Đánh Giá Công Tác Quy Hoạch Sử Dụng Đất Huyện Vân Đồn, Tỉnh Quảng Ninh Giai Đoạn 2007 – 2011

1. ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM
ĐINH BÙI HẢI SƠN
ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUY HOẠCH
SỬ DỤNG ĐẤT HUYỆN VÂN ĐỒN, TỈNH QUẢNG NINH
GIAI ĐOẠN 2007 – 2011
Chuyên ngành: Quản lý đất đai
Mã số: 60 85 01 03
LUẬN VĂN THẠC SỸ KHOA HỌC NÔNG NGHIỆP
Người hướng dẫn khoa học: TS. HOÀNG VĂN HÙNG
Thái Nguyên, năm 2012

2. i
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là
trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tài liệu tham khảo và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được
chỉ rõ nguồn gốc./.
Tác giả luận văn
Đinh Bùi Hải Sơn

3. ii
LỜI CẢM ƠN
Với lòng biết ơn sâu sắc tôi xin chân thành cảm ơn TS. Hoàng Văn Hùng đã
trực tiếp hướng dẫn chỉ bảo tận tình giúp tôi hoàn thành luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn Ban giám hiệu Trường Đại học Nông Lâm Thái
Nguyên, Phòng quản lý đào tạo Sau Đại học, Khoa Tài nguyên và Môi trường, đặc
biệt các thầy, cô giáo trong Bộ môn Quy hoạch Tài nguyên Môi trường.
Tôi bày tỏ lời cảm ơn tới Uỷ ban nhân dân huyện Vân Đồn, Phòng Tài
nguyên và Môi trường huyện Vân Đồn; anh chị em đồng nghiệp, gia đình, bạn bè
đã động viên tạo mọi điều kiện tốt nhất để tôi hoàn thành luận văn này.
Tác giả luận văn
Đinh Bùi Hải Sơn

4. iii
MỤC LỤC
Trang
MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1
1. Tính cấp thiết của đề tài.......................................................................................1
2. Mục tiêu tổng quát...............................................................................................2
3. Mục tiêu cụ thể....................................................................................................2
4. Yêu cầu của đề tài...............................................................................................3
5. Ý nghĩa của đề tài................................................................................................3
5.1. Ý nghĩa trong học tập và nghiên cứu ...............................................................3
5.2. Ý nghĩa trong thực tiễn.....................................................................................3
Chương 1: TỔNG QUAN TÀI LIỆU......................................................................4
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất. ........................................4
1.1.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất ............................................................4
1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai......................................................6
1.2. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai......................................................8
1.2.1. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai...................................................8
1.2.2. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất đai.....................................................12
1.3. Một số lý luận về sử dụng đất hợp lý .............................................................13
1.3.1. Đất đai và chức năng của đất đai.................................................................13
1.3.2. Những lợi ích khác nhau về sử dụng đất.....................................................14
1.3.3.Những nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất..................................................14
1.3.4. Sử dụng đất và các mục đích kinh tế, xã hội, môi trường...........................17
1.3.5. Quản lý bền vững tài nguyên đất.................................................................18
1.4. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch ở một số nước trên thế giới....18
1.5. Tình hình quy hoạch sử dụng đất ở Việt nam ................................................20
1.5.1.Tình hình quy hoạch đất đai ở nước ta qua các thời kỳ ...............................20
1.5.2. Công tác lập quy hoạch trên phạm vi cả nước ............................................22
1.6. Tình hình quy hoạch sử dụng đất đai ở tỉnh Quảng Ninh. .............................24
1.7. Tình hình quy hoạch sử dụng đất đai ở huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh..........26
Chương 2: NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ..........................27
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu..................................................................27
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu:.................................................................................27
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu:....................................................................................27

5. iv
2.2. Nội dung nghiên cứu. .....................................................................................27
2.2.1. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh ảnh hưởng tới quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất ...............27
2.2.2. Đánh giá công tác quản lý và sử dụng đất của huyện Vân Đồn..................27
2.2.3. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất đai huyện Vân Đồn,
tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011................................................................27
2.3.4. Đánh giá sự hiểu biết về công tác QHSDĐ và ý kiến của người dân trên địa
bàn về tình hình thực hiên QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn .28
2.2.5. Những tồn tại chủ yếu trong thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất,
nguyên nhân, bài học kinh nghiệm và giải pháp khắc phục..................................28
2.2.6. Đề xuất các giải pháp cho công tác thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai của
phường trong giai đoạn tới ....................................................................................28
2.3. Phương pháp nghiên cứu:...............................................................................28
2.3.1. Điều tra, thu thập thông tin thứ cấp.............................................................28
2.3.2. Thu thập số liệu sơ cấp................................................................................29
2.3.3. Minh họa bằng biểu đồ, bản đồ, sơ đồ và đồ thị .........................................29
2.3.4. Điều tra, khảo sát thực địa..........................................................................29
2.3.5. Phân tích, tổng hợp......................................................................................29
2.3.6. Phương pháp chuyên gia .............................................................................29
Chương 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN................................30
3.1. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội. ................................................30
3.1.1. Đặc điểm điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên..................................30
3.1.2. Đặc điểm kinh tế xã hội của huyện Vân Đồn..............................................32
3.2. Đánh giá công tác quản lý và sử dụng đất của huyện Vân Đồn.....................36
3.2.1. Tình hình quản lý đất đai.............................................................................36
3.2.2. Tình hình sử dụng đất đai............................................................................37
3.3. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất đai huyện Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011 .......................................................................40
3.3.1. Phương án quy hoạch sự dụng đất huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 201140
3.3.2. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất huyện Vân Đồn giai
đoạn 2007 - 2011...................................................................................................44
3.4. Đánh giá sự hiểu biết về công tác QHSDĐ và ý kiến của người dân trên địa
bàn về tình hình thực hiên QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn .56

6. v
3.4.1. Đánh giá sự hiểu biết của người dân về công tác quy hoạch sử dụng đất...56
3.4.2. Ý kiến của người dân trên địa bàn về công tác quy hoạch sử dụng đất giai
đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn..................................................................58
3.4. Đánh giá thông qua ý kiến của cán bộ TNMT về tình hình thực hiện quy
hoạch sử dụng đất trên địa bàn và áp dụng các văn bản mới liên quan đến quy
hoạch sử dụng đất hiện nay ...................................................................................59
3.5. Nhận xét về tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện Vân Đồn giai
đoạn 2007 - 2010...................................................................................................61
3.5.1. Nhận xét chung về tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất giai đoạn
2007 - 2010 của huyện Vân Đồn...........................................................................61
3.5.2. Những tồn tại chủ yếu trong quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất của
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..................................................................62
3.5.3. Những nguyên nhân của những tồn tại trong quá trình thực hiện quy hoạch
sử dụng đất huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..............................................62
3.5.4. Một số giải pháp khắc phục những tồn tại trong thực hiện quy hoạch sử
dụng đất .................................................................................................................63
KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ.....................................................................................65
1. KẾT LUẬN .......................................................................................................65
2. ĐỀ NGHỊ...........................................................................................................66
TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................67

7. vi
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CN : Công nghiệp
GCNQSDĐ : Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
GPMB : Giải phóng mặt bằng
KCN : Khu công nghiệp
KHSDĐ : Kế hoạch sử dụng đất
NN : Nông nghiệp
QĐ : Quyết định
QH : Quy hoạch
QHSDĐ : Quy hoạch sử dụng đất
QL : Quốc lộ
SXKD : Sản xuất kinh doanh
TP : Thành phố
TNHH : Trách nhiệm hữu hạn
UBND : Uỷ ban nhân dân
TNMT : Tài nguyên Môi trường

8. vii
DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang
Bảng 3.1: Hiện trạng sử dụng đất đai huyện Vân Đồn năm 2011...................37
Bảng 3.2: Diện tích, cơ cấu sử dụng đất trước và sau quy hoạch của
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..........................................40
Bảng 3.3: Biến động sử dụng đất thực tế huyện Vân Đồn giai đoạn
2007 - 2011 ....................................................................................44
Bảng 3.4: Kết quả chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp
sang đất phi nông nghiệp trong QHSDĐ của huyện Vân
Đồn giai đoạn 2007 - 2011.............................................................49
Bảng 3.5: Kết quả sử dụng đất để thực hiện các công trình, dự án của
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..........................................51
Bảng 3.6: Kết quả thực hiện việc thu hồi đất trong QHSDĐ huyện
Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011.....................................................53
Bảng 3.7: Kết quả đưa đất chưa sử dụng cho các mục đích trong
huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011..........................................55
Bảng 3.8: Kết quả điều tra chung về sự hiểu biết của người dân về
công tác quy hoạch sử dụng đất.....................................................57
Bảng 3.9: Kết quả so sánh sự hiểu biết giữ người dân sinh sống trong
khu vực quy hoạch và ngoài khu vực quy hoạch...........................57
Bảng 3.10: Kết quả điều tra lấy ý kiến của người dân trên địa bàn về
công tác thực hiện QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của
huyện Vân Đồn ..............................................................................58
Bảng 3.11: Kết quả điều tra lấy ý kiến của cán bộ TNMT..............................59
Bảng 3.12: Tổng hợp kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất huyện
Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2011.....................................................61

9. 1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Lịch sử hình thành và phát triển của loài người gắn liền với quá trình khai
thác, sự dụng các nguồn tài nguyên, đặc biệt là đối với nguồn tài nguyên đất đai.
Đất đai là một tặng vật vô cùng quý giá mà tạo hoá đã ban tặng cho con người, là
nguồn gốc của mọi vật chất trong xã hội, là tư liệu sản xuất không thể thay thế, là
thành phần quan trọng hàng đầu của sự sống, là nguồn tài nguyên không tái tạo
trong nhóm tài nguyên hạn chế của mỗi quốc gia [9]. Đất đai là địa bàn phân bố
của các khu dân cư, là nền tảng xây dựng các ngành, các công trình phục vụ cho
sản xuất, đời sống và sự nghiệp phát triển văn hoá, an ninh quốc phòng của mỗi
đất nước [3].
Với vai trò và ý nghĩa đặc biệt đó thì việc bảo vệ và sử dụng đất có hiệu quả là
rất cần thiết và cấp bách [11]. Tuy nhiên hiện nay với sự phát triển của nền kinh tế
thị trường, xã hội ngày càng phát triển, đời sống con người ngày càng nâng cao thì
nhu cầu của con người về đất đai ngày càng lớn. Điều này đã dẫn đến tình trạng đất
đai bị khai thác và sử dụng một cách bừa bãi, môi trường đất bị hủy hoại nghiêm
trọng [6]. Trước thực trạng như vậy, việc đánh giá việc thực hiện quy hoạch sử
dụng đất (QHSDĐ) là rất cần thiết và hữu hiệu. Nó không những định hướng tổ
chức lại việc sử dụng đất, mà còn hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí đất đai, tránh
các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm, hủy hoại đất, phá vỡ sự cân bằng
sinh thái, phát triển kinh tế xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định
chính trị an ninh quốc phòng của địa phương, đặc biệt là trong thời kì phát triển nền
kinh tế thị trường [7] .
Trong giai đoạn hiện nay công tác đánh giá thực hiện QHSDĐ nhằm giúp cho
công tác quản lý nhà nước về đất đai được tốt hơn và định hướng giúp các cấp, các
ngành sắp xếp, bố trí sử dụng đất hợp lý, hiệu quả và tiết kiệm trên cơ sở bảo vệ
được môi trường là việc làm cần thiết [22]. Tuy nhiên, việc thực hiện QHSDĐ khá
phức tạp, với tốc độ phát triển kinh tế và đô thị hoá nhanh tất yếu nảy sinh những
mâu thuẫn trong sử dụng đất giữa các ngành và các đối tượng sử dụng đất. Để cho
công tác thực hiện QHSDĐ ở các giai đoạn sau được phù hợp hơn, đảm bảo cho

