เอกสาร ระบบบริหารราชการของไทย

1. 1
ระบบบริหารราชการไทย (Thai Bureaucracy)
โดย อ. สุขสันติ์ บุณยากร
วิทยาลัยการปกครอง
1 สิงหาคม 2550
------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ
ความหมายของ “การบริหารราชการ” (Public Administration)
- “การบริหารราชการ” อาจมีความหมายไดทั้งมุมกวางและมุมแคบ ในมุมกวาง
“การบริหารราชการ” หมายถึง กิจ กรรมทุกประเภทของรัฐ ไม วาจะเปนกิจ กรรมในดานนิติ
บัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ฟลิกซ เอ นิโกร (Felix A. Nigro)
และมารแชล ดิมอด (Marshall Dimock) ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของ
ฝายบริหารในการดําเนิน ความพยายามใหหนวยงานตาง ๆ ของรัฐประกอบกิจ กรรมใหบรรลุ
เปาหมายอยางไดผลที่สุด นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ลูเซอร กูลิค (Luther Gulick) เจมส ดับปลิว
เฟสเลอร (James W. Fesler) และ เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon)
- ฟลิกซเอนิโกร (Felix A. Nigro) ใหความหมายวา
1.) เปนความพยายามของกลุมที่จะรวมมือกันปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐ
2.) มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของฝายบริหาร ฝายนิติบัญญัติ และฝาย
ตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธระหวางฝายทั้งสามนี้
3.) มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเปน
สวนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง
4.) มีความแตกตางจากการบริหารธุรกิจของเอกชน
5.) เกี่ยวของกับกลุมเอกชนหลายกลุม และปจเจกชนหลายคนในอันที่จะจัดบริการ
ใหแกชุมชน
- มารแ ชล ดิมอค (Marshall Dimock) ใหค วามหมายวา การที่รัฐจะทํา “อะไร”
หมายถึงขอบเขตเนื้อหาของงานของรัฐ และทํา “อยางไร” หมายถึง วิธีก ารดําเนิน การอยางมี
หลักการที่รัฐจะนํามาใชเพื่อใหกิจกรรมบรรลุผลสําเร็จ
- เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) หมายถึง กิจกรรมทั้งปวงของฝายบริหาร
ไมวาจะเปนการปกครองสว นกลาง การปกครองมลรัฐ หรือการปกครองทองถิ่น ที่สําคัญก็คือ
ไมรวมเอางานของฝายนิติบัญญัติและตุลาการเขาไวดวย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

2. 2
- ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กลาวถึงคําวา “administration” ไวใน
ปทานุกรมการบริหาร (2514) วามาจากภาษาลาตินวา “administrare” ซึ่งแปลวารับใช การจัดการ
การปฏิบัติภารกิจ การอํานวยการ (To serve, to manage, to conduct, to direct) ในทางการบริหาร
เรามั ก จะเน น ความหมายของคํ า ว า “administration” ไปในแง ข องการรั บ ใช เพราะถื อ ว า
ขาราชการตองเปนผูรับใชประชาชน มิใชเปนเจานายของประชาชน
1.2 ความเปนมาของคําวา “ระบบราชการ” (Bureaucracy)
- คําวา “ระบบราชการ (bureaucracy)” เปนคําที่คิดขึ้นในสมัยตนศตวรรษที่ 18
โดยนักเศรษฐศาสตรชาวฝรั่งเศส ชื่อ “แวง ซองต กูรเนท (Vincent De Gournet)” คําวา ระบบ
ราชการที่จริงไมไดมีค วามหมายใหม มีความหมายเพียงวา ไมใชเปนการปกครองแบบกษัตริย
(monarchy) ไมใ ชอภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) แตเปน การ
ปกครองโดยเจาหนาที่ (rule of officials) เพราะคําวา “bureau” แปลวา “สํานักงาน” ซึ่งมี
เจาหนาที่ทํางาน คําวา “Cracy” แปลวา “การปกครอง” คําที่คลายกับคําวาระบบราชการมาก คือ
คําวา “ระบบยูโร (burosystem)” ซึ่งคําที่ใชในสมัยปรัสเซีย หมายถึง การจัดสรรหนาที่ใหแกกรม
กองตาง ๆ ใหชัดเจน ซึ่งมีการปฏิรูปการบริหารใหมภายใตการปกครองของคารล วอม สโตน (Carl
vom Stein) แบงงานเปนกระทรวง และหนว ยงานยอย ๆ และจัดสรรงานและหนาที่ ซึ่งเรียกวา
“ระบบยูโร”
- ในบางครั้งคําวา “Bureaucracy” จะหมายถึง “องคก ารแบบราชการ” อัน
หมายถึง ระบบของความสัมพันธในการบังคับบัญชา ซึ่งกําหนดโดยกฎระเบียบที่พัฒนาขึ้นอยาง
สมเหตุสมผล
- เม็กซ เวบอร (Max Weber) อธิบายวา องคการแบบราชการ หมายถึงองคการที่
สมเหตุสมผล และมีประสิทธิภาพ ซึ่งปฏิบัติงานบนพื้นฐานของสิ่งตอไปนี้
1) กฎระเบียบที่แนนอน
2) การแบงงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะอยาง
3) ลําดับชั้นการบังคับบัญชา
4) มีการตัดสินใจที่พิจารณาจากเหตุผล เชิงวิชาการ และความถูกตองใน
แงของกฎหมาย
5) การบริหารใชระบบการจัดทําเก็บเอกสารอยางเปนระเบียบ
6) การทํางานเปนอาชีพ
7) สมาชิกในองคการมีความสัมพันธตอกันในลักษณะเปนทางการ
8) การเลื่อนขั้น เลื่อนตําแหนง พิจารณาจากความรูความสามารถ
1.3 ความสําคัญของ “การบริหารราชการ”
1) เปนการนํานโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ไดแก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

3. 3
-
ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรูปบริการสาธารณะตาง ๆ
-
เพิ่มการปองกันสวัสดิภาพของประชาชนในดานตาง ๆ
-
การจัดระเบียบของสังคม
-
กําหนดขอบเขตเสรีภาพการใชจายดวยการจัดเก็บภาษี
-
การคนหาหรือลงโทษผูกระทําผิดหรือขัดตอกฎหมาย
-
การยินยอมหรือปฏิเสธที่จะใหประชาชนเขารวมกิจกรรมบางอยาง
-
การบริหารกิจการกึ่งธุรกิจ เชน การสาธารณูปโภค
-
การดูแลและปองกันประเทศและการตางประเทศ
ฯลฯ
2) มีสวนในการกําหนดนโยบายทั้งในขั้นตอนกอนที่ฝายนิติบัญญัติ และหัวหนา
ฝายบริหารจะตัดสินใจกําหนดนโยบาย และหลังการกําหนดนโยบายแลว
3) เปนกลไกสําคัญในการดํารงไวและพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เปนผูกําหนด
กิจกรรมของสังคม และเปนสวนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม
1.4 การบริหารราชการและการบริหารธุรกิจ
1) ความเหมือนกัน
1.1) เปนการบริหารในลักษณะที่เปนกระบวนการปฏิบัติงาน (process)
เหมือนกันทั้งภาคราชการ และธุรกิจ
1.2) แมวัตถุประสงคจุดมุงหมาย (goal) จะแตกตาง แตก็มีลักษณะเปน
พลังความรวมมือรวมแรงรวมใจปฏิบัติของกลุม (cooperative group effort)
1.3) ลวนตองมีลักษณะในการปฏิบัติงานตามสภาพแวดลอมของแตละ
องคการไป
1.4) ประเภทกิจกรรมไมสามารถขีดเสนแบงไดชัดเจน ราชการอาจมี
สวนดวย เชน ธุรกิจโทรคมนาคม เปนตน
1.5) ประเภทของทักษะ เทคนิค และกระบวนการทํางาน รวมทั้งความ
ชํานาญของบุคลากรที่คลายกัน
2) ความแตกตาง
2.1) ภาพลักษณ (Image)
- ภาคราชการลาชา ขั้นตอนมาก (Real Tape) ในขณะที่ภาคธุรกิจรวดเร็ว
และมีขั้นตอนการปฏิบัติที่ไมยุงยาก
2.2) วัตถุประสงค
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

4. 4
- การบริหารธุรกิจเนนมุงที่ผลกําไร (profit) ในขณะที่การบริหารราชการ
มุงในการจัด ทําบริก ารสาธารณะ (public services) โดยมุงผลประโยชนและความพอใจของ
ประชาชนเปนหลักใหญ
2.3) ความรับผิดชอบ
- การบริหารราชการรับผิด ชอบตอประชาชน แตก ารบริหารธุร กิจ
รับผิดชอบตอผูถือหุนหรือเจาของกิจกรรม
2.4) ทุน
- การบริหารราชการไดมาจากภาษีอากรเก็บจากประชาชน สว นการ
บริหารธุรกิจไดทุนการดําเนินงานจากเงินของเอกชนผูเปนเจาของหรือผูถือหุน
2.5) การกําหนดราคาสินคาและบริการ
- การบริหารราชการไมไดมุงกําไร แตการบริหารธุรกิจตองกําหนดราคา
ใหสูงพอสมควรที่จะใหมีกําไรเหลืออยู
2.6) คูแขงขัน
- การบริหารราชการปกติไมมีผูแขงขัน แตทางดานการบริหารธุรกิจมีคู
แขงขันมาก แตจะสงผลดีที่ผูบริโภคจะไดสินคาและบริการที่ดี ราคาถูก
2.7) การคงอยู
- การบริหารราชการจะตองมีอยูตราบเทาที่การทําบริการสาธารณะใน
ดานนั้น ๆ แกประชาชน ไมวาจะมีภาวะทางการเมืองเปลี่ยนแปลงไปเชนไร แตการบริหารธุรกิจ
อาจมีการลมเลิก เปลี่ยนแปลงไดงายกวามาก
2.8) นโยบายและความเปนอิสระในการปฏิบัติ
- การบริหาราชการยังเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของฝายการเมือง มี
สายการบังคับบัญชา และการกํากับดูแลเปนขั้นเปนตอนมาก ในขณะที่การบริหารธุรกิจขึ้นอยูกับ
นโยบายของเจาของกิจการหรือผูบริหาร นโยบายทางการเมืองอาจมีผลกระทบบางแตไมมากนัก
2.9) การตรวจสอบของประชาชน
- การบริหารราชการจะถูกตรวจสอบโดยประชาชน โดยเฉพาะในดาน
ความโปรงใส เพราะถูก เพงเล็งจากภายนอกมาก ทั้งตองคํานึงถึงมติมหาชน (public opinion)
ในขณะที่การบริหารธุรกิจเปนการดําเนินการโดยเจาของกิจการ ประชาชนมีบทบาทเขาตรวจสอบ
นอย
1.5 ภารกิจของการบริการราชการ
1.5.1 ภารกิจในการจัดทํา “บริการสาธารณะ” (Public service)
- หมายถึง ผลผลิ ต ของหนว ยงานของรัฐที่มุงเนน ประโยชนสุข แก
ประชาชนโดยทั่วถึง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

5. 5
- เปนการดําเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงคเพื่อสนองความตองการ
สวนรวมของประชาชน ซึ่งแยกเปน 2 ประเภท ไดแก
1) ความตองการไดรับความปลอดภัยทั้งในและนอกประเทศ
2) ความตองการไดรับความสะดวกในการใชชีวิตประจําวัน
- หลักการใหบริการสาธารณะ จะยึดถือประชาชนเปนเปาหมายในการ
ใหบริการใน 2 ดาน ไดแก
1) ความพึงพอใจของประชาชน
1.1) ความเทาเทียมและเสมอภาค
1.2) เวลาที่เหมาะสม
1.3) ปริมาณที่เหมาะสม และเพียงพอ
1.4) ความสืบเนื่องและตอเนื่องในการใหบริการ
1.5) มีการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงใหทันสมัยอยูเสมอ
2) ความรับผิดชอบตอประชาชน
1.5.2 ภารกิจในการจัดทํา “สินคาสังคมหรือสินคาสาธารณะ” (Public Goods)
- ตามทฤษฎีสินคาสังคม และสิน คาเอกชน (Theory of Public and
Private Goods) “สินคาสาธารณะ” เปนสินคาที่กลไกตลาดไมสามารถจะทําใหเกิดสินคานี้ได หรือ
ถาปลอยใหกลไกตลาดทําหนาที่ตัดสินใจในการจัดสรรสินคาจะไมมีประสิทธิภาพหรือปริมาณไม
เพียงพอ ตัวอยางเชน การปองกันประเทศ การศึกษาภาคบังคับ เปนตน
- คุณสมบัติของ “สินคาสาธารณะ”
1.) ไมเปนปริปกษในการบริโภค (Nonrival in Consumption)
ไมตองแขงขัน กัน บริโ ภค หรือมีก ารบริโ ภครว ม (Collective consumption) เมื่อมีก ารบริโ ภค
ปริมาณไมลดลง เชน การดูโทรทัศน การใชถนน เปนตน
2.) ลัก ษณะการไมสามารถแบงแยกได (nonexclusion) ไม
สามารถกีดกันไดในการบริโภค เชน ถาดู TV. คนอื่นก็ดู TV. ได เปนตน
1.5.3 การแบงประเภทของภารกิจ
1.) งานบริการ ไดแก งานที่มีวัตถุประสงคหลักในการผลิตสินคาที่เปน
บริการของสังคม เชน สถานศึกษา กองกําลังทหาร ตํารวจ เปนตน
2.) งานควบคุมและจัด ระเบีย บ ไดแก งานที่มีวัต ถุประสงคใ นการ
แทรกแซงกิจกรรมในตลาดการคาเพื่อความเปนธรรม เชน การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การ
ควบคุมราคาสินคา เปนตน
3.) งานสงเคราะหและชวยเหลือ ไดแก งานที่จัดสรรทรัพยากรใหแกผูที่
ขาดแคลนหรือดอยโอกาส เชน งานสวัสดิการสังคม งานแรงงาน เปนตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

6. 6
4.) งานสนับสนุน ไดแก งานใหบริก ารหนว ยงานอื่น ๆ ไดแก งาน
งบประมาณ การเงินการคลัง การจัดเก็บภาษีและรายได เปนตน
1.6 ความเกี่ยวพันระหวางศาสตรการบริหารราชการกับศาสตรอื่น
1) ตรรกวิทยา
- การตัดสินใจ (Decision Making), หลักเหตุผล
2) จิตวิทยา
- เกี่ยวกับคน สังคม และสถานภาพบทบาทของคนในและนอกระบบ
ราชการ
3) สังคมวิทยา
- การสืบทอดทางสังคม สิ่งแวดลอมและองคกรในสังคม
4) มนุษยวิทยา
- วัฒ นธรรม และการตอตานการเปลี่ย นแปลงทั้ งในและนอกระบบ
ราชการ
5) รัฐศาสตร
- “ไมมีการบริหารราชการใดเลยที่ปลอดจากการเมือง” (Public
administration never exist political vacuum)
6) เศรษฐศาสตร
- ดานภาษี, การคลัง, การพัฒนาเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจ
7) นิติศาสตร
- กฎหมาย นิติรัฐ ระเบียบ การบังคับใชกฎหมาย
8) ประวัติศาสตร
- วิวัฒนาการของระบบราชการ
9) บริหารธุรกิจ
- คูแฝดของระบบราชการ องคความรู เทคนิค รูปแบบวิธีการ
1.7 แนวคิดเรื่องระบบราชการของ แมกซ เวเบอร (Max Weber)
แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการของเวเบอร มีสวนประกอบ 3 สวน ไดแก
1.) แนวคิดเกี่ยวกับองคการ ครอบคลุมถึงรัฐ พรรคการเมือง วัด โรงงาน และ
องคกรที่มีเปาหมายตาง ๆ ลักษณะองคการในทัศนะของเวเบอรมีคนอยู 3 กลุม คือ
(1) ผูนําหรือกลุมผูนํา
(2) เจาหนาที่บริหาร เพื่อทํางานตามหนาที่และรักษากฎระเบียบพื้นฐาน
ขององคการ
(3) สมาชิกขององคการอื่น ๆ ที่เหลือ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

7. 7
2.) แนวคิดเกี่ยวกับอํานาจ เวเบอรแบงอํานาจออกเปน 3 ประเภท คือ
(1) อํานาจบารมี (Charismatic authority)
(2) อํานาจประเพณี (Tradition authority)
(3) อํานาจตามกฎหมาย (legal authority)
3.) แนวคิดเกี่ยวกับรูปแบบในอุดมคติ
- เวเบอร หมายถึง องคกรที่มีประสิทธิภาพสูงสุด เจาหนาที่ขององคการ
ที่มาจากการแตงตั้งเทานั้น ตองมีเงินเดือนประจําและเปนองคการที่ใ ชอํานาจหนาที่ตามหลัก
เหตุผลของกฎหมาย (rational legal-authority)
1.8 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดระเบียบการบริหารราชการ
1) พิจารณาจากกฎหมายปกครอง
1.1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization)
1.2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration)
1.3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization)
2) พิจารณาจากแนวคิดดานการจัดการ
2.1) การจัดแบงตามวัตถุประสงค
2.2) การจัดแบงตามกระบวนการ
2.3) การจัดแบงตามประเภทผูรับบริการ
2.4) การจัดแบงตามอาณาเขตหรือพื้นที่
1.9 ความรับผิดชอบและการควบคุมการบริหารราชการ
- ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ หมายถึง การปฏิบัติหนาที่อยางถูกตอง
ตามทํ า นองคลองธรรม โดยคํ า นึ ง ถึ ง ผลประโยชน ส ว นรวมหรื อ ผลประโยชน ที่ จ ะเกิ ด แก
สาธารณชน
- การควบคุมภายในวงราชการ แยกเปน การควบคุมความรับผิดชอบในการ
ปฏิบัติงาน โดยการควบคุมดานงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ลําดับ
ชั้นการบังคับบัญชา ผานกระบวนการบริหารงานบุคคล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตัว
บุคคลเอง
- การควบคุมภายนอก แยกเปน การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ ฝายตุลาการ และ
จากประชาชนทั้งโดยตรง ผานสื่อมวลชน กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง และกระบวนการรอง
ทุกข รวมทั้งผูตรวจการรัฐสภาหรือ Ombudsman
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

8. 8
2. วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย
การกําเนิดของระบบราชการไทยยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันในหมูนักวิชาการวาเกิดขึ้น
เมื่อใด เนื่องจากไมมีหลักฐานทางประวัติศาสตรใด ๆ ที่บอกใหทราบถึงโครงสราง รูปแบบ วิธีการ
และลัก ษณะดานตาง ๆ ของระบบราชการไทย การศึกษาถึงประวัติศาสตรความเปน มาจึงเปน
การศึกษาเพื่ออธิบายถึงวิวัฒนาการการเมืองการปกครองมากกวาการบริหารราชการ โดยศึกษา
ตั้งแตสมัย สุโ ขทัย เปน ตน มาจนถึงปจ จุบัน ซึ่งสามารถแบงยุค ของระบบราชการไทยที่มีก าร
เปลี่ยนแปลงเห็นไดชัดเจนเปน 4 ยุค ไดแก การบริหารราชการสมัยสุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัย
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
2.1 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย
การเมืองการปกครองในสมัยสุโขทัยมีลักษณะเปนการบริหารการปกครองแบบ
“พอปกครองลูก” (Paternal Government) ถือเอาลัก ษณะสกุลเปน คติ เชื่อวา “พอ” เปน
ผูปกครองครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเปนบานอยูในปกครองของ “พอบาน” ผูอยูในปกครอง
เรียกวา “ลูกบาน” หลายบานรวมกันเปนเมือง ถาเปนเมืองขึ้นที่อยูในการปกครองของ “พอเมือง”
ถาเปนเมืองประเทศราช เจาเมืองเปน “ขุน” หลายเมืองรวมกันเปนประเทศหรือราชธานีในการ
ปกครองของ “พอขุน” ขาราชการในตําแหนงตาง ๆ ไดนามวา “ลูกขุน” กอใหเกิดลักษณะของการ
บริหารราชการพอสรุปไดดังนี้
1) มีการรวมการใชอํานาจทางการเมืองกับอํานาจทางการบริหารไวดวยกัน ที่
“พอขุน” มี “ลูกขุน” คอยชวยเหลือ ไมมีการแยกขาราชการกับประชาชนออกจากกันโดยเด็ดขาด
ทั้งในยามสงบและยามศึกสงครามที่ประชาชนทุกคนตองเปนทหารตอสูกับขาศึก
2) มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินที่เรียบงาย ไมยุงยาก ซับซอน ไมมีการ
จัดตั้งหนวยงานเปนการเฉพาะ พอขุนจะปฏิบัติภารกิจดานตาง ๆ ดวยตนเอง โดยมีลูกขุนจํานวน
หนึ่งคอยชวยเหลือ
3) การบริหารราชการนอกราชธานี มีการจําแนกหัวเมืองออกเปน 3 ประเภท โดย
จัดรูปแบบการบริหารราชการแยกสวนไปตามลักษณะการปกครองแตละหัวเมือง ไดแก
ก. เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง และเมืองหนาดาน
เมืองอุปราช เปนเมืองที่ผูจะดํารงตําแหนงพอขุนองคตอไปครอง
อยู ซึ่งตามประวัติศาสตร สมัยพอขุนบาลเมืองครองกรุงสุโขทัย พระรามคําแหงไดไปครองเมือง
ศรีสัชนาลัย ซึ่งเปนเมืองอุปราชและเมืองหนาดานดวย เมืองเหลานี้บางเชื้อพระวงศปกครองจะ
เรียกวา “เมืองลูกหลวง” ซึ่งเมืองหนาดานและเมืองลูกหลวงมีระยะทางเดินหนาจากราชธานีถึงได
ในเวลา 2 วัน หากขาราชการปกครองจะเรียกวา “เมืองหนาดาน” เพื่อสามารถรับขาศึกปองกัน
ราชธานีไวกอน เมืองเหลานี้ “พอขุน” ทรงบัญชาการบริหารเองผานพอเมืองซึ่งไดรับมอบอํานาจไป
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

9. 9
ข. เมืองพระยามหานคร
เป น เมือ งใหญ อ ยูชั้ น นอกหา งจากราชอาณาจัก ร อาจตั้ งเชื้ อ
พระวงศหรือขาราชการชั้น ผูใหญไปครองเมือง หรือมีเจานายเชื้อพระวงศเปนเจาของเมืองเดิม
ปกครองอยูและยอมขึ้นกับกรุงสุโขทัย เจาผูครองนครหรือพอเมืองมีอํานาจบริหารราชการในเขต
แดนของตนเกือบบริบูรณ แตตองปฏิบัติตามบัญชาของพอขุนและสงสวยแกกรุงสุโขทัย รวมทั้ง
ยามศึกสงครามตองจัดกองทัพและเสบียงไปชวยกรุงสุโขทัย
ค. เมืองประเทศราช
เป น เมื อ งที่อ ยู น อกราชอาณาจั ก รมี ช าวเมื องเป น คนต างชาติ
ขึ้นอยูกับพอขุนโดยพระบรมเดชานุภาพ มีความสัมพันธเพียงสงเครื่องราชบรรณาการตามกําหนด
และสงทัพหรือเสบีย งมาชว ยรบตามคําสั่งพอขุนเทานั้น สว นการบริหารราชการภายในเมือง
ประเทศราชทางกรุงสุโขทัยจะไมไปเกี่ยวของยกเวนในกรณีจําเปน
โดยสรุปในการจัดรูปแบบบริหารราชการแผนดินสมัยสุโขทัยจะมี สอง
ลักษณะ คือ แบบรวมอํานาจ (Centralization) ในราชธานี (กรุงสุโขทัย) และหัวเมืองขึ้นใน และ
แบบกระจายอํานาจ (Decentralization) ในหัวเมืองชั้นนอก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

10. 10
การบริหารราชการสมัยสุโขทัย
เมืองศรีสัชนาลัย
เมืองสองแคว
เมืองนครชุม
เมืองปากยม
เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง เมืองหนาดาน
เมืองทุงยั้ง เมืองพรหม
เมืองพระบาง
รวมอํานาจ หัวเมืองชั้นใน
ราชธานี
รวมอํานาจ (กรุงสุโขทัย)
สุโขทัย)
กระจายอํานาจ หัวเมืองชั้นนอก
เมืองแพรก
สุวรรณภูมิ
ราชบุรี
เพชรบุรี
ตะนาวศรี
เมืองพระยามหานคร แพร
หลมสัก
ศรีเทพ
นครศรีธรรมราช
มะละกา
บะโฮร
ทะวาย
เมืองประเทศราช เมาะตะมะ
หงสาวดี
นาน
เวียงจันทร
เวียงคํา
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

11. 11
2.2 การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา
2.2.1 การปกครองของไทยสมัย กรุงศรีอยุธยาไดคอย ๆ เปลี่ย นลัก ษณะการ
ปกครองแบบ “พอ” กับ “ลูก” ตามแบบสุโขทัยมาเปนแบบ “เจา” กับ “ขา” ทั้งนี้จากการไดรับ
อิทธิพลจากขอม โดยเมื่อพระเจาอูทองหรือสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 ไดประกาศอิสรภาพไปในตน
ราชอาณาจักรสุโขทัยไดทําสงครามกับขอม และไดกวาดตอนพวกพราหมณและขาราชการสํานัก
ขอมเขามาชวยบริหารบานเมือง และไดยอมรับลัทธิไศแลนซของขอม ซึ่งลัทธินี้มีสาระสําคัญที่วา
พระมหากษัตริย คือ สมมติเทพ หรือเทวราชาที่มีฐานะแตกตางไปจากประชาชนหรือหลักการ
ปกครองแบบ “เทวสมมติห รือ เทวลัท ธิ” (Divine right) ซึ่งถือวารัฐเกิด โดยพระเจาบงการ
พระเจาเปนผูแตงตั้งผูปกครองรัฐ และผูปกครองรัฐมีความรับผิดชอบตอพระเจาเพียงผูเดียว ซึ่งเปน
ความเชื่ อ ของขอมที่ ถื อ ลั ท ธิ ต ามชาวอิ น เดี ย โดยสมมติ พ ระมหากษั ต ริ ย เ ป น พระโพธิ สั ต ว
พระอิศวร หรือพระนารายณแบงภาคมาเลีย งโลก ราษฎรกลายเปนผูอยูใตอํานาจ และเปนผูถูก
ปกครองอยางแทจริง ระบอบเทวสิทธินี้เองเปนตนกําเนิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ซึ่งมี
ลักษณะคลายกับนายปกครองบาว (Autocratic Government) ดังนั้น การบริหารราชการสมัยกรุง
ศรีอยุธยา จึงเปนการบริหารโดยพระเจาแผนดิน และขาราชการบริหารฝายเดียว เพื่อประโยชน
ของพระเจาแผนดินโดยเฉพาะ
การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยา (พระรามาธิบดีที่ 1)
(แบบจตุสดมภ)
พระมหากษัตริย
กรมเวียง/กรมเมือง กรมวัง กรมคลัง กรมนา
(ขุน) (ขุน) (ขุน) (ขุน)
พนง.ปค.ทองที่ งานราชสํานัก รักษาพระราชทรัพย ดูแลนาหลวง
บังคับบัญชาหมื่น/ รักษาพระราช จัดเก็บภาษีอากร เก็บหางขาว/
แขวง/กํานัน มณเฑียร ชําระความเกี่ยวกับ คานา
ปราบปรามโจรผูราย จัดพระราชพิธี ทรัพย จัดหาเสบียง
พิจารณาคดีในเขต บังคับบัญชา พิจารณาคดี
เทศบาล ขาราชการฝายใน เกี่ยวกับนา/
ปกครองเรือนจํา ตุลาการตัดสินคดี การเกษตร
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

12. 12
การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยาไดมีการจัดตั้งตําแหนงงาน และแตงตั้งขาราชการ
ทําหนาที่สนองพระเดชพระคุณ เรียกวา จตุสดมภ โดยมีเสนาบดีตําแหนง “ขุน” บังคับบัญชา
และปฏิบัติหนาที่ชวยพระมหากษัตริย ซึ่งตอมาในสมัยพระบรมไตรโลกนาถไดมีการปรับปรุง โดย
การเพิ่มตําแหนงงานที่มีฐานะสูงกวาจตุสดมภอีก 2 ตําแหนง คือ
1) ตําแหนงสมุหนายก ในระยะแรก กําหนดใหมีหนาที่ควบคุมดูแลหัวเมืองฝายเหนือ
ทั้งหมด แตตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหทําหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการพลเรือนทั้งหมด แตมี
การเปลี่ยนแปลงกลับไปเหมือนเดิมในสมัยพระเพทราชา
2) ตําแหนงสมุหกลาโหม หรือสมุหพระกลาโหม ในระยะเริ่มแรกมีหนาที่ควบคุมดูแล
หัวเมืองฝายใตทั้งหมด ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการฝายทหาร
เทานั้น ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่รับผิดชอบดูแลทั้งฝายทหารและฝายพลเรือนในหัวเมือง
ฝายใต
ตําแหนงงานในราชธานีสมัยพระบรมไตรโลกนาถ
พระมหากษัตริย
สมุหนายก สมุหกลาโหม
กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง กรมนา กรม กรมดาบ กรม อื่น ๆ
(นครบาล) (ธรรมาธิกรณ) (โกษาธิบดี) (เกษตราธิการ) พระตํารวจ สองมือ ทหารใน
2.2.2 การเขารับราชการแตกตางจากสมัยสุโขทัยโดยมี 2 ลักษณะ คือ
1) โดยการเกณฑ ชายฉกรรจทุกคนเมื่อมีอายุครบ 18 ปบริบูรณตองไป
ขึ้นทะเบียนเปนไพรสมมีมูลนายสังกัดเพื่อรับใช จนเมื่ออายุ 20 ป จะยายสังกัดไปขึ้นทะเบียนเปน
ไพรหลวง และเขาเวรยามรับราชการปละ 6 เดือน โดยไมมีเงินเดือนคาจางจนอายุครบ 60 ป จึงปลด
ราชการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

