Discussion paper for the 4th regional public internal financial control conference for EU Enlargement countries, organised by SIGMA and co-hosted by the Ministry of Finance of Montenegro, that took place in Becici, Montenegro on 29-30 September 2016.

1. 2 Rue André Pascal
75775 Paris Cedex 16
France
mailto:sigmaweb@oecd.org
Tel: +33 (0) 1 45 24 82 00
Fax: +33 (0) 1 45 24 13 05
www.sigmaweb.org
This document has been produced with the financial assistance of the European Union. It should not be reported as
representing the official views of the EU, the OECD or its member countries, or of beneficiaries participating in the
SIGMA Programme. The opinions expressed and arguments employed are those of the authors.
This document and any map included herein are without prejudice to the status of or sovereignty over any territory, to
the delimitation of international frontiers and boundaries and to the name of any territory, city or area.
Rukovodilačka odgovornost u javnoj upravi
Praktični aspekti tog koncepta i njegove primjene
Tekst za diskusiju
IV Regionalna konferencija o unutrašnjim finansijskim kontrolama u javnom sektoru
za zemlje koje su u procesu pristupanja EU
29-30 septembar, Bečidi, Crna Gora

2. 2
Osnovne informacije
Koncept unutrašnje kontrole je razvijen kako be se opisao proces uspostavljanja organizacije – koja se
inače definiše kao kombinacija pravila i uloga – koji može da donese očekivane rezultate. Definicija
idealnog sistema unutrašnje kontrole upuduje na četiri cilja za koje taj sistem treba da osigura da
organizacija može da ih ispuni:
• vršenje urednog, etičkog, ekonomičnog, efikasnog i efektivnog poslovanja;
• ispunjavanje obaveza u pogledu snošenja odgovornosti;
• poštovanje važedih zakona i propisa;
• čuvanje resursa od gubitka, zloupotrebe i štete1
.
Da bi se utvrdilo da li ispunjavaju ove ciljeve, organizacije uglavnom koriste međunarodna mjerila.
Najvažnija od njih su standardi COSO2
, koji su najuniverzalniji, i smjernice INTOSAI3
, koje su, iako
namijenjene javnom sektoru, predstavljene iz perspektive spoljnjeg revizora.
Koncept unutrašnje kontrole u javnom sektoru (public internal control - PIC) korespondira sa evropskim
konceptom unutrašnje finansijske kontrole u jasvnom sektoru (public internal financial control - PIFC) koji
je uključen u odredbe Poglavlja 31 pravne tekovine EU (acquis communautaire). Ovaj pristup, uz
snošenje odgovornosti kao obaveze rukovodilaca u javnom sektoru da opravdaju svoje postupke, može
se nadi i u Principima unutrašnje kontrole u javnom sektoru koje je pripremila Evropska komisija4
, gdje je
definicija snošenja odgovornosti data na sljededi način:
Snošenje odgovornosti je obaveza da se obrazloži i odgovara za izvršenje nadležnosti onima koji su nam
povjerili te nadležnosti (obavezu da ostvarimo učinak). Te nadležnosti su razgraničene ovlašdenjima datog
aktera – njegovim pravom da postupa. Snošenje odgovornosti uključuje davanje informacija o
postupcima, aktivnostima i odlukama, njihovo objašnjenje i opravdanje5
.
Unutrašnja kontrola u javnom sektoru stavlja naglasak naročito na dva aspekta. Prvi je da odgovornost
rukovodstva treba da se decentralizuje. Decentralizacija podrazumijeva kaskadno prosljeđivanje ciljeva
do svih u organizaciji, uz raspodjelu odgovornosti u najširoj mogudoj mjeri. Drugi je simetrija koja je
neophodna za rukovodilačku odgovornost. Dodjela odgovornosti mora biti uparena sa dovoljnom
autonomijom (ovlašdenjima i resursima). Rukovodioci odgovaraju za svoje postupke sebi nadređenima u
organizaciji i dužni su da svoje nadređene izvijeste o tome koliko dobro su njihove nadležnosti
sprovedene.
Principe javne uprave6
razvila je OECD/SIGMA u bliskoj saradnji sa Evropskom komisijom kako bi se
definisali detaljni zahtjevi za javnu upravu koja je funkcionalna u šef ključnih oblasti: strateški okvir za
reformu javne uprave; izrada i koordinacija javnih politika; javna služba i upravljanje ljudskim resursima;
odgovornosti; pružanje usluga; finansijsko upravljanje u javnom sektoru.
1
Smjernice za standarde unutrašnje kontrole u javnom sektoru, Međunarodna organizacija vrhovnih revizorskih institucija
(INTOSAI) http://www.intosai.org/.
