Le osservazioni riportate nel presente documento sono scaturite dalle domande formulate nell’ambito del seminario “MEPA, DURC e AVCPASS” organizzato dall’Associazione Forum Appalti e svoltosi a Spello (Perugia) nelle date del 30 settembre 2015 nonché 14 e 21 ottobre 2015.

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COTTIMO FIDUCIARIO: ASPETTI OPERATIVI
Ilenia Filippetti
Le osservazioni riportate nel presente documento sono
scaturite dalle domande formulate nell’ambito del seminario
“MEPA, DURC e AVCPASS” organizzato dall’Associazione
Forum Appalti e svoltosi a Spello (Perugia) nelle date del 30
settembre 2015 nonché 14 e 21 ottobre 2015.
AVVISO PER LA MANIFESTAZIONE DI INTERESSE
In caso di cottimo fiduciario per l’affidamento di beni o di
servizi, per scegliere i concorrenti da invitare è obbligatorio
pubblicare un avviso contenente l’invito a manifestare l’interesse
ad essere invitati?
Ai sensi dell’art. 334 del D.P.R. n. 207/2010, per l’affidamento in
economia per importi pari o superiori a 40.000 euro è obbligatorio
trasmettere una lettera d’invito, al fine di attuale l’indagine di
mercato prevista all’art. 125 del Codice appalti.
La giurisprudenza ha ritenuto, tuttavia, che anche nelle procedure che
non prevedono un bando, è legittima la scelta di procedere
all’individuazione delle cinque imprese ammesse alla trattativa
privata mediante sorteggio, trattandosi di criterio che, in termini
assoluti, garantisce il rispetto del principio d’imparzialità. Nella
fattispecie dedotta in giudizio, la trattativa privata era stata preceduta
da una manifestazione d’interesse aperta a tutti i soggetti in possesso
dei requisiti previsti dalla lex specialis ed era stata espressamente
disciplinata la durata della concessione nonché il criterio selettivo
(ammissione in gara di almeno cinque imprese e individuazione del
miglior offerente in base al maggior rialzo sul canone annuale da
corrispondere al Comune: così Tar Sicilia, Catania, 4 novembre
2015, n. 2544).
In caso di pubblicazione dell’avviso contenente l’invito a
manifestare l’interesse alla gara, è sufficiente pubblicare l'avviso
all'albo pretorio e sul sito istituzionale dell’ente?
Indicazioni importanti sul diritto applicabile alle aggiudicazioni di
appalti non disciplinate dalle direttive appalti pubblici sono contenute
nella Comunicazione interpretativa della Commissione europea
2006/C 179/02, nella quale si evidenzia che sono forme di
pubblicità adeguate e frequentemente utilizzate le seguenti:
- pubblicità su Internet;
- Gazzette ufficiali nazionali;

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- bollettini nazionali specializzati nella pubblicazione di
annunci di appalti pubblici;
- quotidiani a diffusione nazionale o regionale;
- pubblicazioni specializzate;
- mezzi di pubblicazione locali;
- Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
In ogni caso, ai sensi dell’art. 331 del D.P.R. n. 207/2010, per
l’affidamento in economia per importi pari o superiori a 40.000 euro
è obbligatorio pubblicare l’esito degli affidamenti con avviso di
post-informazione da inserire sul profilo del committente.
LA VALUTAZIONE DEGLI ONERI AZIENDALI PER LA
SICUREZZA
In una procedura di cottimo fiduciario, la ditta aggiudicataria ha
indicato, nei costi della sicurezza aziendali, l’importo euro 0,00.
L’offerta può essere ritenuta valida?
La giurisprudenza ha recentemente sottolineato che nel caso di
cottimo fiduciario vige il principio di semplificazione dettato dall’art.
125, comma 9 del Codice appalti e non trovano applicazione le rigide
regole dettate per gli appalti sopra soglia. Ne consegue che non può
trovare applicazione – a meno che non sia prescritto espressamente
dalla lex specialis – l’obbligo discendente dall’art. 87, comma 4 del
Codice, che concerne la dichiarazione specifica degli oneri sostenuti
per la sicurezza aziendale, quantomeno nel senso di imporre una tale
dichiarazione a pena di esclusione (Consiglio di Stato, 21 ottobre
2015, n. 4810).
Nel documento “Sicurezza negli appalti pubblici: strumento per la
verifica di congruità degli oneri aziendali”, ITACA ha fatto il punto
sulla materia dei costi della sicurezza, analizzando le disposizioni
legislative, la giurisprudenza e la dottrina, con l’obiettivo di fornire
un supporto operativo per la valutazione degli oneri aziendali della
sicurezza nell’affidamento dei contratti pubblici.
Si ricorda, ad ogni buon conto, che la recente giurisprudenza
amministrativa ha affermato che le valutazioni circa la congruità
dell’offerta devono essere compiute dall’Amministrazione in modo
globale e sintetico, con riguardo alla serietà dell’offerta nel suo
complesso e non con riferimento alle singole voci dell’offerta
(Consiglio di Stato, 10 novembre 2015, n. 5128).

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L’AMMINISTRAZIONE DIRETTA
Per l'acquisizione di beni servizi e lavori in amministrazione
diretta si deve acquisire il CIG?
L’art. 25 del decreto legge n. 66/2014 prevede espressamente che:
2. Al fine di assicurare l'effettiva tracciabilità dei pagamenti da parte
delle pubbliche amministrazioni, le fatture elettroniche emesse verso
le stesse pubbliche amministrazioni riportano:
a) il Codice identificativo di gara (CIG), tranne i casi di esclusione
dell’indicazione dello stesso nelle transazioni finanziarie così come
previsto dalla determinazione dell’Autorità di vigilanza sui contratti
pubblici di lavori, servizi e forniture 7 luglio 2011, n. 4, e i casi di
esclusione dall’obbligo di tracciabilità di cui alla legge 13 agosto
2010, n. 136, previsti dalla tabella 1 allegata al presente decreto;
detta tabella è aggiornata con decreto del Ministro dell’economia e
delle finanze, sentita l’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di
lavori, servizi e forniture (..).
La predetta determinazione n. 4/2011 prevede, espressamente, che:
Gli obblighi di tracciabilità non si applicano allo svolgimento di
prestazioni di lavori, servizi e forniture tramite amministrazione
diretta, ai sensi dell’art. 125, comma 3 del Codice. È opportuno a
riguardo specificare, però, che le acquisizioni di beni e servizi
effettuate dal responsabile del procedimento per realizzare la
fattispecie in economia sono soggette agli obblighi di cui all’art. 3
della legge n. 136/2010 qualora siano qualificabili come appalti.
Diversamente sono soggetti agli obblighi di tracciabilità gli acquisti
in economia mediante procedura di cottimo fiduciario, ivi compresi
gli affidamenti diretti di cui all’articolo 125, comma 8 ultimo periodo
e comma 11, ultimo periodo.
Per l'acquisizione di beni e servizi in amministrazione diretta si
deve ricorrere necessariamente al MEPA?
Il ricorso al MEPA è una delle possibilità e, in tal caso, si procede ad
effettuare un affidamento (eventualmente diretto) in economia,
acquisendo il correlativo CIG.
È importante, tuttavia, ricordare che nella determinazione
dell’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e
forniture 7 luglio 2011, n. 4 viene espressamente previsto che:
Per le spese effettuate dai cassieri delle stazioni appaltanti, mediante
il fondo economale, deve ritenersi consentito l’utilizzo di contanti,
nel rispetto della normativa vigente; rientrano in tale novero, a titolo
esemplificativo, le spese relative ai pagamenti di valori bollati,
imposte ed altri diritti erariali, spese postali, biglietti di mezzi di
trasporto, giornali e pubblicazioni. Si tratta, in sostanza, delle spese
che ciascuna amministrazione disciplina in via generale con un