10. 2
việc sử dụng đất được tiết kiệm, có hiệu quả, tránh tình trạng quy hoạch “treo” thì
việc đánh giá công tác thực hiện QHSDĐ là rất cần thiết.
Vân Đồn được xác định là một trong 4 trung tâm du lịch của tỉnh Quảng Ninh
tại quyết định số 120/2007/QĐ-TTg ngày 26 tháng 7 năm 2007 của Thủ tướng
Chính phủ. Năm 2002 huyện Vân Đồn đã lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai
thời kỳ 2006 - 2010 được UBND tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 3406/QĐ-UB
ngày 25/9/2006. Qua 5 năm thực hiện quy hoạch đã giải quyết được cơ bản các nhu
cầu sử dụng đất để phát triển kinh tế - xã hội cũng như đáp ứng nhu cầu về đất ở
cho nhân dân trong huyện và tạo điều kiện cho các dự án phát triển [31].
Tuy nhiên, do quá trình thực hiện đẩy mạnh công nghiệp hoá - hiện đại hoá
cùng với việc phát triển đô thị và các khu dân cư tập trung tại huyện Vân Đồn đã
gây áp lực lớn trong việc sử dụng đất đai. Qua trình thực hiện quy hoạch tại địa
phương đã bộc lộ những mặt còn hạn chế trong nhu cầu sử dụng đất đai, một số
công trình, dự án được thực hiện không theo thiết kế quy hoạch [27]. Nhận thức
được vai trò của đất đai và tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng đất, việc đánh giá
công tác thực hiện quy hoạch sử dụng đất để tìm ra những vấn đề khó khăn và tồn
tại. Thông qua đó tìm ra những phương hướng và giải pháp hợp lý làm cơ sở cho
việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và công tác quản lý nhà nước về đất đai là
việc làm hết sức cần thiết đối với huyện Vân Đồn.
Xuất phát từ những vấn đề trên, tôi tiến hành nghiên cứu đề tài: “Đánh giá
công tác quy hoạch sử dụng đất huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh giai đoạn
2007 - 2011".
2. Mục tiêu tổng quát
- Đánh giá và phân tích kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai của
huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011.
- Xác định nguyên nhân tồn tại, yếu kém trong việc thưc hiện quy hoạch, kế
hoạch sự dụng đất, từ đó đề xuất những giải pháp khắc phục.
3. Mục tiêu cụ thể
- Đánh giá các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyên Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh tác động đến quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất.
- Đánh giá công tác quản lý đất đai trên địa bàn
- Đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch, quyhoạch sự dụng đất giai đoạn 2007 - 2011
- Đề xuất các biện pháp thực hiện kế hoạch sự dụng đất tốt hơn.

11. 3
4. Yêu cầu của đề tài
- Tài liệu và số liệu thu thập được phải khách quan, trung thực và chính xác.
- Bám sát báo cáo QHSDĐ của huyện qua một số giai đoạn kết hợp với đánh
giá của người thực hiện quy hoạch.
- Đánh giá cả những kết quả đã đạt được và chưa đạt được từ đó đề xuất các
giải pháp thực hiện quy hoạch tốt hơn cho địa phương.
5. Ý nghĩa của đề tài
5.1. Ý nghĩa trong học tập và nghiên cứu
Nghiên cứu đề tài này giúp tôi học hỏi và thu thập được những kinh nghiệm,
kiến thức thực tế, củng cố và hoàn thiện kiến thức đã học. Biết áp dụng những lý
thuyết đã học vào thực tiễn.
5.2. Ý nghĩa trong thực tiễn
- Đề tài nghiên cứu tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng đất của huyện Vân
Đồn xác định được tính hợp lý và chưa hợp lý của quy hoạch tại địa phương giúp
định hướng quy hoạch tốt hơn trong giai đoạn tiếp theo.
- Đánh giá được thực trạng sự dụng đất, xác định được những tồn tại, yếu
kém trong việc thự hiện quy hoạch, kế hoạch kế hoạch sử dụng đất, từ đó đề xuất
các giải pháp hữu hiệu cho địa phương.

12. 4
Chương 1
TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.1. Khái niệm và đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất
1.1.1. Khái niệm về quy hoạch sử dụng đất
Thuật ngữ “Quy hoạch sử dụng đất đai” tương ứng với tiếng Anh “Land - use
planning”; thuật ngữ đồ án “plan” cũng còn dùng là quy hoạch, cũng đã quen dùng
với những mức độ khác nhau như: đồ án quy hoạch tổng hợp “Master plan”, đồ án
quy hoạch tổng thể “Comprehensive plan”, đồ án quy hoạch chung “General plan”,
hoặc chính là đồ án quy hoạch “The plan” [22].
Về mặt thuật ngữ khoa học, “Quy hoạch” là việc xác định một trật tự nhất định
bằng những hoạt động như: phân bố, bố trí, sắp xếp, tổ chức v.v. “Đất đai” là một
phần lãnh thổ nhất định (vùng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất, miếng đất v.v.) có
vị trí, hình thể, diện tích với những tính chất tự nhiên hoặc mới tạo thành (đặc tính
thổ nhưỡng, địa hình, địa chất, thuỷ văn, chế độ nước, nhiệt độ, ánh sáng, thảm thực
vật v.v.) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo các mục đích khác
nhau. Do vậy, để sử dụng đất hiệu quả cần phải lập quy hoạch, đây là quá trình
nghiên cứu, lao động sáng tạo nhằm xác định ý nghĩa mục đích của từng thành phần
lãnh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định [21].
Theo ESCAP/FAO [2] định nghĩa quy hoạch sử dụng đất như sau: "Quy hoạch
sử dụng đất là quá trình đánh giá tiềm năng đất và nước một cách có hệ thống phục
vụ việc sử dụng đất và kinh tế - xã hội nhằm lựa chọn ra phương án sử dụng đất tốt
nhất. Mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là lựa chọn và đưa phương án đã lựa chọn
vào thực tiễn để đáp ứng nhu cầu của con người một cách tốt nhất nhưng vẫn bảo vệ
được nguồn tài nguyên cho tương lai. Yêu cầu cấp thiết phải làm quy hoạch là do
nhu cầu của con người và điều kiện thực tế sử dụng đất thay đổi nên phải nâng cao
kỹ năng quản lý sử dụng đất".
Theo Viện Điều tra Quy hoạch Đất đai định nghĩa [35]: "Quy hoạch sử dụng
đất là một hệ thống các biện pháp quản lý, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ
chức sử dụng đất đầy đủ, hợp lý, có hiệu quả cao thông qua việc phân phối và tái
phân phối quỹ đất cả nước, tổ chức sử dụng đất như một tư liệu sản xuất cùng với

13. 5
các tư liệu sản xuất khác gắn liền với đất nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội,
tạo điều kiện bảo vệ đất và bảo vệ môi trường".
Về mặt bản chất quy hoạch sử dụng đất đai là một hiện tượng kinh tế - xã hội
thể hiện đồng thời 3 tính chất: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế. Trong đó:
- Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai;
- Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như điều tra,
khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu v.v.;
- Tính pháp chế: Xác lập tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng đất theo
quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật.
Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai là một trong 13 nội dung quản lý Nhà
nước về đất đai được quy định tại điều 16, Luật Đất đai 2003[28].
Công tác quy hoạch sử dụng đất đai cần phải nắm vững hệ thống các biện
pháp kinh tế, kỹ thuật, pháp chế của Nhà nước và tổ chức quản lý sử dụng đất đai
một cách đầy đủ, hợp lý, khoa học, có hiệu quả cao thông qua việc phân bổ quỹ đất
đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất. Theo đó, quy hoạch sử dụng đất
đảm bảo các mục tiêu sau:
- Tính đầy đủ: Mọi loại đất đều phải được đưa vào sử dụng theo các mục đích
nhất định;
- Tính hợp lý: Việc sử dụng đất phải phù hợp với yêu cầu, đặc điểm tính chất
tự nhiên, vị trí, diện tích theo mục đích sử dụng;
- Tính khoa học: Áp dụng thành tựu khoa học kỹ thuật tiên tiến;
- Tính hiệu quả: Phải đáp ứng được cả 3 lợi ích kinh tế - xã hội - môi trường.
Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất đai là quá trình hình thành các
quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ích
cao nhất, thực hiện đồng thời 2 chức năng: điều chỉnh các mối quan hệ đất đai và tổ
chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đích nâng cao hiệu quả sản
xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường.
Mặt khác, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền phê duyệt còn là biện pháp hữu hiệu của Nhà nước nhằm tổ chức
lại việc sử dụng đất đai theo đúng mục đích, hạn chế sự chồng chéo gây lãng phí
đất đai, là căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, tránh
tình trạng chuyển mục đích tuỳ tiện, làm giảm sút quỹ đất nông, lâm nghiệp (đặc