2
Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission http://www.coso.org/IC.htm
3
Smjernice za standarde unutrašnje kontrole u javnom sektoru, INTOSAI.
4
Principi unutrašnje kontrole u javnom sektoru (Principles of Public Internal Control), Stav br. 1, unutrašnja kontrola u
javnom sektoru. Pristup EU. Ref. 2015-1.
5
Principi unutrašnje kontrole u javnom sektoru (Principles of Public Internal Control), Stav br. 1, unutrašnja kontrola u
javnom sektoru. Pristup EU. Ref. 2015-1, p. 7.
6
SIGMA (2014), The Principles of Public Administration, OECD Publishing, Pariz.

3. 3
1. Uvod
Cilj ovog dokumenta je da objasni pojam rukovodilačke odgovornosti i da bude uvod za diskusiju o
praktičnim aspektima njegove primjene. Pitanja de se koristiti da pokrenu diskusiju na IV Regionalnoj
konferenciji o unutrašnjoj finansijskoj kontroli u javnom sektoru za zemlje koje su u procesu pristupanja
EU, koja de se održati od 29-30 septembra 2016 u Crnoj Gori. Namjera je da odgovori na pitanja, zajedno
sa zaključcima rasprave, omogude formulisanje praktičnih preporuka za razvoj i unapređenje
rukovodilačke odgovornosti u zemljama koje su u procesu pristupanja EU.
2. Rukovodilačka odgovornost za praktičare
Rukovodilačka/upravljačka odgovornost nije tako mnogo prepoznat izraz među rukovodiocima u javnom
sektoru. Korisno polazište za razumijevanje pitanja rukovodilačke odgovornosti je ideja strateškog
prostora7
. To je prostor u kojem rukovodilac u javnom sektoru može da djeluje i kao kreator, a ne samo
kao izvršilac. Neki rukovodioci nemaju gotovo nimalo strateškog prostora, ved su dužni da sprovode
detaljne propise, standarde i procedure na koje mogu malo ili nimalo da utiču; dok de rukovodioci sa
širim strateškim prostorom imati vedu autonomiju u donošenju odluka.
U ovom dokumentu, nazvademo administrativnom odgovornošdu situaciju kada nema strateškog
prostora; kada se autonomija povedava, to demo smatrati rukovodilačkom, odnosno upravljačkom
odgovornošdu. Autonomija u donošenju odluka predstavlja važan element rukovodilačke odgovornosti.
U praksi, rukovodioci u javnom sektoru suočavaju se sa mješavinom administrativne i rukovodilačke
odgovornosti. Međutim, zakonske zahtjeve, propise, procedure i standarde koje treba slijediti ispituju
različite kontrolne/revizorske službe, i zato se oni oblično tretiraju kao prioritet. Ako je ovo tačan opis
upravljačkog okruženja u organizaciji, onda u njoj postoji možda samo administrativna odgovornost.
Pitanja učinka postaju važnija kada se o rukovodiocima sudi prvenstveno na osnovu njihovog ostvarenja
ciljeva politike.
Sistem ruukovodilačke odgovornosti mora da uključujuje i regulatorne aspekte i aspekte koji se odnose
na učinak. Ako su u fokusu tog sistema samo zakonski zahtjevi, pitanja učinka mogu biti potcijenjena. Ako
je baš suprotno, potpuna koncentracija na postizanje ciljeva može da dovede do neželjenih pravIz
perspektive rukovodioca u javnom sektoru – naročito na višim nivoima upravljanja – važno je da
regulatorni okvir postavlja transparentne procedure za upravljanje javim sredstvima i da su ciljevi javnih
politika relevantni i jasno iskazani. Ukratko rečeno, idealni uslovi u kojima se može razvijati dobar sistem
rukovodilačke odgovornosti sadrže sljedede:
1. Regulativu za javni sektor kojom se uspostavlja okvir za kvalitetnu javnu upravu.
2. Okvir kojim se jasno definišu nadležnosti operativnih rukovodilaca i da je na njih preneseno
ovlašdenje za odlučivanje.
3. Jasno iskazane ciljeve javne politike: ne samo za organizaciju, ved i za operativne rukovodioce koji
imaju razuman nivo autonomije.
Prva tačka obuhvata (između ostalog) pravne osnove za računovodstveni sistem, javne nabavke,
delegiranje ovlašdenja, okvire za sisteme planiranja i usmjeravanja resursa, zajedno sa onima za pradenje
i izvještavanje.