13. 13
2) โดยความสมัครใจ ดวยการถวายตัวเปนมหาดเล็ก ตองฝากตัวใหขุน
นางนายเวรไวใชสอย และฝกหัดเปนเสมียนกอน จนเมื่อมีความชํานาญมากขึ้นจึงจะไดรับเลื่อน
ตําแหนงสูงขึ้นตามลําดับ
2.2.3 รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา จะใชรูปแบบการใชอํานาจใน
3 ลักษณะ ไดแก
1) แบบรวมอํานาจ (centralization) ในการบริหารราชการในราชธานี
และหัว เมืองชั้นใน กลาวคือพระมหากษัต ริยทรงจัดการบริหารราชการดวยพระองคเอง โดยมี
เสนาบดีเปนผูชวย ผูปกครองหัวเมืองชั้นในมีฐานะเปน “ผูรั้ง” มิใชเปน “เจาเมือง” และอยูใน
ตําแหนง 3 ป สวนกรมการอันเปนพนักงานปกครองขึ้นอยูในความบังคับบัญชาของเสนาบดี
เจากระทรวงในราชธานี
2) แบบแบงอํานาจ (Deconcentration) ในการบริหารหัวเมืองชั้นนอก
โดยการแบงแยกอํานาจบริหารจากสวนกลางมอบใหเจาเมืองซึ่งพระมหากษัต ริยทรงเลือกและ
แตงตั้งพระราชวงศหรือขาราชการชั้นสูงผูเปนที่ไววางพระราชหฤทัยใหมีอํานาจบังคับบัญชาการ
สิท ธิข าดอย างเปน ตั ว แทนของพระองคทุ ก อย าง และมีก รมการพนั ก งานปกครองทุ ก แผนก
เชนเดียวกับในราชธานี ตองอยูในความควบคุมดูแลของสมุหนายก หรือสมุหกลาโหมแลวแตเปน
หัวเมืองฝายไหน
3) แบบกระจายอํ า นาจ (Decentralization) ในการบริ ห ารเมื อ ง
ประเทศราช โดยใหเจานายของชนชาติแหงเมืองนั้น ๆ ปกครองกันเอง โดยไมเขาไปยุงเกี่ยวกับการ
ปกครองบริหารราชการภายในของประเทศราชนั้น ๆ เพียงแตมีพันธะผูกพันในการถวายเครื่อง
บรรณาการ และชวยในราชการสงครามเทานั้น
2.3 การบริหารราชการสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว
ระบบการบริหารราชการแผนดินที่เปนอยูเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา
เจาอยูหัว รัชกาลที่ 5 แหงกรุงรัตนโกสินทรขึ้นครองราชยนั้น เปนระบบที่ไดรับอิทธิพลจากขอมที่
ใชกัน มานานกวา 300 ป ตั้งแตกรุงศรีอยุธยา ซึ่งไมเหมาะสมกับสถานการณข ณะนั้น เนื่องจาก
ระบบราชการออนแอ และอยูในยุคลาเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส จึงทรงปฏิรูปการ
ปกครองใหม ดังนี้
1) จัดตั้งกระทรวง โดยยกเลิกสมุหกลาโหมและสมุหนายก จัดตั้งกระทรวง 12
กระทรวง และจัดเงินเดือนใหขาราชการไดรับแบบเดียวกันทุกกระทรวง
2) แยกราชการทหารกับราชการพลเรือนออกจากกัน โดยในป รศ.113 (พ.ศ.2437)
ไดมีประกาศพระบรมราชโองการ แบงแยกใหกระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดเวน
กรุ ง เทพฯ กั บ เมื อ งที่ ติด ต อ ใกล เ คีย งให อ ยู ใ นบั ง คั บ บั ญ ชาของกระทรวงนครบาลเดิ ม ส ว น
กระทรวงกลาโหมใหมีหนาที่เปน ผูกํากับรัก ษาการทั้งปวงเกี่ย วกับทหารบก ทหารเรือ เครื่อง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

14. 14
สรรพวุธยุทธภัณฑ ปอมคายคูอูเรือรบและพาหนะสําหรับทหาร ฯลฯ ตอมายกเลิกการเกณฑมาทํา
ราชการพลเรือนเมื่อตราพระราชบัญญัติลักษณเกณฑทหาร รศ.122 (พ.ศ.2446)
3) การบริหารมณฑลเทศาภิบาล
ระบบเทศาภิบาลเปนระบบที่รัฐบาลกลางจัดขาราชการของสวนกลางไป
บริหารราชการในหัวเมืองตาง ๆ แทนที่สว นภูมิภาคจะจัดขาราชการเขาบริหารงานในเมืองของ
ตนเองเชนแตกอน ระบบเทศาภิบาลจึงเปนการเปลี่ยนประเพณีการปกครองดั้งเดิมของไทยแบบ
“ระบบกินเมือง” โดยสิ้นเชิง
มณฑลเทศาภิบาล มีลักษณะเปนหนวยราชการบริหารสวนภูมิภาคที่ใหญ
ที่สุด โดยมีอาณาเขตรวมเมืองหลาย ๆ เมืองเขาดวยกันมากบางนอยบางสุดแตใหเปนการสะดวก
แก ก ารปกครอง ตรวจตรา และบั ง คั บ บั ญ ชาของข า หลวงเทศาภิ บ าล ซึ่ ง พระบาทสมเด็ จ
พระเจาอยูหัว จะทรงคัด เลือกจากขุ น นางชั้น ผูใ หญทั้ง ทหารและพลเรือนที่มีวุ ฒิค วามรู และ
ความสามารถสูงไปปฏิบัติราชการ
4) การบริหารเมือง
ไดมีก ารปรับปรุงระเบีย บการปกครองหัวเมืองหรือภูมิภาคใหม โดย
นอกจากจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลแลว ยังจัดการปกครองในเขตมณฑลเทศาภิบาลเปนเมือง อําเภอ
ตําบล และหมูบานดวย
พนักงานปกครองเมืองจะประกอบดวย “ผูวาราชการเมือง” ซึ่งถูกเปลี่ยน
มาจากคําวา “เจาเมือง” โดยพระมหากษัตริยเปนผูดําริเลือกสรรแตงตั้งและโยกยายจากบุคคลที่มี
ความรู ความสามารถสูง ไดรับพระราชทานสัญญาบัตรชั้นพระยาหรือพระ และกรมการเมือง
“กรมการเมือง” เปนขาราชการอันดับรองลงมาจากผูวาราชการเมือง
กรมการเมืองมี 2 คณะ ประกอบดวย “กรมการเมืองในทําเนียบ” ซึ่งเปนขาราชการอาชีพไดรับ
เงิน เดือน อยูภ ายในขอบังคับที่จ ะไดรับการแตงตั้ง โยกยาย เลื่อนขั้น หรือถูก ถอดถอนตาม
ระเบียบของทางราชการ และ “กรมการเมืองนอกทําเนียบ” ซึ่งมีฐานะเทียบไดเสมอชั้นกรมการ
เมืองชั้นผูใหญ แตงตั้งจากบุคคลผูทรงคุณวุฒิหรือบุคคลที่เปนคหบดีที่ไดตั้งบานเรือนอยูในเมือง
นั้น ซึ่งเปนประชาชนพลเมืองธรรมดามิใชเปนขาราชการที่ปฏิบัติราชการเปนประจํา มีหนาที่เพียง
ที่ปรึกษาขาราชการตาง ๆ ในเมือง มีหนาที่มาประชุมปละ 2 ครั้งที่เมือง และ 1 ครั้งที่มณฑล
นอกจากนั้นยังมี “หนวยราชการบริหารชั้นเมือง” เปนหนวยราชการชั้น
รอง และอยูใตบังคับบัญชาของมณฑลเทศาภิบาล เปนผูควบคุมการบริหารราชการของอําเภออีก
ทอดหนึ่ง
5) การบริหารอําเภอ
เดิมแตละเมืองจะมีหนวยการปกครองที่เรียกวา “แขวง” ที่ประกอบกัน
เปนเมือง ไดมีการปรับปรุงใหเปน “อําเภอ” โดยใหมีบทบาทเปนหนวยราชการรัฐหนวยสุดทาย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

15. 15
และต่ําที่สุด ซึ่งไดกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ รศ.116 (พ.ศ.2440) ซึ่ง
ตอมาไดมีการปรับปรุงใหมเปนพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 โดย
หลักจะมีพนักงานปกครองอําเภอที่เรียกวา “กรมการอําเภอ” ประกอบดวยนายอําเภอ ปลัดอําเภอ
และสมุหบัญชีมีอํานาจหนาที่ปกครองดูแลกํานัน (ตําบล) และงานราชการอําเภอ
6) การบริหารตําบลหมูบาน
นอกจากอํา เภอซึ่ง เป น หนว ยราชการต่ํา สุ ด แลว ยัง กํ าหนดให มีก าร
ปกครองทองที่ในรูปตําบลและหมูบาน โดยมอบหมายใหกํานัน และผูใหญบานซึ่งมิใชขาราชการ
แตเปนตัวแทนของประชาชนทําหนาที่เชื่อมโยงระหวางรัฐกับประชาชน โดยราษฎรเปนผูเลือก
ขึ้นมาทําเปนผูชวยเหลือกรมการอําเภอ
7) การบริหารสุขาภิบาล
ไดมีประกาศใชพระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพ รศ.116 (พ.ศ.2440)
เพื่อทําหนาที่ก ารงานดานสุข าภิบาลของทองถิ่ น ซึ่งตอมาได มีประกาศจัด ตั้ง สุข าภิบาลตําบล
ทาฉลอม จังหวัดสมุทรสาครขึ้น และตอมาเปลี่ยนชื่อเปนสุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร โดยใหกํานัน
ผูใหญบาน และราษฎรรวมกันเปนคณะกรรมการสุขาภิบาลดวย
โครงสรางการบริหารราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว
พระมหากษัตริย
กระทรวง มณฑล สุขาภิบาล
มหาดไทย
กลาโหม
ตางประเทศ เมือง เมือง
วัง
เมือง
นา (เกษตราธิการ) อําเภอ
คลังมหาสมบัติ
ยุติธรรม
(แขวง) ทองที่
ยุทธบริการ
ธรรมการ
โยธาธิการ ตําบล
มรุธาธิการ ตําบล
หมูบาน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

16. 16
2.4 การบริหารราชการหลังการเปลียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
่
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเปนระบอบ
ประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุขภายใตรฐธรรมนูญ โดยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติ
ั
ทางรัฐสภา อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอํานาจตุลาการทางศาล ไดมีพระราชบัญญัติ
วาดวยธรรมนูญราชการฝายพลเรือน พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน
สวนกลางเปนกระทรวง การบริหารราชการสวนภูมภาคคงจัดเปนมณฑล จังหวัด และอําเภอ
ิ
ตามเดิม ตอมาไดมีการยกเลิกพระราชบัญญัติดังกลาว และไดมีการตราพระราชบัญญัตวาดวย
ิ
ระเบียบราชการบริหารแหงราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการ
แผนดินใหมเปน 3 สวน คือ สวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น โดยสวนกลางประกอบดวย
สํานักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ สวนภูมิภาคยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลให
จังหวัดขึนตรงตอสวนกลางมีผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทย สวน
้
ทองถิ่นจัดเปนรูปเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตําบล ทั้งนี้ยังคงการปกครองทองที่ตาม
พระราชบัญญัติลกษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งมีกํานันและผูใหญบานปกครอง
ั
ตําบล และหมูบานตามรูปแบบเดิม
การบริหารราชการหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
พระมหากษัตริย
นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ
รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล
สวนกลาง สวนภูมิภาค สวนทองถิ่น
พิเศษ
สํานักนายก/ กทม.
จังหวัด อบจ.
กระทรวง/ เทศบาล
ทบวง เมืองพัทยา
อําเภอ (สุขาภิบาล)
อบต.
กรม
ตําบล
สนง.เลขานุการ
กรม/กอง หมูบาน
แผนก/ฝาย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

17. 17
3. ปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
3.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหาร
ปจจัยแวดลอมทางการบริหาร โดยทั่ว ๆ ไปจะแยกออกเปน 2 ประเภท ไดแก
1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ
2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ
1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ
ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการอาจแยกออกเปน 2 ประเภท คือ
1.1) ปจจัยแวดลอมภายนอกทั่วไป ประกอบดวย
1.1.1) ดานการเมืองและกฎหมาย ไดแก วัฒนธรรมทางการเมือง
สถาบันพระมหากษัตริย รัฐสภา พรรคการเมือง เสถียรภาพของรัฐบาล การแกไขกฎหมายและ
ระเบียบ รวมทั้งกลุมผลประโยชนตาง ๆ
1.1.2) ดานเศรษฐกิจ ไดแก ภาวะเศรษฐกิจ ที่สําคัญ ๆ เชน
อัต ราเงิน เฟอ อั ต ราดอกเบี้ย อัต ราภาษี อัต ราการว างงาน ฯลฯ กลุ มอิท ธิพลทางเศรษฐกิ จ
โลกาภิวัฒน (Globalization) และเศรษฐกิจโลก รวมทั้งปญหาทางเศรษฐกิจสําคัญ ๆ เชน ปญหา
การผลิต การกระจายและความเปนธรรม รวมทั้งปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม
1.1.3) ดานสังคมและวัฒ นธรรม ไดแก วัฒ นธรรมคานิย ม
ศาสนา โครงสร างของประชากรและการเปลี่ย นแปลงของประชากร ระดั บ การศึ ก ษาของ
ประชาชน พฤติกรรมการบริโภค การเปลี่ยนแปลงทางสังคม ปญหาของสังคมดานตาง ๆ เชน
ยาเสพติด อาชญากรรม มลภาวะ สภาพแวดลอมที่เลวราย การวางงาน อุบัติภัยตาง ๆ ปญ หา
ครอบครัว เด็กและสตรี รวมทั้งในแงสังคมจิตวิทยา อันไดแก อิทธิพลของสื่อมวลชน มิติมหาชน
และลักษณะการเกิดเปนเมือง เปนตน
1.1.4) ดานเทคโนโลยี ไดแก การผลิตคิดคนทางเทคโนโลยี
การพัฒนาดานเครื่องจักรกลทางอุตสาหกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศ เปนตน
1.2) ปจจัยแวดลอมภายนอกเชิงปฏิบัติการ
Samual paul (1983) ไดเ สนอสภาพแวดล อมเชิง ปฏิ บัติ ก าร
พิจารณาจากองคประกอบสําคัญ 5 ประการ ไดแก
1.2.1) สภาพปญหาของสาขาการพัฒนาหรือภาคบริการ
1.2.2) ผูรับประโยชนและผูรับบริการ
1.2.3) ความต อ งการของสั ง คมต อ การได รั บ บริ ก ารจาก
แผนงาน
1.2.4) ความพรอมของแผนงานในการใหบริการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

18. 18
1.2.5) กลุมบุค คลผูมี อิทธิพ ลตอการตัด สิ น ใจเกี่ย วกั บความ
ตองการการไดรับบริการ และความพรอมในการใหบริการ
2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ
บริษัทที่ปรึก ษา Mc Kinsey เสนอแนวทางในการวิเคราะหถึงปจ จัย
แวดลอมภายในองคการที่เรียกวา 7 – S Mc Kinsey โดยพิจารณาปจจัย 7 ดาน ไดแก ดาน
กลยุทธ (Strategy) โครงสราง (Structure) ระบบ (System) แบบแผน (Style) บุคลากร (Staff)
ความรูความสามารถขององคการ (Skills) และคานิยมรวมของคนในองคการ (Share vision /
Superordinate Goals)
3.2 ปจจัยแวดลอมดานการเมืองและกฎหมายที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
1) สถาบันพระมหากษัตริย
สถาบันพระมหากษัตริยมีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทยมาตั้งแตอดีต
ในสมัยกรุงสุโขทัยสถาบันพระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “พอขุน” อํานาจอธิบไตยอยูที่พอขุนเพียง
พระองคเดียว ดังนั้นแนวนโยบายระเบียบวิธีปฏิบัติในการปกครองและระบบราชการจึงขึ้นอยูกับ
วิจารณญาณของกษัตริยเปนสําคัญ
ตอ มาในสมั ย กรุ ง ศรีอ ยุ ธยา และกอ นเปลี่ ย นแปลงการปกครองเป น
ประชาธิปไตย พระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “เทวราชา” ทําใหกษัตริยอยูเหนือทุกสิ่งทุกอยาง มี
อํานาจในการบริหารการปกครองมากกวาลักษณะ “พอขุน” พระมหากษัตริยเปนผูตรากฎหมายและ
บังคับใชก ฎหมายควบคุ มทางการเมืองการปกครอง มีบทลงโทษที่รุน แรง และสิทธิข าดอยู ที่
ดุลพินิจของพระมหากษัตริยนอกเหนือจากการวินิจฉัยและกําหนดนโยบายในการบริหารราชการ
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 สถาบันพระมหากษัตริย
มิไดทรงอํานาจอธิปไตยดวยพระองคเอง ทรงใชอํานาจอธิปไตยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล
2) รัฐสภา
รัฐสภามีบทบาทที่สําคัญที่มีอิทธิพลตอระบบราชการไทย ซึ่งเปน สว น
หนึ่งของฝายบริหารในดานตาง ๆ ไดแก
2.1) การควบคุมการบริหารราชการของประเทศ โดยการตั้งกระทูถาม
เปดอภิปรายทั่วไป รวมทั้งการลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี
2.2) การจัดทํากฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ย วกับระเบีย บบริหาร
ราชการแผนดิน และการปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ
2.3) พิจารณาทางงบประมาณรายจายประจําป
2.4) ตั้งขอสังเกตและขอเสนอแนะตอรัฐบาล
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

19. 19
3) พรรคการเมือง
พรรคการเมืองจะมีบทบาทสําคัญหรือมีอิทธิพลตอระบบบริหารราชการ
ไทยในฐานะเปน สถาบัน ที่มีสวนผลัก ดัน ในการกําหนดนโยบายของรัฐบาล เปน ผูค วบคุมการ
บริหารของรัฐบาล และเปนสถาบันที่แสดงความตองการของประชาชน
4) วัฒนธรรมทางการเมือง
อัลมอนต และเวอรบา ไดจําแนกวัฒ นธรรมการเมืองเปน 3 ประเภท
ไดแก
(1) วัฒนธรรมการเมืองแบบจํากัดวงแคบหรือแบบคับแคบ (Parochial
political Culture) บุคคลในสังคมไมมีความรู ความรูสึก ความคิดเห็นเกี่ยวกับชาติ ระบบการเมือง
เกี่ยวกับโครงสรางบทบาทของชนชั้น นําทางการเมือง การบังคับใชนโยบาย ตลอดจนเกี่ย วกับ
บทบาทของตนเองในฐานะเปนสมาชิกของระบบการเมือง
(2) วัฒนธรรมการเมืองแบบไพรฟา (Subject political culture) ประชาชน
มีการเรียนรูทางการเมือง แตขาดความรูความเขาใจในการแสดงบทบาททางการเมือง
(3) วัฒนธรรมการเมืองแบบมีสวนรวม (Participant political culture)
ประชาชนมีก ารเรียนรูทางการเมืองสูง และตระหนักในบทบาทหนาที่ข องตนเองในฐานะเปน
สมาชิกของระบบการเมือง
วัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทยมีลักษณะผสมระหวางวัฒนธรรมทาง
การเมืองแบบไพรฟาและแบบมีสวนรวม ซึ่งมีผลทําใหระบบการเมืองของไทยเปนแบบ “อมาตยา
ธิปไตย” (Bureaucratic Polity) สถาบันขาราชการแทรกแซงทางการเมือง การดําเนินงานของ
รัฐบาลขาดการควบคุมตรวจสอบของประชาชนเนื่องจากสถาบันพรรคการเมืองไมเขมแข็ง รวมทั้ง
ขาราชการทําตัวเปนผูปกครองประชาชน หรือมีบทบาทในการควบคุมประชาชนสูง
3.3 ปจจัยแวดลอมดานเศรษฐกิจที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
ภาวะเศรษฐกิจ เชน ภาวะเงินเฟอซึ่งเปนปญหาเรื้อรังที่สงผลกระทบทําใหดัชนี
ราคาผูบริโภคสูงขึ้นมาก มีผลกระทบโดยตรงตอรายไดของขาราชการที่มีรายไดไมสอดคลองกับ
ดัชนีราคาผูบริโภคที่เพิ่มขึ้น รายไดไมเพียงพอกับคาครองชีพ มีผลตอ ขวัญ กําลังใจในการทํางาน
ของขาราชการ อีกทั้งขาราชการบางสวนจะมุงแสวงหารายไดเพิ่มเติม ในบางครั้งอาจนําไปสูการ
ทุจริต คอรัปชั่น เพื่อหารายไดเพิ่มขึ้นงายขึ้น
ในอดีตกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจมักจะมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชนซึ่งกันและ
กันระหวางกลุมขาราชการ โดยฝายขาราชการใชอํานาจหนาที่ที่มีอยู กลุมอิทธิพลทางการคาจะใช
อํานาจทางการเงินดึงขาราชการมาปกปองคุมครอง หรือจัดสรรผลประโยชนใ หตน ตอมากลุม
อิทธิพลฯ ไดพัฒนาเขามามีบทบาทในรัฐบาล และทางการเมืองมากขึ้น ทําใหการกําหนดนโยบาย
ของภาคราชการไดรับอิทธิพลโดยตรงจากกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจที่มุงเอื้อประโยชนใหแกตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

20. 20
ปญหาดานเศรษฐกิจ ไมวา ปญหาดานการผลิต การวางงาน การคลัง การสงออก
และปญ หาความยากจน สงผลใหภ าคราชการตองปรับปรุงตนเอง ทั้งการปรับโครงสรางของ
หนวยงาน วิธีการทํางาน และความรูความสามารถของขาราชการที่จะตองสามารถตอบสนอง และ
แกไขปญหาใหไดผลมีประสิทธิภาพ
3.4 ปจจัยแวดลอมดานสังคม และวัฒนธรรมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
“วัฒนธรรม” หมายถึง ลักษณะที่แสดงถึงความเจริญงอกงาม ความเปนระเบียบ
เรียบรอย ความกลมเกลียวของชาติ และศีลธรรมอันดีงามของประชาชน วัฒนธรรมเปนแบบแผน
พฤติกรรมที่เกิดจากการเรียนทําใหเกิดการเรียนรูถึงทัศนคติ คานิยม ความรู และวัฒนธรรมในรูป
วัตถุของสังคม
“ปทัสถาน” หมายถึง แนวทางการปฏิบัติที่สมาชิก ของสังคมสว นใหญยึด ถือ
ในขณะที่ “คานิยม” หมายถึง ความคิดและแนวปฏิบัติที่สมาชิกของสังคมสวนใหญเห็นวาถูกตอง ดี
งาม คานิยมเปนตัวกําหนดพฤติกรรมคนในสังคม
คานิยมของคนไทยมีลักษณะสําคัญ ดังนี้
1) มีความเอื้อเฟอเผื่อแผ
2) ใหอภัยกันงายและลืมงาย
3) นิยมคุณความดี
4) นิยมการศึกษาสูง ๆ
5) มีความสัมพันธแบบ “อุปถัมภและบริวาร” (Patron – Client Relationship)
ซึ่งคลายกับความสัมพันธแบบมี “ผูเหนือกวาและผูต่ํากวา” (Superordination and Subordination)
โดยยึดระบบอาวุโส อํานาจ ความเปนสวนตัวมากกวาหลักการ ทําใหนิยมรับราชการ เกิดการเลน
พรรคเลนพวก และขาดการทํางานเปนกลุมหรือทีม
6) อิสระนิยม ทําใหขาดระเบียบวินัย และการทํางานเปนกลุมหรือทีม
7) รักความสนุกสนาน และ
8) ความนิยมในเงินตรา
ศาสนาจะมีอิทธิพลตอระบบราชการไทยคอนขางมาก โดยในแงวด/มัสยิดั
หรือศาสนสถานจะเปนทั้งสถานศึกษา ศูนยกลางศิลปวัฒนธรรม ศูนยกลางของชุมชน และ
ศูนยกลางการบริหารและปกครองในตัว ดานพระหรือนักบวชจะมีลักษณะเปนผูนําของชุมชน
ในขณะที่หลักศาสนาหรือหลักธรรม จะเปนเครื่องยึดเหนียว และแนวทางปฏิบัติทั้งของประชาชน
่
และของขาราชการ ซึ่งหมายความรวมทั้งดานคุณธรรม จริยธรรม หลักประพฤติปฏิบัติที่ถูกตอง
เชน ในการปกครองบังคับบัญชา ความรับผิดชอบ การเสริมสรางภาวะผูนํา มนุษยสัมพันธ และ
ความสามัคคีในการทํางาน เปนตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

21. 21
3.5 ปจจัยแวดลอมดานเทคโนโลยีที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
จากการพัฒนาดานเทคโนโลยีทําใหภาคราชการตองมีการปรับปรุงการทํางานให
ทันสมัยโดยการนําเทคโนโลยีมาใชมากขึ้น โดยเฉพาะในการใหบริการที่มีการนําเอาเทคโนโลยี
ดานการสื่อสารหรือดานขอมูลขาวสาร (Information Technology: IT) มาปรับปรุงการใหบริการให
สะดวกรวดเร็วยิ่งขึ้น เชน ระบบ e – government เปนตน
นอกจากนั้น การพั ฒ นาเทคโนโลยี ดานอื่น ๆ ยังส งผลใหเกิ ด การแขงขั น ทาง
เศรษฐกิจ และการคาที่ทําใหภ าคราชการตองปรับตัว ใหพน ตอการเปลี่ยนแปลงระบบราชการ
นอกจากตองมีการปรับโครงสรางใหกะทัดรัด นําเทคโนโลยีมาใช ลดขั้นตอนการทํางานแลว ยัง
ตองแสวงหาความรูใหม ๆ ที่ทันสมัย และมีการพัฒนาขีดความสามารถของขาราชการใหมีความรู
ความสามารถทันตอการเปลี่ยนแปลงดวย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