14. 6
biệt là diện tích trồng lúa nước và đất lâm nghiệp có rừng) sang sử dụng vào mục
đích phi nông nghiệp; ngăn chặn các hiện tượng tiêu cực, tranh chấp, lấn chiếm
huỷ hoại đất, phá vỡ sự cân bằng sinh thái, gây ô nhiễm môi trường dẫn đến
những tổn thất hoặc kìm hãm sản xuất, gây ảnh hưởng tiêu cực tới phát triển kinh
tế - xã hội và các hậu quả khó lường về tình hình bất ổn định chính trị, an ninh
quốc phòng ở từng địa phương.
1.1.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai
Quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch có tính lịch sử - xã hội, tính khống
chế vĩ mô, tính chỉ đạo, tính tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp thành quan
trọng của hệ thống kế hoạch phát triển xã hội và kinh tế quốc dân. Theo Viện Điều
tra Quy hoạch Đất đai, Tổng cục Địa chính (1998) [24], các đặc điểm của quy
hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau:
* Tính lịch sử - xã hội
Lịch sử phát triển của xã hội chính là lịch sử phát triển của quy hoạch sử dụng
đất đai. Mỗi hình thái kinh tế - xã hội đều có một phương thức sản xuất của xã hội
thể hiện theo 2 mặt: Lực lượng sản xuất (quan hệ giữa người với sức hoặc vật tự
nhiên trong quá trình sản xuất) và Quan hệ sản xuất (quan hệ giữa người với người
trong quá trình sản xuất). Trong quy hoạch sử dụng đất đai, luôn nẩy sinh quan hệ
giữa người với đất đai - là sức tự nhiên (như điều tra, đo đạc, khoanh định, thiết
kế...), cũng như quan hệ giữa người với người (xác nhận bằng văn bản về sở hữu và
quyền sử dụng đất giữa những người chủ đất - giấy CNQSDĐ). Quy hoạch sử dụng
đất đai thể hiện đồng thời là yếu tố thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là
yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của
phương thức sản xuất của xã hội [17].
Tuy nhiên, trong xã hội có phân chia giai cấp, quy hoạch sử dụng đất đai mang
tính tự phát, hướng tới mục tiêu vì lợi nhuận tối đa và nặng về mặt pháp lý (là
phương tiện mở rộng, củng cố, bảo vệ quyền tư hữu đất đai: phân chia, tập trung
đất đai để mua, bán, phát canh thu tô v.v.). Ở nước ta, quy hoạch sử dụng đất đai
phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội; góp phần tích
cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn; nhằm sử dụng, bảo vệ đất và nâng cao
hiệu quả sản xuất xã hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, quy hoạch sử dụng
đất đai góp phần giải quyết các mâu thuẫn nội tại của từng lợi ích kinh tế, xã hội và

15. 7
môi trường nẩy sinh trong quá trình sử dụng đất, cũng như mâu thuẫn giữa các lợi
ích trên với nhau [19].
* Tính tổng hợp
Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: đối
tượng của quy hoạch là khai thác, sử dụng, cải tạo, bảo vệ v.v. toàn bộ tài nguyên
đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dân; quy hoạch sử dụng đất đai đề
cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa
học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất nông, công nghiệp, môi trường sinh thái v.v.
Với đặc điểm này, quy hoạch lãnh trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử
dụng đất; điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực; xác định và
điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù hợp với mục tiêu
kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát triển bền vững, đạt tốc
độ cao và ổn định [18].
* Tính dài hạn
Căn cứ vào các dự báo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xã hội
quan trọng (như sự thay đổi về nhân khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đô thị hoá, công nghiệp hoá,
hiện đại hoá nông nghiệp v.v.), từ đó xác định quy hoạch trung và dài hạn về sử dụng đất
đai, đề ra các phương hướng, chính sách và biện pháp có tính chiến lược, tạo căn cứ khoa
học cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn.
Quy hoạch dài hạn nhằm đáp ứng nhu cầu sử dụng đất để phát triển lâu dài
kinh tế - xã hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước
trong thời gian dài (cùng với quá trình phát triển dài hạn kinh tế - xã hội) cho đến
khi đạt được mục tiêu dự kiến. Thời hạn (xác định phương hướng, chính sách và
biện pháp sử dụng đất để phát triển kinh tế và hoạt động xã hội) của quy hoạch sử
dụng đất đai thường từ trên 10 năm đến 20 năm hoặc xa hơn [1].
* Tính chiến lược và chỉ đạo vĩ mô
Với đặc tính trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến trước
được các xu thế thay đổi phương hướng, mục tiêu, cơ cấu và phân bố sử dụng đất
(mang tính đại thể, không dự kiến được các hình thức và nội dung cụ thể, chi tiết
của sự thay đổi). Vì vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch mang tính chiến
lược, các chỉ tiêu của quy hoạch mang tính chỉ đạo vĩ mô, tính phương hướng và
khái lược về sử dụng đất của các ngành như [2]:

16. 8
- Phương hướng, mục tiêu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất
trong vùng;
- Cân đối tổng quát nhu cầu sử dụng đất của các ngành;
- Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phân bố đất đai trong vùng;
-Phânđịnhranhgiớivàcáchìnhthứcquảnlýviệcsử dụngđấtđaitrongvùng
- Đề xuất các biện pháp, chính sách lớn để đạt được mục tiêu của phương
hướng sử dụng đất.
Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhân tố
kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lược hoá, quy hoạch
sẽ càng ổn định.
* Tính chính sách
Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện rất mạnh đặc tính chính trị và chính sách
xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các chính sách và quy định có liên
quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trên mặt bằng đất
đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế
- xã hội; tuân thủ các quy định, các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi
trường sinh thái [5].
* Tính khả biến
Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán trước, theo nhiều phương
diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ là một trong những giải pháp biến
đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới thích hợp hơn cho việc phát triển
kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày
càng tiến bộ, chính sách và tình hình kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử
dụng đất đai không còn phù hợp. Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và
điều chỉnh biện pháp thực hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy
hoạch. Quy hoạch sử dụng đất đai luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại
theo chiều xoắn ốc “quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục
thực hiện v.v.” với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao.
1.2. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai
1.2.1. Nguyên tắc của quy hoạch sử dụng đất đai
Các hoạt động của Nhà nước trong lĩnh vực phân phối và sử dụng tài nguyên
đất tuân theo quy luật phát triển kinh tế khách quan. Quyền sở hữu Nhà nước về đất
đai là cơ sở để bố trí các ngành, là một trong những yếu tố quan trọng nhất để đưa

17. 9
nền kinh tế thoát khỏi nghèo nàn, lạc hậu, thúc đẩy và mở rộng sản xuất. Nhà nước
thực hiện chức năng phân phối và tái phân phối quỹ đất nhằm đáp ứng nhu cầu về
đất sử dụng cho các ngành, đơn vị, cá nhân sử dụng đất và điều chỉnh các mối quan
hệ đất đai thông qua quy hoạch. Như vậy, quy hoạch sử dụng đất thực hiện đồng
thời 2 chức năng: điều chỉnh mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu
sản xuất đặc biệt được xây dựng dựa trên những nguyên tắc sau:
Một là, chấp hành quyền sở hữu Nhà nước về đất đai.
Nguyên tắc này là cơ sở của mọi hoạt động và biện pháp có liên quan tới quyền sử
dụng đất, là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động quy hoạch sử dụng đất.
Quy hoạch sử dụng đất nước ta là hệ thống các biện pháp của Nhà nước nhằm
quản lý, sử dụng đất đai đầy đủ, hợp lý và hiệu quả. Nó có mối quan hệ chặt chẽ với
chủ trương, chính sách và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà
nước. Trong công tác quản lý đất đai, quy hoạch sử dụng đất có ý nghĩa to lớn, giúp
cho quản lý đất đai chặt chẽ và sử dụng có hiệu quả và các chỉ tiêu, chủ trương của
Nhà nước được thực hiện tốt.
Luật pháp bảo vệ quyền bất khả xâm phạm quyền sử dụng đất và tính ổn định của
mỗi đơn vị sử dụng đất vì đó là cơ sở quan trọng nhất để phát triển sản xuất. Khi lập quy
hoạch sử dụng đất, người ta xác định phạm vi quyền lợi của mỗi chủ sử dụng đất. Do đó,
quy hoạch sử dụng đất có vai trò quan trọng trong việc ngăn ngừa các hành vi xâm phạm
sự toàn vẹn lãnh thổ của các đơn vị sử dụng đất. Mỗi chủ sử dụng đất chỉ có quyền sử
dụng đất mà Nhà nước cho phép chứ không có quyền sở hữu đất.
Hai là, sử dụng đất tiết kiệm, bảo vệ đất và bảo vệ tài nguyên thiên nhiên.
Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, là điều kiện tồn tại cơ bản, gắn liền với hoạt
động của con người, của các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước, có vai trò
quan trọng đối với con người và khác mọi tư liệu sản xuất khác là nếu được sử dụng
đúng và hợp lý thì chất lượng đất ngày càng tốt lên. Mặt khác, chúng ta đều biết, đất
đai có hạn về diện tích, trong khi đó, dân số không ngừng tăng nhanh, gây áp lực lớn
đối với đất đai. Điều này đòi hỏi việc sử dụng đất phải tiết kiệm và hiệu quả. Sử dụng
đất tiết kiệm tức là phải bố trí hài hòa giữa nhu cầu sử dụng đất của các ngành, hạn chế
tối đa việc sử dụng đất canh tác có hiệu quả sang các mục đích phi nông nghiệp, đảm
bảo an ninh lương thực quốc gia, thỏa mãn nhu cầu nông sản phẩm cho toàn xã hội và
nguyên liệu cho công nghiệp, đồng thời cân đối quỹ đất thích hợp với nhiệm vụ công
nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nâng cao chất lượng đất và mở rộng diện tích. Điều

18. 10
này khẳng định tầm quan trọng của quy hoạch sử dụng đất, ngoài ra rất cần có quy
hoạch tổng thể, quy hoạch chi tiết có giá trị thực tiễn cao đến cấp xã, cần gắn liền quy
hoạch sử dụng đất với quy hoạch các ngành công nghiệp và dịch vụ như du lịch, chế
biến nông sản, phát triển ngành nghề thủ công mà thị trường đòi hỏi, đồng thời có
những biện pháp bảo vệ đất, đảm bảo cho sử dụng đất bền vững. Chống suy thoái và ô
nhiễm đất là một trong những biện pháp bảo vệ đất.
Việt Nam, với đặc điểm là đất đồi núi chiếm 3/4 lãnh thổ toàn quốc, lại nằm ở
vùng nhiệt đới, mưa nhiều và tập trung, nhiệt độ không khí cao, các quá trình
khoáng hóa diễn ra mạnh trong đất nên dễ bị rửa trôi, xói mòn, nghèo chất hữu cơ
và chất dinh dưỡng dẫn đến thoái hóa. Quan trọng hơn nữa là do hậu quả của việc
chặt phá, đốt rừng bừa bãi, sử dụng đất không bền vững qua nhiều thế hệ nên đất bị
thoái hóa ngày càng nghiêm trọng, nhiều nơi mất khả năng sản xuất và xu hướng
hoang mạc hóa ngày càng tăng. Do đó, mục tiêu của quy hoạch sử dụng đất là phải
coi trọng diện tích phủ xanh bằng cây rừng, có chính sách và xây dựng quan điểm
toàn dân bảo vệ rừng nhất là rừng đầu nguồn, chăm sóc, tu bổ, phục hồi rừng, trồng
cây phủ xanh đất trống đồi núi trọc, khôi phục, cải thiện môi trường sống theo quan
điểm cân bằng sinh thái bền vững.
Những năm gần đây, do áp dụng những thành tựu khoa học công nghệ và kỹ
thuật tiên tiến vào sản xuất nên Việt Nam đã trở thành một trong những nước xuất
khẩu gạo hàng đầu thế giới. Tuy nhiên, sự thâm canh nông nghiệp với sử dụng
nhiều phân bón hàm lượng và cách thức không hợp lý đã làm đất sản xuất nông
nghiệp ngày càng ô nhiễm. Ngoài ra, với sự phát triển ồ ạt của ngành công nghiệp
trong giai đoạn qua đã làm đất bị ô nhiễm trầm trọng bởi chất thải của các nhà máy
công nghiệp. Đây là một thử thách lớn cho các nhà quy hoạch cũng như các nhà
quản lý trong giai đoạn nước ta đang thực hiện tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại
hóa: khôi phục các làng nghề truyền thống và tạo điều kiện thuận lợi cho công
nghiệp phát triển.
Ba là, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Khi phân bổ quỹ đất cho các ngành, cần đảm bảo nguyên tắc tổ chức sử dụng
tài nguyên đất vì lợi ích của nền kinh tế quốc dân nói chung và từng ngành nói
riêng, trong đó ưu tiên cho ngành nông nghiệp.
Sự phát triển của các ngành nông nghiệp, công nghiệp, giao thông vận tải, xây
dựng, thủy điện, dầu khí v.v. đều đòi hỏi phải có đất. Việc bố trí công trình của các