Druga tačka se najlakše može sažeti kao funkcionalan i cjelishodan sistem unutrašnje kontrole8
.
Konačno, što se tiče trede tačke, organizacije javnog sektora često imaju ciljeve politike na visokom
nivou, dok su jasno utvrđeni ciljevi na nivou operativnih rukovodilaca mnogo rjeđi. Međutim, ciljevi
politike su veoma značajni za rukovodilačku odgovornost, tako da ove ciljeve treba kaskadno prenijeti do
nižih nivoa organizacije. Ulazne informacije od nadležnih rukovodilaca svakako treba da budu uključene u
7
Ideju strateškog prostora razvio je E. Ongaro u materijalu za diskusiju koji je prezentiran na konferenciji Sistemi
unutrašnje kontrole u javnom sektoru u državama članicama EU u februaru 2012.
(http://ec.europa.eu/budget/events/pic2012_doc08.pdf )
8
Vidjeti odjeljak Osnovne informacije.

4. 4
formulisanje operativnih ciljeva, tako da učešde tih operativnih rukovodilaca u procesu prevođenja opštih
ciljeva u ciljeve pojedinih jedinica unutar organizacije predstavlja dobru praksu. Rukovodioci na visokim
funkcijama mogu da daju saglasnost na ove raščlanjene ciljeve.
Snošenje odgovornosti predstavlja obavezu rukovodioca u javnom sektoru da opravdaju svoje postupke.
Principi unutašnje kontrole u javnom sektoru koje je uradila Evropska komisija takođe definišu
odgovornost9
. Međutim, u ovim Principima je naglašena suštinski bitna relacija između odgovornosti i
nadležnosti i ovlašdenja. Nema nadležnosti bez ovlašćenja i nema nadležnosti bez odgovornosti. Bez
obzira što ste delegirali nadležnost, vi ste i dalje odgovorni, što je posebno važno na najvišem nivou
upravljanja (ministar, sekretar ili državni podsekretar). Nijednu nadležnost ne treba ni dodijeliti ni
prihvatiti bez potrebnih sredstava za njeno izvršenje, što govori u korist dodjeljivanja odgovarajudeg
budžeta strukturi koju taj rukovodilac predvodi.
U tom kontekstu, predlažemo da se razgovara o praktičnim aspektima upravljačke odgovornosti u okviru:
1. Nadležnosti
2. Ovlašdenja
3. Autonomije (strateškog prostora)
2.1. Nadležnost
Pravilna raspodjela zadataka i nadležnosti/odgovornosti unutar organizacije je veoma važna kada se
govori o unutrašnjoj kontroli u cjelini, a naročito o upravljačkoj odgovornosti. Postoje tri područja koja
vrijedi preispitati u procesu provjere da li je to dobro urađeno: podjela zadataka unutar organizacije,
sistem izvještavanja i okvir za delegiranje nadležnosti10
.
Prvo područje odnosi na jasnu i pronicljivu podjelu svih poslova unutar organizacije. To se obično radi
kroz dokument kojim se utvrđuje unutrašnja organizacija i uloge različitih organizacionih jedinica. Značaj
interne podjele zadataka kojom se formira jasan opseg odgovornosti je posebno naglašen u COSO
modelu, koji preporučuje da ona treba da sadrži:
 Povezivanje liste zadataka za operativnu jedinicu sa opštom listom zadataka za subjekat, što je
važno kako bi se pokazala veza između operativnog nivoa i misije cjelokupnog subjekta.
 Identifikovanje veza između zadataka pojedinih unutrašnjih jedinica, čme se povedava mogudnost
za saradnju među njima.
 Identifikovanje rezultata zadataka na svakom nivou organizacije, čime se omogudava mjerenje (i
izvještavanje o) efektivnosti i efikasnosti poslovanja, kao i racionalno opredjeljivanje sredstava.
U nastavku su primjeri kontrolnih pitanja u ovoj oblasti, kako biste mogli dai izvršite samo-procjenu
sistema koji se koristi:
- Da li je izvršena raspodjela svih zadataka?
- Da svi znaju što su njihovi zadaci i nadležnosti?
- Da li su zadaci i nadležnosti alocirane adekvatnom nivou organizacije?
- Da li su radno opteredenje i resursi usklađeni the workload and resources fit?
Druga oblast odnosi se na sistem izvještavanja. Opšta pretpostavka je da je on pokriva i finansijski aspekt
i aspekt učinka. On omogudava utvrđivanje svakog odstupanja od prvobitnog plana do kojeg je došlo u
izvještajnom periodu. Linije izvještavanja pružaju informacije za upravljanje. Stvarne brojke mogu da se
suprotstave planskim vrijednostima.