22. 22
4. ระบบตาง ๆ ในสังคมกับระบบราชการไทย
4.1 ระบบราชการไทยกับระบบการเมืองไทย
4.1.1 แนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางระบบราชการกับการเมือง
แนวคิดเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางระบบบริหารหรือระบบราชการกับ
ระบบการเมืองอาจจําแนกไดเปน 3 แนวคิด ไดแก
1) แนวคิดที่วาควรแยกการเมืองกับการบริหารหรือระบบราชการออก
จากกันอยางเด็ดขาด โดยใหเหตุผลดังนี้
1.1) ความตองการที่จะควบคุม และถวงดุลอํานาจซึ่งกันและกัน
เพื่อที่วาเมื่อฝายใดฝายหนึ่งทําผิดทํานองคลองธรรมหรืออาจสรางความเสียหายแกประชาชนและ
ประเทศชาติ อี ก ฝายหนึ่งจะได ทัก ทว งหรือยับ ยั้งไดทัน ทว งที ถาหากทั้งสองฝ ายรวมกัน การ
ตรวจสอบถวงดุลอํานาจยอมไมเกิดขึ้น อันอาจสงผลเสียหายตอประชาชนและประเทศชาติได
1.2) ความตองการในตัวบุคลากรแตละฝายไมเหมือนกัน ฝาย
การเมืองจะมุงเปดโอกาสใหประชาชนที่สนใจเขามามีสวนรวมมากที่สุดโดยเทาเทียมกัน ประกอบ
กับลักษณะงานในหนาที่ไมจําเปนตองใชบุค ลากรที่มีค วามรูความเชี่ย วชาญเฉพาะดาน จึงมัก
กําหนดคุณสมบัติผูที่จะเขาดํารงตําแหนงไวกวาง ๆ เชน พออานออกเขียนได เปนตน ในขณะที่ฝาย
บริหารหรือฝายขาราชการประจําตองการผูมีความรูความสามารถ หรือความเชี่ยวชาญเฉพาะดาน
เนื่องจากจะตองปฏิบัติงานประจําวันดานตาง ๆ จึงมีการกําหนดคุณสมบัติไวโดยเฉพาะ
1.3) ความตองการที่แตกตางในเรื่องความมั่นคงในการดํารง
ตําแหนง ฝายการเมืองจะมีกําหนดวาระการดํารงตําแหนง เมื่อครบวาระจะตองออกจากตําแหนง แต
อาจไดรับเลือกเขาดํารงตําแหนงอีกวาระหนึ่งได ในขณะที่นักบริหารหรือขาราชการประจํา จะตอง
ดํารงตํา แหนง และปฏิบัติ หนาที่อ ยูต ลอดเวลาตอเนื่องกัน ไปจะหยุ ด หรือขาดชว งเหมือนฝา ย
การเมืองไมได เพราะจะเกิดผลกระทบหรือความเสียหายตอประชาชนหรือประเทศชาติ ดังนั้นจึง
ตองการความมั่นคงถาวรในการดํารงตําแหนงมากกวาฝายการเมือง
1.4) ความตองการในการประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน
สิทธิเสรีภาพของประชาชนอาจถูกลิดลอนจากบุคคลหรือกลุมบุคคลหลายฝายทั้งฝายการเมือง ฝาย
บริหารหรือขาราชการประจํา และระหวางประชาชนดวยกันเอง การแยกทั้งสองฝายออกจากกันจะ
ทําใหแตละฝายไดตรวจสอบถวงดุลกัน สิทธิเสรีภาพของประชาชนยอมไดรับการคุมครองมากกวา
ทั้งสองฝายจะรวมกันเปนฝายเดียวกัน
1.5) ความสมเหตุสมผลในการปฏิบัติงานของแตละฝาย แตละ
ฝายจะกําหนดหลักเกณฑ และวิธีปฏิบัติที่เหมาะสมกับตนและมักจะมีลักษณะแตกตางตรงกันขาม
เชน ฝายการเมืองมักนิยมใชระบบอุปถัมภในการปูนบําเหน็จรางวัลแกผูที่สนับสนุนตน นิยมตัดสิน
ปญหาตาง ๆ ดวยการลงคะแนนเสียง ในขณะที่ฝายบริหารหรือขาราชการประจํากลับนิยมใชระบบ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

23. 23
คุณธรรมในการสรรหา หรือใหความดีความชอบ และนิยมตัดสินปญหาตาง ๆ โดยผูบังคับบัญชา
สูงสุดเปนผูรับผิดชอบตัดสินใจ
2) แนวคิดที่วาไมควรแยกการเมืองกับการบริหารออกจากกันได
แนวคิดนี้เห็นวาตามสภาพเปนจริงที่เปนอยูใ นประเทศตาง ๆ
ไมมีประเทศใดที่จะสามารถแยกทั้งสองฝายออกจากกันไดอยางเด็ดขาด ทั้งนี้เนื่องจากทั้งสองฝาย
ตองมีความเกี่ยวของสัมพันธกันอยางใกลชิดอยูตลอดเวลา และมีเหตุผลสนับสนุนหลายประการ
กลาวคือ
2.1) ในแงโ ครงสราง โดยที่เปนที่ย อมรับกัน มาชานานแลว
“ระบบบริหารมีฐานะเปนระบบยอยระบบหนึ่งของระบบการเมือง” นอกเหนือจากระบบยอยอื่น ๆ
เชน ระบบรัฐบาล ระบบพรรคการเมือง ระบบเลือกตั้ง ระบบรัฐสภา เปนตน ดังนั้น จึงไมอาจ
แบงแยกระบบบริหารออกจากระบบการเมือง เพราะจะทําใหระบบการเมืองขาดความสมบูรณ จน
อาจสูญเสียลักษณะความเปนระบบการเมืองตอไปได
2.2) ในแงกระบวนการ กระบวนการของกิจกรรมทางการเมือง
จะเริ่ ม จากการเสนอชื่ อ ผู ส มั ค รรั บ เลื อ กตั้ ง กระบวนการเลื อ กตั้ ง กระบวนการนิ ติ บั ญ ญั ติ
กระบวนการยุติธรรมทางศาล กระบวนการดําเนินงานของพรรคการเมือง กระบวนการของกลุม
ตอตานทางการเมือง และกระบวนการบริหาร ดังนั้นจึงไมอาจแยกการบริหารออกจากการเมืองได
อยางเด็ดขาด
2.3) ในแงพฤติกรรม พฤติกรรมทางการบริหารกับพฤติกรรม
ทางการเมืองจะมีความตอเนื่องกัน จนไมอาจแยกออกจากกันได เชน ในการเลือกตั้งเปนพฤติกรรม
ทางการเมือง การจัดการตาง ๆ เพื่อใหประชาชนใชสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง เปนพฤติกรรมทางการ
บริหาร เปนตน
3) แนวคิดที่วาการเมืองกับการบริหารควรหันมารวมมือกันแทนที่จ ะ
มัวคํานึงถึงแยกหรือไมแยกออกจากกัน ซึ่งเปนแนวคิดในระยะหลัง ๆ ที่มุงประสานความแตกตาง
ระหวางแนวคิดทั้งสองประการที่กลาวขางตน โดยเห็นวาควรหันหนามาปรึกษากันวาจะรวมมือ
อยางไรจึงจะกอใหเกิดประโยชนตอประชาชนและประเทศชาติ จะเปนประโยชนมากกวาจะมามัว
ถกเถียงกันวาควรแยกหรือไม
4.1.2 บทบาทของระบบราชการไทยตอฝายการเมือง
จากอดีตจนถึงปจจุบัน ฝายการเมืองกับฝายบริหารของไทยมิไดแยกออก
จากกัน อยางเด็ด ขาด แม วาจะมี ค วามพยายามแยกออกจากกัน แตก็ ก ลับทํ าใหสํา เร็จ ยาก ใน
ขณะเดียวกันกลับสงผลใหมีการปรับปรุงฝายบริหารหรือระบบราชการใหมีความเขมแข็งมากขึ้น
เปนลําดับ ทั้งในดานโครงสราง บทบาทหนาที่ และคุณสมบัติของขาราชการ จนเปนผลทําให
ระบบราชการไทยกลายเปนกลุมอิทธิพลที่มีพลังอํานาจมากที่สุดกลุมหนึ่งของสังคมไทย ประกอบ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

24. 24
กับฝายการเมืองประสบความออนแอ และขาดความมีเสถียรภาพ มีการปฏิวัติรัฐประหาร ยุบสภา
ยกเลิกรัฐธรรมนูญ และเลือกตั้งอยูต ลอดเวลา ดังนั้น ฝายบริหารหรือขาราชการประจําจึงมิได
เพียงเปนเครื่องมือของฝายการเมืองในการนํานโยบายไปสูการปฏิบัติใหบรรลุผลสําเร็จเทานั้น แต
ยังมีบทบาทเขาไปกาวกายแทรกแซงฝายการเมืองในลักษณะและรูปแบบตาง ๆ ซึ่งอาจแยกพิจารณา
ไดดังนี้
1) บทบาทตอสถาบันนิติบัญญัติ
ในอดีตที่ผานมาผูมีบทบาทสําคัญในการเสริมสรางและกําหนด
รูปแบบของรัฐสภาคือขาราชการประจํา สมาชิกรัฐสภามักปรากฏวาเปนขาราชการประจํา (ในบาง
ยุคที่ไมหาม) และจะเปนขาราชการที่ลาออกหรือเปนขาราชการบํานาญ ซึ่งสมาชิกรัฐสภาเหลานี้
ก็มักจะนําพฤติกรรมของการบริหาร เชน เนนระเบียบพิธีมากกวาความสําเร็จ การประนีประนอม
หรือเก็บความรูสึก มากกวาจะแสดงความคิด เห็นโตแยงที่คอนขางรุน แรง เปน ตน นอกจากนั้น
เนื่องจากระเบียบปฏิบัติตาง ๆ เชน ขอบังคับการประชุม ขั้นตอนการเสนอญัตติ รวมทั้งรูปแบบตาง
ๆ สมาชิกรัฐสภาที่เปนนักการเมืองมักตองพึ่งพาอาศัยปรึกษาขาราชการ ทําใหรับเอาแนวคิดของ
ขาราชการไปเปนแนวประพฤติปฏิบัติของตน
2) บทบาทตอคณะรัฐมนตรี
คณะรั ฐ มนตรี ข องไทยมั ก จะมี พื้ น ฐานทางอํ า นาจหน า ที่
สนับสนุนมาจากประชาชน จึงอยูในสภาวะที่เสี่ยงตอการที่ระบบราชการจะเปนฝายควบคุมและ
ครอบงําคณะรัฐมนตรีเอง และก็มักจะพบรัฐมนตรีบางสวนจะแตงตั้งจากขาราชการประจําหรือ
ขาราชการบํานาญ ในคณะรัฐมนตรีเกือบทุกชุด
3) บทบาทตอพรรคการเมือง
ลักษณะของพรรคการเมืองไทยจะแตกตางจากพรรคการเมือง
ของประเทศเสรีประชาธิปไตยทั่วไป กลาวคือ พรรคการเมืองไทยเปนพรรคที่เกิดขึ้นโดยกฎหมาย
ที่ตองไดรับอนุญาตใหจดทะเบียนโดยนายทะเบียนที่เปนขาราชการ ในขณะที่พรรคการเมืองของ
ประเทศเสรีประชาธิปไตยเปนพรรคที่เกิดขึ้นโดยวิวัฒนาการหรือความตองการทางการเมือง แม
ป จ จุ บั น จะเปลี่ ย นบทบาทในการเป น นายทะเบี ย น และการควบคุ ม พรรคการเมื อ งจาก
กระทรวงมหาดไทย เปนคณะกรรมการการเลือกตั้งหรือ กกต. แตก็ยังเปนรูปแบบราชการรูปแบบ
หนึ่งอยูนั่นเอง
4) บทบาทตอการเลือกตั้ง
แมวาปจจุบันการจัดการเลือกตั้งจะเปนบทบาทอํานาจหนาที่ของ
คณะกรรมการการเลือกตั้ง แตก็มิไดเปลี่ยนแปลงบทบาททางปฏิบัติตั้งแตการกําหนดหลักเกณฑ
วิธีการเลือกตั้ง เขตเลือกตั้ง รวมทั้งการบริหารการเลือกตั้งของภาคราชการไปมากนัก เปนเพียง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

25. 25
การแบงแยกงานของภาคราชการจากเดิม คือ กระทรวงมหาดไทยฝายเดียวไปเปนระบบราชการ
พิเศษในรูป กกต. ทํางานรวมกับระบบราชการหรือหนวยราชการอื่น ๆ เทานั้น
4.1.3 บทบาทของฝายการเมืองตอระบบราชการไทย
1) บทบาทในการจัดตั้ง ขยาย หรือยุบเลิกหนวยงานของระบบราชการ
ฝายการเมืองจะมีบทบาทคอนขางมากในการกําหนดโครงสราง
ของระบบราชการเพื่อรองรับหรือนํานโยบายของฝายการเมืองไปปฏิบัติใหบังเกิดผล จึงจะเห็นการ
เปลี่ยนแปลงในการตรากฎหมายปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม ในหลาย ๆ ฉบับ ที่มีการยุบเลิก
รวม หรือตั้งหนว ยงานใหม ๆ โดยเฉพาะในยุคการปฏิรูประบบราชการที่ฝายการเมืองมีความ
เขมแข็ง จึงมีการปฏิรูปโดยการลดขนาดโครงสรางของราชการลง และปรับเปลี่ยนโครงสรางให
สอดคลองกับนโยบายของฝายการเมือง
2) บทบาทในการเลือกตั้งและโอนยายขาราชการะดับสูง
แม ว า ในรั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ ใหม ๆ เช น รั ฐ ธรรมนู ญ ฉบั บ
พ.ศ.2540 จะหามมิใหสมาชิก รัฐสภาเขาไปแทรกแซงในการแตงตั้งโอนยายขาราชการ แตใ น
ระเบี ย บข าราชการพลเรื อ นจะกํ า หนดให รัฐ มนตรี เ จา สัง กั ด มี อํา นาจแต งตั้ ง ถอดถอนเฉพาะ
ขาราชการระดับปลัด กระทรวงหรื อระดับ 11 สว นในระดับรองลงมาเปน อํา นาจหน าที่ข อง
ขาราชการประจํา แตทั้งนี้ในระดับ 10 ปลัดกระทรวงตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี และยัง
ตองไดรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีดวย
3) บทบาทในการอนุมัติและตรวจสอบเงินงบประมาณแผนดิน
ในการจัดทํางบประมาณรายจายประจําป ภาคราชการจะตอง
เสนอเพื่อขออนุมัติตอฝายการเมืองเปนลําดับ ตั้งแตคณะรัฐมนตรีจนถึงรัฐสภา ซึ่งฝายการเมือง
เหลานี้ยอมมีอํานาจที่จะเพิ่ม ลด เปลี่ยนแปลง หรือไมอนุมัติงบประมาณที่หนวยราชการเสนอขอมา
ก็ได นอกจากนี้ยังมีอํานาจในการตรวจสอบงบประมาณที่ไดอนุมัติไปดวย
4) บทบาทในการควบคุมการปฏิบัติงานตาง ๆ
นอกจากฝายการเมืองที่เปนฝายบริหารอันไดแกคณะรัฐมนตรีจะ
มีบทบาทควบคุมการปฏิบัติงานดานตาง ๆ ของสวนราชการแลว รัฐสภาก็มีบทบาทในการควบคุม
เชนกัน ทั้งการควบคุมดวยวิธีการทางสภา เชน การตั้งคณะกรรมาธิการ การตั้งกระทูถาม การ
เปดอภิปรายไมไววางใจแลว ยังอาจใชวิธีการควบคุมโดยผูตรวจการแผนดินของรัฐสภาอีกดวย
4.1.4 ผลกระทบของความสัมพันธระหวางระบบราชการกับการเมืองในประเทศ
ไทย
ระบบราชการไทยกับฝ ายการเมืองของไทยจะมีค วามสัมพั น ธกัน ใน
ลักษณะที่กาวกายแทรกแซงซึ่งกันและกันอยูตลอดเวลา ทําใหเกิดผลกระทบที่สําคัญอยางนอย 3
ประการ ไดแก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

26. 26
1) ทําใหดุ ล ยภาพของอํ านาจทั้ง สองฝายไมเ ทา เทีย มกั น มีค วาม
หวาดระแวงสงสัยกันและกันอยูตลอดเวลา ทั้งสองฝายจึงอยูรวมกันในลักษณะไมไววางใจกัน และ
มีโอกาสที่จะเกิดอุบัติเหตุใด ๆ ขึ้นไดแทบตลอดเวลา
2) ทําใหการพัฒนาทางการเมืองเกิดขึ้นไดยาก เนื่องจากฝายขาราชการ
ประจําไมยินยอม ในขณะที่ฝายการเมืองไมอยูในฐานะเขมแข็งเพียงพอ
3) ทําใหเกิดคานิยมที่ไมถูกตอง จากการมีฝายบริหารอางความชอบธรรม
ในการเขาไปกาวกายแทรกแซงฝายการเมือง ทําใหประชาชนเบื่อหนาย ไมศรัทธาตอการเมือง
ในขณะที่จะใชการรับราชการเพื่อไตเตาสูตําแหนงทางการเมือง โดยไมยอมรว มกิจกรรมทาง
การเมือง ตามครรลองของประชาธิปไตยในอารยประเทศ
4.2 ระบบราชการไทยกับระบบเศรษฐกิจไทย
4.2.1 ระบบราชการในฐานะเปนเครื่องมือของฝายบริหาร
ระบบเศรษฐกิจ หมายถึง สถาบันทางเศรษฐกิจที่ประกอบดวยหนว ย
เศรษฐกิจหลาย ๆ หนวยมารวมกัน มีกฎเกณฑ ระเบียบแบบแผน แนวทางปฏิบัติอยางเดียวกัน
ตลอดจนวางนโยบาย และการแกไขปญหาทางเศรษฐกิจอยางเดียวกัน
ระบบเศรษฐกิจ เกิดขึ้นจากการรวมตัวกันของหนวยเศรษฐกิจหลาย ๆ
หนวยรวมกันจัดตั้งขึ้นเปนสถาบันทางเศรษฐกิจ มีผูดําเนินการ หรือบริหารงานโดยองคการหรือ
รัฐ เพื่อใหมีแนวทางปฏิบัติอยูใ นระเบีย บ แบบแผน กฎเกณฑ และนโยบายการดําเนิน การ
ตลอดจนการแกไขปญหาทางดานเศรษฐกิจอยางเดียวกัน ดังนั้น ระบบเศรษฐกิจจึงประกอบดวย
สวนใหญ ๆ 3 สวน ไดแก
1. ผูบริโภค หมายถึง หนวยครัวเรือน (House Hold) ซึ่งเปนสมาชิกของ
สังคมจะทําหนาที่เปนผูบริโภคสินคา และบริการที่ผลิตขึ้นมาในระบบเศรษฐกิจ
2. ผูผลิต หมายถึง หนวยธุรกิจ (Business Firms) เจาของปจจัยการผลิต
จะทําหนาที่เปนผูผลิตสินคาและบริการ เพื่อสนองตอบความตองการของสมาชิกในสังคม
3. รัฐบาล หมายถึง หนวยงานของรัฐหรือภาคราชการ (Governments) จะ
ทําหนาที่ใ นการบริหารงานใหกิจ กรรมทางเศรษฐกิจดําเนิน การไปตามระเบีย บแบบแผน และ
นโยบายตาง ๆ ที่วางไว ตลอดจนแกไขปญหาตาง ๆ ที่เกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจ
หากพิจารณาระบบเศรษฐกิจของประเทศไทย จะเห็นไดวา ทั้งรัฐบาลและ
เอกชนตางมีสวนเปนเจาของทรัพยากร และปจจัยการผลิตตาง ๆ จึงทําใหเอกชนมีแรงจูงใจในการ
ผลิตโดยอาศัยกลไกราคาในการจัดสรรทรัพยากร และควบคุมโดยรัฐบาลเพื่อแกไขปญหาพื้นฐาน
ทางเศรษฐกิจ และคุมครองประโยชนของสังคมสวนรวมดวย ดังนั้นระบบเศรษฐกิจของประเทศ
จึงเปนแบบผสมระหวางระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมหรือทุนนิยม กับระบบเศรษฐกิจแบบสังคม
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

27. 27
นิยมโดยการดําเนินกิจการทางเศรษฐกิจระหวางรัฐบาลและเอกชนที่สอดคลองกันนี้ รัฐจึงเขามามี
บทบาทในกิจกรรมทางเศรษฐกิจเทาที่จําเปนเทานั้น คือ
1.) ดําเนินการเกี่ยวกับการปองกันประเทศ ดานความสงบภายใน และ
การใหความยุติธรรม เชน กิจการดานการทหาร ตํารวจ และศาล เปนตน
2.) ดําเนินการดานเศรษฐกิจพื้นฐาน โดยสรางถนน สะพาน เขื่อน การ
สํารวจเพื่อหาทรัพยากรธรรมชาติ เปนตน
3.) ควบคุมและดําเนินการดานการศึกษาและสาธารณสุข
4.) ดําเนินกิจการสาธารณูปโภคที่สําคัญ เชน การรถไฟ ไฟฟา ประปา
สื่อสาร ไปรษณีย จัดเก็บขยะมูลฝอย ในลักษณะที่เปนกิจการที่ประชาชนสวนใหญตองใชรวมกัน
อยางไรก็ดี นอกจากภาคราชการจะเปนเครื่องมือของรัฐเขามามีบทบาท
ทางเศรษฐกิจแลว ภาคราชการยังมีฐานะเปนเครื่องมือของฝายบริหารหรือรัฐบาลในการแทรกแซง
ระบบเศรษฐกิจอยางนอย 6 ประการ ไดแก
1.) การจัดสรรทรัพยากร ปกติก ลไกราคาหรือกลไกตลาดจะเปนตัว
จัดสรรทรัพยากรไดดีที่สุด อยางไรก็ดีในบางกรณี กลไกราคาอาจทํางานไมสมบูรณ ทํางานไมได
หรือตลาดลมเหลว รัฐบาลจึงตองเขาแทรกแซงเพื่อใหสังคมไดรับสวัสดิการสูงสุด ตลาดทํางาน
ลมเหลว เกิดจากกรณีต ลาดมีก ารผูกขาด กรณีก ารจัดสรรสินคาและบริการสาธารณะ (public
goods) กรณีสิน คาที่มีผลกระทบตอภายนอก ทั้งในแงต น ทุน สังคม (social costs) หรื อ
ผลประโยชนสังคม (social benefits) กรณีสิน คาหรือบริก ารที่มีลักษณะผูก ขาดในธรรมชาติ
(natural monopoly)
2.) การรักษาเสถียรภาพของระบบเศรษฐกิจ หมายถึง การรักษาสมดุล
ระหวางอุปสงคและอุปทานของแตละตลาด ซึ่งสวนประกอบของเศรษฐกิจโดยรวม เชน เมื่อมีภาวะ
เงินเฟอ การขาดดุลบัญชีเดินสะพัด การผันผวนในอัตราแลกเปลี่ยน การผันผวนของผลผลิต เปนตน
3.) การสนับสนุนและเสริมสรางการเติบโตใหกับระบบเศรษฐกิจ โดย
กําหนดนโยบายและแผนงานทั้งระดับมหภาคและจุลภาค เชน มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ แผนปฏิรูประบบการเงิน การจัดตั้งหนวยงานตามมาตรการตาง ๆ เชน จัดตั้งสํานักงาน
คณะกรรมการสงเสริมการลงทุน (BOI) เปนตน
4.) การกระจายรายได การกระจายรายไดที่ไมเปนธรรม หรือการเกิด
ความแตกตางระหวางรายไดประชาชน ระหวางภูมิภาค ระหวางทองถิ่นมาก ๆ จะนําไปสูปญหา
ทางสังคม การเมือง และเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ รวมทั้งการเติบโตของระบบเศรษฐกิจ
5.) การใหมีการจางงานเต็มที่ เนื่องจากสภาพปจจุบันมีความกาวหนา
ทางดานเทคโนโลยี จึงมักใชแรงงานนอยลง และตองการแรงงานที่มีความรูสมัยใหมดวย ภาครัฐ
ตองเขามาจัดการใหมีการจางงานในระดับสูงหรือไมใหอัตราการวางงานสูงเกินไป
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

28. 28
6.) การรักษาคุณภาพชีวิตและสภาพแวดลอม การพัฒนาเศรษฐกิจสราง
ตนทุนใหกับสังคม (social cost) อยางมากมาย บางประเภทจับตองได บางประเภทจับตองไมได
มองไมเห็น เมื่อตนทุนนี้เกิดขึ้นจึงตองหาผูรับผิดชอบ เชน การปลอยน้ําเสียลงแหลงน้ําสาธารณะ
เปนตน ซึ่งภาคราชการจะตองเขามาแทรกแซง
4.2.2 ระบบราชการไทยกับการคลังของประเทศ
การคลัง หมายถึง การกําหนดนโยบาย และการดําเนินงานทางการเงิน
ของรัฐ บาล ได แ ก การหารายได และการใชจ า ยของรั ฐ บาล การคลัง มี ค วามสํ า คัญ ในการ
ดําเนินงานของรัฐบาล เพราะรัฐบาลจะใชนโยบายการคลังควบคุมภาวะเศรษฐกิจของประเทศดวย
วิธีการจัดสรรการใชทรัพยากรของสังคม (Allocation Function) การกระจายรายไดของสังคม
(Distribution Function) และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของสังคม (Stabilization Function)
ซึ่งภาคราชการจะมีบทบาทในฐานะเปนเครื่องมือของรัฐบาลในการดําเนิน การดังกลาว รวมทั้ง
การคลังก็จะสงผลกระทบตอระบบราชการเชนกัน เชน นโยบายการคลังในการแกปญหาภาวะเงิน
เฟออาจลดอัต ราการเพิ่มของงบประมาณสงผลกระทบสงผลกระทบการแผนงาน โครงการหรือ
กิจกรรมของภาคราชการตองลดลงหรือชะลอตัวลง ในขณะเดียวกับการใชจายของรัฐบาลยอมมี
ผลกระทบโดยตรงตออํานาจการใชจายประเภทซื้อสิน คาและบริก ารของขาราชการและภาค
ประชาชน
4.2.3 ระบบราชการไทยกับการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ
ระบบราชการไทยจะมี บทบาทอย างมากในการพัฒ นาเศรษฐกิ จ ของ
ประเทศ เพราะจะเปนกลไกในการขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจ ดานตาง ๆ ของภาครัฐ ตาม
จุดมุงหมายของการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมอันไดแก
1) มีมาตรฐานการครองชีพที่ดีขึ้น (Standard of living)
2) มีการกระจายรายไดที่ดี
3) การมีงานทํา
4) การอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติ
5) การควบคุมการเกิดมลภาวะเปนพิษ
และมีบทบาทสําคัญในการจัดทําแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ
ของประเทศไทย โดยสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติรวมกับสว น
ราชการจั ด ทํ าขึ้ น มาโดยตอ เนื่ องนับ ตั้ง แต แผนพัฒ นาเศรษฐกิ จ และสัง คมแห งชาติ ฉบับ ที่ 1
(พ.ศ.2504 – 2509) จนถึงฉบับที่ 10 (พ.ศ.2550 – 2554) ที่ใชอยูในปจจุบัน
4.3 ระบบราชการไทยกับระบบสังคมของไทย
4.3.1 บทบาทของระบบราชการในฐานะเปนระบบยอยของสังคม
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

29. 29
แนวความคิดของนักสังคมจิตวิทยา เชน Herbert Spenser และ Talcott
Parsons (1873) ไดนําเอาระบบสังคมมาใชอธิบายการเปลี่ยนแปลงของสังคม โดยมองการ
เปลี่ยนแปลงทางสังคมวาเปนกระบวนการของวิวัฒนาการที่มีความสลับซับซอนมากขึ้น มีการแตก
ยอยออกไปของโครงสรางและหนาที่ และการเพิ่มขึ้นของการพึ่งพาอาศัยกันของสวนที่แยกยอยนี้
ซึ่งเปรียบเสมือนสิ่งมีชีวิตที่มีการเติบโตก็จะมีการเพิ่มของขนาด ในขณะที่มีการเพิ่มจํานวนโดย
การแตกยอย หรือการเกิด ความชํานาญเฉพาะอยางของหนาที่และการผสมผสาน (Integration)
นักวิชาการจึงมองสังคมในฐานะที่เปนระบบสังคม ซึ่งประกอบดวยระบบยอย ๆ สังคมเปลี่ยน
จากภาวะดั้งเดิมมาสูความเจริญโดยผานกระบวนการแยกยอยและการผสมผสาน ระบบยอยของ
สังคม ไดแก ระบบเศรษฐกิจ ระบบการเมือง ระบบสังคม และสถาบันทางสังคมที่ทําหนาที่
เฉพาะอยาง เชน ครอบครัว ศาสนา ดังนั้นระบบราชการซึ่งเปนระบบยอยของระบบการเมือง จึง
เปนระบบยอยของสังคมระบบหนึ่ง
4.3.2 ความสัมพันธของระบบราชการกับสถาบันทางสังคม
สถาบันสังคม คือ แบบแผนพฤติกรรมที่เปนมาตรฐานของสังคมที่มีเพื่อ
แกปญหาพื้นฐานของสังคม และมีหนาที่ที่ทําใหสังคมคงสภาพอยูได
สถาบั น สังคมที่สํา คัญ ไดแก สถาบั น การเมืองการปกครอง สถาบั น
เศรษฐกิจ สถาบันการศึกษา สถาบันศาสนา และสถาบันครอบครัว
ระบบราชการเปนสว นหนึ่งของสถาบันการเมืองการปกครองในฐานะ
เปนองคการทางสังคม (Social Organization) ทําหนาที่เปนตัวแทนในการทําหนาที่ของสถาบันฯ
ในการบริการใหแกสมาชิกในสังคม และรักษาความสงบทั้งภายในและภายนอกสังคม รวมทั้งการ
ทําใหเกิดระเบียบในสังคม
อยางไรก็ดีร ะบบราชการยังมีค วามสัมพันธกับสถาบัน ทางสังคมอื่น ๆ
ดวย
4.3.3 ระบบราชการกับปญหาสังคม และความเปลี่ยนแปลงของสังคม
ปญหาสังคม คือ สถานการณอยางหนึ่งอยางใดที่คนในสังคมหนึ่งถือวา
เปน สิ่งที่คุก คามตอคานิย มของเขา ซึ่งสมาชิก ของสังคมตกลงใจรว มกัน ที่จ ะแกไขหรือกําจัด
สถานการณนั้นใหหมดไปไดโดยที่เขาเชื่อวา พวกเขามีความสามารถที่จะกระทําเชนนั้นได
ในสั ง คมไทยป จ จุ บัน มี ป ญ หาสั ง คมมากมายทั้ ง ปญ หาทางการเมื อ ง
ปญ หาการคอรัปชั่น ปญ หาอาชญากรรม ปญหาแรงงานและการวางงาน ปญ หาความยากจน
ปญหาการอพยพยายถิ่น ปญหาชุมชนแออัด ปญหาโครงสรางประชากร ปญหาสภาพแวดลอม
อากาศเปน พิษ และมลภาวะ ปญหาอุบัติภัย ปญหาครอบครัว แตกแยก ปญหาโสเภณี รวมทั้ง
ปญหาเด็กเรรอน ซึ่งลวนเปนปญหาสําคัญที่ภาคราชการจะตองเขามามีบทบาทนับตั้งแตการเปน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