19. 11
ngành trên thường được dự kiến trước trong kế hoạch phát triển kinh tế quốc dân dài hạn
với tiêu chí: những khoanh đất giao cho các nhu cầu phi nông nghiệp nên lấy từ đất
không sử dụng hoặc sử dụng kém hiệu quả trong nông nghiệp. Với trường hợp giao đất
cho nhu cầu khai thác khoáng sản, người ta thường phải lường trước mọi hậu quả có thể
xảy ra cho các đơn vị mất đất và đề xuất biện pháp khắc phục hậu quả giảm bớt những
ảnh hưởng xấu của nó. Dựa trên thực trạng, vấn đề bức xúc mà ngành đang vấp phải và
xu thế phát triển của từng ngành kinh tế để xây dựng quy hoạch sử dụng đất đai trên cơ
sở hợp thành của các quy hoạch ngành. Có như vậy, quy hoạch sử dụng đất mới đáp ứng
được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội.
Bốn là, tạo ra những điều kiện tổ chức lãnh thổ hợp lý.
Quy hoạch sử dụng đất được tiến hành theo kế hoạch chung của Nhà nước,
của ngành và của từng đơn vị sử dụng đất cụ thể. Việc bố trí giữa các ngành đòi hỏi
phải có sự phân bố hợp lý, tạo điều kiện cho sự phát triển tổng hợp. Các đơn vị sản
xuất nông nghiệp căn cứ vào nghĩa vụ giao nộp cho Nhà nước và các nhu cầu tiêu
dùng nội bộ mà xác định quy mô diện tích trồng từng loại cây, số đầu gia súc từng
loại. Bên cạnh đó, việc sử dụng đất có ảnh hưởng đến việc phát triển và bố trí các
ngành nghề, việc tổ chức lao động và năng suất lao động, đến tư liệu sản xuất.
Quy hoạch sử dụng đất phải có sự kết hợp hài hòa nhu cầu sử dụng đất của các
ngành, tổ chức lãnh thổ hợp lý mới giúp cho việc phát triển các ngành cân đối theo
chỉ tiêu và nhu cầu sử dụng đất đã định.
Năm là, phải phù hợp với các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội
Mỗi vùng khác nhau có các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội khác nhau nên
phương án quy hoạch xây dựng phù hợp cho từng vùng cũng khác nhau. Thực tế
cho thấy, các cơ sở sản xuất nông nghiệp thường đầu tư lớn cho các công trình liên
quan: nhà ở, thủy lợi, giao thông v.v. và những công trình này khai thác hết công
suất nếu vị trí xây dựng của chúng là hợp lý. Bên cạnh đó, để tăng năng suất cây
trồng phải xác định cơ cấu sử dụng đất thích hợp và cơ cấu luân canh hợp lý trên địa
bàn lãnh thổ đó. Vì vậy, khi quy hoạch sử dụng đất cần phải tính toán sao cho
chúng sử dụng có hiệu quả nhất cả hiện tại và tương lai lâu dài. Qua những lý luận
trên cho thấy, khi xây dựng phương án quy hoạch sử dụng đất phải tuân theo những
nguyên tắc trên mới đảm bảo phương án đó có tính khả thi và tạo điều kiện sử dụng
đất hợp lý, hiệu quả và bền vững, thúc đẩy nền kinh tế - xã hội phát triển.

20. 12
1.2.2. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất đai
Có nhiều quan điểm khác nhau về cách phân loại quy hoạch sử dụng đất đai.
Tuy nhiên, mọi quan điểm đều dựa trên những căn cứ hoặc cơ sở chung như: nhiệm
vụ đặt ra đối với quy hoạch, số lượng và thành phần đối tượng nằm trong quy
hoạch, phạm vi lãnh thổ quy hoạch (cấp vị lãnh thổ hành chính) v.v. Thông thường
hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai được phân loại theo nhiều cấp vị khác nhau
nhằm giải quyết các nhiệm vụ cụ thể về sử dụng đất đai từ tổng thể đến chi tiết. Có
hai loại hình quy hoạch chính, đó là:
- Quy hoạch sử dụng đất theo ngành, như: quy hoạch sử dụng đất nông
nghiệp; quy hoạch sử dụng đất lâm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất công nghiệp và
tiểu thủ công nghiệp; quy hoạch sử dụng đất giao thông, thủy lợi v.v.
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo ngành là diện tích đất đai thuộc quyền
sử dụng và diện tích dự kiến cấp thêm cho ngành. Quy hoạch sử dụng đất đai giữa các
ngành có quan hệ chặt chẽ với quy hoạch sử dụng đất của vùng và cả nước.
- Quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ: tại Việt Nam, Luật Đất đai năm 2003
[22], tại Điều 25 quy định: quy hoạch sử dụng đất được tiến hành theo 4 cấp lãnh
thổ: quy hoạch sử dụng đất đai cả nước; quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh; quy
hoạch sử dụng đất đai cấp huyện; quy hoạch sử dụng đất đai chi tiết.
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo lãnh thổ là toàn bộ diện tích tự
nhiên của lãnh thổ. Tuỳ thuộc vào cấp vị lãnh thổ hành chính quy hoạch sử dụng đất
đai theo lãnh thổ sẽ có nội dung cụ thể, chi tiết khác nhau và được thực hiện theo
nguyên tắc: từ trên xuống, từ dưới lên, từ toàn cục đến bộ phận, từ cái chung đến cái
riêng, từ vĩ mô đến vi mô và bước sau chỉnh lý bước trước. [14]
Khác với Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 không quy định cụ
thể quy hoạch sử dụng đất theo các ngành (nông nghiệp, lâm nghiệp, khu dân cư
nông thôn, đô thị, chuyên dùng). Quy hoạch sử dụng đất của các ngành này đều nằm
trong quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ hành chính. Đối với quy hoạch sử dụng
đất vào mục đích quốc phòng, an ninh được quy định riêng tại Điều 30 [12].
Mục đích chung của quy hoạch sử dụng đất theo các cấp lãnh thổ hành chính,
đó là: đáp ứng nhu cầu đất đai (tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả) cho
hiện tại và tương lai để phát triển các ngành kinh tế quốc dân; cụ thể hoá một bước
quy hoạch sử dụng đất đai của các ngành và đơn vị hành chính cấp cao hơn; làm
căn cứ, cơ sở để các ngành (cùng cấp) và các đơn vị hành chính cấp dưới triển

21. 13
khai quy hoạch sử dụng đất đai của ngành và địa phương mình; làm cơ sở để lập
kế hoạch sử dụng đất 5 năm (căn cứ để thu hồi, giao đất, cho thuê đất, chuyển
mục đích sử dụng đất theo thẩm quyền được quy định trong Luật Đất đai); phục
vụ cho công tác thống nhất quản lý Nhà nước về đất đai [23].
Có thể hiểu mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ và quy
hoạch sử dụng đất theo ngành, như sau: trước tiên, Nhà nước căn cứ vào chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và hệ thống thông tin tư liệu về điều kiện đất
đai hiện có để xây dựng quy hoạch tổng thể sử dụng các loại đất. Các ngành chức
năng căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng các loại đất để xây dựng quy hoạch sử
dụng đất cụ thể cho từng ngành phù hợp với yêu cầu và nội dung sử dụng đất của
ngành. Như vậy, để đảm bảo sự thống nhất, tránh hiện tượng trồng chéo thì quy
hoạch tổng thể đất đai phải đi trước và có tính định hướng cho quy hoạch sử dụng
đất theo ngành [25].
1.3. Một số lý luận về sử dụng đất hợp lý
1.3.1. Đất đai và chức năng của đất đai
Đất đai là một diện tích cụ thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các cấu thành của
môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó như khí hậu bề mặt, thổ nhưỡng, dạng
địa hình, mặt nước (hồ, sông suối, đầm lầy v.v.), các lớp trầm tích sát bề mặt cùng với
nước ngầm và khoáng sản trong lòng đất, tập đoàn thực vật và động vật, trạng thái định cư
của con người, những kết quả hoạt động của con người trong quá khứ và hiện tại để lại’’
(san nền, hồ chứa nước hay hệ thống tiêu thoát nước, đường xá, nhà cửa v.v.)[8].
Các chức năng của đất đai đối với hoạt động sản xuất và sinh tồn của xã hội loài
người được thể hiện theo các mặt sau: sản xuất; môi trường sự sống; cân bằng sinh
thái; điều tiết khí hậu; tàng trữ và cung cấp nguồn nước; dự trữ (nguyên liệu và khoáng
sản trong lòng đất); kiểm soát ô nhiễm và chất thải; Không gian sự sống; bảo tồn - bảo
tàng sự sống; phân dị lãnh thổ [13].
Đất đai đóng vai trò quyết định sự tồn tại và phát triển của xã hội loài người, là cơ
sở tự nhiên, là tiền đề cho mọi quá trình sản xuất. Các Mác đã nhấn mạnh “Đất là mẹ,
lao động là cha, sản sinh ra mọi của cải vật chất”.
Đối với các ngành phi nông nghiệp, đất đai giữ vai trò là cơ sở không gian để
thực hiện các quá trình lao động, là kho tàng dự trữ các tài nguyên trong lòng đất.
Trong nông nghiệp, đất đai tham gia trực tiếp vào quá trình sản xuất và làm ra sản
phẩm phục vụ đời sống của con người và xã hội. Năng suất và chất lượng của sản