Kontrolna pitanja u ovoj oblasti glase:
9
Vidjeti odjeljak Osnovne informacije.
10
Sve to se može nadi u Standardu 3 Unutrašnje kontrole – principa integralnog okvira COSO (2013) u kojem se kaže:
Rukovodstvo, uz nadzor od strane odbora, uspostavlja strukture, linije izvještavanja, i odgovarajuda olvašdenja i
nadležnosti potrebne za ispunjenje ciljeva.

5. 5
- Da li su linije izvještavanja uspopstavljene za sve zadatke?
- Da li se izvještaji dostavljaju blagovremeno, tako da omogude blagovremenu reakciju na
pojavljivanje rizika?
- Da li se ti izvještaji koriste za svakodnevno upravljanje?
Treda oblast odnosi se na okvir za delegiranje. On se tiče i nadležnosti i ovlašdenja. Predstavlja važan
element sistema unutrašnje kontrole. Kontrolna pitanja u ovoj oblasti su:
-Da li su svi zadaci i nadležnosti prenijeti do najnižeg nadležnog nivoa?
- Da li je delegiranje ovlašdenja jasno?
- Da li je delegiranje ovlašdenja dovoljno formalizovano kako bi se svim zaposlenima omogudilo da ga
se pridržavaju?
- Da li su najviši rukovodioci oslobođeni svih dužnosti koje se mogu prenijeti na rukovodioce na
srednjem nivou ili niže?
- Da li najviši rukovodioci mogu da se koncentrišu na strateške zadatke?
Pitanja za diskusiju
1. Jasno definisanje nadležnosti – problemi dobre prakse.
2. Sistem izvještavanja – administrativno opteredenje ili fleksibilni instrument za upravljanje.
3. Delegiranje zadataka i odgovornosti – primjeri.
2.2. Ovlašćenja
Nadležnost (odgovornost) mora da bude pradena odgovarajudim ovlašdenjima. To se postiže
delegiranjem ovlašdenja za odlučivanje i alociranjem sredstava (uključujudi i budžet), tako da rukovodioci
kao pojedinci imaju pravo da odlučuju (ili barem utiču na to) kako de izvršavati zadatke za koje su
odgovorni. Usklađenost budžeta i upravljačke strukture rezultira boljim utvrđivanjem odnosno
prihvatanjem zadataka, i jasno označava vezu između nivoa postignutih ciljeva i izvršenja budžeta.
Ako operacije idu van okvira dužnosti opisanih u internom regulatornom aktu, važno je da se prenos
ovlašdenja zasniva na jasnom pravnom osnovu i da je dokumentovan na način koji omogudava
identifikaciju odgovornog službenika.
Generalno, usklađenost budžeta i ciljeva može uticati na ponašanje rukovodilaca jer stimuliše interes za
optimizaciju javnih službi - i kvaliteta i troškova. Ovo se može povezati sa konceptom „dodatne
vrijednosti“ javnih usluga, koji je definisan kao razlika između stvarnog nivoa javnih usluga i zakonskih
zahtjeva koji se na njih odnose. Koncept „dodatne vrijednosti“ pretpostavlja da rukovodioci u javnom
sektoru imaju autonomiju da mogu da poboljšavaju kvalitet javnih usluga u okviru dodijeljenih sredstava.
Njihovi napori da se poboljša efikasnost omogudavaju da se pruže bolje usluge nego što je propisano
zakonom. Najjednostavniji primjer ovdje je ažurnost u odgovaranju na javne pozive ili zahtjeve za
informacijama. Rokovi su uglavnom propisani zakonom, i redizajniranje procesa može skratiti elemente
ili procesa ili unosa podataka, smanjujudi tako uska grla.
Razvoj upravljačke odgovornosti je povezan sa nivoom razvoja budžetskog sistema. Mogudnosti za razvoj
upravljačke odgovornosti u budžetskom sistemu koji je orijentisan na inpute su ograničene. U takvim
okolnostima, glavni fokus rukovodilaca u javnom sektoru je da se osigura da se izvršenje budžeta ostvari
u skladu sa planiranim budžetskim sredstvima i da se operacije sprovode u skladu sa zakonima i
propisima. To ne znači da u budžetskim sistemima koji su orijentisani na inpute ne postoje poslovni
ciljevi, ved da je planiranje operacija odvojeno od procesa planiranja budžeta i izrade budžeta, odnosno
da nedostaje veza između ciljeva i budžetskih sredstava potrebnih za njihovu realizaciju, kako u fazi
planiranja, tako i u fazi izvršenja.