30. 30
เจาภาพในการแกปญหา เปนหนว ยหลักในการปฏิบัติ และเปน ผูประสานกับสถาบัน อื่น ๆ ใน
สังคม รวมทั้งประชาชนในเขามามีสวนรวมในการแกไขปญหาดังกลาว
อยางไรก็ดีนอกจากบทบาทของภาคราชการในการแกไขปญหาของคน
ดังกลาวแลว ภาคราชการยังมีบทบาทสําคัญเกี่ยวกับ “การเปลี่ยนแปลงทางสังคม (Social change)
การเปลี่ยนแปลงทางสังคม หมายถึง กระบวนการแบบอยางหรือรูปแบบ
ของสังคม เชน ขนบธรรมเนียมประเพณี ระบบครอบครัว ระบบการปกครองไดเปลี่ยนแปลงไป ไม
วาจะเปนดานใดก็ตาม การเปลี่ยนแปลงทางสังคมนี้อาจเปนไปในทางกาวหนาหรือถดถอยเปนไป
อยางถาวรหรือชั่วคราว โดยการวางแผนใหเปนไปหรือเปนไปเอง และที่เปนประโยชนหรือโทษก็
ไดทั้งสิ้น
ระบบราชการจะเปนปจจัยที่มีผลตอการเปลี่ยนแปลงทางสังคมทั้งในกรณี
การเปลี่ยนแปลงแบบเปนไปเอง (Spontaneous Change) จากในอดีตจะเห็นไดชัดเจนวารูปแบบ
การบริหารราชการจะมีผลตอพัฒนาการทางการเมืองของคนไทย ในขณะเดียวกันระบบราชการ
บางครั้งจะสงผลใหเกิดความขัดแยงในสังคมไทย เชน การขัดแยงของกลุมผลประโยชน การใช
สิทธิอํานาจของคนในสังคมที่เหลื่อมล้ํากัน สงผลตอการเปลี่ยนแปลงทางสังคมได และทั้งในกรณี
ที่ร ะบบราชการมีอิทธิพลอยางมากในการวางแผนใหเกิดการเปลี่ย นแปลงทางสังคม หรือการ
เปลี่ยนแปลงตามแผน (Planned Change) ซึ่งจะเห็นไดจากการที่ภาคราชการมีบทบาทในการพัฒนา
ดานตาง ๆ สงผลตอการเปลี่ยนแปลงทางสังคมทั้งทางบวกและลบมาตลอด
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

31. 31
5. โครงสรางและระบบบริหารราชการไทย
5.1 หลักการจัดการระเบียบบริหารราชการแผนดิน
หลักการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน หรือหลักการจัดระเบียบการปกครอง
ที่ประเทศตาง ๆ ทั่วโลกนิยมใชมีอยู 3 หลักการ ไดแก
1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization)
2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration))
3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization)
1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization)
หมายถึ งหลัก การปกครองที่ร วมอํานาจสําคัญ ไวที่ส ว นกลางอัน หมายถึ ง
กระทรวง ทบวง กรมตาง ๆ ซึ่งอํานาจดังกลาวไดแก การวินิจฉัยสั่งการ และการบังคับบัญชา
ลักษณะสําคัญของการรวมอํานาจ
ก. กําลังทหารและตํารวจขึ้นอยูกับสวนกลาง
ข. อํานาจวินิจฉัยสั่งการอยูที่สวนกลาง
ค. มีการบังคับบัญชาตามลําดับชั้น
ง. สวนกลางผูกําหนดนโยบายการปกครองประเทศ
จ. สวนกลางเปนผูรับผิดชอบและมีอํานาจดําเนินการในการตางประเทศ
2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration)
หมายถึง สวนกลางไดจัดแบงอํานาจในการวินิจฉัยสั่งการบางสวนหรือบาง
ขั้นตอนไปใหเจาหนาที่เปนตัวแทนของหนวยงานของตนซึ่งออกไปประจําอยูในเขตการปกครอง
ตาง ๆ ของประเทศใหวินิจฉัยการไดเองตามระเบียบแบบแผนที่สวนกลางกําหนดไว ซึ่งการแบง
อํานาจนี้เองทําใหเกิดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค
ลักษณะสําคัญของการแบงอํานาจ
ก. ตองมีร าชการบริหารสว นกลางที่ทําหนาที่ใ หอํานาจการปกครองทั่ว
ประเทศ ซึ่งจะเปนผูจัดแบงอํานาจของตนไปใหแกสวนภูมิภาค
ข. ตองมีเจาหนาที่เปนตัวแทนของสวนกลางที่จัดสงไปประจําอยูตามเขตของ
ภูมิภาค
ค. สวนกลางแบงอํานาจใหภูมิภาค
3.) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization)
หมายถึง การโอนอํานาจในทางการปกครองจากสวนกลางบางอยางไปให
ประชาชนในทองถิ่นดําเนินการเองโดยมีอิสรภาพภายใตบทบัญญัติแหงกฎหมาย ซึ่งการกระจาย
อํานาจนี้ทําใหเกิดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

32. 32
ลักษณะของการกระจายอํานาจ
ก. เปนองคกรที่มีฐานะเปนนิติบุคคล
ข. มีสภาและผูบริหารระดับทองถิ่น
ค. มีอิสระในการปกครองตนเอง (Autonomy)
ง. มีงบประมาณและรายไดเปนของตนเอง
จ. มีเจาหนาที่ปฏิบัติงานของตนเอง
5.2 การจัดระเบียบบริหารราชการไทย
5.2.1 กฎหมายเกี่ยวกับระบบราชการไทย
1) กฎหมายรัฐธรรมนูญ
กฎหมายรัฐธรรมนูญ เปน กฎหมายสูงสุด ของประเทศที่จะกําหนด
รูปแบบของประเทศวาเปนรัฐเดียว หรือรัฐรวม แนวนโยบายของรัฐ และองคกรที่จะเปน ผูใ ช
อํานาจอธิปไตยของประเทศทั้ง 3 ประการ อันไดแก อํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจ
ตุลาการ ซึ่งมีผลโดยตรงตอการจัดระบบบริหารราชการแผนดินของไทยโดยตรง
หากจะพิจารณาจากรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่ง
พึ่งถูกยกเลิกไป จะมีสาระสําคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการราชการแผนดินที่สําคัญที่เกี่ยวกับการ
บริหารราชการไทย ตัวอยางเชน
- ประเทศไทยเปนราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวกันจะแบงแยกมิได
(ม.1)
- อํานาจอธิปไตยเปนของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริยผูทรงเปน
ประมุขทรงใชอํานาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้ (ม.2)
- รัฐตองดูแลใหมีการปฏิบัติตามกฎหมาย คุมครองสิทธิและเสรีภาพ
ของบุคคล จัดระบบงานของกระบวนการยุติธรรมใหมีประสิทธิภาพ และอํานวยความยุติธรรมแก
ประชาชนโดยรวดเร็ว และเทาเทียมกัน รวมทั้งจัดระบบงานราชการ และงานของรัฐอยางอื่นใหมี
ประสิทธิภาพ เพื่อตอบสนองความตองการของประชาชาชน (ม.75)
- รัฐตองกระจายอํานาจใหทองถิ่นที่ตนเองและตัดสินใจในกิจการ
ทองถิ่น ไดเอง พัฒ นาเศรษฐกิจ ทองถิ่น และระบบสาธารณูปโภค และสาธารณูปการตลอดทั้ ง
โครงสรางพื้นฐานสารสนเทศในทองถิ่นใหทั่วถึง และเทาเทียมกับทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัด
ที่มี ค วามพร อมให เป น องค ก รปกครองสว นท องถิ่น ขนาดใหญ โดยคํ านึ งถึ งเจตนารมณข อง
ประชาชนในจังหวัดนั้น (ม.78)
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

33. 33
2) กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดิน
กฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินซึ่งถือเปนกฎหมาย
แมบท ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2475 ไดมีการปรับปรุง
หลายครั้งตามลําดับ ไดแก
2.1) การปรับปรุงครั้งแรกใน พ.ศ.2476 โดยไดปรับปรุงครั้งสําคัญที่
มีการตรา พระราชบัญญัติวาดวยระเบียบบริหารราชการแหงอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476 ซึ่งไดจัด
ระเบียบบริหารราชการออกเปน 3 สวน คือ ราชการบริหารราชการสวนกลาง ราชการบริหารสวน
ภูมิภาค และราชการบริหารสว นทองถิ่น ทั้งไดนําหลักการกระจายอํานาจการปกครองมาใหแก
ทองถิ่น ซึ่งตอมาไดมีการจัดตั้งเทศบาลและสภาจังหวัดขึ้นเปนครั้งแรก
2.2) การปรับปรุงในป พ.ศ. 2495 ซึ่งสงผลใหเกิดพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2495 จังหวัดเปนนิติบุคคล มีการจัดตั้งภาค และเปลี่ยนแปลง
การปกครองจังหวัดและอําเภอ
2.3) ในป พ.ศ.2515 ไดมีการประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่
29 กันยายน 2515 ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2495 โดยเพิ่มเติม
บทบัญญัติเกี่ยวกับอํานาจของนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหนารัฐบาลไวอยางกวางขวางในการกํากับ
การบริหารราชการแผนดินโดยทั่วไป
2.4) ในป 2534 ไดยกเลิกประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 ลงวันที่ 29
กันยายน 2515 และไดมีการตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ซึ่งใชเปน
หลักมาจนถึงปจจุบัน ทั้งนี้ไดมีการแกไขเพิ่มเติมจนถึงปจจุบัน รวม 5 ฉบับ ฉบับสุดทายไดมีการ
ประชุมแกไขเมื่อ พ.ศ.2545 ซึ่งมีสาระสําคัญในการกําหนดใหมีพระราชกฤษฎีก าวาดว ยวิธีการ
บริหารกิจการบานเมืองที่ดี และการเพิ่มสวนที่วาดวยคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการขึ้นมาใหม
3) กฎหมายวาดวยการปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม
กฎหมายนี้ จ ะเป น กฎหมายที่ กํ า หนดการแห ง ส ว นราชการใน
สว นกลาง ซึ่งมีก ารปรับปรุงมาโดยตลอดจนถึงฉบับที่ใ ชอยูปจ จุบัน อัน ไดแก พระราชบัญ ญัติ
ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ซึ่งไดปรับปรุงใหมี 20 กระทรวง (รวมสํานัก
นายกรัฐมนตรีที่มีฐานะเทีย บเทากระทรวง) มีการยุบรวมและเพิ่มกระทรวงจากเดิมที่มีอยู 15
กระทรวงในป พ.ศ.2544 มีการแยกหนวยงานราชการของศาลออกไปตางหาก รวมทั้งสํานักงาน
เลขาธิการรัฐสภาที่ใหไปอยูกับประธารรัฐสภาตางหาก และกําหนดสวนราชการที่ไปสังกัดสํานัก
นายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวงเพิ่มขึ้นโดยมีสํานักพระพุทธศาสนาแหงชาติ สํานักงานตํารวจ
แหงชาติ สํานักงานปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน (ปปง.) และสํานักงานอัยการสูงสูง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

34. 34
4) กฎหมายลักษณะปกครองทองที่
ในการบริหารราชการสวนภูมิภาค โดยเฉพาะในสวนที่วาดวยจัดตั้ง
อําเภอ กิ่งอําเภอ ตําบล หมูบาน และการกําหนดอํานาจหนาที่ของนายอําเภอ กํานัน ผูใหญบาน
รวมทั้ งการยายตําแหนงดั งกลา ว และลํ าดับ ชั้น การบังคั บบัญ ชาตั้ง แตผู วาราชการจังหวัด ถึ ง
ผูใหญบาน จะถูกกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พ.ศ.2457 ซึ่งใชมาตั้งแตรัช
สมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว โดยมีการปรับปรุงมาตลอดแตไมมากนัก นอกจากนี้
ยังกําหนดถึงอํานาจหนาที่ของกรมการอําเภอ คณะกรรมการหมูบาน สารวัต รกํานัน และแพทย
ประจําตําบลดวย
5) กฎหมายวาดวยการบริหารราชการสวนทองถิ่น
ปจจุบันมีพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับการบริหารราชการสวนทองถิ่น
รวม 5 ฉบับ ไดแก
5.1 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการสวนจังหวัด พ.ศ.2498
5.2 พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496
5.3 พระราชบั ญ ญั ติ ส ภาตํ า บลและองค ก ารบริ ห ารส ว นตํ า บล
พ.ศ.2537
5.4 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542
5.5 พระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บบริ ห ารราชการกรุ ง เทพมหานคร
พ.ศ.2528
5.2.2 การจัดโครงสรางระบบบริหารราชการไทย
การจั ด โครงสร า งระบบบริ ห ารราชการไทยป จ จุ บั น เป น ไปตาม
พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ซึ่งไดมีการแกไขเพิ่มเติมหลายครั้ง โดย
กฎหมายนี้ ไดจั ด ระเบีย บบริห ารราชการแผ น ดิน เปน 3 ส ว นได แก ระเบีย บบริหารราชการ
สวนกลาง ระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค และระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
1) ระเบียบบริหารราชการสวนกลาง
การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางตามพระราชบัญญัติระเบียบ
บริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ไดจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลางไว ดังนี้
(1) สํานักนายกรัฐมนตรี
(2) กระทรวงหรือทบวง ซึ่งมีฐานะเทียบเทากรม
(3) ทบวงซึ่งสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง
(4) กรมหรือสว นราชการเรีย กชื่ออยางอื่น และมีฐานะเปน กรม
ซึ่งสังกัดหรือไมสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

35. 35
สํานักนายกรัฐมนตรีมีฐานะเปนกระทรวง
สวนราชการตาม (1) (2) (3) และ (4) มีฐานะเปนนิติบุคคล
2) ระเบียบริหารราชการสวนภูมิภาค
การจัด ระเบียบบริหารราชการสว นภูมิภ าคเปนการบริหารงานใน
ลักษณะของการแบงอํานาจ (Deconcentration) จากราชการบริหารสวนกลางไปสูราชการบริหาร
สวนภูมิภาคในระดับจังหวัด และอําเภอ โดยมีตัวแทนของสว นกลางไปควบคุมกํากับดูแล และ
ติดตามการปฏิบัติงานของราชการสวนภูมิภาค
การจัดโครงสรางระเบียบบริหารราชการสวนกลางจะยึดแนวทางตาม
ขอบเขตอํานาจหนาที่ (Function) ในขณะที่การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคจะยึดตาม
เขตพื้นที่ (Area)
การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคจะประกอบดวยจังหวัด
และอําเภอ โดยจังหวัดจะเปนการรวมทองที่หลาย ๆ อําเภอตั้งขึ้นเปนจังหวัดมีฐานะเปนนิติบุคคล
อําเภอจะเปนหนวยบริหารราชการรองลงจากจังหวัด
สําหรับการปกครองระดับตําบลและหมูบาน จะเปนการแบงพื้นที่
โดยเริ่มจากหนวยการปกครองที่เล็กที่สุดคือหมูบาน รวมกันเปนตําบล จะเปนรูปแบบการ
ปกครองทองที่ที่ใหราษฎรไดปกครองกันเอง จึงไมใชการบริหารราชการสวนภูมิภาค (ที่สิ้นสุด
เพียงแคระดับอําเภอ) แตเปนรูปแบบการปกครองทองที่ ตามพระราชบัญญัติลกษณะปกครอง
ั
ทองที่ พ.ศ.2457
3) ระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
การบริหารราชการสวนทองถิ่นเปนการจัด การบริหารโดยยึดหลัก
กระจายอํานาจ (Decentralization) โดยมีรูปแบบตามพระราชบัญ ญัติร ะเบีย บบริหารราชการ
แผนดิน พ.ศ.2534 อยู 4 รูปแบบ ไดแก
(1) องคการบริหารสวนจังหวัด หรือ อบจ.
(2) เทศบาล
(3) สุขาภิบาล (ซึ่งขณะนี้ไดยกเลิกแลว)
(4) ราชการสวนทองถิ่นอื่นตามที่กฎหมายกําหนด ซึ่งปจจุบัน ไดแก
กรุงเทพมหานคร หรือ กทม. เมืองพัทยา และองคการบริหารสวนตําบลหรือ อบต.
การบริหารราชการสวนทองถิ่น จะประกอบดวยฝายนิติบัญญัติหรือ
สภาทองถิ่น และฝายบริหารที่เลือกตั้งจากประชาชนในทองถิ่น
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

36. 36
5.2.3 รูปแบบของการจัดหนวยงาน และการตัดสินใจ
การจัดรูปแบบหนวยงานโดยพิจารณาจากรูปแบบของการตัดสินใจของ
หัวหนาหนวยงานตามที่มีกําหนดไวใ นกฎหมายเกี่ยวกับอํานาจหนาที่ของหนวยงานนั้น ๆ อาจ
จําแนกไดเปน 2 รูปแบบ ไดแก
1) รูปแบบของหนวยงาน และการตัดสินใจโดยคน ๆ เดียว ซึ่งหนวยนี้จะ
พบทั่ว ๆ ไป ที่กําหนดใหอํานาจการตัดสินใจอยูที่หัวหนาหนวยงานคนเดียว เชน ปลัดกระทรวงใน
หนวยงานกระทรวง อธิบดีในหนว ยงานระดับกรม หรือผูวาราชการจังหวัดในหนวยงานระดับ
จังหวัด
อยางไรก็ดีในบางครั้ง การตัดสินใจของหนวยงานประเภทนี้อาจมี
รูปแบบของคณะกรรมการเขามาเกี่ย วของบางในฐานะเปนคณะกรรมการที่ปรึก ษา เชน คณะ
กรมการจังหวัด เปนตน
2) รู ปแบบการตัด สิน ใจในรู ปของคณะกรรมการ ซึ่ ง อาจมี จัด ตั้ ง
คณะกรรมการทั้งในรูปแบบคณะกรรมการนโยบาย ทําหนาที่กําหนดนโยบาย วางแผน กํากับดูแล
และควบคุมการดําเนินงานของหนวยงานนั้น ๆ เชน คณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคม
แหงชาติ คณะกรรมการขาราชการพลเรือน คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ คณะกรรมการวิจัย
แหงชาติ เปนตน
5.3 อํานาจหนาที่ในการบริหารราชการไทย
5.3.1 อํานาจหนาที่ของสวนราชการ
การกําหนดอํานาจหนาที่ของสวนราชการไทยจะกําหนดไวตามลําดับของ
หนว ยงาน โดยหนว ยงานระดับกระทรวงหรือทบวงจะกําหนดไวใ นพระราชบัญ ญัติปรับปรุง
กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ซึ่งกําหนดใหมีกระทรวงและสวนราชการที่มีฐานะเปนกระทรวง
รวม 20 กระทรวง แตละกระทรวงก็จะมีอํานาจหนาที่และมีการจัดสวนราชการรองลงมา เชน สํานัก
นายกรัฐ มนตรี มีอํ านาจหน าที่ เกี่ ย วกับ ราชการทั่ ว ไปของนายกรัฐ มนตรี และคณะรัฐ มนตรี
รับผิด ชอบการบริหารราชการทั่วไป เสนอแนะนโยบายและวางแผนการพัฒ นาดานเศรษฐกิจ
สัง คม การเมื อ ง และความมั่ น คง และราชการเกี่ ย วกั บ การงบประมาณ ระบบราชการ การ
บริหารงานบุคคล กฎหมายและการพัฒนากฎหมาย การติดตามและประเมินผลการปฏิบัติราชการ
การปฏิบัติภ ารกิจ พิเศษและราชการอื่น ตามที่ ก ฎหมายกําหนดใหเปน อํานาจหนาที่ข องสํานั ก
นายกรัฐมนตรีหรือสวนราชการที่สังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี หรือมิไดอยูภายในอํานาจหนาที่ของ
กระทรวงใดโดยเฉพาะ เปนตน
นอกจากนี้ยังมีสวนราชการในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือ
ทบวง ไดแก สํานักราชเลขาธิการ สํานักพระราชวัง สํานักงานพระพุทธศาสนาแหงชาติ เปนตน
ก็จะกําหนดอํานาจหนาที่ไวในกฎหมายดังกลาวขางตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

37. 37
สวนราชการรองลงมาในระดับกรม หรือเทียบเทาจะกําหนดอํานาจหนาที่
ไวในพระราชกฤษฎีกาแบงสวนราชการของกระทรวงนั้น ๆ วาแตละกรมมีอํานาจหนาที่อยางไร
สําหรับราชการสวนทองถิ่น นอกจากจะกําหนดอํานาจหนาที่กวาง ๆ ไว
ในกฎหมายหลักของแตละรูปแบบแลว ยังกําหนดอํานาจหนาที่ในการจัดบริก ารสาธารณะของ
องคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบตาง ๆ ในพระราชบัญญัติกําหนดแผนและขั้นตอนการกระจาย
อํานาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น พ.ศ.2542 อีกดวย
5.3.2 ผูรับผิดชอบการบริหารราชการในระดับตาง ๆ
1) คณะรัฐมนตรี จะมีอํานาจในการบริหารราชการแผนดิน โดยจะ
ออกมาในรูปของมติค ณะรัฐมนตรี ซึ่งมีผลบังคับทางการบริหารทั้งในรูปแบบการออกระเบีย บ
ปฏิบัติก ารกําหนดนโยบาย การเห็น ชอบรางกฎหมาย รวมไปถึงความเห็น ชอบในการแตงตั้ง
โยกยายฝายขาราชการดวย
2) นายกรัฐมนตรี จะมีอํานาจหนาที่สําคัญ 2 นัย ไดแก ในฐานะเปน
หัวหนารัฐบาล และในฐานะเปนผูบังคับบัญชาขาราชการ และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของ
สํานักนายกรัฐมนตรี
3) รั ฐ มนตรี วา การกระทรวง มี อํา นาจหน าที่ ใ นการบัง คั บบั ญ ชา
ขาราชการ และการปฏิบัติราชการในแตละกระทรวง
4) ปลัดกระทรวง มีอํานาจหนาที่รับผิดชอบควบคุมราชการประจําใน
กระทรวง และเปนผูบังคับบัญชาขาราชการประจําในกระทรวงรองจากรัฐมนตรี
5) อธิบดี มีอํานาจหนาที่รับผิดชอบควบคุมราชการระดับกรมและเปน
ผูบังคับบัญชาขาราชการประจําในระดับกรม
6) ผูวาราชการจังหวัด เปนผูรับนโยบายและคําสั่งจากสวนกลาง และเปน
หัวหนาบังคับบัญชาขาราชการภูมิภาคในจังหวัด รวมทั้งการบริหาราชการตามระเบียบกฎหมาย
ของทางราชการ ตามมติคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรมมอบหมาย รวมทั้งการ
ควบคุมการบริหารราชการสวนทองถิ่นในจังหวัด
7) นายอําเภอ เปน ผูมีหนาที่บริหารราชการตามกฎหมายและระเบีย บ
แบบแผนเชนเดียวกับผูวาราชการจังหวัดในเขตพื้นที่อําเภอ
5.3.3 การมอบอํานาจ การปฏิบัติราชการแทนและการรักษาราชการแทน
1) การมอบอํานาจใหปฏิบัติราชการแทน
1.1) พ.ร.บ.ระเบีย บบริหารราชการแผน ดิน พ.ศ.2534 ไดว าง
แนวทางในการมอบอํานาจ โดยใหผูมีอํานาจในการสั่ง อนุญาต อนุมัติ ปฏิบัติราชการ หรือ
ดําเนินการอื่น ซึ่งผูดํารงตําแหนงใดจะพึงปฏิบัติหรือดําเนินการตามกฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ
หรือคําสั่งใด หรือมติคณะรัฐมนตรีในเรื่องใด ถาไมมีขอกําหนดหามไวสามารถมอบอํานาจใหแก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

38. 38
ผูดํารงตําแหนงรองลงมาได เชน นายกรัฐมนตรีอาจมอบอํานาจใหร องนายกรัฐมนตรี หรือ
รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรีได นายอําเภออาจมอบอํานาจใหปลัดอําเภอ หรือหัวหนาสวน
ราชการประจําอําเภอได ทั้งนี้ผูรับมอบอํานาจจะมอบอํานาจตอไมไดเวนแตก ารที่ผูวาราชการ
จังหวัดไดรับมอบอํานาจจากราชการสวนกลางอาจมอบตอใหรองผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอ
หรือหัวหนาสวนราชการระดับจังหวัดหรืออําเภอก็ได
2) การกํากับการบริหารราชการ
พ.ร.บ.ระเบีย บบริหารราชการแผน ดิน พ.ศ.2534 ม.11 กําหนดให
นายกรัฐมนตรีมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรีกํากับการบริหารราชการของกระทรวง หรือทบวง
หนึ่งหรือหลายกระทรวงหรือทบวงได
3) การปฏิบัติหนาที่แทน
ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีตาย ขาดคุณสมบัติ ตองคําพิพากษาใหจาคุก ํ
สภาผูแทนราษฎรไมไวว างใจ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยวาความเปนรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรี
สิ้นสุดลง หรือวุฒิสภาใหถอดถอนจากตําแหนง ใหคณะรัฐมนตรีมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรี
คนใดคนหนึ่งเปนผูปฏิบัติหนาที่แทนนายกรัฐมนตรี
4) การสั่งและปฏิบัติราชการแทน
- นายกรัฐมนตรีอาจมอบหมายใหรองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี
ประจําสํานัก สั่งและปฏิบัติราชการในเรื่องใดก็ตามตามที่เห็นสมควร
- ในระดั บ กระทรวงปลั ด กระทรวงอาจมอบหมายให ร อง
ปลัดกระทรวงเปนผูชวยสั่งและปฏิบัติราชการก็ได
5) การรักษาราชการแทน
ในกรณีที่ ผูดํา รงตําแหนง ไม อาจปฏิบั ติห นาที่ ก็ ใ ห มีก ารแต งตั้ ง
บุคคลรองลงมารักษาราชการแทน เชน ในกรณีนายกรัฐมนตรีไมอาจปฏิบัติราชการได ใหรอง
นายกรัฐมนตรีเปนผูรักษาราชการแทน สําหรับในกรณีตําแหนงอื่นทั้งกรณีไมมีผูดํารงตําแหนง
หรือมีแตไมอาจปฏิบัติหนาที่ได ก็อาจตั้งผูรักษาราชการแทนไดเชนกันนับตั้งแตตําแหนงรัฐมนตรี
ปลัดกระทรวง อธิบดี ผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอดวย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

39. 39
6. การจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินของไทยในปจจุบัน
6.1 โครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินของไทยในปจจุบัน
การจัด ระเบี ย บบริ ห ารราชการของไทยในป จ จุบั น อยู ภ ายใต บทบั ญ ญัติ ข อง
พระราชบัญ ญัติร ะเบีย บบริ หารราชการแผน ดิน พ.ศ.2534 และที่แกไขเพิ่มเติมถึ งฉบับที่ 6
พ.ศ.2546 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 โดยมีการจัดระเบียบ
บริหารราชการแผนดินออกเปน 3 สวน ไดแก
1) ระเบียบบริหารราชการสวนกลาง
2) ระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค
3) ระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
คณะรัฐมนตรี
นายกรัฐมนตรี
ราชการสวนกลาง ราชการสวนภูมิภาค ราชการสวนทองถิ่น
สํานักนายกฯ กระทรวง ทบวง จังหวัด อบจ. เทศบาล สุขาภิบาล พิเศษ
กรม กรม กรม กทม. เมืองพัทยา อบต.
อําเภอ
สํานัก สํานัก สํานัก กิ่งอําเภอ
นัก
กอง กอง กอง
สวน สวน สวน
ตําบล ตําบล
หมูบาน หมูบาน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

