1. «Зеленая политика»:
проблемы и структура
Андрей Васильев
Человечество приближается к грани, за которой нарушение экологическо
го равновесия может оказаться необратимым. Это накладывает огромную
ответственность на тех, кто принимает экономические и политические
решения, от которых зависит состояние окружающей среды и характер
использования природных ресурсов. Проблема эта, по сути своей глобаль
ная, требует продуманных и рациональных действий со стороны нацио
нальных государств, в том числе, разумеется, и России.
Под экологической политикой я понимаю особую государственную
программу, а также специфическую деятельность органов социальнопо
литической и экономической системы той или иной страны, которые по
зволяют оптимальным образом регулировать отношения между человеком
и природой. Предпринимаемые для этого шаги должны быть не просто
набором отдельных мер по защите окружающей среды, а образовывать
систему, позволяющую добиться сбалансированного взаимодействия при
роды и общества. Системность экологической политики проявляется, сре
ди прочего, и в том, что она выступает в качестве одного из аспектов по
литики национального государства. В частности, поскольку речь идет о
глобальной проблеме, можно говорить об экологических элементах во
внешней политике страны.
Анализ экологической политики позволяет выделить ее составные час
ти (например, отраслевая структура), а также отдельные уровни (общего
сударственный, региональный и/или локальный). С полным основанием
можно говорить и об экологической политике предприятий. Совокупность
этих элементов и образует общегосударственную экологическую полити
ку 1.
Наиболее болезненные проблемы
Необходимость самого серьезного отношения к выработке и последова
тельному проведению экологической политики диктует экологическая
обстановка в нашей стране. Обозначу самые острые проблемы.
Ядерная и радиационная безопасность. Огромные территории России
опасно загрязнены в результате ядернорадиационных аварий и ката
строф, производства и испытаний ядерного оружия, проведения промыш
ленных ядерных взрывов. Последствия чернобыльской аварии испыты
84 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002

2. «Зеленая политика»: проблемы и структура
вают на себе 16 субъектов Российской Федерации, расположенных в ев
ропейской части страны. Особенно сильно пострадала в этом смысле
Брянская область. К местам радиационных аварий и катастроф можно
отнести также части Томской области и Приморского края. По оценкам
Центра экологической политики России, изза масштабного радиацион
ного загрязнения риску подвержено около 12 млн россиян, из которых
1,7 млн непосредственно связаны с работой в атомной индустрии 2. Боль
шой урон экосистемам на территории России нанесли ядерные испыта
ния. На полигонах Новой Земли произведено 118 поверхностных и под
земных ядерных взрывов, отдаленные экологические последствия кото
рых пока трудно предугадать.
В России насчитывается около 13 тыс. предприятий и объектов, ис
пользующих радиоактивные вещества и изделия на их основе. Обостря
ют ситуацию необходимость разборки стареющих атомных станций и
более 150 выведенных из строя атомных подводных лодок, а также про
блема утилизации ядерных компонентов сокращаемого ядерного оружия.
К тому же многие регионы страны оказались загрязненными жидким ра
кетным топливом гептилом и обломками отделяющихся ступеней ракет.
Так или иначе эта проблема затрагивает 15 субъектов Федерации (Алтай
ский край, Архангельская, Оренбургская области и др.). Бóльшая часть этих
же территорий подверглась радиоактивному загрязнению в результате
наземных ядерных испытаний.
Проблема радиационной безопасности обострилась в последнее
время в связи с изменением природоохранного законодательства. Как
известно, Министерство по атомной энергии (Минатом) активно лоб
бировало Федеральный закон «Об обращении с радиоактивными от
ходами» и поправки к части 3 статьи 50 Закона «Об охране окружаю
щей природной среды», разрешающие ввоз изза рубежа отработавше
го ядерного топлива, его переработку и захоронение на территории
России. Принятое Думой решение представляется спорным. Главных
доводов в его пользу два: немалые доходы в федеральный бюджет (по
рядка 20 млрд долларов) и якобы сравнительная безопасность пере
работки благодаря наличию высоких технологий. Однако чернобыль
ская катастрофа показала, что даже высокие технологии не гаранти
руют полной безопасности, а убытки от аварий, которые при перера
ботке или транспортировке отходов исключить нельзя, могут во много
раз превзойти потенциальные финансовые выгоды. Кроме того, по
данным директора Центра ядерной экологии и энергетической поли
тики Социальноэкологического союза Лидии Поповой, в технико
экономическом обосновании Минатома говорится, что из 20 тыс. тонн
отходов, которые предполагается ввезти в Россию, 4 тыс. рассчитаны
только на захоронение, а остальные 16 тыс. предполагается перера
85

3. Андрей Васильев
ботать... через 20 лет. Это такой срок, что при неблагоприятном раз
витии событий с нынешних лоббистов и спроситьто не удастся.
Экологические аварии. Высокая вероятность их возникновения в со
временных российских условиях требует принятия безотлагательных мер.
Аварии на промышленных предприятиях (особенно в химической про
мышленности и атомной энергетике), на транспорте (в том числе трубо
проводном), в оборонной промышленности и т. д. способны нанести ог
ромный экологический и иной ущерб.
Загрязнение окружающей среды. В России улавливают и обезврежива
ют только около 76 проц. общего количества выбрасываемых в атмосфе
ру вредных веществ. С очисткой сточных вод дело обстоит еще хуже: 82
проц. сбрасываемых вод не подвергается очистке. Волга, Дон, Кубань и
Печора загрязнены органикой, соединениями азота, тяжелыми металла
ми, фенолом, нефтепродуктами. Особенно тяжелая обстановка складыва
ется в крупных городах: сейчас в стране насчитывается 55 городов с очень
высоким уровнем загрязнения.
Деградация окружающей природной среды уже сказалась на здоровье
наших сограждан, послужив одной из причин демографического кризиса.
Основные направления государственной
экологической политики
Несмотря на всю сложность экологической обстановки, средств на охра
ну окружающей среды федеральный бюджет выделяет немного. В 1999 году
было ассигновано, например, всего 0,5 проц., что в четыре раза меньше
поступлений в бюджет за пользование природными ресурсами. Нехватка
денежных средств на то, чтобы создать гражданам минимально приемле
мые условия жизни, вынуждает правительство и законодателей отодвигать
решение экологических проблем на задний план.
Формирование экологической политики происходит, однако, не толь
ко под влиянием сложившейся экологической ситуации. Приходится учи
тывать и другие объективные обстоятельства, например воздействие ре
структуризации производства или проблемы особо охраняемых террито
рий и т. п. Одни из этих факторов стимулируют принятие мер по защите
окружающей среды, другие, напротив, выступают в роли различного рода
ограничителей — экономических, институциональных, в том числе пра
вовых.
Чрезвычайно важно, чтобы экологическая политика учитывала инте
ресы различных групп природопользователей, ставила и решала пробле
мы с позиции социальной справедливости. Поэтому она не может обхо
дить стороной такие острые вопросы, как оценка стоимости природных
ресурсов, их приватизация и собственность, ответственность за нанесен
ный ущерб и его компенсация.
86 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002

4. «Зеленая политика»: проблемы и структура
Экополитика во многом зависит и от уровня ее научного обеспечения
(выявление проблем охраны среды, разработка путей их решения, разви
тие системного анализа, моделирование оптимальных природоохранных
программ, создание банков данных экологоэкономической информации
на основе экологического мониторинга, совершенствование методики
последнего и экспертных методов оценки и т. п.).
Немалую роль играет и уровень экологической культуры управленцев.
Пока она, увы, низка, и увеличению объемов производства, как правило,
придается большее значение, нежели охране окружающей среды. При
иной системе приоритетов даже простое выполнение действующих при
родоохранных норм могло бы намного улучшить ситуацию. Однако орга
ны государственного управления и местного самоуправления нередко
игнорируют ими же принятые законы и распоряжения.
И наконец, фундамент любой серьезной экологической политики —
это ее образовательное и воспитательное обеспечение, то есть развитие
экологического сознания россиян, доступ к получению и распростране
нию достоверной информации о состоянии природной среды и здоровья
населения, возможность свободного распространения такого рода сведе
ний.
Успех экологической политики во многом зависит от механизмов, с
помощью которых ее проводят в жизнь. Инструментарий, позволяющий
реализовывать текущие мероприятия, многообразен: этим целям служат
разработка федеральных целевых программ экологической направленно
сти, развитие и стандартизация систем экологического менеджмента, эко
логического аудита, экологического страхования и т. д. Практика показы
вает, что очень важно правильно сочетать командноадминистративные
меры (выдача разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосфе
ру или сброс сточных вод в водоемы и т. п., нормирование предельно до
пустимых уровней загрязнений и др.) с «рыночными» подходами (уста
новление платы за выбросы, налогообложение и др.).
Один из проектов общенациональной политики («Экологическая док
трина Российской Федерации») разработал коллектив ученых РАН. К чис
лу ее основных направлений авторы отнесли следующие вопросы:
• разработка государственной стратегии и планов действий по сохра
нению качества основных компонентов природной среды (воздух,
вода, почвы, биоразнообразие);
• формирование экономических механизмов рационального природо
пользования и государственной стратегии использования земли, недр,
лесов, водных и биологических ресурсов;
• развитие ресурсо и энергосберегающих технологий;
• совершенствование системы управления природными ресурсами, соз
дание эффективных средств контроля и экологического мониторин
87

5. Андрей Васильев
га, повышение уровня экологической экспертизы и информационно
го обеспечения населения;
• формирование общественного сознания и развитие экологического
образования;
• совершенствование правовой и законодательной базы;
• развитие научных исследований в области экологии и природополь
зования;
• привлечение общественных организаций и населения к решению эко
логических проблем;
• учет биосферной роли природных экосистем России в глобальной
экологической политике и международном сотрудничестве.
30 января 2001 года по инициативе президента Владимира Путина на
всенародное обсуждение был вынесен проект экологической доктрины
Российской Федерации, в котором изложены и основные направления
государственной политики в области охраны окружающей среды.
Экологическая политика российских регионов
В силу размеров нашей страны и ее федеративного устройства большое
значение при формировании национальной экологической политики
приобретают ее региональные аспекты. Делегирование части полномочий
на уровень субъектов Федерации или муниципальных образований спо
собно придать управлению качеством окружающей среды бóльшую эф
фективность. В этом смысле показателен опыт таких, например, стран, как
США, ФРГ и Швеции. Для американской государственной политики в об
ласти охраны окружающей среды характерна децентрализация, проявля
ющаяся в том, что ряд полномочий (установление нормативов на загряз
нение воды, регулирование деятельности источников загрязнения возду
ха и т. д.) делегирован там на местный уровень, поскольку решение этих
локальных проблем не требует единых общенациональных стандартов.
Большое значение земельной и коммунальной политике придает и гер
манская партия «Союз90 / Зеленые». На региональном уровне она спо
собна заблокировать принятие любого экологически опасного решения
(например, строительство автомагистрали или промышленного предпри
ятия). В Швеции на местный уровень передано право принимать решения
о размещении производства, при этом первостепенная роль отводится
требованиям чистоты технологий и производственнотехнологических
процессов.
У большинства субъектов РФ, и без того сводящих концы с концами
только благодаря трансфертам из федерального бюджета, свободных
средств на решение экологических проблем нет. Почти во всех областях
расходы на экологические цели составляют менее 1 проц. регионального
бюджета и только в Карелии, Москве и Ставропольском крае 1,5 процен
88 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002

6. «Зеленая политика»: проблемы и структура
та. Тем не менее российские политики и руководители регионов охотно
выступают по вопросам охраны природы. Создан даже неформальный клуб
«зеленых губернаторов», обещающих в пределах своей компетенции все
мерно содействовать защите окружающей среды. В него входят в основ
ном руководители «сильных» областей, регионовдоноров.
Больше всех известен «зеленым цветом» саратовский губернатор Дмит
рий Аяцков, предложивший, в частности, провести в 1999 году II Всерос
сийский съезд по охране природы в Саратове. В Якутии принят Закон «Об
особо охраняемых резервных территориях», предусматривающий прида
ние некоторым частям республики не предусмотренного федеральным
законодательством статуса охраняемых территорий. В итоге более одной
пятой территории самого большого субъекта Федерации оказалось под
охраной государства.
Однако даже деятельность «зеленых губернаторов» зачастую противо
речива. Так, саратовский губернатор своим распоряжением исключил
часть земель из территории государственного заказника, позволив тем
самым компании «ЛУКОЙЛСаратов» начать там промышленное бурение.
В Самарской области в пределах национального парка «Самарская Лука»
ведется незаконный лов рыбы. В Хабаровском крае уникальные леса Си
хотэАлиня пошли под топор выигравшей тендер малайзийской компании.
Примечательно, что ранее «Лесной клуб», объединяющий российское от
деление «Гринпис», Центр охраны дикой природы, Социальноэкологи
ческий союз и другие неправительственные организации, предлагал вне
сти эту территорию в список Всемирного природного наследия. Однако,
согласно правилам ЮНЕСКО, с такого рода инициативой следует высту
пать региональным или местным властям, которые этого не сделали, по
скольку у них в данном случае были совсем иные планы.
Если же иметь в виду не только «зеленых губернаторов», а страну в це
лом, картина получается и вовсе неутешительной. Приведу только один
пример: Верховный суд России признал прямым нарушением природо
охранного законодательства решения органов государственной власти 73
субъектов Федерации о переводе лесов первой группы в нелесные терри
тории. Отдельные представители власти настаивают на необходимости
снять какие бы то ни было экологические ограничители. В Карелии пред
ставителей зеленых, защищающих тамошние леса, открыто называют
«агентами Запада». В Бурятии муссируется идея, будто необходимость счи
таться с «байкальским фактором» сдерживает социальноэкономическое
развитие региона; в правительство даже послан специальный запрос от
носительно того, нельзя ли какимлибо образом компенсировать дейст
вие этого фактора.
Значение региональной экологической политики возрастает и в свя
зи с тем, что после и в результате распада СССР субъекты Российской Фе
89

7. Андрей Васильев
дерации столкнулись с рядом новых для себя вопросов, а некоторые тра
диционные экологические проблемы предстали в иной форме. Первое, что
я при этом имею в виду, — это экологическая и эпидемиологическая си
туация на приграничных территориях 3. Ими в одночасье оказались та
кие области, как, к примеру, Воронежская, Белгородская, Саратовская, Вол
гоградская. Алтайский край, Челябинская, Оренбургская, Саратовская,
Волгоградская и Астраханская области граничат с Казахстаном. Даже Са
марскую область, соприкасающуюся в районе Большой Черниговки с Ка
захстаном, следует, строго говоря, считать приграничной.
Именно эти регионы, привыкшие считать себя глубинкой и не имев
шие налаженного «зеленого» контроля, особенно сильно ощущают на себе
экологические последствия геополитических изменений. А так как в СНГ
действует безвизовый режим (за исключением российскогрузинской гра
ницы), возникают проблемы, связанные с неконтролируемыми перевоз
ками семян и растений, вывозом ценных пород фауны и пр. Ухудшается и
эпидемиологическая ситуация. В приграничных областях отмечены слу
чаи «экзотических» заболеваний (малярия, холера, бубонная чума), явно
занесенных извне. При нынешнем недостаточно высоком уровне сани
тарного контроля появление ящура в Казахстане представляет собой ре
альную угрозу распространения эпидемии и на Россию, где этого заболе
вания не было уже 30 лет.
Областям, расположенным на западе России, более интенсивно, чем
другим регионам, приходится иметь дело с трансграничным загрязнени
ем воздуха. Сама по себе эта проблема не нова, но в советское время она
находилась в исключительной компетенции Центра. По данным Совмест
ной программы наблюдений и оценки переноса загрязняющих веществ
на большие расстояния, суммарные выпадения подкисляющих веществ на
европейской территории России составили в 1999 году более 2 млн тонн
(окисленная сера — 1,5 млн тонн и окисленный азот — 0,6 млн тонн), а
восстановленного азота — 736 тыс. тонн. 49 проц. суммарных выпадений
окисленной серы (более 751 тыс. тонн) приходится на отечественные ис
точники, а 43 проц. (более 670 тыс. тонн) — на другие государства, подпи
савшие Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие
расстояния 4. Больше всего (почти половина) окисленной серы поступа
ет на европейскую часть России из Украины (161 тыс. тонн), Польши (99,5
тыс. тонн) и Германии (56,6 тыс. тонн). Из общей суммы годовых выпаде
ний одного из самых опасных тяжелых металлов — свинца (8,7 тыс. тонн)
20 проц. вызвано трансграничным загрязнением, причем главные винов
ники этого — Украина (713 тонн), Грузия (84 тонны) и Польша (70 тонн).
Приграничные территории сталкиваются с необходимостью активно
участвовать в поиске наиболее рациональных форм совместного исполь
зования природных богатств с сопредельными государствами (например,
90 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002

8. «Зеленая политика»: проблемы и структура
рыболовство и добыча осетровой икры в бассейне Каспийского моря вме
сте с Казахстаном, Азербайджаном, Туркменией, Ираном). Обостряется и
проблема незаконного промысла рыбы иностранными судами в террито
риальных водах Российской Федерации на Дальнем Востоке.
Совершенно особая тема региональной политики — огромный эколо
гический ущерб, причиненный окружающей среде в результате полномас
штабных военных действий в Чечне. Виной тому и бомбежки, и использо
вание тяжелой техники для ведения боевых действий, и минирование об
ширных территорий, на которых подрываются и люди, и животные.
Итак, на региональном уровне экологическая политика развита в Рос
сии явно недостаточно. Причина этого (хотя и не единственная) коре
нится в наследии прежней централизованной административной систе
мы управления. Между тем, подчеркну еще раз, именно в нашей стране
экологическая политика должна быть распределенной, чтобы обладать
гибкостью, необходимой для такого управления состоянием окружающей
среды в условиях экономических и социальных изменений, которое не
нарушало бы целостность системы. Отдельные региональные подразде
ления (области, республики, автономные округа, края) целесообразно
рассматривать как экологоэкономические территориальные комплексы
и разрабатывать для них специальные программы экологической защиты
и устойчивого развития — разумеется, с учетом развития страны в целом.
В тех регионах, где разработана и проводится в жизнь продуманная,
определенная экологическая политика, создаются благоприятные условия
и для ее формирования на уровне предприятий.
Базисный уровень
Природоохранные действия предприятий должны соответствовать мас
штабу, природе и интенсивности воздействия производимого предпри
ятием продукта и его использования. Сейчас экологическая политика пред
приятий носит, как правило, компенсаторный характер, позволяя стаби
лизировать уровень их воздействия на окружающую среду и нейтрализо
вать наносимый ими ущерб. Такое понимание экологической политики
приемлемо только для переходной экономики, возможности которой ог
раниченны, а нормативная база еще не сформировалась. В перспективе
следует добиваться, чтобы воздействие на окружающую среду ослабевало
по всей технологической цепочке производства и жизненного цикла то
вара. В современных условиях это требует экологического контроля за
деятельностью хозяйствующих субъектов, то есть проверки выполнения
предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами требований
к охране природной среды и соблюдению экологической безопасности
общества 5. Наиболее широкую известность получили такие процедуры,
как оценка воздействий на окружающую среду, экологическая эксперти
91

9. Андрей Васильев
за, экологический аудит и экологический мониторинг. При оценке эко
логической безопасности действующих предприятий особенно широко
используется аудит 6. Применять его на практике начали в середине 70х
годов такие крупные компании, как General Motors, Allied Signals и др., а за
тем он получил широкое распространение, особенно в Западной Европе.
К настоящему времени процедуру аудиторства, соответствующую дирек
тиве ЕЭС «EcoAuditing (EMAS) Directive № 1836/93» (принята в 1993м,
вступила в силу в 1995 году), прошли более 8 тыс. европейских компаний
и фирм. В России использование процедуры экологического аудита осо
бенно интересно тем, что он носит добровольный характер — в отличие
от обязательных экологической экспертизы и оценки воздействий на ок
ружающую среду. В совокупности эти меры создают условия для незави
симой объективной проверки деятельности предприятий по важнейшим
параметрам защиты окружающей среды.
Большую роль при формировании экологической политики компаний
может сыграть участие России в международных проектах. Если страна
не соблюдает зарубежных директив по экологическому аудиту, у ее пред
приятий возникает проблема с экспортом продукции на европейский и
мировой рынки. Поэтому не случайно об экологической составляющей
своей деятельности заботятся в первую очередь российские предприятия
экспортеры, которым небезразличен их имидж в глазах зарубежных парт
неров и потребителей. В России появились компании, вкладывающие сред
ства в создание современных систем экологического контроля и мони
торинга окружающей среды, модернизацию производственного оборудо
вания и внедрение экологически чистых технологий. В конце января
2001го концерн «ЛУКОЙЛ» первым из российских нефтяных компаний
получил по результатам внешнего экологического аудита сертификаты со
ответствий стандартам ISO 14001 и OHSAS 18001. Пример заботы о сохра
нении окружающей среды показывает и лидер отечественного автомоби
лестроения «АвтоВАЗ». Здесь в 2000 году начата работа по проведению эко
логического аудита на основе стандарта ISO 14001; аудитором выступает
норвежская фирма Det Norske Veritas. По ее нормативам уже проведен внут
ренний аудит, за которым последует и внешний, чтобы получить серти
фикат соответствия системам экологического менеджмента ISO 14001.
Однако в целом по России ситуация не столь благоприятна: процедуру
экологического аудита прошли единицы предприятий и компаний.
* * *
По мере формирования российской экологической политики у нее, по
мимо государственных, муниципальных и хозяйствующих субъектов, по
являются и иные: зеленые партии и неправительственные организации.
Так, в 1992м было создано называвшее себя конструктивным экологиче
92 Pro et Contra • Том 7 • № 1 • Зима 2002

10. «Зеленая политика»: проблемы и структура
ское движение «КЕДР» во главе с Артемом Тарасовым и Владимиром Пет
ровым. В ноябре 1994 года оно было преобразовано в партию с региональ
ными отделениями в Воронеже, Екатеринбурге, Ленинградской области,
Тольятти, Нижнем Новгороде и т. д. «КЕДР» трижды выступал на выборах в
Государственную думу. Первый раз (1993) его программа содержала пре
имущественно экологические вопросы, но не получила широкой поддерж
ки. В 1995м — видимо, ради того, чтобы расширить собственный электо
рат, отобрав его у других партий, — в качестве приоритетов фигурирова
ли уже общечеловеческие ценности: моральное, психологическое, физи
ческое здоровье человека, счастливая семья, борьба против бедности и
милитаризма. Тем не менее преодолеть пятипроцентный барьер снова не
удалось, и на выборах 1999 года «КЕДР» уже не смог выступить в качестве
самостоятельной силы. Его позиция осложнилась еще и тем, что на этот
раз экологические требования выдвигали сразу несколько более успеш
ных партий (КПРФ, «Единство», «Яблоко» и др.).
В отличие от партии «КЕДР», все менее заметной в период между голо
сованиями, растет влияние крупных сетевых гражданских союзов (напри
мер, Социальноэкологического союза) и таких организаций, как обще
ственное объединение ученых Центр экологической политики. Действу
ет в России и отделение международного движения «Гринпис». Его акти
висты проводят запоминающиеся акции протеста (одна из последних —
выступление у стен Государственной думы против ввоза в страну отрабо
тавшего ядерного топлива). Однако пока трудно говорить о специфике
российского экологического движения. Да и акции протеста, организуе
мые отечественными зелеными, выглядят весьма избирательными.
Таким образом, охрана окружающей среды постепенно становится в
России значимым элементом политики. Поэтому можно ожидать, что она
со временем будет играть бóльшую роль во время общенациональных и
муниципальных выборов.
Примечания
1 Шабалина Н.В., Хитрова Т.И. Экологическая политика: проблемы и перспективы фор
мирования // Всероссийская научная конференция «Новое в экологии и безопасно
сти жизнедеятельности». Т. 2. СПб., 1999. С. 532—535.
2 Официальный сайт Центра экологической политики России — www.atomsafe.ru.
3 Васильев А.В. Экологическая и эпидемиологическая безопасность приграничных тер
риторий: новые реалии // Материалы международного экологического симпозиума
«Стратегия выхода из глобального экологического кризиса». СПб., 2001. С. 30—31.
4 Остальное поступило из природных и глобальных антропогенных источников.
5 Петров В.В. Экологическое право России. М.: БЕК, 1995.
6 Васильев А.В., Рябов В.М. Курс лекций по экологическому праву. Учебное пособие. Толь
ятти: Волжская академия бизнеса и менеджмента, 1997.
93