Za razliku od budžetskog sistema orijentisanog na inpute, budžetski sistem orijentisan na rezultate stavlja
drugačiji skup zahtjeva pred rukovodioce u javnom sektoru, a to su ostvarenje postavljenih ciljeva i

6. 6
očekivanih rezultata za uložena budžetska sredstva. Ovaj pristup stvara pretpostavke za razvoj
sveobuhvatne upravljačke odgovornosti, jer, pored zakonitosti i zahtjeva regularnosti, zahtijeva
ekonomičnost, efikasnost i efektivnost u korišdenju budžetskih sredstava.
Da sumiramo, odgovarajude ovlašdenje na budžetskom nivou može da podstakne poboljšanja u javnoj
upravi. Budžetski sistem orijentisan na rezultate može poboljšati razvoj upravljačke odgovornosti.
Pitanja za diskusiju:
1. Budžetiranje kao sredstvo za delegiranje ovlašdenja za odlučivanje – usklađivanje budžeta i
odgovornosti.
2. Učešde operativnih rukovodilaca u finansijskom planiranju.
3. Učešde operativnih rukovodilaca u procesu donošenja odluka.
4. Delegiranje ovlašdenja – prednosti i nedostaci.
2.3. Autonomija (strateški prostor)
Kao što je ranije rečeno, upravljačka odgovornost pretpostavlja da u procesu postizanja ciljeva i vršenja
poslova i pružanja usluga postoji neki nivo autonomije za operativne rukovodioce.
Više autonomije podrazumijeva odgovornost za rezultate. Kao što se namede neophodnost pravilnog
utvrđivanja odgovornosti i okvira za delegiranje ovlašdenja, tu je i pitanje jasnode ciljeva politike. Ako su
ciljevi nejasni ili nepoznati, nema osnova za snošenje odgovornosti za rezultate. Svakom od pomenutih
definicija naglašava se činjenica da je konačna svrha koncepta upravljačke odgovornosti i unutrašnje
kontrole u javnom sektoru idi ka ostvarenju ciljeva. Ukoliko se ne držimo relevantnih ciljeva koji se tiču
stvarnih izazova u domenu date politike, postoji rizik od nepromišljenog korišdenja javnih resursa.
U tom kontekstu, kvalitet procesa formulisanja ciljeva je osnova zdravog okvira za upravljačku
odgovornost. Veoma je važno da se otvori učešde u ovom procesu, i.e. da se operativnim rukovodiocima
omogudi da oblikuju odluke o očekivanim nivoima učinka, dok relevantni akteri mogu imati udjela u tom
procesu ili ga pažljivo nadgledati. Kada se ciljevi postavljaju bez ikakvog učešda operativnih rukovodilaca i
bez transparentnosti, rizik od podbačaja je značajan, jer se rukovodioci nede poistovjetiti sa ciljevima i
nede ih posmatrati kao svoje. Čak i onda kada ciljevi ne mogu biti stvar dogovaranja, potrebno je sa
rukovodiocima razgovarati o resursima. Treba osigurati mehanizam za dobijanje povratnih informacija i u
fazi izvršenja.
Drugi aspekt koji treba uzeti u obzir je jasnoda ciljeva. Ovdje se rukovodioci u javnom sektoru mogu
suočiti sa dva rizika. Prvi se odnosi na neadekvatni nivo objedinjenosti ciljeva, odnosno kada su ciljevi
postavljeni na opštem nivou, a rukovodiocima je potrebno da ciljevi budu prilagođeni njihovom nivou
rada. Rješavanje ovog problema zahtijeva dobar sistem za kaskadno razlaganje ciljeva. Formulisanje
opštih ciljeva mora biti pradeno postavljanjem ciljeva za pojedinačne operativne nivoe u organizaciji.
Drugi rizik je preciznost u definisanju ciljeva. Ona je važna kako bi se osiguralo da svi razumiju cilj na isti
način. To se može riješiti pomodu različitih sredstava: sistemima za planiranje, sistemima za formalnu
ocjenu na osnovu indikatora, ili potpisivanjem ugovora sa rukovodiocima11
. U svim slučajevima, treba
definisati mjerljive varijable, tj. promjenljive veličine, i naznačiti nivoe učinka.
Kao se sistemi za mjerenje učinka razvijaju, broj usvojenih ciljeva teži da se poveda. Ako ima previše
ciljeva, proces upravljanja postaje komplikovaniji. To takođe znači da se definisanje prioriteta prenosi na
operativne rukovodioce. Time se može povedati rizik od nesporazuma, koji utiču na rezultate rada12
.