40. 40
6.2 การจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลาง
6.2.1 โครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการสวนกลาง
พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 มาตรา 7 ไดกําหนดการจัด
ระเบียบบริหารราชการสวนกลางไวดังนี้
(1) สํานักนายกรัฐมนตรี
(2) กระทรวง หรือทบวงซึ่งมีฐานะเทียบเทากระทรวง
(3) ทบวง ซึ่งสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรีหรือกระทรวง
(4) กรม หรือสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่น และมีฐานะเทียบเทากรม ซึ่ง
สังกัดหรือไมสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง
สวนราชการทั้ง 4 ขอ มีฐานะเปนนิติบุคคล การจัดตั้ง การรวม หรือโอน
สวนราชการดังกลาวจะตองตราเปนพระราชบัญญัติ เวนแตกรณีที่เปนการรวมหรือการโอนสวน
ราชการดังกลาว โดยไมมีการกําหนดตําแหนงหรืออัตราของขาราชการหรือลูกจางเพิ่มขึ้น ก็ให
ตราเปนพระราชกฤษฎีกาเชนเดียวกับการเปลี่ยนชื่อและการยุบสวนราชการดังกลาวก็ใหตราเปน
พระราชกฤษฎีกาเชนกัน
6.2.2 การจัดระเบียบบริหารราชการในสํานักนายกรัฐมนตรีและกระทรวง
ตาม พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวงทบวงกรม พ.ศ.2545 มาตรา 5 ไดกําหนดใหมี
กระทรวงและสวนราชการที่มีฐานะเปนกระทรวง จํานวน 20 หนวยงาน ไดแก
(1) สํานักนายกรัฐมนตรี
(2) กระทรวงกลาโหม
(3) กระทรวงการคลัง
(4) กระทรวงการตางประเทศ
(5) กระทรวงการทองเที่ยวและกีฬา (ตั้งใหม)
(6) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย (ตั้งใหม)
(7) กระทรวงเกษตรและสหกรณ
(8) กระทรวงคมนาคม
(9) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม (ตั้งใหม)
(10) กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร (ตั้งใหม)
(11) กระทรวงพลังงาน (ตั้งใหม)
(12) กระทรวงพาณิชย
(13) กระทรวงมหาดไทย
(14) กระทรวงยุติธรรม
(15) กระทรวงแรงงาน (เปลี่ยนชื่อ)
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

41. 41
(16) กระทรวงวัฒนธรรม (ตั้งใหม)
(17) กระทรวงวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี (เปลี่ยนชื่อ)
(18) กระทรวงศึกษาธิการ
(19) กระทรวงสาธารณสุข
(20) กระทรวงอุตสาหกรรม
ตาม พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ไดกําหนดใหมีสว น
ราชการในสํานักนายกรัฐมนตรี ดังนี้
(1) สํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี
(2) กรมประชาสัมพันธ
(3) สํานักงานคณะกรรมการคุมครองผูบริโภค
สวนราชการที่อยูในบังคับบัญชาขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี
(4) สํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี
(5) สํานักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี
(6) สํานักขาวกรองแหงชาติ
(7) สํานักงบประมาณ
(8) สํานักงานสภาความมั่นคงแหงชาติ
(9) สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
(10) สํานักงานคณะกรรมการขาราชการพลเรือน
(11) สํานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ
การบริหารราชการในสํานักนายกรัฐมนตรี กําหนดใหมีนายกรัฐมนตรี เปน
ผูบังคับบัญชาขาราชการ และรับผิดชอบในการกําหนดนโยบาย เปาหมาย และผลสัมฤทธิ์ทั้งของ
งานในสํานักนายกรัฐมนตรีใหสอดคลองกับนโยบายที่คณะรัฐมนตรี แถลงไวตอรัฐสภาหรือที่
คณะรัฐ มนตรี กํา หนดหรือ อนุ มัติโ ดยจะให มีร องนายกรัฐ มนตรี และรัฐ มนตรี ประจํ าสํ านั ก
นายกรัฐมนตรีเปนผูชวยสั่งและปฏิบัติราชการก็ได
ในสวนของขาราชการประจํา กฎหมายกําหนดวาในสํานักนายกรัฐมนตรี
นอกจากจะมีนายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรีแลว ให
มีปลัดสํานักนายกรัฐมนตรีเปนผูรับผิดชอบควบคุมราชการประจํา ผูบังคับบัญชาขาราชการใน
สวนราชการของสํานักนายกรัฐมนตรี รวมทั้งเปนผูบังคับบัญชาขาราชการในสํานักงานปลัดสํานัก
นายกรัฐมนตรี และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการของสํานักงานปลัดสํานักนายกรัฐมนตรี
สําหรับการจัดระเบียบราชการในกระทรวงตาง ๆ จะจัดใหมีสว นราชการ
ตาง ๆ ไดแก
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

42. 42
(1) สํานัก นายกรัฐมนตรีมีอํานาจหนาที่เกี่ย วกับราชการทางการเมืองมี
เลขานุการรัฐมนตรีซึ่งเปนขาราชการการเมือง เปนผูบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการ
ปฏิบัติราชการ
(2) สํานักงานปลัดกระทรวง มีอํานาจหนาที่เกี่ยวกับราชการประจําทั่วไปของ
กระทรวง โดยมีปลัดกระทรวงเปนผูบังคับบัญชา และรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการ
(3) กรมหรือสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่น
สวนการจัดระเบียบราชการในทบวง จะคลาย ๆ กับของกระทรวง
6.2.3 การจัดระเบียบบริหารราชการในสวนราชการระดับกรม
กรมเปนสวนราชการในระดับรองลงมาจากกระทรวงหรือทบวง ซึ่งนอกจาก
จะใชชื่อเรียกวา “กรม” แลว ยังมีสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่น และมีฐานะเปน กรมดวย เชน
สํานักงานสถิติแหงชาติ สํานักงานตํารวจแหงชาติ ราชบัณฑิตสถาน เปนตน
สวนราชการที่มีฐานะเปนกรมมีอยู 2 ประเภท ไดแก
(1) กรมซึ่งอยูในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง
(2) กรมซึ่งไมอยูในสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี กระทรวง หรือทบวง ซึ่ง
ปจจุบันกําหนดไวใน พ.ร.บ. ปรับปรุงกิจกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 มีทั้งสิ้น 9 หนวยงาน
ไดแก
(1) สํานักราชเลขาธิการ
(2) สํานักพระราชวัง
(3) สํานักงานพระพุทธศาสนาแหงชาติ
(4) สํานักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจาก
พระราชดําริ
(5) สํานักงานคณะกรรมการวิจัยแหงชาติ
(6) ราชบัณฑิตยสถาน
(7) สํานักงานตํารวจแหงชาติ
(8) สํานักงานปองกันและปราบปรามการฟอกเงิน
(9) สํานักงานอัยการสูงสุด
โดยสวนราชการลําดับที่ (1) – (7) อยูในบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และ
ลําดับที่ (8) - (9) อยูในบังคับบัญชาของรัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรม
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

43. 43
การแบงสวนราชการภายในกรมตาง ๆ นอกจากสํานักงานตํารวจแหงชาติและ
สํานักงานอัยการสูงสุดแลว ตาม พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 กําหนดใหเปน
สวนราชการ ดังนี้
(1) สํานักเลขานุการกรม
(2) กองหรือสวนราชการที่มีฐานะเทียบเทากอง
อยางไรก็ดีหากมีความจําเปนอาจจะแบงสวนราชการโดยใหมีสวนราชการอื่น
อีกก็ได เชน สํานัก เปนตน
ในกรมฯ กรมหนึ่งมีอธิบดี เปนผูบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการ
ปฏิบัติราชการของกรม
นอกจากนั้นตาม พ.ร.บ.ระเบีย บบริหารราชการแผน ดิน พ.ศ.2534 แกไข
เพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 มาตรา 18 วรรคสี่ ไดกําหนดใหในกระทรวงอาจตราพระราชกฤษฎีกา
จัดตั้งสวนราชการเพื่อรับผิดชอบหนาที่ใดโดยเฉพาะ ซึ่งไมมีฐานะเปนกรม แตมีผูบังคับบัญชาของ
สวนราชการดังกลาว เปนอธิบดีหรือตําแหนงที่เรียกชื่ออื่นที่มีฐานะเปนอธิบดีก็ได โดยใหมีอํานาจ
หนาที่เชนเดียวกับอธิบดี ตัวอยางเชน เลขาธิการสํานักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ หรือ
กพร. เปนตน
6.2.4 เขตผูตรวจราชการ และการบริหารราชการในตางประเทศ
ก. เขต
กระทรวง ทบวง กรมใดที่มีเหตุพิเศษอาจจะแบงทองที่ออกเปน เขต
เพื่อใหมีหัวหนาสวนราชการประจําเขต แลวแตจะเรียกชื่อเพื่อปฏิบัติงานทางวิชาการก็ได
ข. ผูตรวจราชการ
กระทรง ทบวง กรมใดที่โ ดยสภาพและปริมาณงานสมควรมีผูต รวจ
ราชการของกระทรวง ทบวง กรม นั้น ๆ ก็สามารถกระทําได โดยมีอํานาจหนาที่ตรวจและ
แนะนําการปฏิบัติราชการอัน เกี่ย วกับกระทรวง ทบวง กรมนั้น ตามกฎหมาย ระเบีย บ หรือ
ขอบังคับ หรือมติคณะรัฐมนตรีหรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรี
ค. การบริหารราชการในตางประเทศ
ในการบริ ห ารราชการของส ว นราชการต า ง ๆ ที่ อ ยู ใ นต า งประเทศ
กําหนดใหบรรดาขาราชการทั้งฝายพลเรือน และทหารที่ประจําการในตางประเทศ ซึ่งไดรับแตงตั้ง
ใหดํารงตําแหนงในสถานเอกอัครราชทูต สถานกงสุลใหญ สถานกงสุล สถานรองกงสุล สวน
ราชการของกระทรวงการต า งประเทศที่ เ รี ย กชื่ อ อื่ น และปฏิ บั ติ ห น า ที่ เ ช น เดี ย วกั บ สถาน
เอกอัค รราชทูต หรือสถานกงสุลใหญ และคณะผูแทนถาวรไทยในองคก ารระหวางประเทศ
รวมกันเรียกวาคณะผูแทน โดยมีหัวหนาคณะผูแทน เปนผูรับนโยบายและคําสั่งจากนายกรัฐมนตรี
ในฐานะหัว หนารัฐบาล คณะรัฐมนตรี กระทรวง ทบวง กรม มาปฏิบัติการใหเหมาะสมกับการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

44. 44
ปฏิบัติราชการในตางประเทศ และเปนหัวหนาบังคับบัญชาบุคคลในคณะผูแทน และอาจมีรอง
หัวหนาคณะผูแทนก็ได ทั้งหัวหนาคณะผูแทนและรองหัวหนาคณะผูแทนเปนขาราชการสังกัด
กระทรวงการตางประเทศ โดยเฉพาะในกรณีคณะผูแทนถาวรไทยประจําองคการระหวางประเทศ
จะหมายถึงหัวหนาคณะผูแทนหรือรองหัวหนาคณะผูแทนฯ นั้น ๆ
6.3 การจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค
6.3.1 โครงสรางการจัดระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค
พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 มาตรา 51 บัญญัติใ หจัด
ระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาค ดังนี้
1) จังหวัด
2) อําเภอ
สําหรับการจัดการปกครองอําเภอ พ.ร.บ.ระเบีย บบริหารราชการแผน ดิน
พ.ศ.2534 มาตรา 68 บัญญัติไววา การจัดการปกครองอําเภอ นอกจากที่ไดบัญญัติไวใน พ.ร.บ.นี้ให
เป น ไปตามกฎหมายว าด ว ยการปกครองท อ งที่ ซึ่ง ก็ หมายถึ ง พ.ร.บ.ลั ก ษณะปกครองทอ งที่
พ.ศ.2457 อันไดแก การจัดตั้งกิ่งอําเภอ ตําบล และหมูบานนั่นเอง
6.3.2 การบริหารราชการในระดับจังหวัด
จังหวัดมาจากการรวมทองที่หลาย ๆ อําเภอ ตั้งขึ้นเปนจังหวัด โดยมีฐานะเปน
นิติบุคคล การตั้งยุบและเปลี่ยนแปลงเขตจังหวัดตองตราเปนพระราชบัญญัติ แตมิไดกําหนดวา
ตองมีจํานวนเทาไร
การแบงสวนราชการในจังหวัด ประกอบดวย
(1) สํานักงานจังหวัด มีหนาที่เกี่ยวกับราชการทั่วไป และการวางแผนพัฒนา
จังหวัด มีหัวหนาสํานักงานจังหวัดเปนผูปกครองบังคับบัญชา และรับผิดชอบ
(2) สวนราชการประจําจังหวัด คือ สวนราชการตาง ๆ ที่กระทรวง ทบวง
กรม ไดตั้งขึ้น มีหนาที่เกี่ย วกับราชการของกระทรวง ทบวง กรมนั้น ๆ มีหัว หนาสว นราชการ
ประจําจังหวัดนั้น ๆ เปนผูบังคับบัญชารับผิดชอบ
การจัดระเบียบบริหารของจังหวัดจะประกอบดวย ผูวาราชการจังหวัดเปน
ผูรับนโยบายและคําสั่งจากสวนกลางและรัฐบาลไปปฏิบัติ และเปนหัวหนาบังคับบัญชาขาราชการ
ฝายบริหารสวนภูมิภาคในเขตจังหวัด และรับผิดชอบในราชการจังหวัดและอําเภอ โดยมีรองผูวา
ราชการจังหวัดหรือผูชวยผูวาราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด หัวหนาสวนราชการประจําจังหวัด และ
หัวหนาสํานักงานจังหวัด เปนผูชวยเหลือ
นอกจากนั้นในแตละจังหวัด จะมีคณะกรมการจังหวัด เปนที่ปรึกษาของผูวา
ราชการจังหวัดในการบริหารราชการแผนดิน และใหความเห็นชอบในการจัดทําแผนพัฒนาจังหวัด
กับปฏิบัติหนาที่อื่น ตามที่กฎหมายหรือมติข องคณะรัฐมนตรีกําหนด ประกอบดวยผูวาราชการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

45. 45
จังหวัดเปนประธาน รองผูวาราชการจังหวัด ปลัดจังหวัด อัยการจังหวัด ผูบังคับการตํารวจภูธร
จังหวัด หัว หนาสว นราชการประจําจังหวัด จากระทรวง ทบวงตาง ๆ แหงละ 1 คน ยกเวน
กระทรวงมหาดไทย และหัวหนาสํานักงานจังหวัดเปนกรมการจังหวัดและเลขานุการ นอกจากนั้น
ผูวาราชการจังหวัดอาจแตงตั้งหัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดเปนกรมการจังหวัดขึ้นเฉพาะการ
ปฏิบัติหนาที่ใดหนาที่หนึ่งก็ได
6.3.3 การบริหารราชการในระดับอําเภอ
อําเภอเปน หนว ยราชการบริหารรองจากจังหวัด ไมมีฐ านะเปน นิติบุคคล
ประกอบขึ้นจากทองที่หลายตําบลรวมกันขึ้นเปนอําเภอ การจัดตั้งอําเภอจะตองตราเปนพระราช
กฤษฎีกา โดยอาศัยอํานาจตามกฎหมายวาดวยการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน และดําเนินการ
ใหเปนไปตาม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองทองที่ พ.ศ.2457 ดวย
การแบงสวนราชการของอําเภอ ประกอบดวย
(1) สํานักงานอําเภอ มีหนาที่เกี่ยวกับราชการทั่วไปของอําเภอนั้น ๆ โดยมี
นายอําเภอเปน ผูปกครองบังคับบัญชาขาราชการและรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการสํานักงาน
อําเภอ
(2) ส ว นราชการประจํ า อํ า เภอ เป น ไปตามที่ ก ระทรวง ทบวง กรม
ตา ง ๆ ไดจั ด ตั้ง ขึ้ น ในอํ า เภอนั้น โดยมี หัว หนา ส ว นราชการประจํ า อํา เภอเป น ผูบั งคั บ บัญ ชา
ขาราชการในสวนราชการนั้น ๆ และมีหนาที่เกี่ยวกับการปฏิบัติราชการของกระทรวง ทบวง กรม
นั้น ๆ
การจัด ระเบียบบริหารของอําเภอ จะประกอบดวย นายอําเภอเปน หัว หนา
ปกครองบังคับบัญชาขาราชการในอําเภอ และรับผิดชอบในการบริหารราชการของอําเภอ โดยมี
ปลัดอําเภอ และหัวหนาสวนราชการประจําอําเภอเปนผูชวย
6.3.4 กิ่งอําเภอ
ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการแผน ดิน พ.ศ.2534 ไดกําหนดการจัด
ระเบียบบริหารราชการสวนภูมิภาคสิ้นสุดแคอําเภอ สวนกิ่งอําเภอถือเปนรูปการปกครองภายใน
อําเภอที่ปรากฏอยูใน พ.ร.บ. ลักษณะปกครองทองที่ พ.ศ.2457 มาตรา 64 โดยกําหนดไววา
“อําเภอใดทองที่กวางขวาง กรมการอําเภอจะไปตรวจตราใหตลอดทองที่ไดโดยยาก แตหากใน
ทองที่นั้น ผู ค นไปมากมายพอแก จ ะตั้งเปน อําเภอหนึ่ งตางหากก็ดี หรือ ในทองที่อํ าเภอใดมี ที่
ประชุมชนมากอยูหางไกลจากที่วาการอําเภอ กรมการอําเภอจะไปตรวจการไมไดดังสมควร แตจะ
ตั้งที่ประชุมชนแหงนั้นเปนอําเภอตางหากทองที่จะเล็กไปก็ดี ถาความขัดของในการปกครองมีขึ้น
อยางใดดังวามานี้ จะแบงทองที่นั้นออกเปนกิ่งอําเภอ เพื่อใหสะดวกแกการปกครองก็ได ใหพึง
เขาใจวาการที่ตั้งกิ่งอําเภอนั้นใหตั้งตอเมื่อมีความจําเปนในการปกครอง อําเภอหนึ่งจะมีกิ่งอําเภอ
เดีย วหรือหลายกิ่งอําเภอก็ได” ปจจุบัน การตั้งกิ่งอําเภอทําโดยประกาศกระทรวงมหาดไทย
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

46. 46
ในกิ่งอําเภอนอกจากมีนายอําเภอทองที่เปนผูปกครองบังคับบัญชาแลวปจจุบันไดมอบอํานาจหนาที่
ใหปลัดอําเภอผูเปนหัวหนาประจํากิ่งอําเภอเปนผูปฏิบัติงานโดยตรง
6.4 การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 ไดกําหนดใหจัดระเบียบ
บริหารราชการสวนทองถิ่น เปนดังนี้
1. องคการบริหารสวนจังหวัด
2. เทศบาล
3. สุขาภิบาล
4. ราชการสวนทองถิ่นอื่นตามที่กฎหมายกําหนด (ปจจุบันมี 3 รูปแบบ ไดแก
กรุงเทพมหานครหรือ กทม. เมืองพัทยา และองคการบริหารสวนตําบล หรือ อบต.)
อยางไรก็ตามนับแตเดือนพฤษภาคม 2542 เปนตนมา เนื่องจากไดมี พระราชบัญญัติ
เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ.2542 ใหยกเลิกการปกครองทองถิ่นในรูปแบบ
สุขาภิบาลลง และยกฐานะสุขาภิบาลขึ้นเปนเทศบาลตําบลทุกแหง ดังนั้น แมวาพระราชบัญญัติ
ระเบียบบริหารราชการแผนดิน พ.ศ.2534 จะกําหนดใหจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่น
ออกเปน 4 ประเภท แตในทางขอเท็จจริงแลว การจัดระเบียบบริหารราชการสวนทองถิ่นของ
ประเทศไทยในปจ จุ บัน จะประกอบไปดว ย องคก ารบริ หารสว นจั งหวัด เทศบาล กรุงเทพ
มหานคร เมืองพัทยา และองคการบริหารสวนตําบลเทานั้น
6.4.1 องคการบริหารสวนจังหวัด
1) การจัดตั้ง
กฎหมายกําหนดแตเ พีย งวา ในจั งหวัด หนึ่งใหมี องคก ารบริห ารสว น
จังหวัด โดยใหเปนนิติบุคคล และมีเขตพื้นที่เดียวกับจังหวัดตามราชการบริหารสวนภูมิภาค
2) รูปแบบและการบริหาร
กฎหมายกําหนดใหองคการบริหารสวนจังหวัดประกอบดวยสภาองคการ
บริหารสวนจังหวัด และนายกองคการบริหารสวนจังหวัด
3) สภาองคการบริหารสวนจังหวัด
ประกอบดวยสมาชิกสภาฯ ซึ่งไดรับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน โดย
มีวาระการดํารงตําแหนง 4 ป จํานวนสมาชิกสภาฯ ของแตละจังหวัดแตกตางกันไปตามจํานวน
ประชากร โดยถือเอาตามหลักฐานการทะเบียนราษฎรที่ประกาศในปสุดทายกอนปที่มีการเลือกตั้ง
ตามหลักเกณฑดังนี้
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

47. 47
จํานวนราษฎร สมาชิก
ไมเกิน 500,000 24
มากกวา 500,000 แตไมเกิน 1,000,000 30
มากกวา 1,000,000 แตไมเกิน 1,500,000 36
มากกวา 1,500,000 แตไมเกิน 2,000,000 42
มากกวา 2,000,000 48
ในอําเภอหนึ่งใหสมาชิก สภาองคก ารบริหารสว นจังหวัดได 1 คน ถา
รวมทั้งจังหวัดแลวยังไมครบตามจํานวน ใหเอาจํานวนสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดหาร
จํานวนราษฎรทั้งจังหวัด ไดผลลัพธเทาใดใหถือเปนเกณฑสําหรับคํานวณสมาชิกเพิ่ม โดยเพิ่มจาก
อําเภอที่มีจํานวนราษฎรมากที่สุดกอน จนกวาจะครบจํานวน
ใหสภาองคการบริหารสวนจังหวัดเลือกสมาชิกสภาองคการบริหารสวน
จังหวัดเปนประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัด 1 คน และรองประธานสภาองคการบริหาร
สวนจังหวัด 2 คน
ประธานและรองประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัด ดํารงตําแหนง
จนครบอายุของสภาองคการบริหารสวนจังหวัด หรือมีการยุบสภาองคการบริหารสวนจังหวัด
ในปหนึ่งใหมีสมัยประชุมสามัญ 2 สมัย ทั้งนี้ ผูวาราชการตองกําหนดให
สมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดไดมาประชุมเปนการประชุมครั้งแรกภายใน 15 วัน นับแต
วันประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัด
กรณีที่สภาองคการบริหารสวนจังหวัดไมอาจจัดใหมีการประชุมครั้งแรก
ไดตามกําหนดเวลา หรือมีการประชุมแตไมอาจเลือกประธานสภาองคการบริหารสวนจังหวัดได
ผูวาราชการจังหวัดอาจเสนอรัฐมนตรีใหมีคําสั่งยุบสภาองคการบริหารสวนจังหวัด
สมัยประชุมสามัญใหมีกําหนด 45 วัน แตถามีกรณีจําเปนใหประธานสภา
องคการบริหารสวนจังหวัดสั่งขยายสมัยประชุมสามัญออกไปอีกไดตามความจําเปนครั้งละไมเกิน
15 วัน
4) นายกองคการบริหารสวนจังหวัด
องคการบริหารสวนจังหวัดมีนายกองคการบริหารสวนจังหวัดคนหนึ่งซึ่ง
มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระอยูในตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แต
จะดํารงตําแหนงติดตอกันเกิน 2 วาระไมได
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

48. 48
ใหนายกองคก ารบริหารสว นจังหวัดตั้งรองนายกองคก ารบริหารสว น
จังหวัด ซึ่งมิใชสมาชิกสภาองคการบริหารสวนจังหวัดตามเกณฑ ดังตอไปนี้
สมาชิก รองนายกองคการบริหารสวนจังหวัด
24 และ 30 คน 2 คน
36 และ 42 คน 3 คน
48 คน 4 คน
5) การบริหารงานองคการบริหารสวนจังหวัด
กอนนายกองคก ารบริหารสว นจังหวัด เขารับหนาที่ ใหประธานสภา
องคก ารบริหารสว นจังหวัด เรีย กประชุมสภาองคการบริหารสว นจังหวัดเพื่อใหน ายกองคก าร
บริหารสว นจังหวัด แถลงนโยบายตอสภาองคก ารบริหารสว นจังหวัดโดยไมมีการลงมติ ทั้งนี้
ภายใน 30 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกองคการบริหารสวนจังหวัด และใหนายก
องคการบริหารสวนจังหวัดจัดทํารายงานแสดงผลการปฏิบัติงานตามนโยบายที่ไดแถลงไวตอสภา
องคการบริหารสวนจังหวัดเปนประจําทุกป
6) อํานาจหนาที่ขององคการบริหารสวนจังหวัด
องคการบริหารสวนจังหวัดมีอํานาจหนาที่ดําเนินกิจการตาง ๆ ดังตอไปนี้
(1) ตราขอบัญญัติโดยไมขัดหรือแยงตอกฎหมาย
(2) จัดทําแผนพัฒนาองคการบริหารสวนจังหวัด และประสานการจัดทํา
แผนพัฒนาจังหวัดตามระเบียบที่คณะรัฐมนตรีกําหนด
(3) สนับสนุน สภาตําบลและราชการสว นทองถิ่น อื่น ในการพัฒ นา
ทองถิ่น
(4) ประสานและใหความรวมมือในการปฏิบัติหนาที่ของสภาตําบลและ
ราชการสวนทองถิ่นอื่น
(5) แบงสรรเงินซึ่งตามกฎหมายจะตองแบงใหแกสภาตําบลและราชการ
สวนทองถิ่นอื่น
(6) อํานาจหนาที่ของจังหวัดตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
สวนจังหวัด พ.ศ.2498 เฉพาะภายในเขตสภาตําบล
(7) คุมครอง ดูแล และบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม
(7 ทวิ) บํารุงรัก ษา ศิลปะ จารีต ประเพณี ภูมิปญ ญาทองถิ่น และ
วัฒนธรรมอันดีของทองถิ่น
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

49. 49
(8) จัดทํากิจการใด ๆ อันเปนอํานาจหนาที่ของราชการสวนทองถิ่นอื่นที่
อยูในเขตองคการบริหารสวนจังหวัด และกิจการนั้นเปนการสมควรใหราชการสวนทองถิ่นอื่น
รวมกันดําเนินการหรือใหองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทําทั้งนี้ตามที่กําหนดในกฎกระทรวง
(9) จัดทํากิจการอื่นใดตามที่กําหนดไวในพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมาย
อื่นกําหนดใหเปนอํานาจหนาที่ขององคการบริหารสวนจังหวัด
บรรดาอํานาจหนาที่ใดซึ่งเปน ของราชการสวนกลางหรือราชการสว น
ภูมิภาค อาจมอบใหองคการบริหารสวนจังหวัดปฏิบัติได ทั้งนี้ ตามที่กําหนดในกฎกระทรวง
7) ขอบัญญัติจังหวัด
ขอบัญญัติจะตราขึ้นไดในกรณี ดังตอไปนี้
1. เพื่อปฏิบัติการใหเปนไปตามหนาที่ขององคการบริหารสวนจังหวัดที่
กําหนดไวในกฎหมาย
2. เมื่อมีกฎหมายบัญญัติใหองคการบริหารสวนจังหวัดตราขอบัญญัติ
หรือใหมีอํานาจตราขอบัญญัติ
3. การดําเนินการพาณิชยขององคการบริหารสวนจังหวัดตามที่กฎหมาย
กําหนด
6.4.2 เทศบาล
1) การจัดตั้ง
การจัดตั้งเปลี่ยนแปลงเขต หรือยุบเลิกเทศบาล ตองกระทําโดยประกาศ
กระทรวงมหาดไทย การจัดตั้งเทศบาลกฎหมายกําหนดหลักเกณฑไวดังนี้
ก. เทศบาลตําบล กฎหมายกําหนดไวแตเพียงวาเทศบาลตําบล ไดแก
ทองถิ่น ซึ่งพระราชกฤษฎีก ายกฐานะขึ้น เปน เทศบาล แตใ นทางปฏิบัติก ระทรวงมหาดไทยได
กําหนดหลักเกณฑการจัดตั้งเทศบาล ดังนี้
1) มีรายไดจริงโดยไมรวมเงินอุดหนุนในปงบประมาณที่แลวมา
ตั้งแต 12 ลานบาทขึ้นไป
2) ประชากรตั้งแต 7,000 คนขึ้นไป
ข. เทศบาลเมือง
1) ทองถิ่นอันเปนที่ตั้งศาลากลางจังหวัด
2) ทองถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต 10,000 คนขึ้น ไป และมี
รายไดพอสมควรที่จะปฏิบัติหนาที่ตามกฎหมาย
ค. เทศบาลนคร ไดแกทองถิ่น ชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต 50,000 คน
ขึ้นไป และมีรายไดพอสมควรที่จะปฏิบัติหนาที่
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

