪資所得免稅優待。試問從
公共政策類型來看，前者屬性為何？內涵為何？並從可行性評估的
角度加以分析。 【98 高考】
何謂保守派政策（conservative policies）？何謂自由派政策（liberal
policies）？試各舉三個實際政策案例說明之。 【99 高考】
何謂零和賽局型政策（Zero-sum Game Policies）？何謂非零和賽局
型政策（Non-zero-sum Game Policies）？各包含那幾類政策？請各
舉一實例說明之。 【100 身心特】
政策型態（policy types）指政策在特定界限中所表示的特質，故亦
有學者將之稱為 「政策領域」 （policy arenas）
。根據羅威（Theodore Lowi）
在其所著〈分配、管制、再分配：政府的功能〉一文中，其將政策類型
區分為分配性政策、管制性政策及再分配性政策。而沙力斯堡（Robert
Salisbury）在其〈公共政策的分析〉一文中則將此三種型態擴大，增列

11. 第一章 公共政策基本意涵
011
「自我管制性政策」，茲就此四類型政策分述如后：
貳、政策類型
一、分配性政策（Distributive policy）
指政府機關將服務、利益或成本、義務分配給不同的標的人口享受
或承擔的政策。此類型基本上屬「非零和」（non-zero sum）的政策，
即此類政策之執行並不構成「他方之所得乃是建立在另一方之所失」
的基礎上，故較易被接受。如各項社會福利政策。
二、管制性政策（Regulatory policy）
指政府設定一種特定的原則與規範以指導政府機關或標的人口從事
某些行動或處理各種不同利益的政策。此類型屬於「零和」
（zero-sum）的政策，因為政策的執行常使一方獲利而另一方失去
利益，因此易受抗拒，如財稅政策、外匯管制政策。
三、再分配性政策（Redistributive policy）【95 國防二級】
指政府機關將某一特定標的團體之利益或成本移轉給另一標的團體
來享用或負擔的政策。此類型屬「零和」的政策，因此易受抗拒，
如我國之綜合所得稅採累進稅率即是；或是即將實施之「負所得稅
政策」亦屬之。
四、自我管制政策（Self-regulatory policy）
指政府機關對某特定團體之活動僅設定原則性之規範，而任由該標
的團體自行決定其活動方式。此類型屬「非零和」的政策，執行上
阻力較小，如美國之教育政策及環保政策。
參、政策類型的另類分法＋【吳 Sir 新版增加】
安德森（James E. Anderson）認為基於方便起見，公共政策可作以下
的分類：
一、實質性政策與程序性政策
實質性政策（substantive policies）涉及政府將要進行的實質性工
作，例如建造高速公路、發放社會福利金、採購飛機戰艦等。
程序性政策（procedural policies）涉及如何作某件事，或何人將

12. 公共政策
012
採取行動，例如：如何緝捕罪犯、處理業務的程序如何等。
二、分配性政策、管制性政策、自我管制性政策及重分配性政策
分配性政策（distributive policies）涉及對某些特殊標的人口從事
服務或利益的分配。
管制性政策（regulatory policies）涉及對個人或團體的行為施予規
範或限制。
自我管制性政策（self-regulatory policies）類似管制性政策，係對
某些事或某團體施予限制或管制，但其限制或管制的用意在尋找
或支持被管制者的利益。
重分配性政策（redistributive policies）涉及不同標人口間之財富、
收入、財產、權力的轉移（亦即重分配） 。
三、物質性政策與象徵性政策
物質性政策（material policies）指提供具體的資源或實質的權力
與受惠者，或相反的，對標的人口給予具體實質的不利處分。
象徵性政策（symbolic policies）涉及抽象或象徵性的事務需求，
例如要求和平、愛國、社會正義等。
四、涉及集體財的政策與涉及私有財的政策
涉及集體財的政策（policies involving collective goods）指提供每
個人均可享受不可分割的公共財的政策，例如國防、治安政策的
制定。
涉及私有財的政策（policies involving private goods）指提供給特
定使用者或受惠者享用，但可在市場上獲得的財貨之政策，如政
府興建國民住宅和國家公園等政策。
五、自由的政策與保守的政策
自由的政策（liberal policies）涉及傾向保護消費者及弱勢族群利
益的政策。
保守的政策（conservative policies）涉及傾向支持促進企業經營者
利益的政策。
實際政策案例說明：
自由派政策：
如消費者保護法、菸害防制法、各項社會福利政策皆屬之。

13. 第一章 公共政策基本意涵
013
保守派政策：
如企業營業稅減免、獎勵投資條例、鼓勵大陸臺商返鄉優惠措
施等皆為適例。
肆、政策類型的另類分法【空大版】
任何公共政策問題的探討，首先應瞭解政策類型（Policy types）及
其意涵。學者瑞普利與法蘭克林（Ripley and Franklin, 1982）根據政策利
益－成本的分配、權力競爭的運作方式，將公共政策區分為分配性政策、
再分配性政策、保護性管制政策與競爭性管制政策等四種政策類型。這
四種類型在政治利益分配及權力運作的方式上均有所差異，分述如下：
一、分配性政策（distributive policies）
指政府為了整體的社會利益，形式上透過有形的利益傳送給私人團
體，藉以達到政策的目標。例如：政府希望能達到教育人民的目標，
便以九年國民義務教育的方式來促其完成。又例如：社會福利政策、
全民健康保險政策等等。此一政策的制定，其目的在於將社會整體
的利益或成本作最適當的分配。
二、再分配性政策（re-distributive policies）
再分配性政策基本上是屬於分配性政策的一種。為了避免弱勢團體
先天上的不公平，或避免後天的不公平所造成可能的競爭劣勢，再
分配性政策針對這些特定的團體、族群來重新調整社會價值與資
源，以求社會公平。例如：社會福利政策中的身心障礙者權益保障
法或老人福利法、兒童及少年福利與權益保障法、原住民教育優先
區政策等。
三、保護性管制政策（protective regulatory policies）
政府為了社會的公共利益，限定某些私人的活動與範圍，以保護社
會大眾的政策。易言之，為達到保護公眾之目的，政府透過某些標
準或技術的設定，來增進或減少人們的某類行為皆屬之。此種政策
先天上政府與被規制者之間處於對立的關係。例如：在住宅區不得
興建工廠，在工業區不能興建住宅；又例如槍砲彈藥刀械管制條例、
山坡地使用規則等等，皆屬此類。

14. 公共政策
014
四、競爭性管制政策（competitive regulatory policies）
政府為達社會整體資源的充分有效發揮，與某些管制性的目的，從
競爭團體中擇優賦予特定的運作權利與義務，並管制或排除其他團
體之運作。此類政策所管制之活動通常對社會的影響力極為深達。
例如高鐵所採取的 BOT 政策（興建－Build、營運－Operate、移轉
－Transfer），即屬競爭性的管制政策。例如甲公司得標並於興建完
工的 30 年營運期間，政府管制其他公司不得另建第二條高鐵，以保
護甲公司的權益。
第四節 名詞釋疑
觀念釐清，重要！
壹、政策科學（Policy science）【96 退除役】
指一切與公共政策研究有關的系統性、組織性知識。
貳、政策研究（Policy research）
以探求基本社會問題為目的，為政策制定者提供有用的、行動取向
的政策建議，以緩和社會問題的專業知識。研究者為學術界人員，研究
興趣在於建構政策理論，屬學術界。
參、政策分析（Policy analysis）
是指分析政策制定者如何制定政策及分析政策制定過程的專業知
識。研究者為以分析政策問題為職務的政策分析家，其研究興趣在於解
決政策問題，高度的行動取向及顧客取向，往往為行政首長之左右手，
其責任在撰寫「政策分析報告」（Policy issue paper），屬實務界。
肆、政策制定（Policy-making）
指政府官員選擇某種特定行動（action）或不行動（inaction）的行
為，政策制定者為實務家。

15. 第一章 公共政策基本意涵
015
伍、上述四者之關係可以下圖表示之
一、本書看法
政策 政策 政策制定
研究 分析 (政策制定者)
提供資訊與建議
政策科學
二、吳定教授看法
吳定教授認為，政策科學研究、公共政策研究與政策分析研究三者
的關係應如下圖所示。（考生作答時，建議仍以此圖為主！）
政策科學研究
公共政策研究
政策分
析研究
【高分鎖鑰】名家名言英文佳句
 H. D. Lasswell 和 A. Kaplan; 1950
Policy is a projected program of goals, values and practices.
（政策乃係為某項目標、價值與實踐而設計之計畫。）
 Thomas Dye; 1978
Public policy is what the government chooses to do or not to do.
（凡是政府選擇作為或不作為之行動即是公共政策。）
 Richard Gable; 1984
Public policy is the heart of modern-day government.
（公共政策是當代政府的心臟。）

16. 公共政策
016
一、
「政策」與「決策」有何不同？又「政策」「計畫」與「實施方案」
、
意含為何？其間之層級性為何，試舉例說明之。
：「政策」與「決策」之差異：
「政策」與「決策」（Decision）一詞是有差別的，政策為許多決
策之組合，它是一種複合概念，代表著許多政策利害關係團體
（Policy stakeholders）或個人採取行動所構成的複雜網路；當我
們提到「政策」一詞，就等於是提到「互動」（Interaction）的集
體行動概念。 「決策」 是單一行為者的單獨行動，是一種單元概念。
就公共政策研究者而言，探討政策規劃者、政策規劃行為或政策
規劃程序遠比決策制定者、決策制定行為或決策制定程序更有意
義。
「政策」 「計畫」與「實施方案」之關係：
、
「政策」「計畫」（Plan）與「實施方案」（Project）也是有區別
、
的。政策是根據優先順序所排列的一組目標系列；計畫是為達成
該目標，一組可測量目的之組合；實施方案則是為完成政策目的，
一組特定行動之組合。由此看來，政策是屬於以政策目標（Policy
goals ） 為 主 體 的 原 則 性 宣 示 ， 計 畫 則 是 以 政 策 目 的 （ Policy
objectives）為主體的行動策略，至於實施方案則是具體的行動措
施。例如：空氣污染防制政策的目標為「維護國民健康、生活環
境，以提高生活品質」 「藍天計畫」是為達成空氣品質目標而推
；
動之行動計畫，至於具體的實施方案則如對機動車輛的檢查、污
染性工廠的稽查等。

17. 第一章 公共政策基本意涵
017
二、請試按史達林（Grover Starling）的「公共政策連結性」概念以及
唐恩（William Dunn）之「政策結構層級性」觀念，申論公共政策
的基本特性──層級性。同時並舉國內的任一簡例加以輔證說
明。【詹中原教授之題目】
：政策層級性意謂政策結構，即一項政策原則之下所統屬的不同層
級的計畫、方案、程序等以及層級間的關係，基本上是上層指導
下層，下層不僅不得違反上層，更應在妥善規劃以及執行下達成
上層所顯示的目標。G. Starling 將政策結構分為政策（policy） 、計
畫 （ plan ） 實 施 方 案 （ program or project ） 及 程 序 或 步 驟
、
（porcedure），其間關係如下圖：
政策(Policy)
G1 G2 G3 G4......... Gn
政策目標 Goals
計畫(Plan)
O1 O2 O3 O4......... On
可測量目標 Objectives
專案(Project)
A1 A2 A3 A4......... An
政策行動 Actions
唐恩將政策結構區分如下：
主要政策（major policies）：代表政府的全面性目標，包括對長
期目標及社會未來可能發展的預測，並指導以下各級政策或計
畫的規劃、協調與執行。如我國大陸政策的「國家統一綱領」 。
二級政策（secondary policies）：依照主要政策的目標，所設定
較具體或可行的政策、法令，並界定出了標的團體、利害關係
人（stakeholders）
。如兩岸人民關係條例、國家安全法、港澳關
係條例、海基會監督條例等。
功能性政策（functional policies）：指的是各機關所需預算、財
政等總體資源分配的方案（alternatives）如各機關的年度單位預
算書、各種經費支付標準。

18. 公共政策
018
次級政策（minor policies）
：代表達成政策目標所需的各種方案
（projects）
，如大陸政策中 「就養榮民赴大陸地區長期居住就養
給付發給辦法」 「大陸地區人民在臺灣地區依親居留長期居留
、
或定居許可辦法」 「在大陸地區從事投資或技術合作許可辦
、
法」 「大陸地區專業人士來臺從事專業活動許可辦法」等。
、
標準作業程序或規則（standard operating procedures or rules）：
指的是各運作單位的組織規程及運作準則，如人事法規。其關
係如下圖：
主要政策
策略性決策 二級政策
功能性政策
次要政策
標準作業程序
規則 運作性決策
政策結構的層級性意義如下：
政策的規劃執行由上層政策往下層政策進行，在上層政策的指
導下，由規劃並執行下層政策，經由下層政策目標之達成，上
層目標次第獲致。
高層政策所面對的問題複雜性以及政治性愈高。因此，上層目
標愈顯模糊而多樣。在各多樣的目標指引下，行政機關各下屬
業務單位規劃並執行各級更為具體可行的計畫。
愈高層政策愈缺乏可逆性（irreversibility）：由於高層政策涉入
成本投資大，政策一經決定後短期內不易改變政策方向，以免
造成巨大政潮及無所適從性。若欲修正，則從下級政策或更低
層計畫方案進行實質性修正，獲致成果並累積後，再由上層政
策予以公開確認。
→此外，國內丘昌泰教授將公共政策分為四個層次：
公共政策，從上至下，可以分為四種不同層次：
政治政策（political policy）
：又稱為政黨政策，這是指政黨向
社會民眾所提出的公共政策，通常具有一般性、原則性或理
想性的色彩；如民進黨曾於民國 89 年總統大選時提出「清流
共治，全民政府」的政治政策。

19. 第一章 公共政策基本意涵
019
政府政策（government policy） ：又稱為國家政策，政黨一旦
取得執政權，入主政府部門，就開始組閣，形成自己的政策
主張，以落實政黨的政治政策。因此，政府政策通常比政治
政策更為具體，例如：連戰當選副總統後提出「國家競爭力
提昇」計畫。
首長政策（executive policy）：又稱為執行政策，是指機關首
長在政府政策的指示下，依據計畫的優先順序與預算配置的
狀況而擬定的政策，例如在國家競爭力提昇計畫中，最重要
的一項首長政策是行政院經濟建設委員會所主辦的「亞太營
運中心計畫」。
行政政策（administrative policy）：這是指為了實踐政府政策
與首長政策所擬訂的一系列行動綱領，包括：成立相關單位、
配置相關預算、研擬行動計畫、建立監督機制等具體的細部
計畫，如經濟部為了實現亞太營運中心計畫，特別研擬以高
雄港為中心的境外轉運中心計畫，這些政策都牽涉預算與人
力的配置問題，必須要很具體，才能實現政府政策與首長的
預定目標。

20. 公共政策
020
一、Non-zero-sum Game Policies 非零和賽局型政策【94 地特、95 國
防二級、96 高考】
：非 零 和 賽 局 型 政 策 係 相 對 於 零 和 賽 局 型 政 策 （ zero-sum game
policies）而言，指政策的制定並非建立在一方之所得，乃是他方
之所失的基礎上，因此政策制定後，利害關係者可能會皆有所得，
或皆有所失，只是得失的程度不一樣而已。
在公共政策的分類上，分配性政策及自我管制性政策屬於此種非
零和賽局型。正因為此種類型的政策並非是他方之所得即是他方
之所失的情況，因此在制定及執行的過程中，抗拒的阻力較零和
賽局型者為小。
二、Lasswell, Harold D.拉斯威爾
：拉斯威爾為美國著名的公共政策研究學者，尤其是在政策科學方
面的研究更是卓越，有人因此甚至稱他為「政策科學研究之父」 。
他於 1951 年與冷納（Daniel Lerner）合編《政策科學：範圍與方
法之最近發展》（Policy Science: Recent Developments in Scope
and Method）一書，為公共政策研究樹立一個新的里程碑。
他早在 1936 年就著有政策相關的書，書名為 《政治：誰得到什麼，
何時，如何》（Politics: Who get What, When, How） 。後來在 1950
年曾與 A. Kaplan 合著 《權力與社會》（Power and Society） 一書。
 1963 年所發表的 〈決定過程 功能分析的七項類別〉
： （The Decision
Process: Seven Categories of Functional Analysis）一文頗為大家所
稱道。
三、Lerner, Daniel 冷納
：冷 納 為 美 國 公 共 政 策 學 者 ， 與 另 一 位 美 國 學 者 拉 斯 威 爾 （ H. D.
Lasswell）於 1951 年合編《政策科學：範圍與方法之最近發展》
（Policy Science: Recent Development is Scope and Method），被認為
是目前公共政策研究蓬勃發展的一項里程碑。