11
Interestan primjer ove vrste ugovora može se nadi u radu Josteina Askima, Toma Christensena i Pera Lægreida:
Performance management and accountability of welfare state agencies. The cases of Norwegian hospital, welfare and
immigration administration (Upravljanje učinkom i odgovornost u državnim organima u socijalnoj sferi. Primjeri norveške
bolnice, uprave socijalnog staranja i službe za imigraciju). Centar za socijalna proučavanja „Stein Rokkan“, Radni
dokument 8/2014.
12
Kada se počelo sa sklapanjem ugovora 2008 godine, Zdravstveni fond Norveške je baratao sa 35 ciljeva. Nakon četiri
godine razvoja sistema, broj ciljeva se povedao na 167. Jostein Askim, Tom Christensen, Per Lægreid Performance…, isto
kao prethodno.

7. 7
Drugi mogudi problem odnosi se na fokus rukovodioca na proces pružanja javnih usluga. Kada su glavni
planski ciljevi ved formulisani, pažnja rukovodioca usmjerena je na uži podcilj – pri čemu se gubi širi
kontekst javne službe. Rukovodioci misle o proizvodima, a ne nužno o rezultatu pruženih javnih usluga. I
ovaj rizik se može kontrolisati. U tom kontekstu, skup podciljeva je bolji od jednog šireg cilja, i podciljeve
treba mijenjati s vremena na vrijeme, kako bi mogla da se prati kompleksnost aktivnosti (koncept
životnog upravljanja). Uvid javnosti ovdje takođe može biti od pozitivnog uticaja.
Sljededi element u vezi sa procesom postavljanja ciljeva je potreba da se ide dalje od čisto finansijskih
aspekata u sistemu planiranja. Dva aspekta su vrijedna pomena. Prvi uključuje povezivanje budžeta sa
širim ciljevima i ostalim, detaljnijim nivoima planiranja. Ovo povezivanje se obično sprovodi pomodu
instrumenata budžetiranja prema učinku, tj. budžetskih planova u kojima se navode ciljevi za date
troškove. Drugi aspekt podrazumijeva uspostavljanje planova za jedinice unutar organizacije. To je u
skladu sa sticanjem ovlašdenja koja korespondiraju sa nadležnostima (odgovornostima), kao što je
opisano u prethodnom dijelu.
Na kraju, važno je da dugoročni ciljevi budu uzeti u obzir prilikom utvrđivanja kratkoročnih ciljeva. To
znači da postoji uspostavljen sistem za strateško planiranje i da se uvidi u postizanje strateških prioriteta
koriste kao osnov za kratkoročna prilagođavanja. Međupovezanost dugoročnog i kratkoročnog planiranja
treba da bude vidljiva ne samo na nivou podciljeva, ved i na budžetskom nivou. Upoznatost sa strateškim
prioritetima u cijeloj organizaciji je stoga od presudne važnosti za proces izrade godišnjeg plana.
Da zaključimo, ciljevi su kamen temeljac upravljačke odgovornosti. Planovi ili na drugi način formalno
navodeni ciljevi kojima se identifikuju mjerljivi, promjenljivi i očekivani nivoi učinka su vrlo dobar alat
komunikacije između najvišeg rukovodstva i operativnih rukovodilaca. U planovima takođe treba da budu
određeni resursi potrebni za postizanje ciljeva, i da se vodi računa o strateškim prioritetima. Takav
pristup osigurava učešde operativnih rukovodilaca u procesu postavljanja ciljeva.
Pitanja za diskusiju
1. Različiti nivoi autonomije – od administrativne do rukovodilačke odgovornosti.
2. Proces kaskadnog prenošenja ciljeva do nižih nivoa organizacije – dobre prakse.
3. Kako mjeriti učinak – dobre i loše prakse.
3. Nivoi zrelosti upravljačke odgovornosti
Kao što je ranije pomenuto, pojam rukovodilačke/upravljačke odgovornosti prikazan u ovoj raspravi
temelji se na tri početna zahtjeva: (1) regulativi za javni sektor kojom se uspostavlja okvir za dobru javnu
upravu, (2) okviru kojim se jasno definišu nadležnosti/odgovornosti operativnih rukovodilaca i
delegiranje ovlašdenja za odlučivanje na njih, i (3) jasno navedenim ciljevima politike, ne samo za
organizaciju, ved i za operativne rukovodioce koji imaju priznat i razuman nivo autonomije.
Ovo de determinisati okruženje odnosno "stanište" u kojem rukovodioci moraju da pruže rezultate. Oni
de se smatrati odgovornim za izbore i odluke koje su donijeli da bi te rezultate postigli.
U Odjeljku 2 se opisuju tri praktična elementa (nadležnost/odgovornost, ovlašdenje i autonomija) koja
treba da budu jasno definisana da bi se osiguralo zdravo okruženje za upravljačku odgovornost. Kolike de
biti razmjere ovih zahtjeva zavisi od toga koliki naglasak se stavlja na pitanja učinka. Opšta pretpostavka
je da aspekti učinka vremenom postaju sve važniji. Otuda je sve vedi značaj pitanja učinka unutar okvira
za upravljačku odgovornost osnov za utvrđivanje tri nivoa zrelosti:
 Osnovni – Principi javne uprave13
se uglavnom primjenjuju. Osnovni mehanizmi unutrašnje
kontrole su prisutni. Ciljevi su navedeni na veoma opštem nivou.
 Razvijeni – Principi javne uprave se primjenjuju. Sistem unutrašnje kontrole ocjenjuju revizorske
službe u skladu sa međunarodno priznatim standardima. Postoje propisi za učinak, uz
određivanje minimalnih standarda za javne usluge. Rukovodioci u javnom sektoru mogu da utiču
13
Vidjeti odjeljak Osnovne informacije.

8. 8
na pravni okvir u oblasti svoje nadležnosti. Obezbjeđivanje javnih sredstava je, obično, vezano za
ciljani učinak (planiranje budžeta prema učinku).
 Napredni – Principi javne uprave se primjenjuju. Sistem unutrašnje kontrole ocjenjuju revizorske
službe u skladu sa međunarodno priznatim standardima. Rukovodioci javnog sektora ostvaruju
maksimalnu 'dodatnu vrijednost' javnih usluga, tj. razliku između stvarnog nivoa javnih usluga i
onog koji se traži zakonom. Ciljani učinak i budžet su strogo povezani na nivou unutrašnjih
jedinica u okviru institucija, što znači da rukovodioci imaju određeni budžet za izvršenje ciljeva.
Pošto je uspostavljno delegiranje nadležnosti/odgovornosti i ovlašdenja, rukovodioci mogu
aktivno da traže poboljšanja u regulativi koja se odnosi na oblast njihove nadležnosti i da
savjetuju druge rukovodioce o izradi poboljšanja u drugim oblastima. Prisutni su neki podsticaji
za rekordni učinak.
Tri opisana nivoa upravljačke odgovornosti pokazuju kako bi se mogao ostvariti prelazak sa
administrativnog na rukovodilački sistem upravljanja u javnom sektoru. Glavna prednost te tranzicije je
sistem javnih finansija koji je više decentralizovan i u čijem je središtu pažnje građanin. Još jedna
prednost je da najviše rukovodstvo ima više vremena da se bavi politikom i strategijom, umjesto
potpisivanja finansijskih dokumenata, jer je uspostavljen sistem delegiranja nadležnosti i ovlašdenja.
Koncept 'dodatne vrijednosti' polazi od pretpostavke da rukovodioci u javnom sektoru imaju
samostalnost da unapređuju kvalitet javnih usluga u okviru sredstava koja su im stavljena na
raspolaganje. Njihovi napori ka vedoj efikasnosti znače da je mogude pružiti usluge koje su bolje od onoga
što se traži zakonom.
Prelazak sa administrativnog na rukovodilački sistem upravljanja zahtijeva ne samo određeni broj
propisa, ved i promjene u organizacionoj kulturi, odnosno u društvenim stavovima, koje su obično vrlo
postepene. To znači da regulatorni napori treba uvijek da budu dopunjeni obukom i tzv. „mekim“ (eng.
soft) pravom (standardima, itd.), kao i podsticajima za političko vođstvo da rade na boljem upravljanju u
svojim strukturama.
Ptanja za diskusiju
1. Različiti nivoi zrelosti – gdje smo mi?
2. Korak po korak do zrelosti – da li rukovodilačka odgovornost prednjači ili prati?
4. Faktori koji jačaju rukovodilačku odgovornost
Rukovodilačka odgovornost zavisi i od "mekih" faktora. Drugim riječima, neki elementi društvenog
okvira, administrativna tradicija (makro nivo) ili organizaciona kultura (mikro nivo) mogu poboljšati
rukovodilačku odgovornost ili mogu predstavljati ozbiljnu prepreku za napredak. Najopštiji okvir za razvoj
rukovodilačke odgovornosti je nivo socijalnog kapitala u društvu. Socijalni kapital14
je vrijednost (u
ekonomskom smislu) društvenih veza i mreža. Što više ljudi veruju i podržavaju jedni druge, to je veda
vrijednost socijalnog kapitala. To je ključni faktor za delegiranje, saradnju i razmjenu informacija.