50. 50
2) รูปแบบและการบริหาร
องคการเทศบาลประกอบดวยสภาเทศบาล และนายกเทศมนตรี
3) สภาเทศบาล
สภาเทศบาลตําบลประกอบดวยสมาชิกสภาเทศบาล จํานวน 12 คน
สภาเทศบาลเมืองประกอบดวยสมาชิกสภาเทศบาล จํานวน 18 คน
สภาเทศบาลนครประกอบดวยสมาชิกสภาเทศบาล จํานวน 24 คน
สมาชิ ก สภาเทศบาลฯ ได รั บ เลื อ กตั้ ง โดยตรงจากประชาชน อยู ใ น
ตําแหนงไดคราวละ 4 ป
สภาเทศบาลฯ มีประธานและรองประธานสภาฯ ตําแหนงละ 1 คน ซึ่ง
ผูวาราชการจังหวัดแตงตั้งจากสมาชิกสภาเทศบาลตามมติของสภาเทศบาล อยูในตําแหนงจนครบ
อายุของสภาเทศบาล
ในปหนึ่งใหมีสมัยประชุมสามัญสองสมัย หรือหลายสมัย แลวแตสภา
เทศบาลฯ จะกําหนดแตตองไมเกินสี่สมัย
ผูวาราชการจังหวัด ตองกําหนดใหสมาชิก สภาเทศบาลฯ ไดมาประชุม
สภาเทศบาลฯ ครั้งแรกภายใน 15 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาลฯ และ
ใหที่ประชุมเลือกประธานสภาเทศบาลฯ และรองประธานสภาเทศบาลฯ
กรณี ที่ ส ภาเทศบาลฯ ไม อ าจจั ด ให มี ก ารประชุ ม ครั้ ง แรกได ต าม
กําหนดเวลาได หรือมีการประชุมสภาเทศบาลฯ แตไมอาจเลือกประธานสภาเทศบาลฯ ได ผูวา
ราชการจังหวัดอาจเสนอรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยใหมีคําสั่งยุบสภาเทศบาลฯ
4) นายกเทศมนตรี
ใหเทศบาลมีนายกเทศมนตรีคนหนึ่ง ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของ
ประชาชน ตามกฎหมายว าดว ยการเลื อกตั้ง สมาชิก สภาทอ งถิ่น หรือผูบริ หารท องถิ่น และมี
ระยะเวลาการดํารงตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนงติด ตอกันเกิน 2
วาระไมได
นายกเทศมนตรีอาจแตงตั้ งรองนายกเทศมนตรีซึ่ง มิใ ช สมาชิก สภา
เทศบาล เปนผูชวยเหลือในการบริหารราชการของเทศบาลตามที่นายกเทศมนตรีมอบหมายได
ตามเกณฑดังตอไปนี้
เทศบาลตําบล มีเทศมนตรีไดไมเกิน 2 คน
เทศบาลเมือง มีเทศมนตรีไดไมเกิน 3 คน
เทศบาลนคร มีเทศมนตรีไดไมเกิน 4 คน
นายกเทศมนตรีอ าจแต งตั้ งที่ ป รึก ษานายกเทศมนตรีแ ละเลขานุก าร
นายกเทศมนตรี ซึ่งมิใ ชสมาชิก สภาเทศบาลได โดยในกรณีเทศบาลตําบลใหแตงตั้งไดจํานวน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

51. 51
รวมกันไมเกิน 2 คน ในกรณีเทศบาลเมืองใหแตงตั้งไดจํานวนรวมกันไมเกิน 3 คน และในกรณี
เทศบาลนครใหแตงตั้งไดจํานวนรวมกันไมเกิน 5 คน
กอนนายกเทศมนตรีเขารับหนาทีใหประธานสภาเทศบาลฯ เรียกประชุม
่
สภาเทศบาลฯ เพื่อใหนายกเทศมนตรีแถลงนโยบายตอสภาเทศบาลโดยไมมีการลงมติ ทั้งนี้
ภายใน 30 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี และใหนายกเทศมนตรีจัดทํา
รายงานแสดงผลการปฏิบัติงานตามนโยบายที่ไดแถลงไวตอสภาเทศบาลฯ เปนประจําทุกป

5) สหการ
เทศบาลตั้งแต 2 แหงขึ้นไป อาจรวมกัน จัดตั้งเปนองคก ารขึ้นเรียกวา
สหการ มีสภาพเปนทบวงการเมืองเพื่อดําเนินกิจการอันอยูภายในอํานาจหนาที่ของเทศบาลใหเกิด
ประโยชนยิ่ง มีคณะกรรมการบริหาร ประกอบดวยผูแทนของเทศบาลที่เกี่ยวของ การจัดตั้งหรือยุบ
เลิกสหการใหตราเปนพระราชกฤษฎีกา
6) หนาที่ของเทศบาล
เทศบาลมีหนาที่ 2 ประเภท คือ หนาที่ตองทํา และหนาที่อาจจัดทําในเขต
เทศบาลซึ่งแตกตางกันไปตามประเภทของเทศบาล ดังนี้
 เทศบาลตําบล
1. รักษาความสงบเรียบรอยของประชาชน
2. ใหมีและบํารุงทางบกและทางน้ํา
3. รัก ษาความสะอาดของถนน หรือทางเดิน และที่สาธารณะ
รวมทั้งการกําจัดมูลฝอยและสิ่งปฏิกูล
4. ปองกันและระงับโรคติดตอ
5. ใหมีเครื่องใชในการดับเพลิง
6. ใหราษฎรไดรับการศึกษาอบรม
7. สงเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผูสูงอายุและผูพิการ
8. บํารุงศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่นและวัฒนธรรม
อันดีของทองถิ่น
9. หนาที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ใหเปนหนาที่ของเทศบาล
 เทศบาลเมือง
มีห นา ที่เ ช น เดีย วกั บ เทศบาลตํ าบล ตามข อ 1-9 และมี หน า ที่
เพิ่มเติมอีกดังนี้
1. ใหมีน้ําสะอาดหรือการประปา
2. ใหมีโรงฆาสัตว
3. ใหมีและบํารุงสถานที่ทําการ พิทักษ และรักษาคนเจ็บไข
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

52. 52
4. ใหมีและบํารุงทางระบายน้ํา
5. ใหมีและบํารุงสวมสาธารณะ
6. ใหมีและบํารุงไฟฟาหรือแสงสวางโดยวิธีอื่น
7. ใหมีการดําเนินกิจการโรงรับจํานํา หรือสถานสินเชื่อทองถิ่น
 เทศบาลนคร มีหนาที่เชนเดียวกันกับเทศบาลตําบลตามขอ 1- 9 และ
เทศบาลเมืองตามขอ 1-7 และมีหนาที่เพิ่มเติมอีก ดังนี้
1. ใหมีและบํารุงการสงเคราะหมารดาและเด็ก
2. กิจการอยางอื่นซึ่งจําเปนเพื่อการสาธารณสุข
3. การควบคุม สุข ลั ก ษณะและอนามั ย ในรา นจํา หน า ยอาหาร
โรงมหรสพและสถานบริการอื่น
4. จัดการเกี่ยวกับที่อยูอาศัยและการปรับปรุงแหลงเสื่อมโทรม
5. จัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทาขามและที่จอดรถ
6. การสงเสริมกิจการการทองเที่ยว
6.4.3 องคการบริหารสวนตําบล
1) หลักเกณฑการจัดตั้ง
องคก ารบริ หารส ว นตํา บลจัด ตั้ง จากสภาตํ าบลที่ มีร ายได ไม ร วมเงิ น
อุดหนุนในปงบประมาณที่ลวงมาติดตอกัน 3 ป เฉลี่ยไมต่ํากวา 150,000 บาท หรือตามเกณฑรายได
เฉลี่ยที่มีก ารเปลี่ยนแปลง (ซึ่งทําเปน ประกาศกระทรวงมหาดไทย และประกาศลงในราชกิจจา
นุเบกษา) การประกาศยกฐานะสภาตําบลเปน องคก ารบริหารสว นตําบลตองทําเปน ประกาศ
กระทรวงมหาดไทย และประกาศลงในราชกิจจานุเบกษา โดยในประกาศใหระบุชื่อและเขตของ
องคการบริหารสวนตําบลไวดวย
องคการบริหารสวนตําบลมีฐานะเปนนิติบุคคล และเปนราชการบริหาร
สวนทองถิ่น
2) อํานาจหนาที่
องคการบริหารสวนตําบล มีหนาที่ตามที่กําหนดไวในกฎหมายดังนี้
อํานาจหนาที่ทั่วไป
พัฒนาตําบลทั้งในดานเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม
หนาที่ที่กฎหมายบังคับใหทํา
(1) จัดใหมีและบํารุงรักษาทางน้ําและทางบก
(2) รักษาความสะอาดของถนน ทางน้ํา ทางเดิน และที่สาธารณะ รวมทั้ง
กําจัดมูลฝอย และสิ่งปฏิกูล
(3) ปองกันโรคและระงับโรคติดตอ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

53. 53
(4)
ปองกันและบรรเทาสาธารณภัย
(5)
สงเสริมการศึกษา ศาสนาและวัฒนธรรม
(6)
สงเสริมการพัฒนาสตรี เด็ก เยาวชน ผูสูงอายุและผูพิการ
(7)
คุมครองดูแลและบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม
(8)
บํารุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถิ่น และวัฒนธรรมอันดี
ของทองถิ่น
(9) ปฏิบัติหนาที่อื่นตามที่ทางราชการมอบหมาย โดยจัดสรรงบประมาณ
หรือบุคลากรใหตามความจําเปนและสมควร
หนาที่ที่ไมบังคับใหทํา
(1) ใหมีน้ําเพื่อการอุปโภค บริโภคและการเกษตร
(2) ใหมีและบํารุงการไฟฟาหรือแสงสวางโดยวิธีอื่น
(3) ใหมีและบํารุงรักษาทางระบายน้ํา
(4) ใหมีและบํารุงสถานที่ประชุม การกีฬา การพัก ผอนหยอนใจและ
สวนสาธารณะ
(5) ใหมีและสงเสริมกลุมเกษตรกรและกิจการสหกรณ
(6) สงเสริมใหมีอุตสาหกรรมในครอบครัว
(7) บํารุงและสงเสริมการประกอบอาชีพของราษฎร
(8) การคุมครองดูแลและรักษาทรัพยสินอัน เปนสาธารณสมบัติข อง
แผนดิน
(9) หาผลประโยชนจากทรัพยสินขององคการบริหารสวนตําบล
(10) ใหมีตลาด ทาเทียบเรือ และทาขาม
(11) กิจการเกี่ยวกับการพาณิชย
(12) การทองเที่ยว
(13) การผังเมือง
องคการบริหารสวนตําบลอาจออก ขอบังคับตําบล เพื่อใชบังคับภายใน
ตําบลไดเทาที่ไมขัดตอกฎหมายหรืออํานาจหนาที่ขององคการบริหารสวนตําบล โดยจะกําหนด
คาธรรมเนียมหรือกําหนดโทษ ปรับไมเกิน 500 บาท
3) รูปแบบการบริหาร
องคการบริหารสวนตําบล ประกอบดวย สภาองคการบริหารสวนตําบล
และนายกองคการบริหารสวนตําบล
4) สภาองคการบริหารสวนตําบล
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

54. 54
ประกอบดวย สมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล ซึ่งเลือกตั้งขึ้นโดย
ราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้งในแตละหมูบานในเขตองคการบริหารสวนตําบลนั้น จํานวนอยางนอยที่สุด
6 คน แตจะมีจํานวนมากเพียงใดขึ้นอยูกับจํานวนหมูบานในเขต ตามหลักเกณฑดังนี้
จํานวนหมูบานในเขต อบต. จํานวนสมาชิกสภา อบต.
1 หมูบาน 6 คน
2 หมูบาน หมูบานละ 3 คน
3 ตั้งแต 3 หมูบานขึ้นไป หมูบานละ 2 คน
อายุของสภาองคการบริหารสวนตําบลมีกําหนดคราวละ 4 ป นับแตวัน
เลือกตั้ง
ใหสภาองคก ารบริหารสว นตําบลเลือกปลัด องคการบริหารสว นตําบล
หรือสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบลคนหนึ่งเปนเลขานุการสภา
อํานาจหนาที่ของสภาองคการบริหารสวนตําบล
1. ใหค วามเห็นชอบแผนพัฒนาตําบลเพื่อเปนแนวทางในการบริหาร
กิจการขององคการบริหารสวนตําบล
2. พิจ ารณาและใหค วามเห็น ชอบรางขอบังคับตําบล รางขอบังคั บ
งบประมาณรายจายประจําป และรางขอบังคับงบประมาณรายจายเพิ่มเติม
3. ควบคุมการปฏิบัติงานของนายกองคการบริหารสวนตําบล ใหเปนไป
ตามกฎหมาย นโยบาย แผนพัฒนาองคการบริหารสวนตําบล ขอบัญญัติ ระเบียบ และขอบังคับของ
ทางราชการ
สภาองคการบริหารสวนตําบลมีประธานสภาและรองประธานสภา 1 คน
ซึ่งเลือกจากสมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล โดยนายอําเภอเปน ผูแตงตั้งตามมติข องสภา
องคการบริหารสวนตําบล
ประธานสภาและรองประธานสภาองค ก ารบริ ห ารส ว นตํ า บลดํ า รง
ตําแหนงจนครบอายุของสภาองคการบริหารสวนตําบลหรือมีการยุบสภาองคการบริหารสวนตําบล
ในปหนึ่งมีสมัยประชุมสามัญ 2 สมัย หรือหลายสมัย แลวแตสภาองคการ
บริหารสวนตําบลจะกําหนดแตตองไมเกิน 4 สมัย
นายอําเภอตองกําหนดใหสมาชิก สภาองคการบริหารสวนตําบลไดมา
ประชุมสภาองคการบริหารสวนตําบลครั้งแรกภายใน 15 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้ง
สมาชิกสภาองคการบริหารสวนตําบล และใหที่ประชุมเลือกปรานสภาองคการบริหารสวนตําบล
และรองประธานสภาองคการบริหารสวนตําบล กรณีที่สภาองคการบริหารสวนตําบลไมอาจจัดให
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

55. 55
มีการประชุมครั้งแรกไดตามกําหนดเวลา หรือมีการประชุมแตไมอาจเลือกประธานสภาองคการ
บริหารสวนตําบลได นายอําเภออาจเสนอผูวาราชการจังหวัดใหมีคําสั่ง ยุบสภาองคการบริหารสวน
ตําบล
5) นายกองคการบริหารสวนตําบล
องคการบริหารสวนตําบล มีนายกองคการบริหารสวนตําบลคนหนึ่ง ซึ่ง
มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นหรือ
ผูบริหารทองถิ่น ดํารงตําแหนงนับแตวันเลือกตั้งและมีวาระอยูในตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวัน
เลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนงติดตอกันเกิน 2 วาระไมได
นายกองคการบริหารสวนตําบลอาจแตงตั้งรองนายกองคการบริหารสวน
ตําบลซึ่ง มิใ ช สมาชิก สภาองคการบริหารสวนตําบล เปนผูชวยเหลือในการบริหารราชการของ
องคการบริหารสวนตําบลตามที่นายกองคการบริหารสวนตําบลมอบหมายไดไมเกิน 2 คน และอาจ
แตงตั้งเลขานุการนายกองคการบริหารสวนตําบลคนหนึ่งซึ่งมิไดเปนสมาชิกสภาองคการบริหาร
สวนตําบลหรือเจาหนาที่ของรัฐได
กอนนายกองคการบริหารสวนตําบลเขารับหนาที่ใหประธานสภาองคการ
บริหารสวนตําบลเรียกประชุมสภา เพื่อใหนายกองคการบริหารสวนตําบลแถลงนโยบายตอสภา
องคการบริหารสวนตําบล โดยไมมีการลงมติทั้งนี้ภายใน 30 วัน นับแตวันประกาศผลการเลือกตั้ง
นายกองคการบริหารสวนตําบลและใหนายกองคการบริหารสวนจังหวัดจัดทํารายงานแสดงผลการ
ปฏิบัติงาน ตามนโยบายที่ไดแถลงไวตอสภาองคการบริหารสวนตําบลเปนประจําทุกป
6) การบริหารงาน
การบริหารงานองคการบริหารสว นตําบลมีพนักงานสว นตําบล และมี
โครงสรางการบริหารงาน ดังนี้
1. สํานักงานปลัดองคการบริหารสวนตําบล
2. สวนตาง ๆ ที่องคการบริหารสวนตําบลไดตั้งขึ้น
นอกจากนี้เ พื่อ ประโยชนแ กกิ จ กรรมขององคก ารบริ หารส ว นตํา บล
องคก ารบริหารสว นตําบลอาจรองขอใหขาราชการ พนัก งาน หรือลูก จางของหนว ยราชการ
หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือหนวยงานการบริหารราชการสวนทองถิ่นไปดํารงตําแหนงหรือ
ปฏิบัติกิจการขององคการบริหารสวนตําบลเปนการชั่วคราวได
6.4.4 เมืองพัทยา
1) การจัดตั้ง
เมืองพัทยาจัดตั้งขึ้นครั้งแรกตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการ
เมืองพัทยา พ.ศ.2521 โดยจัดตั้งแทนสุขาภิบาลนาเกลือ อําเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี ตอมาเมื่อป
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

56. 56
2542 จึงไดตราพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542 ขึ้นมาใชแทนฉบับ
เดิม
2) รูปแบบและการบริหาร
เมืองพัทยาประกอบดวยสภาเมืองพัทยาและนายกเมืองพัทยา
3) สภาเมืองพัทยา
สภาเมืองพัทยาประกอบดว ย สมาชิก จํานวน 24 คน ซึ่ง เลือ กตั้ง โดย
ราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยา มีวาระการดํารงตําแหนง 4 ป
เมื่อตําแหนงสมาชิกวางลง ใหมีก ารเลือกตั้งสมาชิกขึ้นแทนตําแหนงที่
วางภายใน 45 วัน นับแตวันที่ตําแหนงนั้นวางลง เวนแตอายุของสภาเมืองพัทยาเหลืออยูไมถึง
180 วัน
ในกรณีที่ตําแหนงสมาชิกวางลงเกินกึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมด
ใหผูวาราชการจังหวัดรายงานเสนอรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งยุบสภาเมืองพัทยาก็ได
ใหสภาเมืองพัทยาเลือกสมาชิกเปนประธานสภาเมืองพัทยา 1 คน และ
รองประธานสภาเมืองพัทยา จํานวน 2 คน แลวเสนอผูวาราชการจังหวัดแตงตั้ง
ประธานสภาและรองประธานสภาเมืองพัทยา อยูในตําแหนงจนครบอายุ
ของสภาเมืองพัทยา หรือมีการยุบสภาเมืองพัทยา
ประธานสภาเมืองพัทยาอาจแตงตั้งเลขานุก ารประธานสภาเมืองพัทยา
และผูชว ยเลขานุการประธานสภาเมืองพัทยาไมเกิน จํานวนรองประธานสภาเมืองพัทยาเพื่อ
ชวยเหลือกิจการตามที่ไดรับมอบหมายได
ภายใน 15 วัน นับแตวันเลือกตั้งสมาชิกอันเปนการเลือกตั้งทั่วไป ใหผูวา
ราชการจังหวัดเรียกประชุมสภาเมืองพัทยาครั้งแรก
ในปหนึ่ง ๆ มีสมัยประชุมสามัญของสภาเมืองพัทยาไมนอยกวา 2 สมัย
แตตองไมเกิน 4 สมัย
สมัยประชุมสามัญใหมีกําหนด 30 วัน แตถามีกรณีจําเปนสภาเมืองพัทยา
จะมีมติขยายสมัยประชุมสามัญออกไปอีกก็ไดแตตองไมเกิน 30 วัน
เมื่อมีก รณีจําเปน เพื่อประโยชนแหงเมืองพัทยา นายกเมืองพัทยาหรือ
สมาชิกไมนอยกวา 1 ใน 3 ของจํานวนสมาชิกเทาที่มีอยู อาจยื่นคํารองตอประธานสภาเมืองพัทยา
ขอใหเปดประชุมสมัยวิสามัญได
สมัยประชุมวิสามัญใหมีกําหนดสิบหาวัน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

57. 57
4) นายกเมืองพัทยา
เมืองพัทยามีนายกเมืองพัทยาคนหนึ่ง ซึ่งเลือกตั้งโดยตรงจากราษฎรผูมี
สิทธิเลือกตั้งในเขตเมืองพัทยา อยูในตําแหนงคราวละ 4 ป นับแตวันเลือกตั้ง แตจะดํารงตําแหนง
ติดตอกันเกิน 2 วาระไมได
นายกเมืองพัทยาอาจแตงตั้งรองนายกเมืองพัทยาจํานวนไมเกิน 4 คน
ซึ่งมิใชสมาชิกสภา เปนผูชวยเหลือในการบริหารราชการของเมืองพัทยาตามที่นายกเมืองพัทยา
มอบหมาย
นายกเมืองพัทยามีอํานาจหนาที่ ดังตอไปนี้
1. กําหนดนโยบายและรับผิดชอบในการบริหารราชการของเมืองพัทยา
ใหเปนไปตามกฎหมายขอบัญญัติและนโยบาย
2. สั่ง อนุญาต และอนุมัติเกี่ยวกับราชการของเมืองพัทยา
3. แตงตั้งและถอดถอนรองนายกเมืองพัทยา เลขานุการนายกเมืองพัทยา
ผูชวยเลขานุการนายกเมืองพัทยา ประธานที่ปรึกษา ที่ปรึกษาหรือคณะที่ปรึกษา
4. วางระเบียบเพื่อใหงานของเมืองพัทยาเปนไปดวยความเรียบรอย
5. ปฏิบัติหนาที่อื่นตามที่คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี หรือผูวา

ราชการจังหวัดมอบหมายหรือตามที่กฎหมายกําหนดใหเปนอํานาจหนาที่ของนายกเมืองพัทยา
หรือนากยกเทศมนตรีหรือคณะเทศมนตรี
นายกเมืองพัทยาอาจแตงตั้งเลขานุการและผูชวยเลขานุการเมืองพัทยา ซึ่ง
ไมใชเปนสมาชิกสภาเมืองพัทยาไมเกินจํานวนรองนายกเมืองพัทยา และอาจแตงตั้งผูทรงคุณวุฒิ
เปน ประธานที่ปรึกษาและที่ปรึกษาไดจํานวนรวมกัน แลวไมเกิน 5 คน เพื่อชวยเหลือในการ
บริหารราชการเมืองพัทยาตามที่นายกเมืองพัทยามอบหมาย
5) การบริหารงาน
ใหนายกเมืองพัทยาควบคุมและรับผิดชอบในการบริหารกิจการของเมือง
พัทยา และเปนผูบังคับบัญชาพนักงานเมืองพัทยาและลูกจางเมืองพัทยา
เมืองพัทยาแบงสวนราชการดังตอไปนี้
1. สํานักปลัดเมืองพัทยา
2. สวนราชการอื่น ตามที่น ายกเมืองพัทยาประกาศกําหนดโดยความ
เห็นชอบของกระทรวงมหาดไทย
การกําหนดอํานาจหนาที่ของสํานักงานปลัดเมืองพัทยาและสวนราชการ
อื่น ใหเปนไปตามที่นายกเมืองพัทยาประกาศกําหนด โดยความเห็นชอบของกระทรวงมหาดไทย
ใหมีปลัดเมืองพัทยาคนหนึ่งเปนผูบังคับบัญชาพนักงานและลูกจางเมือง
พัทยารองจากนายกเมืองพัทยา และรับผิดชอบควบคุมดูแลราชการประจําของเมืองพัทยาให
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

58. 58
เปนไปตามนโยบาย และมีอํานาจหนาที่อื่นตามที่มีกฎหมายกําหนดหรือตามที่นายกเมืองพัทยา
มอบหมาย
6) อํานาจหนาที่ของเมืองพัทยา
เมืองพัทยามีอํานาจหนาที่ดําเนินการในเรื่องดังตอไปนี้
1. การรักษาความสงบเรียบรอย
2. การสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ
3. การคุ มครองและดูแ ลรั ก ษาทรั พย สิน อั น เปน สาธารณสมบัติ ข อง
แผนดิน
7) สหการ
เมืองพัทยาอาจรวมกับหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือ
องคกรปกครองสวนทองถิ่นอื่น จัดตั้ง สหการ มีฐานะเปนนิติบุคคลเพื่อทํากิจการใดอันอยูภายใต
อํานาจหนาที่ของเมืองพัทยาได
การจัดตั้งและยุบเลิกสหการจะทําไดโดยตราเปนพระราชกฤษฎีกา
8) กิจการที่มีผลกระทบตอเมืองพัทยา
1. ในกรณีที่องคกรปกครองสวนทองถิ่นใดดําเนินกิจการที่อยูนอก
เขตเมืองพัทยา อันมีลักษณะที่จะมีผลกระทบกระเทือนตอความสงบเรียบรอย หรือความปลอดภัย
ของประชาชนในเขตเมืองพัทยา ใหนายกเมืองพัทยาเสนอผูวาราชการจังหวัด แตงตั้งคณะกรรมการ
ประกอบดวยผูแทนเมืองพัทยา ผูแทนองคกรปกครองสวนทองถิ่นที่เกี่ยวของ และบุคคลอื่นตาที่
ผูวาราชการจังหวัดเห็นสมควรขึ้นมาเพื่อพิจารณาปญหาดังกลาวรวมกันภายใน 15 วันนับแตไดรับ
ขอเสนอ และถาคณะกรรมการไดพิจารณาและมีมติอยางใดแลวเมืองพัทยาและองคกรปกครองสวน
ทองถิ่นที่เกี่ยวของดําเนินการตามมติคณะกรรมการตอไป ในกรณีหาขอยุติไมไดใหรัฐมนตรีเปนผูชี้ 
ขาดให
2. ในกรณีที่หนวยราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหนวยงานของรัฐ ดําเนิน
กิจการใดที่อยูนอกเขตเมืองพัทยา อันมีลักษณะที่จะมีผลกระทบกระเทือนตอความสงบเรียบรอย
หรือความปลอดภัยของประชาชนในเขตเมืองพัทยาใหนายกเมืองพัทยารายงานตอผูวาราชการ
จังหวัดเพื่อแจงใหหนวยงานราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือหนวยงานของรัฐที่เกี่ยวของพิจารณาและหา
ขอยุติรวมกัน
9) ขอบัญญัติเมืองพัทยา
เมืองพัทยามีอํานาจตราขอบัญญัติโดยไมขัดหรือแยงตอกฎหมายในกรณี
ดังตอไปนี้
1. การปฏิบัติใหเปนไปตามอํานาจหนาที่ของเมืองพัทยา
2. เมื่อมีกฎหมายใหเมืองพัทยามีอํานาจตราขอบัญญัติได
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

59. 59
3. การใหบริการโดยมีคาตอบแทนตามที่กฎหมายกําหนด
4. การพาณิชย
5. การคลัง การงบประมาณ การเงิน ทรัพยสิน การจัดหาผลประโยชน
จากทรัพยสิน การจาง และการพัสดุ
ขอบัญญัติเมืองพัทยาจะกําหนดโทษจําคุกหรือโทษปรับหรือทั้งจํา
และปรับไวดวยก็ได แตจะกําหนดโทษจําคุกเกิน 6 เดือนและโทษปรับเกิน 10,000 บาทไมได
6.4.5 กรุงเทพมหานคร
1) การจัดตั้ง
กรุงเทพมหานครมีวิวัฒนาการจากการรวมจังหวัดพระนครและจังหวัด
ธนบุรีเขาดวยกันเปน “นครหลวงกรุงเทพธนบุรี” ตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 24 และ 25
ลงวันที่ 21 ธันวาคม 2514 รูปแบบการปกครองนครหลวงกรุงเทพธนบุรีแบงเปน 2 ระดับ ระดับ
ภูมิภาคนั้นถือวานครหลวงกรุงเทพธนบุรี เปนจังหวัดหนึ่ง ระดับทองถิ่นเปนการรวมเอาเทศบาล
กรุงเทพและเทศบาลนครธนบุรีเปนเทศบาลนครหลวง
ตอมาไดมีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 335 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2515
เปลี่ยนรูปนครหลวงกรุงเทพธนบุรีเปนกรุงเทพมหานครซึ่งยังคงเปนจังหวัด แตในขณะเดียวกันก็มี
สภากรุงเทพมหานครเปน ลัก ษณะของหนว ยการปกครองทองถิ่น ไดมีก ารปรับปรุงแกไขการ
ปกครองในรูปกรุงเทพมหานครอีก 2 ครั้ง ตาม พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร
พ.ศ.2518 และ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 ซึ่งเปนฉบับที่ใชบังคับอยู
ในปจจุบัน และ กําหนดใหกรุงเทพมหานครเปนราชการบริหารสวนทองถิ่นแตเพียงอยางเดียว มิได
เปนจังหวัดอีกตอไป
2) รูปแบบและการบริหาร
กรุงเทพมหานครประกอบดว ยสภากรุงเทพมหานคร และผูวาราชการ
กรุงเทพมหานคร
(1) สภากรุงเทพมหานคร ประกอบดว ยสมาชิกซึ่งไดรับเลือกตั้งจาก
ราษฎรตามเกณฑราษฎร 100,000 คน ตอสมาชิก 1 คน วาระ 4 ป
สภากรุงเทพมหานครจะเลือกตั้งสมาชิกเปนประธานสภา 1 คน และรอง
ประธานไมเกิน 2 คนดํารงตําแหนงคราวละ 2 ป
(2) ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร เปนผูไดรับเลือกตั้งโดยตรงจากราษฎร
อยูในตําแหนงคราวละ 4 และมีรองผูวาราชการกรุงเทพมหานครไมเกิน 4 คน โดยผูวาราชการ
กรุงเทพมหานครเปนผูแตงตั้ง
ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร มีอํานาจหนาที่ในการกําหนดนโยบายและ
บริหารราชการกรุงเทพมหานครใหเปน ไปตามกฎหมาย บริหารราชการตามที่ค ณะรัฐมนตรี
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