22. 14
phẩm phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng đất. Đất nông nghiệp là yếu tố đầu vào quan
trọng tác động mạnh mẽ đến hiệu quả sản xuất nông nghiệp.
1.3.2. Những lợi ích khác nhau về sử dụng đất
Đất đai là điều kiện chung nhất (khoảng không gian lãnh thổ cần thiết) đối với
mọi quá trình sản xuất trong các ngành kinh tế quốc dân và hoạt động của con
người. Điều này có nghĩa - thiếu khoảnh đất (có vị trí, hình thể, quy mô diện tích và
yêu cầu về chất lượng nhất định) thì không một ngành nào, xí nghiệp nào có thể bắt
đầu công việc và hoạt động được. Nói khác đi - không có đất sẽ không có sản xuất
(đối với mọi ngành) cũng như không có sự tồn tại của chính con người [20].
Đất đai giữ vai trò tích cực trong quá trình sản xuất, là điều kiện vật chất, cơ
sở không gian, đồng thời là đối tượng lao động (luôn chịu tác động trong quá trình
sản xuất như cày bừa, xới xáo v.v.) và công cụ hay phương tiện lao động (sử dụng
để trồng trọt, chăn nuôi v.v.). Quá trình sản xuất nông nghiệp liên quan chặt chẽ với
độ phì nhiêu và quá trình sinh học tự nhiên của đất [24].
Lợi ích của việc sử dụng đất rất đa dạng, song có thể chia thành 3 nhóm lợi ích
cơ bản sau:
- Sử dụng đất làm tư liệu sản xuất và tư liệu sinh hoạt để thoả mãn nhu cầu
sinh tồn và phát triển của con người;
- Dùng đất làm cơ sở sản xuất và môi trường hoạt động;
- Đất cung cấp không gian môi trường cảnh quan mỹ học cho việc hưởng thụ
tinh thần.
Trong các ngành phi nông nghiệp, đất đai giữ vai trò thụ động với chức năng
là cơ sở không gian và vị trí để hoàn thiện quá trình lao động, là kho tàng dự trữ
trong lòng đất (các ngành khai thác khoáng sản). Quá trình sản xuất và sản phẩm
được tạo ra không phụ thuộc vào đặc điểm, độ phì nhiêu của đất, chất lượng thảm
thực vật và các tính chất tự nhiên có sẵn trong đất.
1.3.3.Những nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất
Phạm vi, cơ cấu và phương thức sử dụng đất vừa bị chi phối bởi các điều kiện và quy
luật sinh thái tự nhiên vừa bị chi phối bởi các điều kiện, quy luật kinh tế - xã hội và các yếu
tố kỹ thuật. Theo nghiên cứu của Viện Điều tra Quy hoạch đất đai Tổng cục Địa chính có 3
nhóm nhân tố ảnh hưởng đến sử dụng đất, bao gồm: điều kiện tự nhiên, điều kiện kinh tế xã
hội và nhân tố không gian [17].

23. 15
1.3.3.1. Nhân tố điều kiện tự nhiên
Quá trình sử dụng đất đai cần phải chú ý đến các đặc tính và tính chất đất đai để
xác định yếu tố hạn chế hay tích cực cho việc sử dụng đất hợp lý như chế độ nhiệt, bức
xạ, độ ẩm, yếu tố địa hình, thổ nhưỡng, xói mòn v.v. Các đặc tính, tính chất này được
chia làm 2 loại: Điều kiện khí hậu và Điều kiện đất đai.
- Điều kiện khí hậu:
Khí hậu là một thành phần rất quan trọng của hệ sinh thái đồng ruộng. Nó cung
cấp năng lượng chủ yếu cho quá trình tạo thành chất hữu cơ, mang lại năng suất cho
cây trồng. Có đến 90 - 95% chất hữu cơ của cây là do quá trình quang hợp với sự cung
cấp năng lượng của ánh sáng mặt trời. Cây trồng tận dụng cao nhất điều kiện khí hậu sẽ
cho tổng sản phẩm và giá trị kinh tế cao nhất.
- Điều kiện đất đai:
Các yếu tố địa hình, địa mạo, độ cao, độ dốc, hướng dốc, mức độ xói mòn v.v.
thường dẫn tới sự khác nhau về đất đai và khí hậu, ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất và
hoạt động của các ngành.
Mỗi vùng đất khác nhau có các điều kiện tự nhiên khác nhau, ảnh hưởng trực tiếp
đến quá trình sử dụng đất: khả năng sản xuất, xây dựng công trình, phát triển các
ngành. Do đó, để có phương án sử dụng đất hợp lý cần phải tuân thủ theo quy luật tự
nhiên, tận dụng tối đa những thuận lợi, khắc phục những hạn chế để sử dụng đất mang
lại hiệu quả cao nhất.
1.3.3.2. Nhân tố kinh tế - xã hội
Các nhân tố kinh tế - xã hội bao gồm các thể chế, chính sách, thực trạng phát triển
các ngành, điều kiện cơ sở hạ tầng: giao thông, thủy lợi, xây dựng v.v., trình độ phát
triển khoa học kỹ thuật, trình độ dân trí, dân số, lao động, việc làm và đời sống văn
hóa, xã hội.
Các điều kiện tự nhiên là cơ sở để xây dựng phương án sử dụng đất nhưng các
nhân tố kinh tế - xã hội sẽ quyết định phương án đã lựa chọn có thực hiện được hay
không. Phương án sử dụng đất được quyết định bởi khả năng của con người và các
điều kiện kinh tế - xã hội, kỹ thuật hiện có.
Điều kiện kinh tế - xã hội có tác động không nhỏ tới việc sử dụng đất đai, thúc
đẩy hoặc kìm hãm quá trình sử dụng đất hiệu quả của con người. Vì vậy, khi lựa chọn
phương cách sử dụng đất, ngoài việc dựa vào quy luật tự nhiên thì các nhân tố kinh tế
xã hội cũng không kém phần quan trọng.

24. 16
1.3.3.3. Nhân tố không gian
Tính chất không gian bao gồm: vị trí địa lý, địa hình, hình dạng, diện tích. Đất
đai không thể di dời từ nơi này đến nơi khác. Đất đai phải khai thác tại chỗ, không
thể chia cắt mang đi. Trong thực tế, bất kỳ ngành sản xuất nào (nông nghiệp, công
nghiệp, xây dựng, khai thác khoáng sản v.v.) đều cần đến đất đai là điều kiện không
gian cho các hoạt động. Do đó, không gian là yếu tố quan trọng quyết định hiệu quả
của việc sử dụng đất, các nhân tố không gian có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình sử
dụng đất, nó sẽ gián tiếp quyết định hiệu quả của việc sử dụng đất.
Từ những vấn đề nêu trên cho thấy, các yếu tố điều kiện tự nhiên và điều kiện
kinh tế xã hội tạo ra nhiều tổ hợp ảnh hưởng đến việc sử dụng đất đai.
Tuy nhiên, mỗi yếu tố giữ vị trí và có tác động khác nhau. Trong đó, điều kiện tự
nhiên là yếu tố cơ bản để xác định công dụng của đất đai, có ảnh hưởng trực tiếp, cụ
thể và sâu sắc, nhất là đối với sản xuất nông nghiệp; Điều kiện kinh tế sẽ ảnh hưởng tác
động của con người trong việc sử dụng đất; Điều kiện xã hội tạo ra những khả năng
khác nhau cho các yếu tố kinh tế và tự nhiên tác động tới việc sử dụng đất. Vì vậy, cần
phải dựa vào quy luật tự nhiên và quy luật kinh tế - xã hội để nghiên cứu, xử lý mối
quan hệ giữa các nhân tố tự nhiên, kinh tế - xã hội trong lĩnh vực sử dụng đất đai.
Sử dụng đất thuộc phạm trù hoạt động kinh tế của nhân loại. Trong mỗi
phương thức sản xuất xã hội nhất định, việc sử dụng đất theo yêu cầu của sản
xuất và đời sống cần căn cứ vào thuộc tính tự nhiên của đất đai. Với ý nghĩa là
nhân tố của sức sản xuất, các nhiệm vụ và nội dung sử dụng đất được thể hiện
theo 4 mặt sau:
- Sử dụng đất hợp lý về không gian, hình thành hiệu quả kinh tế không gian sử
dụng đất;
- Phân phối hợp lý cơ cấu đất đai trên diện tích đất được sử dụng, hình thành cơ
cấu kinh tế sử dụng đất;
- Quy mô sử dụng đất cần có sự tập trung thích hợp, hình thành quy mô kinh tế sử
dụng đất;
- Giữ mật độ sử dụng đất thích hợp, hình thành việc sử dụng đất một cách kinh tế,
tập trung, thâm canh.

25. 17
1.3.4. Sử dụng đất và các mục đích kinh tế, xã hội, môi trường
Trong giai đoạn hiện nay việc sử dụng đất luôn hướng tới mục tiêu kinh tế, nhằm
đạt được lợi nhuận tối đa trên một đơn vị diện tích đất nhất định, bên cạnh đó là một
phần diện tích đất không nhỏ được sử dụng để phục vụ nhu cầu sinh hoạt, ăn ở cũng
như thỏa mãn đời sống tinh thần của con người [18].
Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng đất, các mục đích sử dụng đất nêu trên luôn
nẩy sinh mâu thuẫn làm cho mối quan hệ giữa người và đất ngày càng căng thẳng,
những sai lầm liên tục của con người trong quá trình sử dụng đất (sai lầm có ý thức
hoặc vô ý thức) dẫn đến huỷ hoại môi trường nói chung và môi trường đất nói riêng
(các thảm họa sinh thái như lũ lụt, hạn hán, cháy rừng, trượt lở đất v.v. liên tục xẩy ra
với quy mô ngày càng lớn và mức độ ngày càng nghiêm trọng), làm cho một số chức
năng của đất bị yếu đi v.v.[10].
Những xung đột giữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường rất đa dạng:
- Đất sản xuất nông nghiệp đối lập với quá trình đô thị hoá.
- Phát triển thủy lợi đối lập với việc phân chia các nguồn tài nguyên nước cho đô
thị và phát triển công nghiệp.
- Phát triển kinh tế - xã hội vùng ven biển đối lập với việc bảo vệ hệ sinh thái
ven biển
- Sản xuất thuốc phiện đối lập với sản xuất lương thực thực phẩm ở một số
địa phương.
- Quyền lợi của người bản địa và những người di cư.
- Bảo vệ các giá trị sinh thái đối lập với nhu cầu về thực phẩm hoặc nông
sản khác.
- Các chủ sử dụng đất nhỏ mâu thuẫn với việc canh tác quy mô lớn.
- Sử dụng đất và mục tiêu kinh tế v.v.
Việc sử dụng đất như một thể thống nhất tạo ra điều kiện để giảm thiểu
những xung đột, tạo ra hiệu quả sử dụng cao và liên kết được sự phát triển kinh
tế - xã hội với bảo vệ và nâng cao môi trường. Sử dụng đất hợp lý, bền vững là
hài hoà được các mục tiêu kinh tế - xã hội và môi trường, giải quyết mâu thuẫn,
sung đột và hài hòa giữa 3 lợi ích [18].

26. 18
1.3.5. Quản lý bền vững tài nguyên đất
Quản lý bền vững tài nguyên đất là quy trình được xây dựng trên nền tảng kiến
thức giúp tích hợp quản lý đất đai, nước sạch, đa dạng sinh học và môi trường (bao
gồm cả các ảnh hưởng ngoại sinh đầu vào và đầu ra) để đáp ứng nhu cầu thực phẩm và
vải vóc đang tăng lên trong khi vẫn duy trì các dịch vụ hệ sinh thái, quản lý bền vững
tài nguyên đất là cần thiết để đáp ứng các yêu cầu dân số đang gia tăng. Cách quản lý
đất không hợp lý có thể dẫn đến thoái hóa đất và giảm năng lực sản xuất và dịch vụ.
Quản lý bền vững tài nguyên đất bao gồm các hoạt động [15][16] :
- Duy trì và phát huy tiềm năng sản xuất của đất trồng trọt, đất rừng và các bãi
chăn thả (như vùng cao, vùng đất dốc, vùng bằng phẳng và vùng đất trũng).
- Duy trì năng lực của đất rừng sản xuất và các nguồn dự trữ rừng thương mại và
phi thương mại tiềm năng.
- Duy trì tính nguyên vẹn của các thác nước để vừa cung cấp nước và đáp ứng
nhu cầu thủy điện, đồng thời duy trì các khu vực trữ nước.
- Duy trì năng lực của các tầng ngập nước đề đáp ứng nhu cầu trồng trọt và các
hoạt động sản xuất khác.
- Quản lý bền vững tài nguyên đất còn bao gồm các hoạt động nhằm chấm dứt và
cải thiện tình trạng suy thoái đất hoặc ít ra là giảm thiểu những tác động bất lợi từ
những cách thức sử dụng không hợp lý trước đó.
Các hoạt động sử dụng đất đã làm biến đổi một phần lớn diện tích đất trên bề mặt
trái đất. Với việc phát quang các khu rừng nhiệt đới, sản xuất nông nghiệp để sinh tồn,
tập trung sản xuất trang trại, mở rộng trung tâm thành thị, con người đang biến đổi
cảnh quan thế giới.
1.4. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch ở một số nước trên thế giới
* Nhật Bản
Quy hoạch sử dụng đất ở Nhật Bản được phát triển từ rất lâu, đặc biệt được
đẩy mạnh vào đầu thập kỷ 70 của thế kỷ 20. QHSDĐ ở Nhật Bản không những chú
ý đến hiệu quả kinh tế, xã hội, mà còn rất chú trọng đến bảo vệ môi trường, tránh
các rủi ro của tự nhiên như động đất, núi lửa v.v. và được chia ra: QHSDĐ tổng thể
và QHSDĐ chi tiết.
QHSDĐ tổng thể được xây dựng cho một vùng lãnh thổ rộng lớn tương đương
với cấp tỉnh, cấp vùng trở lên. Mục tiêu của QHSDĐ tổng thể được xây dựng cho một
chiến lược sử dụng đất dài hạn khoảng từ 15 - 30 năm nhằm đáp ứng các nhu cầu sử

27. 19
dụng đất cho sự nghiệp phát triển kinh tế, xã hội. Quy hoạch này là định hướng cho
quy hoạch sử dụng đất chi tiết. Nội dung chủ yếu chỉ khoanh định cho các loại đất lớn
như: Đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư, đất cơ sở hạ tầng, đất khác.
QHSDĐ chi tiết được xây dựng cho vùng lãnh thổ nhỏ hơn tương đương với cấp
xã. Thời kỳ lập quy hoạch chi tiết là 5-10 năm về nội dung quy hoạch chi tiết rất cụ thể,
không những rõ ràng cho từng loại đất, các thửa đất và các chủ sử dụng đất, mà còn có
những quy định chi tiết cho các loại đất như: về hình dáng, quy mô diện tích, chiều cao
xây dựng v.v.
* Cộng hòa Liên bang Nga
QHSDĐ ở Cộng hòa Liên bang Nga chú trọng việc tổ chức lãnh thổ, các biện
pháp bảo vệ và sử dụng đất với các nông trang và các đơn vị sử dụng đất nông nghiệp.
QHSDĐ của Nga được chia thành hai cấp: quy hoạch tổng thể và quy hoạch chi tiết.
Quy hoạch chi tiết với mục tiêu cơ bản là tổ chức sản xuất lãnh thổ trong các xí
nghiệp hàng đầu về sản xuất nông nghiệp như các nông trang, nông trường. Nhiệm vụ
cơ bản của quy hoạch chi tiết là tạo ra những hình thức tổ chức lãnh thổ sao cho đảm
bảo một cách đầy đủ, hợp lý, hiệu quả việc sử dụng từng khoanh đất cũng như tạo ra
những điều kiện cần thiết để làm tăng tính khoa học của việc tổ chức lao động, việc sử
dụng những trang thiết bị sản xuất với mục đích là tiết kiệm thời gian và tài nguyên.
Quy hoạch chi tiết sẽ đưa ra phương án sử dụng đất nhằm bảo vệ và khôi phục
độ phì của đất, ngăn chặn hiện tượng xói mòn đất, ngăn chặn việc sử dụng đất
không hiệu quả, làm tăng điều kiện sống của người dân.
* Cộng hòa Liên bang Đức
Ở Cộng hoà Liên bang Đức, vị trí của quy hoạch sử dụng đất được xác định trong
hệ thống quy hoạch phát triển không gian (theo 4 cấp): Liên bang, vùng, tiểu vùng và
đô thị. Trong đó, quy hoạch sử dụng đất được gắn liền với quy hoạch phát triển không
gian ở cấp đô thị.
Trong quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà Liên bang Đức, cơ cấu sử dụng đất:
Đất nông nghiệp và lâm nghiệp vẫn là chủ yếu, chiếm khoảng 85% tổng diện tích;
diện tích mặt nước, đất hoang là 3%; đất làm nhà ở, địa điểm làm việc, giao thông
và cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ cho dân chúng và nền kinh tế - gọi chung là đất ở
và đất giao thông chiếm khoảng 12% tổng diện tích toàn Liên bang.

28. 20
* Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Vương quốc Anh
Để bắt tay vào công việc xây dựng lại sau chiến tranh, năm 1947 chính phủ
Anh đã sửa đổi và công bố Luật kế hoạch đô thị và nông thôn, trong đó điều thay
đổi quan trọng nhất là xác lập chế độ quốc hữu về quyền phát triển và xây dựng chế
độ cho phép khai thác. Quy định mọi loại đất đều phải đưa vào chế độ quản lý, mọi
người nếu muốn khai thác đất đai, trước hết phải được cơ quan quy hoạch địa
phương cho phép khai thác, cơ quan quy hoạch địa phương căn cứ vào quy định của
quy hoạch phát triển để xem liệu có cho phép hay không. Chế độ cho phép khai thác
trở thành biện pháp chủ yếu của chế độ quản lý quy hoạch đất đai.
* Quy hoạch sử dụng đất đô thị ở Hàn Quốc
Năm 1972 “Luật Sử dụng và Quản lý đất đai quốc gia” chia toàn bộ đất đai cả
nước thành 10 loại phân khu sử dụng. Đồng thời chỉ định các khu hạn chế phát triển,
gọi là đai xanh, trong khu hạn chế này ngoài những vật kiến trúc cần phải duy trì ra,
cấm tất cả mọi khai thác. Ý đồ dùng sự ngăn cách của các đai xanh để khống chế sự
phát triển nhảy cóc, bảo vệ đất nông nghiệp và các điều kiện nghỉ ngơi, giải trí; đảm
bảo cung ứng đất làm nhà ở một cách hợp lý. “Kế hoạch 10 năm về phát triển tổng hợp
toàn quốc”, mục đích là phân tán nhân khẩu của đô thị lớn, đồng thời phối hợp với
“phương án phát triển khu vực” để kích thích tăng trưởng của vùng sâu, vùng xa, thu
hút nhân khẩu quay về. Theo “kế hoạch quản lý khu vực thủ đô” của Hàn Quốc đưa ra
năm 1981, thì cấm tiến hành khai thác quy mô lớn ở thủ đô để tránh việc nhân khẩu ồ
ạt đổ vào, sau đó là dùng phương thức chế độ quản lý tổng ngạch khống chế số lượng
chiêu sinh đại học khu vực Hán Thành. Trên thực tế, Hàn Quốc sau hai, ba mươi năm
nỗ lực, cuối cùng vẫn đối mặt với thất bại. Dùng “chính sách đai xanh” lại làm cho giá
nhà tăng cao, tạo thành tiền bồi thường đất đai quá cao, việc thu hồi đất đai để xây
dựng công trình công cộng của chính phủ gặp khó khăn và bế tắc.
1.5. Tình hình quy hoạch sử dụng đất ở Việt nam
1.5.1.Tình hình quy hoạch đất đai ở nước ta qua các thời kỳ
1.5.1.1. Thời kỳ 1975 - 1980
Thời kỳ này Chính phủ đã lập quy hoạch trong cả nước, kết quả đạt được là
cuối năm 1980 đã xây dựng xong các phương án quy hoạch phân vùng nông nghiệp,
lâm nghiệp, công nghiệp chế biến nông sản của cả nước, trong đó coi quy hoạch đất
nông nghiệp, lâm nghiệp là luận chứng quan trọng để phát triển. Tuy nhiên, hạn chế
lớn nhất trong quy hoạch đất đai thời kỳ này là số liệu điều tra cơ bản về thống kê

29. 21
đất đai, về thổ nhưỡng, điều kiện tự nhiên chưa đầy đủ. Tính khả thi chưa cao vì
chưa tính đến khả năng về đầu tư v.v.
1.5.1.2. Thời kỳ 1981 - 1986
Để thực hiện Nghị quyết của Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ V “Xúc tiến công tác
điều tra cơ bản lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng, nghiên cứu chiến lược
kinh tế, xã hội dự thảo kế hoạch triển vọng, kế hoạch cho 5 năm sau (1986 - 1990)”. Chủ
tịch hội đồng Bộ trưởng đã yêu cầu các ngành, các địa phương, các cơ quan khoa học tập
trung chỉ đạo chương trình lập tổng sơ đồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất ở
nước ta trong thời kỳ 1986 - 2000 (lập quy hoạch, kế hoạch sản xuất vùng trọng điểm,
khu công nghiệp, du lịch, xây dựng thành phố).
Trong thời kỳ này kết quả đã được nâng lên một bước về nội dung và cơ sở khoa
học của quy hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên trong thời kỳ này quy hoạch sử dụng đất cấp
xã chưa được đề cập đến, còn quy hoạch cấp huyện, cấp tỉnh và cả nước đã được đề
cập đến nhưng chưa đầy đủ [26].
1.5.1.3. Thời kỳ từ năm 1987 đến năm 1993
Ngày 29/12/1987 Quốc hội khoá VIII thông qua Luật Đất đai và chủ tịch Hội
đồng Nhà nước công bố ngày 08/01/1988. Đây là Luật đất đai đầu tiên được ban hành
và dành một số điều cho quy hoạch như xác định vai trò, vị trí của công tác quy hoạch
và quản lý sử dụng đất trong nền kinh tế quốc dân. Tuy nhiên Luật Đất đai 1988 chưa
nêu ra nội dung của quy hoạch sử dụng đất.
Ngày 15/4/1991 Tổng cục Quản lý ruộng đất (nay là Bộ Tài nguyên và Môi
trường) đã ra thông tư 106/QH-KHKĐ xây dựng quy hoạch sử dụng đất tương đối cụ
thể và hoàn chỉnh ở các cấp.
Ngày 18/2/1992 Tổng cục Quản lý ruộng đất đã kịp thời hoàn thành tài liệu
hướng dẫn lập quy hoạch phân bổ đất đai cấp xã. Do đó công tác quy hoạch sử dụng
đất được đẩy mạnh một bước, đặc biệt là công tác quy hoạch sử dụng đất cấp xã
được thực hiện.
1.5.1.4. Thời kỳ từ 1993 đến năm 2003
Ngày 15/10/1993 Luật Đất đai sửa đổi được công bố và có hiệu lực. Trong luật
này, các điều khoản nói về quy hoạch đã được cụ thể hoá hơn so với Luật Đất đai năm
1988. Luật Đất đai năm 1993 tăng cường quyền hạn của cơ quan quyền lực Nhà nước
trong việc quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất v.v.[13]

30. 22
Từ nhận thức rõ tầm quan trọng của Quản lý nhà nước về đất đai nói chung và
quy hoạch sử dụng đất nói riêng trong thời kỳ này Luật Đất đai được sửa đổi vào năm
1998 và năm 2001. Đồng thời trong cùng thời gian để tăng cường công tác quy hoạch
sử dụng đất trong phạm vi cả nước và căn cứ theo đề nghị của Tổng cục trưởng Tổng
cục Địa chính, Chính phủ ra Nghị định số 68/NĐ-CP ngày 01/10/2001 về quy hoạch,
kế hoạch sử dụng đất. Để thực hiện Nghị định 68/NĐ-CP, ngày 01/11/2001 Tổng cục
Địa chính có Thông tư số 1842/TT-TCĐC hướng dẫn thi hành Nghị định 68/NĐ-CP
của Chính Phủ [13].
Trong giai đoạn này, Tổng cục Địa chính cho triển khai lập quy hoạch sử dụng
đất cả nước và các tỉnh, các huyện. Hầu hết các địa phương trong cả nước đã lập quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
1.5.1.5. Từ khi có Luật Đất đai 2003 cho đến nay
Để góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng đất, cũng như đảm bảo quyền quản lý đất
đai của Nhà nước theo Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Tại kỳ họp
thứ 4 Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật Đất đai 2003 thay cho Luật Đất đai 2001 và
Luật có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. Trong đó quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được
nhấn mạnh trong Chương 2 Mục 2 của Luật Đất đai năm 2003
Để thực hiện Luật Đất đai 2003, Chính phủ ban hành Nghị định 181/NĐ-CP về
việc hướng dẫn thi hành luật, trong đó Chương III Điều 12 cũng ghi cụ thể nội dung
quy hoạch sử dụng đất v.v.[5]
Để công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thống nhất trong cả nước
Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành các Thông tư số 30/2004/TT-BTNMT ngày
01/11/2004 về việc hướng dẫn, điều chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất, Thông tư số 28/2004/TT-BTNMT ngày 01/11/2004 về việc hướng dẫn thực hiện
thống kê, kiểm kê đất đai và xây dựng bản đồ hiện trạng sử dụng đất. Bộ Tài nguyên và
Môi trường cũng ban hành Quyết định số 04/2007/QĐ-BTNMT về việc ban hành quy
trình lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất v.v.[3]
1.5.2.Công tác lập quy hoạch trên phạm vi cả nước
Luật Đất đai năm 1993 ra đời tạo cơ sở pháp lý cho công tác quy hoạch sử dụng
đất đai đầy đủ hơn. Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã góp phần đảm bảo
tính thống nhất trong công tác quản lý nhà nước về đất đai. Thông qua quy hoạch sử
dụng đất, Nhà nước thực hiện quyền định đoạt về đất đai, nắm được quỹ đất đai đến
từng loại, bảo đảm cơ sở pháp lý cho việc giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng

31. 23
đất, gắn chuyển mục đích sử dụng đất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có cơ sở
để điều chỉnh chính sách đất đai tại mỗi địa phương, chủ động giành quỹ đất hợp lý cho
phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu
kinh tế, vừa đảm bảo ổn định các mục tiêu xã hội vừa đáp ứng yêu cầu công nghiệp
hoá, hiện đại hoá đất nước. Từng bước chủ động dành quỹ đất hợp lý cho xây dựng cơ
sở hạ tầng xã hội, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, đô thị. Qua công
tác quy hoạch sử dụng đất đai, UBND các cấp nắm chắc được quỹ đất đai của địa
phương mình, có dự tính được nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được quy định trong Luật
Đất đai 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 68/NĐ-CP ngày 01/10/2001 quy
định nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của các
cấp địa phương. Từ năm 1994, Chính phủ đã cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010. Tuy vậy, cũng phải đến năm 2004, tại
kỳ họp thứ 5 Quốc hội khoá XI, Quốc hội mới ra Nghị quyết số 29/2004/QH11
thông qua quy hoạch sử dụng đất đai cả nước đến năm 2010 và kế hoạch sử dụng
đất đai đến năm 2005; Bộ Quốc phòng và Bộ Công an tiến hành công tác rà soát
quy hoạch sử dụng đất an ninh, quốc phòng và đã được Chính phủ phê duyệt [21].
Nhằm đáp ứng nhu cầu đổi mới của xã hội nói chung và đòi hỏi về công tác quản
lý đất đai nói riêng, Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội
chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003, có
hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2004. Khung pháp lý đối với công tác quy hoạch, kế
hoạch sử dụng đất được quy định rõ: Luật Đất đai 2003 quy định tại mục 2 chương II
(gồm 10 điều, từ Điều 21 đến Điều 30); Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày
29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật Đất đai quy định tại chương III (gồm 18
điều, từ Điều 12 đến Điều 29), Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của
Chính Phủ quy định tại Chương II (gồm 8 điều, từ điều 3 đến Điều 10).
Luật Đất đai năm 2003 quy định rõ nội dung việc lập quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất các cấp. Đối với kỳ quy hoạch sử dụng đất là 10 năm và kỳ kế hoạch là 5
năm. Việc lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất là 5 năm một lần gắn với việc kiểm kê
đất đai để phục vụ cho công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được tốt
hơn. Bản đồ quy hoạch sử dụng đất được lập 10 năm một lần gắn với kỳ quy hoạch
sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất cấp xã phải được lập trên nền bản đồ
địa chính. Ngoài ra, để cho việc quản lý đất đai được thuận lợi hơn, đất đai được chia

32. 24
thành 3 nhóm đất chính: nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm
đất chưa sử dụng. Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông tư hướng dẫn số
30/2004/TT-BTNMT và quy trình lập và điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch
sử dụng đất và quy trình lập điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất các cấp và Thông tư số
19/2009/TT-BTNMT ngày 02 tháng 11 năm 2009 quy định chi tiết việc lập, điều
chỉnh và thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Theo kết quả báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường Đến năm 2007, cùng với
quy hoạch sử dụng đất đai cả nước, đã có 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây
dựng xong phương án điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và lập kế hoạch
sử dụng đất 5 năm kỳ cuối (2006 - 2010).
Đối với cấp huyện, đã có 531/681 huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hoàn
thành việc lập quy hoạch đến năm 2010 (đạt 78 %); 98 huyện đang triển khai (chiếm
14 %); còn lại 42 huyện chưa triển khai (chiếm 8 %), phần lớn là các đô thị (quận, thị
xã, thành phố thuộc tỉnh).
Đối với cấp xã, đã có 7.676/11.074 xã, phường, thị trấn đã lập quy hoạch sử
dụng đất đến năm 2010 (đạt 68 %); 1.507 xã đang triển khai (chiếm 14 %); còn lại
1.991 xã chưa triển khai (chiếm 18 %). Trong số các xã đã lập quy hoạch sử dụng
đất đến năm 2010 có 1.358 xã đã lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết thể hiện trên
bản đồ địa chính theo quy định của Luật Đất đai.
1.6. Tình hình quy hoạch sử dụng đất đai ở tỉnh Quảng Ninh.
Từ năm 2006, vị thế của Quảng Ninh đã được khẳng định rất rõ trong quyết định
phê duyệt quy hoạch điều chỉnh, bổ sung tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Quảng
Ninh giai đoạn 2006-2010 của Thủ tướng Chính phủ, đó là xây dựng thành địa bàn động
lực, cửa ngõ giao thông quan trọng của Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ đối với khu vực
và quốc tế. Và Quảng Ninh đã thực hiện khá tốt các mục tiêu đề ra theo quy hoạch này,
tuy nhiên, trong bối cảnh mới, yêu cầu cần phải có những bước hoạch định phù hợp với
xu thế phát triển chung đòi hỏi Quảng Ninh phải lập lại “quy hoạch mềm” này làm cơ sở
cho việc triển khai thực hiện các quy hoạch cứng [26].
Thực hiện Quy hoạch điều chỉnh bổ sung năm 2006 do Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt, hầu hết các mục tiêu chính đều đã được tỉnh triển khai thực hiện khá tốt,
tăng trưởng GDP bình quân giai đoạn này đạt 12,7%/năm. Đến năm 2010, tổng sản
phẩm trong tỉnh (GDP, giá so sánh 1994) ước đạt 13,314 tỷ đồng, gấp 1,84 lần so
với năm 2005, cao hơn so với mục tiêu đặt ra đối với cả Vùng đồng bằng sông

33. 25
Hồng. Tuy nhiên, những bất cập, hạn chế trong quá trình thực hiện quy hoạch này
đã bộc lộ, đó là các đề án quy hoạch chưa được đảm bảo chất lượng do thiếu sự
phối hợp trong công tác lập quy hoạch của các ngành, các địa phương. Khi có được
ý kiến tham gia đóng góp của các ngành, các địa phương đều mong muốn lôi kéo
phát triển cho ngành mình, địa phương mình mà quên đi cái nhìn tổng thể. Do đó
ngay bản thân trong quy hoạch tổng thể đã bị mâu thuẫn, chồng chéo. Tính cục bộ
đã làm triệt tiêu hiệu quả chung, hiệu quả tổng thể của quy hoạch. Đối với các mục
tiêu và giải pháp trong quy hoạch được đề ra lại nhận được rất ít sự quan tâm của
các sở, ban, ngành và các địa phương cho nên chưa phát huy hết được trí tuệ tập thể
trong quy hoạch. Hầu hết các quy hoạch được xây dựng với quá nhiều các dự án,
trong khi các dự án then chốt có tác động, ảnh hưởng, tạo sức lan toả quyết định đến
việc huy động nguồn lực và sự tham gia thực hiện của các thành phần kinh tế trong
và ngoài nước thì chưa đáp ứng yêu cầu. Nhiều quy hoạch đã được phê duyệt song
ít được sử dụng hoặc không được sử dụng, một số quy hoạch cấp huyện lại hao hao
giống nhau và chưa cụ thể hoá được từ quy hoạch tổng thể và quy hoạch ngành cấp
tỉnh. Các dự án then chốt trong quy hoạch có ý nghĩa quyết định đến sự phát triển
và liên quan đến việc hoàn thành các mục tiêu đề ra thì lại được thay thế bằng các
dự án mới, không đúng mục tiêu nên quy hoạch đã dần bị phá vỡ.
Quảng Ninh hiện đang có rất nhiều lợi thế, mà nổi trội nhất là Vịnh Hạ Long
được bầu chọn là 1 trong 7 kỳ quan thiên nhiên mới của thế giới. Do vậy, việc xây
dựng các quy hoạch quan trọng cần đặt ở tầm nhìn rộng hơn, dài hơn và phù hợp với
xu thế phát triển của các nước trong khu vực và quốc tế. Đồng chí Trần Đức Lâm,
Giám đốc Sở Kế hoạch và Đầu tư cho biết: Do trước đây, các quy hoạch đều đưa ra
quá nhiều các chỉ tiêu trong khi các thông số để lựa chọn các mục tiêu thực hiện lại
chưa đầy đủ. Vì vậy chưa đáp ứng được yêu cầu trong công tác chỉ đạo điều hành
phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, nay cần nghiên cứu xem xét lựa chọn mục tiêu
phát triển theo 3 nhóm đó là “tăng trưởng kinh tế; việc làm và môi trường”. Còn lại
các mục tiêu khác như quy mô GDP, GDP/người, giảm nghèo, giảm mức độ ô nhiễm
môi trường v.v. đó chỉ là hệ quả khi những mục tiêu quan trọng được giải quyết. Giải
pháp trong quy hoạch phát triển cần có sự tập trung cao, đi thẳng vào những khâu
quan trọng nhất để tạo sự đột phá, tạo sức lan toả và kích thích phát triển. Để làm
được việc đó, trong bối cảnh tiềm năng có nhưng nguồn lực thì hạn chế, vậy để có
giải pháp tốt đòi hỏi cần phải có sự nghiên cứu, sự tham gia đóng góp hiệu quả của

34. 26
các chuyên gia trong và ngoài nước. Đây là lý do vì sao trong thời gian qua tỉnh liên
tục có các buổi làm việc với các đơn vị tư vấn quốc tế để từ đây có sự lựa chọn nhà tư
vấn tốt nhất, đảm bảo chất lượng, hiệu quả của quy hoạch mới.
Trong tiến trình của sự phát triển, việc xác định hướng đi chiến lược, xác định
các mục tiêu, giải pháp cụ thể là điều đặc biệt quan trọng và có ý nghĩa quyết định
mức độ thành công trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Vì
vậy, việc xây dựng quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh trong giai
đoạn này chính là làm mới để đột phá [20].
1.7. Tình hình quy hoạch sử dụng đất đai ở huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh.
Trong những năm qua thực hiện đường lối của Đảng và Nhà nước. Các cấp ủy
đảng, chính quyền từ huyện đến cơ sở luôn có sự quan tâm đến vấn đề quy hoạch sử
dụng đất, đã huy động nhiều nguồn lực để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu
cho vùng nông thôn, đô thị như hệ thống giao thông, điện, công trình thủy lợi,
trường học v.v. [31] Hỗ trợ cho nông dân chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi
theo hướng sản xuất hàng hóa, nâng cao năng xuất lao động, tăng giá trị thu nhập
trên đơn vị diện tích đem lại hiệu quả kinh tế cao cho nông dân. Vì vậy, đời sống
nhân dân ngày càng được cải thiện, diện mạo nông thôn, đô thị được đổi mới rõ rệt,
hệ thống chính trị ở nông thôn có sự chuyển biến tiến bộ, dân chủ ở cơ sở được phát
huy, an ninh trật tự được giữ vững [27].
Công tác lập quy hoạch sử dụng đất luôn được huyện quan tâm, cho tới nay
huyện Vân Đồn và các xã, thị trấn đã có quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 và
quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất giai đoạn 2011 - 2015 để phục vụ cho sản xuất
nông nghiệp, sản xuất hàng hóa, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ v.v.
Bên cạnh việc lập quy hoạch sử dụng đất, huyện đã tiến hành lập quy hoạch
xây dựng nông thôn mới các xã theo 19 tiêu chí của quyết định 491/QĐ-TT/2009
của Thủ tướng Chính phủ. Nhiều quy hoạch chuyên đề và quy hoạch chuyên ngành
đã được thực hiện tại địa phương. Tuy nhiên, cho tới nay vẫn chưa có đề tài nghiên
cứu nào đánh giá một cách đầy đủ tình hình thực hiện quy hoạch chuyên đề và
chuyên ngành nói chung và quy hoạch sử dụng đất nói riêng.

35. 27
Chương 2
NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu.
2.1.1. Đối tượng nghiên cứu:
- Phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến năm 2011 của huyện Vân
Đồn, tỉnh Quảng Ninh.
- Số liệu thống kê đất đai hàng năm từ 2007 - 2011.
- Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2007 - 2011.
2.1.2. Phạm vi nghiên cứu:
Đề tài được nghiên cứu thực hiện trong phạm vi địa giới hành chính huyện
Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh
2.2. Nội dung nghiên cứu.
2.2.1. Đánh giá điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của huyện Vân Đồn, tỉnh
Quảng Ninh ảnh hưởng tới quá trình thực hiện quy hoạch sử dụng đất
- Đánh giá về điều kiện tự nhiên của huyện (vị trí địa lí, thổ những, khí hậu,
thủy văn v.v.).
- Đánh giá điều kiện kinh tế - xã hội của huyện (thu nhập, dân số, lao động,
ngành nông nghiệp, thủy sản, dịch vụ v.v.).
2.2.2. Đánh giá công tác quản lý và sử dụng đất của huyện Vân Đồn
- Đánh giá tình hình quản lý đất đai theo 13 nội dung của luật đất đai 2003.
- Đánh giá tình hình sử dụng đất đai của huyện năm 2011.
- Đánh giá hiện trạng sử dụng đất năm 2011
2.2.3. Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất đai huyện Vân Đồn,
tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2011
- Nghiên cứu phương án quy hoạch sự dụng đất huyện Vân Đồn giai
đoạn 2007 - 2011
- Đánh giá tình hình thực hiện quy hoạch sự dụng đất huyện Vân Đồn
giai đoạn 2007 - 2011
- Đánh giá biến động đất đai thực tế so với phương án quy hoạch
- Đánh giá kết quả thực hiện các chỉ tiêu sử dụng đất
- Đánh giá kết quả thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất

36. 28
- Đánh giá kết quả thực hiện các công trình, dự án
- Đánh giá kết quả thực hiện thu hồi đất
- Đánh giá kết quả đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng cho các mục đích
2.3.4. Đánh giá sự hiểu biết về công tác QHSDĐ và ý kiến của người dân trên địa
bàn về tình hình thực hiên QHSDĐ giai đoạn 2007 - 2010 của huyện Vân Đồn
- Đánh giá sự hiểu biết của người dân về công tác lập quy hoạch và thực hiện
quy hoạch sử dụng đất tại địa phương.
- Đánh giá chung sự hiểu biết của người dân về công tác QHSDĐ
- Đánh giá so sánh sự hiểu biết về công tác QHSDĐ của người dân trong và
ngoài khu vực quy hoạch sử dụng đất
- Ý kiến của người dân trên địa bàn về tình hình thực hiên QHSDĐ giai đoạn
2007 - 2011 của huyện Vân Đồn
- Ý kiến của người dân về tình hình thực hiện quy hoạch
- Đề xuất của người dân
2.2.5. Những tồn tại chủ yếu trong thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất,
nguyên nhân, bài học kinh nghiệm và giải pháp khắc phục
2.2.6. Đề xuất các giải pháp cho công tác thực hiện quy hoạch sử dụng đất đai
của phường trong giai đoạn tới
2.3. Phương pháp nghiên cứu:
2.3.1. Điều tra, thu thập thông tin thứ cấp
- Thu thập những thông tin liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến quá trình
nghiên cứu của đề tài đó được công bố chính thức ở các cấp, các ngành, thông tin số
liệu chủ yếu bao gồm: các kết quả nghiên cứu có liên quan đó tiến hành trước đó,
thông tin số liệu liên quan đến tình hình quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trên địa
bàn huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2010.
- Thông tin số liệu được thu thập chủ yếu từ các nguồn sau:
+ Các công trình khoa học và các nghiên cứu liên quan đến Tình hình quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở trong và ngoài nước.
+ Sổ sách, tài liệu tại UBND huyện Vân Đồn, Phòng Tài nguyên và Môi
trường huyện Vân Đồn, Trung kỹ thuật đo đạc bản đồ thuộc sở Tài nguyên và Môi
trường của tỉnh.
+ Các thông tin trực tiếp từ cán bộ địa chính, người dân trong địa bàn

37. 29
2.3.2. Thu thập số liệu sơ cấp
Số liệu sơ cấp sẽ được thu thập thông qua phát phiếu điều tra, phỏng vấn
người dân trên địa bàn huyện về tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng
đất của huyện Vân Đồn giai đoạn 2007 - 2010.
2.3.3. Minh họa bằng biểu đồ, bản đồ, sơ đồ và đồ thị
- Sử dụng phần mềm MicroStation để minh họa bản đồ, sơ đồ.
- Sử dụng Microsoft Office Excel để biểu thị các biểu đồ đồ thị.
2.3.4. Điều tra, khảo sát thực địa
-Sử dụng các dụng cụ đo đạc.
2.3.5. Phân tích, tổng hợp
- Áp dụng đối với các số liệu sơ cấp và thứ cấp thu thập được trên địa bàn huyện.
2.3.6. Phương pháp chuyên gia
- Sử dụng khi đi điều tra ngoài thực địa
- Gặp gỡ các chuyên gia trong lĩnh vực quy hoạch để tham khảo ý kiến nhằm
đưa ra những giải pháp hiệu quả nhất.