Delegiranje nadležnosti je češde u okruženju sa višim socijalnim odnosno društvenim kapitalom. Pristup
koji podrazumijeva pretjeranu kontrolu de se primjenjivati u sredini u kojoj ljudi ne vjeruju jedni drugima.
To ne znači da ne može dodi do delegiranja ovlašdenja i odgovornosti, ali transakcioni troškovi
kompleksnog sistema kontrole mogu da budu ozbiljna prepreka.
Na mikro nivou, elementi organizacione kulture takođe mogu da unaprijede razvoj rukovodilačke
odgovornosti. Korisno je razmotriti njihov razvoj paralelno sa razvojem tri početna zahtjeva:
 Simetrične linije planiranja i izvještavanja – u okruženju u kojem su linije planiranja i
izvještavanja simetrične, tj. informacije za planiranje idu istim putem kao informacije za
izvještavanje, rukovodilačka odgovornost se zasniva na kvalitetu informacija. Konkretno, sistemi
14
Više o socijalnom/društvenom kapitalu možete pročitati u: Scrivens, K. i Smith, C. (2013), "Four Interpretations of Social
Capital: An Agenda for Measurement" (Četiri tumačenja društvenog kapitala: agenda za mjerenje), OECD Statistics
Working Papers, No. 2013/06, OECD Publishing, Paris. DOI: http://dx.doi.org/10.1787/5jzbcx010wmt-en

9. 9
za planiranje i izvještavanje zadiru dublje u organizaciju (jedinice, projektni timovi), definisanje
nadležnosti/odgovornosti je jasnije i osjedaj pripadnosti je jači.
 Srednjoročno i dugoročno planiranje – što je duža planska perspektiva koja se primjenjuje u
organizaciji, to je stabilniji put ka postavljanju ciljeva. Time se takođe podstiče na razmišljanje o
rezultatima na duži rok – naročito kada se za dužu perspektivu za mjerenje da li su ciljevi ili
rezultati postignuti koriste pokazatelji koji se baziraju na rezultatima. Podstiče na razmišljanje iz
perspektive rezultata, a ne proizvoda.
 Analitičke kompetencije – dok administrativni sistemi upravljanja zahtijevaju prvenstveno
pravno znanje, sistemi sa više karakteristika naprednije rukovodilačke odgovornosti zahtijevaju
više analitičkih sposobnosti. Kreiranje indeksa, analize podataka, izrada prognoza – izazivaju
potražnju za analitičkim kompetencijama u javnom sektoru. To se može posebno vidjeti u velikim
organizacijama.
 Kultura vršenja uvida – izvještaji o izvršenju ciljeva su predmet redovnih sastanaka na kojima
se vrši uvid u postignuto. U tim razmatranjima učestvuje najviše rukovodstvo. Rukovodioci
zaduženi za date ciljeve prikazuju odstupanja od plana i mjere korekcije ili prilagođavanja.
Sastanci se dokumentuju, a izvršenje zaključaka prati.
 Podsticaji za postizanje ciljeva – neki sistemi nagrađivanja u javnom sektoru omogudavaju da
se plati za ishod aktivnosti. Time se podstiče okruženje (uprava) orijentisano ka rezultatima, gdje
su provjere pravilnosti tradicionalno bile prioritet. Druge (nefinansijske) forme nagrada ne samo
da su mogude, ved se i čvrsto preporučuju.
Na ovu listu se može dodati još tačaka, kako na makro tako i na mikro nivou. Postoje dva opšta zaključka
o okruženju za rukovodilačku odgovornost. Prvi je da je razvoj rukovodilačke odgovornosti zahtijeva
ulaganje u taj ambijent, pošto je optimalna situacija uravnoteženi razvoj. Drugi zaključak je da su
promjene direktnih faktora dugotrajne, jer se rado i elementima društve odnosno organizacione kulture.
Ipak, svijest o indirektnim faktorima treba da dopunjava razvoj rukovodilačke odgovornosti.
Pitanja za diskusiju
1. Koji ostali „meki“ faktori mogu da pojačaju razvoj rukovodilačke odgovornosti?
2. Kako možemo da promijenimo kulturu javne organizacije?

10. 10
Izrazi zahvalnosti:
SIGMIN tim za upravljanje javnim finansijama izražava zahvalnost Adamu Niedzielskom i kolegama iz
Radne grupe za unutrašnju kontrolu u javnom sektoru iz Generalnog direktorata za budžet koji su
mnogo doprinijeli izradi ovog materijala za diskusiju.