60. 60
นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย วางระเบียบเพื่อใหงานของ
กรุงเทพมหานครเปนไปโดยเรียบรอย รักษาการใหเปนไปตามขอบัญญัติกรุงเทพมหานครและ
อํานาจหนาที่อื่น ๆ ตามที่กฎหมายกําหนด
กรุ ง เทพมหานคร ได มี ก ารจั ด ระเบี ย บการบริ ห ารราชการในพื้ น ที่
กรุงเทพมหานครโดยการแบงเปน “สํานักงานเขต” (ปจจุบันมี 50 สํานักงานเขต)
สํานักงานเขต จะมีผูอํานวยเขตและสภาเขต สภาเขตประกอบดวยสมาชิก
ซึ่งไดรับเลือกตั้งจากราษฎรเขตละอยางนอย 7 คน สําหรับเขตที่มีราษฎรเกิน 100,000 คนใหมี
สมาชิกสภาเขตเพิ่มขึ้นโดยถือเกณฑราษฎร 100,000 คนตอสมาชิกหนึ่งคน สมาชิกอยูในตําแหนง
คราวละ 4 ป
3) อํานาจหนาที่
กรุงเทพมหานครมีอํานาจหนาที่ดังนี้ คือ การรักษาความสงบเรียบรอย
ของประชาชน การทะเบียน การปองกันและบรรเทาสาธารณภัย การรักษาความสะอาดและความ
เปนระเบียบเรียบรอยของบานเมือง การผังเมือง การจัดใหมีและบํารุงรักษาทางบก ทางน้ํา และ
ทางระบายน้ํา การวิศวกรรม จราจร การขนสง การจัดใหมีและควบคุมตลาด ทาเทียบเรือ ทา
ขามและที่จอดรถ การดูแลรักษาที่สาธารณะ การควบคุมอาคาร การปรับปรุงแหลงชุมชนแออัด
และจัดการเกี่ยวกับที่อยูอาศัย การจัดใหมีและบํารุงรักษาสถานที่พักผอนหยอนใจ การปองกันและ
อนุรักษสิ่งแวดลอม การสาธารณูปโภค การสาธารณสุข การจัดการศึกษา การสงเสริมการศึกษา
การสงเสริมการประกอบอาชีพ การพาณิชยของกรุงเทพมหานคร และหนาที่อื่น ๆ ตามที่กฎหมาย
ระบุใหเปนอํานาจหนาที่ของผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอ เทศบาลนครหรือตามที่คณะรัฐมนตรี
นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมอบหมาย หรือมีกฎหมายระบุเปนหนาที่
ของกรุงเทพมหานคร
4) ขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร
กรุงเทพมหานครอาจตราขอบัญญัติขึ้นในกรณีดังนี้
1) เพื่อปฏิบัติการใหเปนไปตามอํานาจหนาที่ของกรุงเทพมหานคร
2) มีกฎหมายบัญญัติใ หกรุงเทพมหานคร มีอํานาจตราเปนขอบัญญัติ
กรุงเทพมหานคร
3) การดําเนินการพาณิชยของกรุงเทพมหานคร
4) การคลั ง การงบประมาณ การเงิ น การทรั พ ย สิ น การจั ด หา
ผลประโยชนจากทรัพยสิน การจางและการพัสดุ
จะกําหนดโทษผูละเมิดขอบัญญัติกรุงเทพมหานครไวดวยก็ไดเปนโทษ
จําคุกไมเกิน 6 เดือน และหรือปรับไมเกิน 10,000 บาท
5) การควบคุมสงเสริม
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

61. 61
1. รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยมีอํานาจหนาที่ควบคุมดูแลการ
ปฏิบัติราชการของกรุงเทพมหานคร รวมทั้งมีอํานาจในการสั่งยุบสภากรุงเทพมหานครโดยอนุมัติ
ของคณะรัฐมนตรี หรือโดยขอเสนอของผูวาราชการกรุงเทพมหานคร และสั่งใหผูวาราชการ
กรุงเทพมหานครพนจากตําแหนง ตามมติคณะรัฐมนตรี
2. รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทยควบคุมสงเสริมการบริหารงาน
บุคคลของกรุงเทพมหานครในฐานะประธานคณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร (ก.ก.)
3. กระทรวง ทบวง กรม อาจสงขาราชการมาประจํากรุงเทพมหานคร
เพื่อปฏิบัติราชการในหนาที่ของกระทรวง ทบวง กรม นั้นๆ โดยทําความตกลงกับกรุงเทพมหานคร
หรืออาจจะมอบอํานาจใหกรุงเทพมหานครปฏิบัติก็ได
4. รัฐบาลจัดสรรเงินอุดหนุนใหกรุงเทพมหานครโดยตรง
5. สํานักงานตรวจเงินแผนดินเปนผูตรวจสอบการเงินและการบัญชีของ
กรุงเทพมหานคร
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

62. 62
7. การบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย
7.1 หลักการทั่วไปในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย
1) ขาราชการและเจาหนาที่ของรัฐ
ในระบบราชการไทย นอกจากขาราชการประเภทตาง ๆ แลว ยังมีเจาหนาที่
ของรัฐในตําแหนงอื่น ๆ ดวย ไดแก ลูกจางและพนักงานราชการของสวนราชการ ขาราชการหรือ
พนักงานในราชการสวนทองถิ่นตาง ๆ รวมทั้งพนักงานรัฐวิสาหกิจดวย ซึ่งอาจแยกไดดังนี้
1.1) ขาราชการการเมือง ไดแก ผูที่รับราชการในตําแหนงขาราชการ
การเมืองตามพระราชบัญญัติขาราชการการเมือง พ.ศ.2535 นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี
รัฐมนตรีฯ ที่ ปรึ ก ษานายกรัฐ มนตรี รองนายกรั ฐมนตรี และรั ฐมนตรี เลขาธิก ารและรอง
เลขาธิ ก ารนายกรั ฐ มนตรี โฆษกและรองโฆษกประจํ า สํ า นั ก นายกฯ เลขานุ ก ารและ
ผูชวยเลขานุการรัฐมนตรีฯ และตําแหนงประจําสํานักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี เปนตน
1.2) ขาราชการพลเรือน ตามพระราชบัญญัติร ะเบียบขาราชการพลเรือน
พ.ศ.2535
1.3) ขาราชการครู และบุคลากรทางการศึกษาตามพระราชบัญญัติระเบียบ
ขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547
1.4 ขาราชการพลเรือนในสถาบัน อุด มศึก ษาตามพระราชบัญญัติร ะเบีย บ
ขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547
1.5 ขาราชการตํารวจ ตามพระราชบัญญัติแหงชาติ พ.ศ.2547
1.6 ขาราชการฝายอัยการ ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายอัยการ
พ.ศ.2521
1.7 ขาราชการฝายรัฐสภา ไดแก ขาราชการรัฐสภาสามัญ และขาราชรัฐสภา
ฝายการเมือง เชน ที่ปรึกษา และผูชวยที่ปรึกษาประจํารัฐสภา เลขานุการประธานและรองประธาน
รัฐสภา และเลขานุการประจําสภา เปนตน ซึ่งเปนไปตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝาย
รัฐสภา พ.ศ.2518
1.8 ขาราชการในราชการสวนทองถิ่น ซึ่งมีชื่อเรียกแตกตางกันไปไดแก
1.8.1) ข า ราชการกรุ ง เทพมหานคร ตามพระราชบัญ ญั ติ ร ะเบี ย บ
ขาราชการกรุงเทพมหา พ.ศ.2528 ซึ่งหมายความรวมทั้งขาราชการสามัญทั่วไปขอกรุงเทพมหานคร
และขาราชการครูของกรุงเทพมหานครดวย
1.8.2) ขาราชการองคการบริหารสวนจังหวัด
1.8.3) พนักงานเทศบาล
1.8.4) พนักงานตําบลในองคการบริหารสวนตําบล
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

63. 63
1.8.5 พนักงานเมืองพัทยา
ทั้ ง นี้ ข า ราชการในราชการส ว นท อ งถิ่ น ในพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บ
บริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ.2542 จะเรียกรวมกันอีกชื่อหนึ่งวา “พนักงานสวนทองถิ่น”
1.9) ขา ราชการฝ า ยตุ ลาการศาลยุติ ธรรม ซึ่ง แยกออกมาตา งหากจาก
ขาราชการพลเรือน ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการฝายตุลาการศาลยุติธรรม เชน ผูพิพากษา
ผูชวยผูพิพากษา ดะโตะยุติธรรม รวมทั้งขาราชการธุรการของศาลยุติธรรม เปนตน
1.10) ขาราชการทหาร อันไดแก ทหารประจําการ และขาราชการกลาโหม
พลเรือนที่บรรจุในตําแหนงอัตราทหารตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชหารทหาร พ.ศ.2521
1.11) ลูกจางและพนักงานของรัฐ
1.12) พนักงานรัฐวิสาหกิจ
1.13) ขาราชการหรือพนักงานในหนวยงานพิเศษอื่น ๆ เชน ขาราชการใน
สํานัก งานคณะกรรมการการเลื อกตั้ง ขาราชการในสํานัก งานผูต รวจการแผ น ดิน ของรัฐสภา
ขา ราชการในสํา นัก งานสิท ธิ มนุ ษ ยชน ขา ราชการศาลรั ฐ ธรรมนู ญ ขา ราชการศาลปกครอง
ขาราชการในสํานักงานคณะกรรมการปองกันและปราบปรามการทุจริตแหงชาติ และขาราชการใน
สํานักงานตรวจเงินแผนดิน เปนตน
2) วิธีการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย
วิธีการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทยมีแนวปฏิบัติที่คลายคลึงกันทุก
ประเภท โดยมีหลักสําคัญประกอบดวย
2.1) การบริหารงานบุคคลตามระบบคุณธรรม (Merit System) ซึ่งกอใหเกิด
ประสิทธิภาพในการบริหารงานบุคคลมากที่สุด โดยยึดหลักสําคัญ 4 ประการ
- ความสามารถ (Competence)
- ความมั่นคง (Security)
- ความเสมอภาค (Equality)
- ความเปนกลางทางการเมือง (Political Neutralization)
โดยจัดใหมีหนวยงานหรือ องคก รกลางเพื่อทําหนาที่กําหนดกฎเกณฑ
วิธีก ารเพื่อถือปฏิบัติรว มกัน และทําหนาที่ควบคุมใหมีก ารดําเนิน การเปนไปตามหลัก เกณฑที่
กําหนดนั้น เพื่อใหเกิดระเบียบ และความเปนธรรมมากที่สุด
2.2) กําหนดหลักเกณฑ และวิธีการบริหารงานบุคคลไวกวาง ๆ ในกฎหมาย
หรื อ ระเบี ย บเกี่ ย วกับ ความหมาย องค ก ารบริห ารงานบุ ค คล คุ ณ สมบั ติ ข องข า ราชการ และ
กระบวนการบริหารงานบุคคลที่สําคัญ ๆ เชน การกําหนดตําแหนง และคาตอบแทน การสรรหา
และบรรจุแตงตั้ง วินัย การออกจากราชการ การอุทธรณรองทุก ข เปน ตน ซึ่งจะแยกไปตาม
ลักษณะของขาราชการ หรือเจาหนาที่ของรัฐกลุมตาง ๆ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

64. 64
2.3) ใหผูบั งคับ บัญ ชามีอํา นาจหนา ที่ใ นการบริหารงานบุค คลสํ าหรั บ
ผูใตบังคับบัญชาภายในขอบเขต และตามหลักเกณฑวิธีการที่กฎหมาย หรือระเบียบกําหนดไว เชน
ใหมีอํานาจในการสั่งบรรจุ แตงตั้ง เลื่อนขั้นเงินเดือน เลื่อนตําแหนง ลงโทษ เปนตน โดยตองอยูใน
ขอบเขต และหลักเกณฑวิธีการที่กฎหมายหรือระเบียบกําหนดไว
2.4) ใหสิทธิขาราชการที่จะอุทธรณหรือรองทุกขเมื่อเห็นวาไดรับการปฏิบัติ
จากผูบังคับบัญ ชา ในการบริหารงานบุค คลโดยไมเปนธรรมหรือไมเปนไปตามที่กฎหมายหรือ
ระเบียบกําหนดไว การอุทธรณและรองทุกข อาจอุทธรณและรองทุกขตอผูบังคับบัญชาตามลําดับ
หรือตอองคกรกลางบริหารงานบุคคล แลวแตหลักเกณฑ วิธีการ ที่กฎหมายหรือระเบียบกําหนดไว
3) โครงสรางการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย
โครงสรางในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทยมีอยู 2 ระบบ ไดแก
ระบบจําแนกชั้นยศ (Rank Classification) และระบบจําแนกตําแหนง (Position Classification)
3.1) ระบบจําแนกชั้นยศ (Rank Classification หรือ RC.)
เปนระบบที่ถือ “คน” เปนหลัก กลาวคือ จําแนกตัวคนใหมีฐานะ
เปนชั้น ๆ เพื่อใชฐานะของตัวคนนั้น ๆ เปนแกนกลางสําหรับปฏิบัติการรวมกันในการบริหารงาน
บุคคล ซึ่งแยกออกเปน 2 ระบบ ไดแก
3.1.1) แบบจําแนกชั้นยศตามฐานะทางการบริหารหรือทางการ
ปกครองบังคับบัญ ชา เชน การจําแนกขาราชการทหารและตํารวจเปนยศ พลเอก – โท – ตรี
พันเอกพิเศษ – พันเอก – โท – ตรี รอยเอก – โท – ตรี ดาบตํารวจ นายพันจา สิบเอก – โท – ตรี
เปนตน
3.1.2) แบบจําแนกชั้นยศตามฐานะทางวิชาการ เชน ตําแหนง
ขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาที่กําหนดใหเปน ศาสตราจารย รองศาสตราจารย ผูชว ย
ศาสตราจารย อาจารย เปนตน
3.2 ระบบจําแนกตําแหนง (Position Classification หรือ PC.)
เปนระบบที่ถือ “งาน” เปนหลัก กลาวคือ จําแนกตําแหนงเปนกลุม 
ๆ ตามลักษณะงาน และระดับความยากงายและความรับผิดชอบในหนาที่การเงินที่มีระดับเดียวกัน
เปนกลุมตําแหนง (Class หรือที่เรียกวา C.) เดียวกัน เพื่อใหเปนแกนกลางสําหรับปฏิบัติงาน
รวมกันในการบริหารงานบุคคล ซึ่งแยกเปน 2 แบบ ไดแก
3.2.1) แบบจําแนกตําแหนงไวในกฎหมาย มีใชในการบริหารงาน
บุคคลสําหรับขาราชการตุลาการและขาราชการอัยการ ซึ่งแตละประเภทมีสายเดียว คือ สายงานผู
พิพากษา และสายงานอัยการ
3.2.2) ระบบจําแนกตําแหนงโดยองคกรกลางบริหารงานบุคคล
เนื่องจากมีสายงานของตําแหนงหลายสายงานและมีหนาที่ความรับผิด ชอบของตําแหนงตาง ๆ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

65. 65
หลากหลาย ไมสามารถจําแนกตําแหนงในกฎหมายได จึงตองใหองคกรกลางบริหารงานบุคคลเปน
ผูจํา แนกตํ าแหนง ตา ง ๆ ออกเป น สายงานและระดับ ตา ง ๆ จั ด เปน กลุม ตํา แหนงสํ าหรับ เป น
แกนกลางเพื่อปฏิบัติการรวมกันในการบริหารงานบุคคล ซึ่งมีใชในการบริหารงานบุคคลสําหรับ
ขาราชการพลเรือนทั่ว ๆ ไป รวมทั้งพนักงานสวนทองถิ่นและพนักงานรัฐวิสาหกิจดวย
4) องคกรกลางในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทย
องคกรกลางในการบริหารงานบุคคลในระบบราชการไทยมีอยูในหลาย
องคกรขึ้นอยูกับลักษณะของเจาหนาที่ของรัฐหรือขาราชการนั้น ๆ ไดแก
4.1) คณะกรรมการขาราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ตามพระราชบัญญัติ
ระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2535
4.2) คณะกรรมการขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาหรือ ก.ค.ศ.
ตามพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ.2547
4.3) คณะกรรมการขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาหรือ ก.พ.อ.
ตามพระราชบัญญัติขาราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.2547
4.4) คณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม หรือ ก.ต. ตามพระราชบัญญัติ
ระเบียบขาราชการฝายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ.2543
4.5) คณะกรรมการอัย การหรื อ ก.อ. ตามพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บ
ขาราชการฝายอัยการ พ.ศ.2521
4.6) คณะกรรมการขาราชการฝายรัฐสภา หรือ ก.ร. ตามพระราชบัญญัติ
ระเบียบขาราชการฝายรัฐสภา พ.ศ.2518
4.7) คณะกรรมการขาราชการตํารวจ หรือ ก.ตร. ตามพระราชบัญญัติ
ตํารวจแหงชาติ พ.ศ.2547
4.8) คณะกรรมการขาราชการทหาร หรือ ก.ขท. ตามพระราชบัญญัติ
ระเบียบขาราชการทหาร พ.ศ.2521
4.9) คณะกรรมการที่เปนองคกรกลางในการบริหารงานบุค คลของ
“พนักงานสวนทองถิ่น” ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ.2542 และ
พระราชบัญญัติระเบียบขาราชการกรุงเทพมหานคร พงศ.2528 ประกอบดวย
4.9.1) คณะกรรมการมาตรฐานบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น หรือ
ก.ถ.
4.9.2) คณะกรรมการขาราชการกรุงเทพมหานคร หรือ ก.ก.
4.9.3) คณะกรรมการกลางขาราชการองคการบริหารสวนจังหวัด
4.9.4) คณะกรรมการกลางพนักงานเทศบาล (รวมพนักงานเมือง
พัทยาดวย)
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

66. 66
4.9.5) คณะกรรมการกลางพนักงานสวนตําบล
4.10) องคก รกลางในหนว ยงานพิเศษหรือหนวยงานที่จัดตั้งขึ้นตาม
รัฐธรรมนูญก็จะมีองคกรบริหารงานบุคคลเปน การเฉพาะ ซึ่งจะมี 2 ลักษณะ ไดแก จัดตั้งเปน
องคกรรูปแบบใหม เชน คณะกรรมการขาราชการการเลือกตั้ง เปนตน และอีกลักษณะหนึ่ง ไดแก
จัดรูปแบบองคกรเดิม เชน องคกรในการบริหารขาราชการสํานักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชน
แหงชาติที่ใ หขาราชการสํานักงานฯ เปน ขาราชการรัฐสภาสามัญ ตามกฎหมายวาดว ยระเบีย บ
ขาราชการฝายรัฐสภา และใหอํานาจหนาที่ของคณะกรรมการขาราชการฝายรัฐสภา เปนอํานาจ
หนาที่ของคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแหงชาติ
มีขอสังเกตวาองคประกอบของคณะกรรมการในองคกรกลางใน
การบริหารงานบุคคลดังกลาวจะประกอบดวยกรรมการ 3 ฝาย ไดแก กรรมการโดยตําแหนง
กรรมการจากการที่ขาราชการหรือพนักงานเลือกกันเอง และกรรมการผูทรงคุณวุฒิ ตัวอยางเชน
คณะกรรมการขาราชการพลเรือน หรือ ก.พ. จะประกอบดวย
(1) กรรมการโดยตํ า แหน ง ได แ ก นายกรั ฐ มนตรี ห รื อ รอง
นายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเปนประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผูอํานวยการสํานัก
งบประมาณ เลขาธิก ารคณะกรรมการพัฒ นาเศรษฐกิจและสังคมแหงชาติ เปน กรรมการ และ
เลขาธิการ ก.พ.เปนกรรมการและเลขานุการ
(2) กรรมการจากขาราชการเลือกกันเอง จํานวน 5 คน จากผูดํารง
ตําแหนงปลัดกระทรวง รองปลัดกระทรวง หัวหนาหรือรองหัวหนาสวนราชการที่มีฐานะเปนกรม
และไมสังกัดกระทรวงหรือทบวง หัวหนาหรือรองหัวหนาสวนราชการที่มีฐานะเปนกรม และมี
หัวหนาสวนราชการรับผิดชอบในการปฏิบัติราชการขึ้นตรงตอนายกรัฐมนตรี อธิบดี ผูวาราชการ
จังหวัด
(3) กรรมการผูทรงคุณวุฒิ จํานวน 5 – 7 คน จากผูซึ่งเปนผูดํารง
หรือเคยดํารงไมต่ํากวาอธิบดีหรือตําแหนง กรณีถาจะแตงตั้งผูที่ไมเคยเปนขาราชการหรือเคยเปน
ขาราชการหรือเคยเปน ข าราชการ แตดํา รงตํ าแหนงต่ํ ากว าอธิ บดีห รือตํ าแหนงที่ เทีย บเท าจะ
ดําเนินการเพื่อแตงตั้งไมเกิน 3 คน ในดานตาง ๆ ดังนี้ ดานระบบราชการ และการจัดสวนราชการ
ดานการพัฒนาองคการ ดานการบริหารและการจัดการและดานกฎหมาย
5) การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลของไทย
5.1) การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลสมัยรัชกาลที่ 5
ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว รัชกาลที่ 5 แหง
กรุงรัตนโกสินทร ไดมีการปรับปรุงระบบบริหารงานของไทยที่สําคัญ ๆ ไดแก
(1) แยกขาราชการทหารกับขาราชการพลเรือนออกจากกัน โดย
หลังที่ไดมีการตั้ง 12 กระทรวง ก็ไดแยกราชการฝายทหารกับราชการฝายพลเรือนออกจากกันอยาง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

67. 67
แนชัด โดยใหกระทรวงกลาโหมวาราชการทหาทั้งปวง สวนการปกครองหัวเมืองทั้งหมดใหเปน
หนาที่ของกระทรวงมหาดไทย เวนแตกรุงเทพมหานครกับเมืองติดตอใกลเคียง เปน หนาที่ของ
กระทรวงนครบาล และไดมีการตราพระราชบัญญัติลักษณะการเกณฑทหาร ร.ศ.122 ขึ้น ซึ่งเปน
การยกเลิกการเกณฑประชาชนมาเปนเฉพาะเกณฑเพื่อเปนทหารเทานั้น
(2) เริ่มนําระบบคุณธรรมมาใชในกระทรวงมหาดไทย โดยมีการ
สรรหาขาราชการ มีการจัดระบบการศึกษาและฝกอบรมเพื่อเปนขาราชกาขึ้น โดยขั้นแรกไดตั้ง
โรงเรียนฝกหัดกรมการอําเภอที่มณฑลอยุธยา ซึ่งตอมาไดมีการจัดตั้งในทุกมณฑลที่วาการเมือง
และที่วาการอําเภอ โดยในกรุงเทพมหานครไดมีการตั้งโรงเรียนฝกหัดขาราชการฝายพลเรือนขึ้น
ในกรมมหาดเล็ก ซึ่งตอมาโปรดเกลาฯ ใหใชนามวา “โรงเรียนมหาดเล็ก” ผลิตนักเรียนออกเปน
ขาราชการ ซึ่ง ภายหลัง มีผูมาสมั ค รเขารั บราชการมากเกิ น ตําแหน งจึงไดจั ด ใหมีก ารสอบใน
กระทรวงมหาดไทยเปนครั้งแรก ในสมัยสมเด็จกรมพระยาดํารงราชานุภาพเปนเสนาบดี
นอกจากนั้นแลวสมเด็จกรมพระยาดํารงราชานุภาพไดเลิก “ระบบ
กินเมือง” และเปลี่ยนภาวะขาราชการหัวเมืองจาก “ขาราชการปกครอง” ซึ่งมีลัก ษณะเปน นาย
ประชาชน มาเป น “ข าราชการพลเรื อน” ที่มี ค วามรูค วามสามารถขึ้น อยูใ นสัง กัด กระทรวง
มหาดไทยตามสายการบังคับบัญชา
(3) เริ่มใหขาราชการรับ เงิน เดือ นประจํา โดยเมื่อได จัด ตั้ ง
หอรัษ ฎากร หรือกระทรวงการคลัง ขึ้นใน พ.ศ.2518 ไดมีก ารจายเงินเดือนใหแกขาราชการใน
กระทรวงการคลัง จึงกลาวไดวา ระบบเงินเดือนเกิดขึ้นครั้งแรกในคราวนั้น ทั้งนี้ เมื่อมีการปฏิรูป
ระบบราชการแผนดิน ในป พ.ศ.2435 ขาราชการทุกกระทรวงทบวงกรมจึงไดรับเงินเดือนเปนอยาง
เดียวกัน
5.2) การปรับปรุงระบบบริหารงานบุคคลสมัยรัชกาลที่ 7
ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว รัชกาลที่ 7
แหงกรุงรัตนโกสินทร ไดมีการปรับปรุงระบบการบริหารงานบุคคลโดยรวมขาราชการพลเรือนเขา
อยูในระเบียบเดียวกัน โดยตราเปนพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พุทธศักราช 2471
วางหลักการเปนสาระสําคัญในการบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการพลเรือนที่สําคัญ ไดแก
(1) รวมขาราชการพลเรือนทั้งหมดเขาอยูใ นระเบีย บเดีย วกัน
รวมทั้งขาราชการพลเรือนในกระทรวงกลาโหม แตไมรวมขาราชการฝายตุลาการ
(2) จัดตั้งองคกรกลางบริหารงานบุคคลสําหรับขาราชการพลเรือน
ขึ้นเรียกวา “กรรมการรักษาพระราชบัญญัติ” หรือ ก.ร.พ.
(3) แบงประเภทขาราชการพลเรือนเปน 3 ประเภท ประกอบดวย
ขาราชการพลเรือนสามัญ ขาราชการพลเรือนวิสามัญ และเสมียนพนักงาน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

68. 68
(4) จัดใหมีการสอบแขงขันเพื่อเลือกสรรคนเขารับราชการตาม
ระบบคุณธรรม
(5) จัดใหการรับราชการเปนอาชีพ เปนงานประจําที่มีทางกาวหนา
สูงขึ้นตามลําดับ มีเงินเดือนพอครองชีพ ไมตองกังวลที่จะตองทํางานอื่นเพื่อเลี้ยงชีพไปดวย
(6) กําหนวินัยขาราชการพลเรือนและโทษผิดวินัยและหลักเกณฑ
การลงโทษทางวินัย
5.3 การปรั บ ปรุง ระบบบริ ห ารงานบุค คลหลั ง การเปลี่ย นแปลงการ
ปกครอง พ.ศ.2545 ที่สําคัญ ๆ ไดแก
(1) การตราพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บข า ราชการพลเรื อ น
พุทธศักราช 2476 โดยใหเลิกยศและงดพระราชทานบรรดาศักดิ์ของขาราชการพลเรือน เปลี่ย น
โครงสรางในการบริหารงานบุคคลของขาราชการพลเรือนจากระบบจําแนกชั้นยศมาเปนระบบ
จําแนกตําแหนง โดยใหขาราชการพลเรือนไดรับเงินเดือนตามตําแหนง และใหมีคณะกรรมการ
ขาราชการพลเรือน หรือ ก.พ. ทําหนาที่องคกรกลาง
(2) การตราพระราชบั ญ ญั ติ ร ะเบี ย บข า ราชการพลเรื อ น
พุทธศักราช 2479 หลักการสําคัญ ๆ ไดแก
(2.1) จําแนกขาราชการเปนชั้น ๆ โดยจัดชั้นจัตวา ชั้นตรี ชั้นโท
ชั้นเอก ชั้นพิเศษ แตละชั้นแบงเปนอันดับตาง ๆ ซอยลงไป ใหขาราชการรับเงินเดือนตามชั้นของ
ตนไมใชรับเงินเดือนตามตําแหนง มีอัตราเงินเดือนจัดเปนอัตราสากลไมใชอัตราประจําตําแหนง
(2.2) กระจายอํานาจการบริหารงานบุคคลจาก ก.พ.ใหกระทรวง
ทบวง กรม เจาสังกัดมากขึ้น โดยกําหนดใหมี อ.ก.พ. กระทรวง อ.ก.พ. กรม และ อ.ก.พ. จังหวัด
(3) การตราพระราชบัญญัติระเบียบขาราชการพลเรือน พ.ศ.2518
ไดมี ก ารเปลี่ย นแปลงระบบโครงสรา งจากระบบจํ าแนกชั้ น ยศมาเปน ระบบจํ าแนกตํ าแหน ง
เปลี่ยนแปลงระบบบริหารงานบุคคลจากที่เคยใหรัฐมนตรี สั่งบรรจุแตงตั้งและลงโทษขาราชการได
ทุก ขั้น มาเปน รัฐมนตรีสั่งบรรจุ เสนอการแตงตั้ง และลงโทษได เฉพาะปลัด กระทรวงและ
ตําแหนงระดับ 4 สวนตําแหนงต่ํากวานั้นใหผูบังคับบัญชาที่เปนขาราชการประจําเปนผูมีอํานาจสั่ง
การลดหลั่นกัน ลงไป ทั้งนี้เปนหลัก การใหขาราชการมีความเปนกลางทางการเมืองใหมากที่สุด
แยกขาราชการและขาราชการตํารวจ ออกตางหากโดยใหมีชั้นยศตามฐานะของวิชาการสําหรับ
ขาราชการครู และชั้นยศแบบทหารสําหรับขาราชการตํารวจ
ตอมาในป พ.ศ.2520 ไดมีการประกาศของคณะปฏิรูปการปกครอง
แผนดิน ฉบับที่ 19 ลงวันที่ 8 พฤศจิกายน 2520 แกไขใหรัฐมนตรีมีอํานาจสั่งบรรจุ และเสนอการ
แตงตั้งขาราชการพลเรือนตําแหนงระดับ 10 และระดับ 9 ไดดวย
7.2 การบริหารงานบุคคลของขาราชการพลเรือนไทยปจจุบัน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