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provvedimento interno: ad esempio, il testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali stabilisce che il regolamento di
contabilità di ciascun ente preveda l’istituzione di un servizio di
economato “per la gestione di cassa delle spese di ufficio di non
rilevante ammontare” (articoli 152 e 153 TUEL). Il regolamento
contiene un’elencazione esemplificativa degli acquisti di beni e
servizi che rientrano nelle spese minute e di non rilevante entità,
necessarie per sopperire con immediatezza ed urgenza ad esigenze
funzionali dell’ente (non compatibili con gli indugi della
contrattazione e l’emanazione di un provvedimento di approvazione),
entro un limite di importo fissato, anch’esso, nel medesimo
regolamento; la gestione di tali spese, superando il rigido
formalismo delle procedure codificate, avviene secondo modalità
semplificate sia per quanto riguarda il pagamento (per pronta
cassa), contestuale all’acquisto indifferibile del bene o servizio, sia
per quanto concerne la documentazione giustificativa della spesa. Le
spese ammissibili devono essere, quindi, tipizzate
dall’amministrazione mediante l’introduzione di un elenco
dettagliato all’interno di un proprio regolamento di contabilità ed
amministrazione. Non deve trattarsi di spese effettuate a fronte di
contratti d’appalto e, pertanto, la corretta qualificazione della
singola operazione, da effettuarsi a seconda delle specificità del caso
concreto ed alla luce degli ordinari criteri interpretativi, rientra
nella responsabilità della stazione appaltante procedente. A titolo
esemplificativo, si può rammentare quanto stabilito dal d.P.R. 4
settembre 2002 n. 254, concernente le gestioni dei consegnatari e dei
cassieri delle amministrazioni dello Stato, il quale contempla le
disposizioni che il regolamento di ciascun ente deve specificare
riguardo la gestione delle spese di modesta entità, contenute entro
importi certi e prefissati. Tale regolamento, in particolare, prevede
che il cassiere provveda, su richiesta dei competenti uffici, al
pagamento delle spese contrattuali e dei sussidi urgenti, nonché delle
minute spese di ufficio, nei limiti delle risorse finanziarie. Anche in
questo caso, pertanto, le spese ammissibili devono essere tipizzate
dall’amministrazione mediante l’introduzione di un regolamento
interno, nel rispetto dei propri limiti di spesa ed all’infuori dei
contratti di appalto.
Si evidenzia infine che, attualmente, è in discussione al Senato il
DDL relativo alla Legge di stabilità per l’anno 2016, che, all’articolo
28, comma 8, introduce il limite minimo di 1.000 euro per l’importo
dei beni e servizi da acquistare obbligatoriamente mediante ricorso al
MEPA.

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LA STIPULA DEL CONTRATTO
In caso di cottimo fiduciario per l’affidamento di beni o di
servizi, come avviene la stipula del contratto?
Ai sensi dell’art. 334 del D.P.R. n. 207/2010, il contratto affidato
mediante cottimo fiduciario è stipulato attraverso scrittura privata,
che può anche consistere in apposito scambio di lettere con cui la
stazione appaltante dispone l’ordinazione dei beni o dei servizi, che
riporta i medesimi contenuti previsti dalla lettera di invito.
La stipula del contratto in modalità elettronica è prevista anche
quando l’acquisizione di beni e servizi è effettuata fuori dal
MEPA?
Ai sensi dell’art. 11, comma 13 del Codice appalti, il contratto è
stipulato, a pena di nullità, con atto pubblico notarile informatico,
ovvero, in modalità elettronica secondo le norme vigenti per
ciascuna stazione appaltante, in forma pubblica amministrativa a cura
dell'Ufficiale rogante dell'amministrazione aggiudicatrice o mediante
scrittura privata.
Con il recente Comunicato del 4 novembre 2015, l’ANAC ha chiarito
che, a far data dal 30 giugno 2014 per i contratti d’appalto pubblico
stipulati in forma pubblica amministrativa, e, a far data dal 1 gennaio
2015 per quelli stipulati mediante scrittura privata, il legislatore ha
manifestato la volontà di comminare la sanzione della nullità a tutti i
casi di mancato utilizzo della “modalità elettronica”, la quale deve
ritenersi obbligatoria sia per la forma pubblica amministrativa del
contratto sia per la scrittura privata. Ne consegue che, anche la
scrittura privata conclusa tramite scambio di lettere ai sensi dell’art.
334, comma 2 del D.P.R. n. 207/2010, e relativa al cottimo fiduciario
nei servizi e nelle forniture, deve essere redatta in modalità
elettronica.
Quali sono le modalità per il pagamento del bollo in caso
contratto stipulato elettronicamente mediante scrittura privata?
Per quanto concerne la stipula di un contratto nel MEPA, l’Agenzia
delle Entrate ha fornito indicazioni con la Risoluzione n. 96/E del 16
dicembre 2013, specificando che:
- le offerte economiche presentate dagli operatori che non sono
seguite dall'accettazione da parte della Pubblica amministrazione
non sono rilevanti ai fini dell'applicazione dell'imposta di bollo.
Si tratta, infatti, di mere proposte contrattuali, la cui validità
permane fino al termine indicato dalla procedura, che non
producono effetti giuridici qualora non seguite dall'accettazione;
- al contrario, il soggetto aggiudicatore della RDO è tenuto ad
assicurare il rispetto delle norme sull'imposta di bollo.

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In via più generale, indicazioni sull’apposizione del bollo nelle
scritture private sottoscritte elettronicamente sono contenute
nell’Intesa sui criteri e le modalità di stipula dei contratti pubblici di
appalto in modalità elettronica raggiunta in sede di Conferenza
unificata il 5 dicembre 2013 (Atto Rep. 140/CU).
(versione completata il 15.11.2015)