69. 69
1) กฎหมายหลัก และความหมาย
1.1) กฎหมายหลั ก ไดแก พระราชบัญ ญัติ ร ะเบีย บขาราชการพลเรือ น
พ.ศ.2535
1.2) ความหมาย
ขาราชการพลเรือน หมายความวา บุคคลซึ่งไดรับบรรจุและแตงตั้งตาม
พระราชบัญ ญัติ ร ะเบีย บขาราชการพลเรือน พ.ศ.2535 ใหรับราชการโดยไดรั บเงิน เดือนจาก
งบประมาณหมวดเงินเดือนในกระทรวงทบวงกรมฝายพลเรือน
ขาราชการฝายพลเรือน หมายความวา บุคคลซึ่งไดรับบรรจุและแตงตั้ง
ตามกฎหมายใหรับราชการโดยใหไดรับเงินเดือนจากเงินงบประมาณหมวดเงินเดือนในกระทรวง
ทบวง กรม ฝายพลเรือน
ดังนั้ น คําว า “ขาราชการฝา ยพลเรื อน” จึง มีข อบเขตกวา งกว าคํ าว า
“ขาราชการพลเรือน” โดยหมายความรวมทั้งขาราชการครู ขาราชการตุลาการ ขาราชการอัยการ
ขาราชการตํารวจ ขาราชการรัฐสภา แตไมรวมขาราชการทหาร ขาราชการกรุงเทพมหานคร และ
ขาราชการสวนทองถิ่นอื่น ซึ่งมิไดอยูในกระทรวง ทบวง กรมฝายพลเรือน
2) องคกรบริหารงานบุคคล
องคกรในการบริหารงานบุคคลประกอบดวย
(1) คณะกรรมการขาราชการพลเรือน (ก.พ.)
(2) คณะอนุกรรมการสามัญ ซึ่งมี 3 ระดับ ไดแก
(2.1) คณะอนุกรรมการสามัญประจํากระทรวง (อ.ก.พ.กระทรวง)
(2.2) คณะอนุกรรมการสามัญประจํากรม (อ.ก.พ.กรม)
(2.3) คณะอนุกรรมการสามัญประจําจังหวัด (อ.ก.พ.จังหวัด)
3) ประเภท และคุณสมบัติของขาราชการ
3.1 ขาราชการพลเรือน มี 3 ประเภท ประกอบดวย
(1) ขาราชการพลเรือนสามัญ ไดแก ขาราชการพลเรือนซึ่งรับราชการโดย
ไดรับเงินเดือนในอัตราสามัญและไดรับแตงตั้งตามที่บัญญัติไวในลักษณะ3 ของ พ.ร.บ.ระเบียบ
ขาราชการพลเรือนฯ
(2) ขาราชการพลเรือนในพระองค ไดแก ขาราชการพลเรือนซึ่งไดรับ
แตงตั้งใหดํารงตําแหนงในพระองคมหากษัตริยตามที่กําหนดในพระราชกฤษฎีกา
(3) ขาราชการประจําตางประเทศพิเศษ ไดแก ขาราชการพลเรือนซึ่ง
ไดรับแตงตั้งใหดํารงตําแหนงในตางประเทศในกรณีพิเศษ โดยเหตุผลทางการเมือง ตามทีบญญัตไว
่ ั ิ
ในลักษณะ 5 แหง พ.ร.บ. ระเบียบขาราชการพลเรือนฯ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

70. 70
3.2 คุณสมบัติของขาราชการพลเรือน กําหนดไวดังนี้ (ม.30)
(1) มีสัญชาติไทย
(2) มีอายุไมต่ํากวา 18 ป
(3) เป น ผู เ ลื่ อ มใสในการปกครองระบอบประชาธิ ป ไตยอั น มี
พระมหากษัตริยเปนประมุขตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยดวยความบริสุทธิ์ใจ
(4) ไมเปนผูดํารงตําแหนงทางการเมือง
(5) ไม เ ป น ผู มี ก ายทุ พ พลภาพจนไม ส ามารถปฏิ บั ติ ห น า ที่ ไ ด ไร
ความสามารถหรือจิตฟนเฟอน ไมสมประกอบ หรือเปนโรคตามที่กําหนดในกฎ ก.พ.
กฎ ก.พ. ฉบับที่ 3 (พ.ศ.2535) กําหนดไว 5 ประการ คือ
- โรคเรื้อน ในระยะติดตอในระยะยาวที่ปรากฏอาการเปนที่
รังเกียจแกสังคม
- วัณโรคในระยะอันตราย
- โรคเทาชางในระยะที่ปรากฏอาการเปนที่รังเกียจแกสังคม
- โรคติดยาเสพติดใหโทษ
- โรคพิษสุราเรื้อรัง
(6) ไมเปนผูอยูในระหวางถูกสั่งใหพักราชการ หรือถูกสั่งใหออกจาก
ราชการไวกอนตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการพลเรือนหรือกฎหมายอื่น
(7) ไมเปนผูบกพรองในศีลธรรมอันดีจนเปนที่รังเกียจของสังคม
(8) ไมเปนกรรมการพรรคการเมืองหรือเจาหนาที่ในพรรคการเมือง
(9) ไมเปนบุคคลลมละลาย
(10) ไมเปนผูเคยตองรับโทษจําคุกโดยพิพากษาถึงที่สุดใหจําคุกเพราะ
กระทําความผิดทางอาญา เวนแตเปนโทษสําหรับความผิดที่ไดกระทําโดยประมาทหรือลหุโทษ
(11) ไมเปนผูเคยถูกลงโทษ ใหออก ปลดออก หรือไลออกจากรัฐวิสาหกิจ
หรือหนวยงานอื่นของรัฐ
(12) ไมเปนผูเคยถูกลงโทษใหออก หรือปลดออกเพราะกระทําผิดวินัย
ตามกฎหมายวาดวยระเบียบขาราชการพลเรือนหรือตามกฎหมายอื่น
(13) ไมเปนผูเคยถูกลงโทษใหไลออก เพราะกระทําผิดวินัยตามกฎหมาย
วาดวยระเบียบขาราชกาพลเรือนหรือตามกฎหมายอื่น
(14) ไมเคยเปนผูเคยกระทําการทุจริตในการสอบเขารับราชการ
4) การกําหนดตําแหนง และคาตอบแทน
4.1) ระดับตําแหนง
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

71. 71
ระดับตําแหนงขาราชการพลเรือนสามัญแบงเปน 11 ระดับ โดย
พิจารณาตามลําดับความยากงายและคุณภาพของงาน
4.2) มาตรฐานตําแหนง
ก.พ.จะจัดทํามาตรฐานกําหนดตําแหนงไวเปนบรรทัดฐานในการ
กําหนดตําแหนงขาราชการพลเรือนสามัญ ทุก ตํ าแหนง โดยจําแนกตํา แหนงเปน ประเภทและ
สายงานตามลักษณะงาน และจัดตําแหนงในประเภทเดียวกันและสายงานเดียวกันที่คุณภาพงานอยู
ในระดับเดียวกันโดยประมาณเปนกลุมเดียวกัน และระดับเดียวกัน ทั้งนี้โดยคํานึงถึงลักษณะ หนาที่
ความรับผิดชอบและคุณภาพของงานตามหลักเกณฑที่กําหนด
4.3) เงินเดือนและคาตอบแทน
4.3.1) เงินเดือนและคาตอบแทน
อัตราเงินเดือนขาราชการพลเรือนเปนไปตามบัญชีทาย
พ.ร.บ.เงินเดือนและเงินประจําตําแหนง พ.ศ.2550 โดยแบงเปน 11 อันดับ แตละอันดับมีจํานวนขั้น
เงินเดือนไมเทากัน สวนตําแหนงใดจะไดรับเงินในอันดับใดอัตราเทาใดเปนไปตามหลักเกณฑที่
กําหนดไวในกฎ ก.พ. ฉบับที่ 9 (พ.ศ.2538)
4.3.2) เงินประจําตําแหนง
เงินประจําตําแหนงไมใชเงินเดือน แตเปนคาตอบแทนที่
จายเปน รายเดือนสําหรับตําแหนงบางตําแหนงที่มีพระราชกฤษฎีกากําหนดใหเปน ตําแหนง
ประเภทวิชาชีพเฉพาะประเภทชํานาญการและเชี่ยวชาญเฉพาะ หรือประเภทบริหารระดับสูง และ
บริหารระดับกลาง โดยจายใหตางหากจากเงินเดือนอีกสวนหนึ่ง
5) การสรรหาและบรรจุแตงตั้ง
5.1) การสรรหา
การสรรหา หมายถึง การจัด หา และเลือกสรรบุค คลที่มีค วามรู
ความสามารถ ทักษะ และบุคลิกลักษณะอื่น ๆ ที่เหมาะสมเพื่อปฏิบัติงานในตําแหนงใดตําแหนง
หนึ่งของหนวยงาน
5.2) ประเภทของการสรรหา
(1) การสรรหาจากภายใน คื อ การเลือ กสรรบุ ค คลจากผู ที่
ปฏิบัติงานอยูในหนวยงานนั้น ๆ แลวโดยการสับเปลี่ยน ยายหรือเลื่อนตําแหนง
(2) การสรรหาจากภายนอก คือ การเลือกสรรบุคคลจากภายนอก
หนวยงาน ซึ่งอาจจะเปนผูสําเร็จการศึกษาใหม หรือผูที่เคยทํางานที่อื่นมาแลวก็ได
5.3) การบรรจุแตงตั้ง
การบรรจุ หมายถึง การรับบุคคลเขาเปนขาราชการ ซึ่งจะตอง
ดําเนินการควบคูกับการแตงตั้งใหดํารงตําแหนงเปนการทําใหมีสถานภาพเปนขาราชการ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

72. 72
การแต ง ตั้ ง ข า ราชการให ดํ า รงตํ า แหน ง หมายถึ ง การสั่ ง ให
ขาราชการมีอํานาจหนาที่และรับผิดชอบงานในตําแหนงใดตําแหนงหนึ่ง ขณะเดีย วกันก็ทําให
ขาราชการผูนั้นมีสิทธิที่จะไดรับเงินเดือนตามตําแหนงนั้น และมีสิทธิจะใชฐานะแหงการดํารง
ตําแหนงนั้นเพื่อการปฏิบัติการตาง ๆ ตามกฎหมาย
5.4) ผูมีอํานาจสั่งบรรจุและแตงตั้ง
- ขาราชการระดับ 11 รัฐมนตรีเจาสังกัด โดยความเห็นชอบของ
คณะรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี เสนอโปรดเกลาแตงตั้ง
- ขาราชการระดับ 10 ปลัดกระทรวงเสนอรัฐมนตรีเจาสังกัด โดย
ความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี และนายกรัฐมนตรี เสนอโปรดเกลาแตงตั้ง
- ขาราชการระดับ 9 ปลัดกระทรวงเปนผูสั่งบรรจุแตงตั้ง
- ขาราชการระดับ 8 อธิบดีโดยความเห็นชอบของปลัดกระทรวง
- ขาราชการระดับ 7 ลงมา อธิบดีเปนผูสั่งบรรจุแตงตั้ง ในสว น
ภูมิภาคที่มิใชหัวหนาสวนราชการประจําจังหวัดเปนอํานาจของผูวาราชการจังหวัด
5.5) ประเภทของการบรรจุแตงตั้ง
(1) การแต ง ตั้ง ผูไ ดรั บ การบรรจุ จ ะแตงตั้ง ผูไดรั บการบรรจุ
ตามลําดับที่ในบัญชีผูสอบแขงขันได หรือ โดยการคัดเลือกแลวแตกรณี
(2) การยาย หมายถึง การสั่งใหขาราชการผูดํารงตําแหนงหนึ่งไป
ดํารงตําแหนงอื่น ในระดับเดีย วกันภายในกรมเดียวกัน โดยตองมีคุณสมบัติตรงตามคุณ สมบัติ
เฉพาะตําแหนงในตําแหนงที่แตงตั้ง
(3) การเลื่อนตําแหนง หมายถึง การสงใหขาราชการมีอํานาจ
หนาที่ และความรับผิดชอบในตําแหนงระดับสูงกวาเดิม ซึ่งจะเปนตําแหนงในสายงานเดิมหรือตาง
สายงานก็ได
(4) การโอน หมายถึง การแตงตั้งขาราชการในสังกัด กระทรวง
ทบวง หรือกรมหนึ่งใหดํารงตําแหนงในอีกกระทรวง ทบวง หรือกรมหนึ่ง
(5) การแตงตั้งผูขาดคุณสมบัติใหกลับไปดํารงตําแหนงเดมิ
(6) การบรรจุกลับ หมายถึง การสั่งบรรจุและแตงตั้งผูออกจาก
ราชการไปแลวใหเปนขาราชการพลเรือนสามัญ
อนึ่ง ในทางปฏิบัติผูมีอํานาจบรรจุแตงตั้งอาจมีการสั่งการเปน
พิเศษที่มิใชการบรรจุและแตงตั้งขาราชการใหดํารงตําแหนงในอีก 2 กรณีไดแก การที่ใหขาราชการ
“รักษาการในตําแหนง” ในกรณีตําแหนงวางลง หรือผูดํารงตําแหนงไมสามารถปฏิบัติหนาที่
ราชการไดและเปนกรณีมิไดบัญญัติไวในกฎหมายวาดวยระเบียบบริหารราชการแผนดินในเรื่อง
รักษาราชการแทนไว และในอีกกรณีหนึ่ง ไดแก การสั่งใหขาราชการ “ประจํากระทรวง ทบวง กรม
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

73. 73
กอง หรือจังหวัด” ในกรณีมีเหตุผลความจําเปนการชั่วคราวตามหลักเกณฑและวิธีการที่กําหนดไว
ในกฎ ก.พ.
6) การเพิ่มพูนประสิทธิภาพและเสริมสรางแรงจูงใจในการปฏิบัติราชการ
6.1) การเลื่อนขั้นเงินเดือน
ใหผูบังคับบัญชาพิจ ารณาโดยคํานึงถึงคุณ ภาพและปริมาณงาน
ประสิทธิภาพและประสิทธิผลของงานที่ไดปฏิบัติมา ความสามารถ และความอุตสาหะในการ
ปฏิบัติ งาน ตลอดจนการรัก ษาวิ นัย และการปฏิบัติง านเหมาะสมกับการเป น ขา ราชการ ตาม
หลักเกณฑและวิธีการที่ ก.พ.กําหนด
6.2) การพัฒนาขาราชการ
ใหมีการพัฒนาขาราชการทุกขั้นตอนตั้งแตเมื่อไดรับการบรรจุเขารับ
ราชการ กอนมอบหมายใหปฏิบัติหนาที่ ระหวางการปฏิบัติหนาที่ราชการ และกอนการเลื่อนขั้น
แตงตั้งใหดํารงตําแหนง(เชน กอนแตงตั้งใหดํารงตําแหนงนายอําเภอ เปนตน) รวมไปจนถึงการให
ขาราชการไปศึก ษาเพิ่มเติมในประเทศ และการศึก ษา ฝก อบรม ดูงานหรือปฏิบัติการวิจัย ใน
ตางประเทศ และใหผูบังคับบัญชามีหนาที่พัฒนาผูใตบังคับบัญชา เพื่อเพิ่มพูน ทักษะ ความรู
ทัศนคติที่ดี คุณธรรม จริยธรรม อันจะทําใหปฏิบัติหนาที่ราชการไดอยางมีประสิทธิภาพ ทั้งนี้
ตามหลักเกณฑและวิธีการที่ ก.พ.กําหนด
7) วินัยและจรรยาบรรณ
7.1) ความหมาย
วินัย หมายถึง แบบแผนความประพฤติที่กําหนดใหขาราชการ
พลเรือนถึงควบคุมตนเอง และควบคุมผูอยูใตบังคับบัญชาใหประพฤติหรือปฏิบัติตามที่กําหนดไว
7.2) ประเภทของวินัย
(1) วิ นั ย ต อ ผู บั ง คั บ บั ญ ชา เช น ต อ งปฏิ บั ติ ต ามคํ า สั่ ง ของ
ผูบังคับบัญชา ซึ่งสั่งใหหนาที่ราชการโดยชอบดวยกฎหมาย และระเบียบของทางราชการโดยไมได
ขึ้นหรือหลีกเลี่ยงไมรายงานเท็จตอผูบังคับบัญชา เปนตน
(2) วินัยตอผูรวมงาน เชน ตองสุภาพเรียบรอย รักษาความสามัคคี
และไมก ระทําการอยางใดเปน การกลั่น แกลงกัน และต องชว ยเหลือกัน ในการปฏิบัติร าชการ
ระหวางขาราชการดวยกัน และผูรวมปฏิบัติราชการ เปนตน
(3) วินัยตอประชาชน เชน ตองตอนรับ ใหความเปนธรรม และให
การสงเคราะหแกประชาชนผูติดตอราชการเกี่ยวกับหนาที่ของตนโดยไมชักชา และดวยความสุภาพ
เรียบรอย หามมิใหดูหมิ่นเหยียดหยาม กดขี่หรือขมแหงประชาชนผูติดตอราชการ เปนตน
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

74. 74
(4) วินัยตอตําแหนงหนาที่ เชน ตองสนับสนุนการปกครองระบอบ
ประชาธิปไตยตองรักษาความลับของทางราชการ ตองอุทิศเวลาใหราชการจะละทิ้งหรือทอดทิ้ง
หนาที่ราชการมิได เปนตน
7.3) โทษทางวินัย
(1) ภาคทัณฑ (ไมรายแรง)
(2) ตัดเงินเดือน (ไมรายแรง)
(3) ลดขั้นเงินเดือน (ไมรายแรง)
(4) ปลดออก (รายแรง)
(5) ไลออก (รายแรง)
สํา หรั บอํ านาจการลงโทษในกรณีวิ นัย ไม รา ยแรง กํ าหนดให
ผูบังคับบัญชาระดับผูอํานวยการกองลงมามีอํานาจสั่งภาคทัณฑ ตัดเงินเดือนครั้งหนึ่งไมเกิน 5%
เปนเวลาไมเกิน 1 เดือน ในระดับสูงกวาผูอํานวยการกอง ตัดเงินเดือนครั้งหนึ่งไมเกิน 5% เปน
เวลาไมเกิน 2 เดือน และนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีเจาสังกัด ปลัดกระทรวง อธิบดี
และผูวาราชการจังหวัด สั่งภาคทัณฑ ตัดเงินเดือนครั้งหนึ่งไมเกิน 5% เปนเวลาไมเกิน 3 เดือน ลด
ขั้นเงินเดือน ครั้งหนึ่งไมเกินหนึ่งขั้น
7.4 จรรยาบรรณขาราชการพลเรือน
เป น ส ว นหนึ่ งของวินั ย ข าราชการพลเรื อ นตามมาตรา 91 ซึ่ ง
กําหนดใหขาราชการพลเรือนตองถือและปฏิบัติตามระเบียบและแบบธรรมเนียมของทางราชการ
และจรรยาบรรณของขาราชการพลเรือน ซึ่งขอบังคับ ก.พ. วาดว ยจรรยาบรรณของขาราชการ
พลเรือน พ.ศ.2537 กําหนดไวโดยสรุปดังนี้
(1) จรรยาบรรณตอตนเอง เชน พึงเปน ผูมีศีลธรรมอันดี และ
ประพฤติตนใหเหมาะสมกับการเปนขาราชการ เปนตน
(2) จรรยาบรรณตอหนวยงาน เชน พึงปฏิบัติตอหนาที่ราชการดวย
ความสุจริต เสมอภาค และปราศจากอคติ เปนตน
(3) จรรยาบรรณตอผูบังคับบัญ ชา เชน ผูใ ตบังคับบัญชา และ
ผูรวมงาน เชน พึงละเวนจากการนําผลงานของผูอื่นมาเปนของตนเอง เปนตน
(4) จรรยาบรรณตอประชาชนและสังคม เชน พึงประพฤติตนให
เปนที่เชื่อถือของบุคคลทั่วไป เปนตน
8) การออกจากราชการ
ขาราชการพลเรือนออกจากราชการดวยเหตุ 3 ประการ คือ
(1) ออกตามความตองการของขาราชการเอง (ลาออก)
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

75. 75
(2) ออกเพราะสิ้นสุดสภาพของการเปนขาราชการ ไดแก กรณีตาย หรือ
อายุครบ 50 ป ตามกฎหมายบําเหน็จบํานาญ
(3) ออกตามความตองการของทางราชการ เชน ถูก สั่งใหออกเพราะ
ไมผานการทดลองราชการ ขาดคุณสมบัติ รอฟงการสอบสวนพิจารณากรณีถูกกลาวหาวากระทําผิด
วินัย รายแรงหรือถูก ฟองคดีอาญา หยอนความสามารถ มีมลทิน มัว หมอง ไปรับราชการทหาร
กระทําผิดวินัยอยางรายแรงใหปลดออก หรือไลออก เปนตน
9) บําเหน็จ บํานาญ
“บําเหน็จ” หมายถึง เงินตอบแทนความชอบที่ไดรับราชการมาซึ่งจายครัง ้
เดียว
“บํานาญ” หมายถึง เงินตอบแทนความชอบที่ไดรับราชการมาซึ่งสั่งจาย
เปนรายเดือน
ขาราชการมีสิทธิไดรับบําเหน็จบํานาญปกติดวยเหตุอยางใดอยางใดอยาง
ดังนี้
(1) เหตุทดแทน ในกรณีเลิกหรือยุบตําแหนง หรือมีคําสั่งใหออกโดยไมมี
ความผิด หรือซึ่งออกมาบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
(2) เหตุทุพลภาพ ไมสามารถจะรับราชการในตําแหนงซึ่งปฏิบัติอยูนั้น
ตอไป (3) เหตุสูงอายุ ในกรณีอายุครบ 60 ปบริบูรณ
(4) เหตุรับราชการนาน ไดแก กรณีขาราชการมีเวลาราชการสําหรับ
คํานวณบําเหน็จบํานาญครบ 30 ปบริบูรณ แลวหรือ ครบ 25 ป แลวลาออกจากราชการ
วิธี ก ารคํา นวณบํ าเหน็จ บํา นาญนั้ น ในกรณี บํา เหน็ จ จะตอ งเงิ น เดื อ น
สุดทายคูณดวยจํานวนป เวลาราชการ สวนบํานาญ จะตองเงินเดือนสุดทายหารดวย 50 คูณดวย
จํานวนปเวลาราชการ อยางไรก็ดีภายหลังประกาศให พ.ร.บ. กองทุนบําเหน็จบํานาญขาราชการ
พ.ศ. 2539 หรือ กบข. สมาชิกกองทุนจะมีเงินสะสม ซึ่งสวนราชการหักจากเงินเดือนสงเขากองทุน
และสวนราชการสมทบอีกสวนหนึ่ง รวมทั้งเงินผลประโยชน หากเปนสมาชิกที่รับราชการมากอน
พ.ร.บ. ใชบังคับ (พ.ศ.2539 ก็จะไดรับเงินเงินชดเชยอีกกอนหนึ่งดวย แตหากอายุราชการครบ 25 ป
บริบูรณ และเลือกรับบํานาญ การคํานวณบํานาญจะลดลงโดยคํานวณจากอัตราเงินเดือนเฉลี่ย 60
เดือนสุดทายคูณดวยเวลาราชการหารดวย 50 แตตองไมเกิน 70% ของอัตราเฉลี่ยเงินเดือน 60
เดือนสุดทาย
10) การอุทธรณและรองทุกข
การอุทธรณ หมายถึง การใหสิทธิขาราชการในการรองขอใหผูมีอํานาจ
พิจารณาใหเปนธรรมในการที่ถูกสงลงโทษทางวินัย ไมรวมถึงการถูกสั่งใหออกจากราชการใน
กรณีมิใชการลงโทษทางวินัย ภายใน 30 วัน นับแตวันทราบคําสั่งลงโทษ
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

76. 76
การรอ งทุกข หมายถึง การใหสิทธิแกขาราชการในการรองขอใหผูมี
อํานาจพิจารณาใหความเปนธรรมในกรณีตอไปนี้
(1) เมื่อถูกสั่งใหออกจากราชการซึ่งมิใชการลงโทษทางวินัย
(2) เมื่อเห็นวาผูบังคับบัญชาใชอํานาจหนาที่ปฏิบัติตอตนโดยไมถูกตอง
หรือไมปฏิบัติตอตนใหถูกตองตามกฎหมาย
(3) เมื่อมีความคับของใจอันเกิดจากการปฏิบัติของผูบังคับบัญชาตอตน
เฉพาะกรณีที่กําหนดในกฎ ก.พ.
บรรณานุกรม
ค ณ ะ ทํ า ง า น จั ด ทํ า ห นั ง สื อวิ ช า ก า ร ม ห า ด ไ ท ย 1 0 0 ป . ม ห า ด ไ ท ย 1 0 0 ป
(กระทรวงมหาดไทยจัด พิมพ เนื่ องในโอกาสครบรอบการสถาปนา 100 ป 1 เมษายน 2535)
กรุงเทพฯ : โรงพิมพศิริวัฒนาการพิมพ, 2535
ชาญชัย แสวงศักดิ์ . กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแผนดิน . กรุงเทพฯ : สํานักพิมพ
นิติธรรม, 2544
ติน ปรั ช ญาพฤกษ . วิ ช าชีพ นิ ย มของระบบราชการในรั ช สมั ย พระบาทสมเด็ จ พระ
จุลจอมเกลาเจาอยูหัว : วิวัฒนาการและผลกระทบตอสังคมไทย. กรุงเทพฯ : โรงพิมพจุฬาลงกรณ
มหาวิทยาลัย, 2536
เรืองวิทย เกษสุวรรณ . กําเนิดระบบราชการและการปฏิรูปในยุคคลาสสิค . กรุงเทพฯ :
สงวนกิจการพิมพ, 2546
วรเดช จันทรศร . การพัฒนาระบบราชการไทย . กรุงเทพฯ : หางหุนสวนจํากัดสหายบลอก
และการพิมพ, 2542
สมาน รังสิโยกฤษฎ . การปฏิรูประบบราชการ : แนวคิดและยุทธศาสตร. กรุงเทพฯ :
สวัสดิการสํานักงาน ก.พ. , 2542
สุโขทัยธรรมาธิราช,มหาวิทยาลัย. เอกสารการสอนชุดวิชาการบริหารราชการไทย Thai
Public Administration หน ว ยที่ 1-8 และหน ว ยที่ 9-15 . นนทบุ รี : สํ า นั ก พิ ม พ
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2535
สํานั ก งาน ก.พ. พระบาทสมเด็จ พระปกเกลา เจา อยูหั ว กั บระบบข าราชการพลเรื อน.
กรุงเทพฯ : บริษัท ประชาชน จํากัด, 2536
คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ และสํานักงาน ก.พ. เอกสารสมุดปกขาวกาวตอไปของ
การปฏิรูประบบราชการ. กรุงเทพฯ : บริษัทกราฟฟคฟอรแมท (ไทยแลนด) จํากัด, 2543
(เอกสารประกอบการบรรยายวิชา คศ3311ระบบบริหารราชการไทย Thai Bureaucracy
คณะศิลปศาสตร มหาวิทยาลัยเกริก ภาคการศึกษา 3/2549 )
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

77. 77
สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย