OURs專業者都市改革組織

1. 社會住宅推動聯盟、OURs 都市改革組織 2012/10/14
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韓國社會住宅概況、機制與經驗反省
一、 韓國及首爾基本資料
 面積、人口、家戶數與住宅存量1 (2010 年)
韓國 首爾都會區 首爾市
面積 (km2) 10.0 萬 1.18 萬 11.7% 605 0.6%
人口 (萬人) 4,858 2,384 49.1% 979 20.2%
家戶數 (萬戶) 1,734 825 47.6% 350 20.2%
住宅存量 (萬宅) 1,468 657 44.7% 253 17.2%
 首爾市住宅存量與住宅權屬2 (單位：萬戶)
自有
(41.1%)
租賃 (57.5%)
免租金
押租
押租+月
租
月租一次
繳清
月租按月
繳清
全首爾
350.4
143.9 115.3 78.3 6.1 1.9 4.9
二、 背景：首爾的都市化與住宅貧困
 1945 年日本殖民結束、1953 年韓戰結束，大批難民回流。1960~1970 年
代，快速的工業化與都市化，城鄉移民湧入首爾。
 人口於 1990 年左右達到 1,061 萬的高峰，而後停滯甚至些微衰退。
 快速的都市化造成住宅貧困 (housing poverty)：住宅短缺、品質不佳、擁
擠、難以負擔。
 低品質的住宅有各種形式包括：低品質的隔間房 (雅房)、木板搭建的房屋、
月村 (山坡地違建社區)。低品質住宅及違建具有容納都市貧窮人口的功
能。
 為了舉辦 1988 年的漢城奧運，在 1985 到 1988 年間，約有 72 萬戶違建住
宅被迫拆遷。大量都市貧窮人口缺乏住宅，成為推動社會住宅的動力。
 在 1980 年代晚期，韓國也經歷了民主化，與台灣的脈絡類似。政府必須更
積極回應住宅貧困的問題；NGO 的角色也開始浮現。
1 資料來源：韓國 2010 年人口及住宅普查，http://kosis.kr/eng/ (2012/10/11)。
2 資料來源：首爾市政府 2010 年統計資料，http://english.seoul.go.kr/gtk/about/fact.php?pidx=5
(2012/10/11)。

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三、 韓國政府與社會的回應：社會住宅政策目標
 早期，韓國政府也傾向發展出售式國宅的政策，「國家住宅公司」(LH 的前
身) 在這個階段扮演重要角色。從 1962 年至 2000 年間，62%的公共住宅
也是用來出售。即使有興建一些出租住宅，5 年的期限一到就轉而售出，無
法累積存量。
 1989 年，盧泰愚總統開始啟動「永久賃貸住宅」計畫，政策宣布供應 25
萬個住宅單位，提供給接受社福津貼的家戶。這代表政府開始重視低收入族
群的住宅福利措施，為多數人公認韓國社會住宅的起點。政府並需提出「整
體住宅發展計畫」，來決定國家的資源有多少比率必須投入公共住宅。
 此後的 20 多年間，社會住宅存量持續穩定地增加。興建公共租賃住宅成為
朝野各政黨的共識，也是競選時的首要政見之一。歷任的總統均會提出「多
少萬戶」公共租賃住宅來當作施政目標。社會住宅在 2000 年達到住宅存量
的 2.0%，2010 年達到 6.3%。
 李明博上任後，提出「甜蜜家庭計畫」(Bogumjari)，預計至 2018 年，要提
供 150 萬戶公共住宅，其中 80 萬戶出租，70 萬戶出售。到時全韓國的社
會住宅存量將達到 12%，也是現今的執政黨－大國家黨的施政目標；至於
主要的反對黨「民主勞動黨」則聲稱要將目標拉高到 15%。
 韓國各類公共賃貸住宅啟動時程3
李明博就任
1989 永久賃貸住宅 (盧泰愚)→ 1993 暫停 (金泳三)
1990 再開發賃貸住宅→uptonow
1993 50 年賃貸住宅→ 1997 停止
1998 國民賃貸住宅 (金大中)
2003 政府購入賃貸住宅；
leased rental housing
2007 轉換住宅 (Seoul)
→2008 恢復
→ 至今
→2008 甜蜜家庭計畫
→ 至今
 韓國歷任總統興建公共租賃住宅戶數4
總統 任期 實際提供戶數
盧泰愚 1988-1992 190,150
金泳三 1993-1997 121,319
金大中 1998-2002 136,261
盧武炫 2003-2007 472,971
李明博 2008- 187,542
總計 1,108,243
3 資料來源：Kim, Soo-hyun (2011) Belated but grand? – The future of public rental housing in
Korea, paper presented in International Conference on Social Housing in Taiwan: The Right to
Adequate Housing and Social Inclusion, October 3-4th, Taipei, Taiwan.
4 資料來源同上。

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 韓國社會住宅歷年興建戶數與累積存量5
 首爾市的情況
目前首爾的公共租賃住宅共 17.8 萬戶，占全首爾的 5.7%。去年上任的朴元
淳市長是最積極推動公共租賃住宅的政治人物之一，他要在任期屆滿前
(2014 年) 多蓋 8 萬戶，即到達 7%的存量；並預計至 2020 年之前達到 35
萬戶，即全首爾 10%的住宅存量。
 首爾市社會福利中程願景6
5 資料來源同上。
6 資料來源：首爾市政府網站，http://english.seoul.go.kr/gtk/cg/policies.php?pidx=2
(2012/10/11)
0
200,000
400,000
600,000
800,000
1,000,000
1,200,000
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009
Yearly Start
Total

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四、 權責分工架構
 國土海洋部 (Ministry of Land, Transport and Maritime Affairs, MLTM)
□ 韓國公共住宅的中央主管機關為「國土海洋部」，負責制定短中長期住
宅政策，編列住宅預算。在國土海洋部之下，有「住宅與土地辦公室」
(類似營建署的層級)，其下再細分為「住宅政策」、「住宅基金」、「住
宅興建與供給」、「住宅更新」等四組7。據韓國從事住宅議題的專業
者估計，中央住宅體系之公務人力編制約近萬人。
□ 由於充足的人力與預算 (於後詳述)，國土海洋部有能力制定整體性的
住宅政策，做為國家長期發展的目標。
 中央住宅公法人－土地與住宅公司 (Korea Land & Housing Corporation,
LH)
□ 為了興建及管理社會住宅，韓國成立「土地與住宅公司」，其前身為
1962 年成立之「國家住宅公司」，由中央政府與「韓國金融公司」8出
資成立。
□ 其最主要的運作目標便是提供中低收入家庭可負擔住宅，並且藉由大量
的住宅供給來穩定住宅市場。任務包括：提供政府整體住宅政策的諮詢、
總體規劃與可行性研究、住宅計畫與興建管理 (PM/CM)、出租住宅之
營運管理。
□ 其組織規模龐大，員工數 6,610 人，特別在 2009 年國家住宅公司與國
家土地公司合併後，總資產達到 1,320 億美金，超越韓國三星集團的資
7 MLTM 網站，http://english.mltm.go.kr/USR/WPGE0201/m_28276/LST.jsp (2012/10/11)。
8 Korea Finance Corporation，亦是由政府完全持有之公司。
國土海洋部
(政策、預算)
LH
(計劃、事業執行)
營造公司
財政挹注 15%
LH 營運 55%
入住者(租金) 30%
自有資金 30%
基金借貸 25%
(國民住宅基金(NHF))
首爾市政府
(政策、預算)
區政府
(興建建議；社福政策)
SH
(計劃、事業執行)
地方福祉中心
(福利服務輸送)
營造公司

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產規模9。此外，至 2010 年為止，該公司共興建 227 萬戶的住宅，占
全韓國 14%之住宅存量10；其中 117.6 萬戶出租，109.8 萬戶出售；並
且負責 54.9 萬戶住宅的營運管理。
□ LH 受到政府嚴格的規範與監督。LH 必須向中央政府報告其年度預算、
營運目標、計畫與成果。且 Ministry of Strategy and Finance (類似財政
部的角色) 會每年回顧其營運績效，主席與董監事也必須由政府指派。
□ 除了自行營運，LH 每年也接受政府相當程度的挹注。例如，在 2011
年，中央政府總共資助了 1.3 兆韓元 (約 340 億新台幣) 的預算；LH
也從國家住宅基金借了相當多的貸款11。
 地方政府層級
□ 首爾市的運作架構與中央政府類似。首爾市政府下設「住宅政策局」。
□ 住宅公法人為「首爾住宅公司」(Seoul Housing Corporation, SH) 共有
695 名員工，共計興建 21 萬戶住宅單元，管理 14 萬戶住宅。
五、 預算與資金來源
 基本上，韓國對於住宅施政的根本目標非常清楚，由國家力量所介入的住宅
需優先照顧中低收入階層。在預算編列中，「住宅」雖是國土海洋部的業務，
但大項目稱為「社會福利」(不會被歸為營建預算)；其施政目標也稱做「保
護中低收入階層」。
 韓國中央政府
□ 2010 年，韓國中央政府社福支出占總預算的 28.0% (81.2 兆韓元) (約
2.1 兆新台幣)。其中住宅支出共 16.7 兆韓元，占社福預算的 20.5%，
占總預算的 5.7%12。
□ 近年韓國國土海洋部之住宅預算13
年度 2006 2007 2008 2009 2010
住宅預算
(兆韓元)
13.5 14.0 15.2 15.4 16.7
住宅預算
(換算台幣)
3,550 億 3,780 億 4,000 億 4,053 億 4,395 億
 首爾市
9 http://www.eucck-rec.org/market/market_view.php?code=19 (2012/10/11)。
10 LH Brochure：Better World, Better Life。http://globalproject.lh.or.kr/ (2012/10/12)。
11 Moody’s Investors Service (2011) Credit Opinion:Korea National Housing Corporation,
http://www.kisrating.com/eng/ (2012/10/11)。
12 資料來源：Lee, J. K. (2012) Housing Finance and Government Expenditure for Housing Welfare
in South Korea, paper presented in International Conference on Housing Welfare and Public Policy,
September 16-18, Hoam Faculty House, Seoul, Korea.
13 資料來源同上。

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□ 2012 年所編列的預算中，住宅預算共計 1.17 兆韓元 (合 307 億新台幣)，
住宅預算占總體預算之 5.4%14。
□ 其中，用於公共租賃住宅之預算約占 4 千至 5 千億韓元15。
 台灣之比較
□ 民國 102 年度預算：歲出 1.94 兆，社福支出占 22.6% (4389 億元)。住
宅支出共 17.4 億 (並不算在社福裡面)，為社福預算的 0.39%，占總預
算的 0.09% (即不到 0.1%)。
□ 另台灣「住宅基金」支出 96.6 億，但前述韓國的預算也尚未計入「國
家住宅基金」(NHF)。
 國家住宅基金 (National Housing Fund, NHF)
□ 此基金明定於韓國住宅法 (Housing Act) 的第六章，規定其資金來源、
運作管理、用途等。
□ 規模：27.7 兆韓元 (2009 年) (約 7300 億新台幣)16。NHF 之貸款約有
30%用來興建公共租賃住宅，但近期從基金獲取的貸款已接近上限。
六、 土地取得與新的興辦模式
 大規模公共住宅之興建用地主有兩種管道：依賴違建社區的拆遷更新，以及
利用首爾周邊的「綠帶」(環境保護帶)。至今綠帶的開發也幾乎達飽和，首
爾已經缺乏可供利用的公共住宅開發用地。
 另韓國政府反省過去在郊區大量興辦的經驗，發現郊區的通勤為一大問題，
不利居民接近市區的工作機會。
 為了持續興辦公共賃貸住宅，首爾市政府轉而實驗一些創新模式，尋求與私
部門或非營利組織合作。其方案多樣化且有彈性，並已納入首爾市的供給計
畫。
 首爾市 8 萬戶公共租賃住宅供給模式 (2012~)17
□ 都市更新
都市更新需提供 20%做為公共住宅；透過獎勵而增加的容積中，需提
供一半做為公共住宅。但在 2011 年房地產不景氣後，這個模式較難推
行。
□ 購買現存或新建的私人住宅
14 首爾市政府網站，http://english.seoul.go.kr/gtk/cg/cityhall.php?pidx=3&sub=1
(2012/10/11)。
15 首爾市政府人員口頭回答之數字。
16 資料來源：Jang, Y. H. and Kim, S. H (2012) New experiments in public housing supply in Seoul,
South Korea – their possibilities and limits.
17 資料來源同上。

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開始於 2003 年。由於分散於一般社區裡，不會有標籤化的問題，且社
會互動可以很自然地產生。因此，這常用來做為障礙者或老人的團體家
庭。但在房地產景氣好時，購屋價格遠比政府自建還貴；另因分散化，
造成管理較困難。
□ 利用小面積的都市土地
檢討都市中的小面積土地，如學校與停車場的土地使用。只要土地大於
39 平方公尺，便會用來提供給 2 至 3 人的住宅。
供給模式 方案 資格 預計戶數
大規模土地開發
(高層公寓)
公共賃貸住宅 36,143
都市更新 (高層公寓) 公共賃貸住宅 26,676
小規模公共住宅
(低樓層、多家庭共組)
公共套房
婦女的救濟住宅
公共宿舍
收入 30 分位以下
青年、單親婦女、大學
生
3,000
政府購入現有私人住宅
(低樓層、多家庭共組)
－
收入 30 分位以下
單親身心障礙家庭
9,488
公私合夥
(低樓
層、多家
庭共組)
市府＋私人合夥
開發
協同住宅 平均收入以下
4,050
租用現有住宅
(押租)
長期救濟住宅
新婚
收入 25 分位以下
多口家庭或女性戶長
家庭
租用私人土地來
興建公共住宅
套房
公共宿舍
協助翻修既有低
品質住宅
雅房
板間房
改善低品質住宅
收入 10 分位以下
現居於低品質住宅之
居民

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七、 永久&國民賃貸住宅比較18
此兩類為最主要之公共租賃住宅類型
類別 永久賃貸住宅 國民賃貸住宅
政權 盧泰愚(1988-1992)
金大中(1998-2002)
盧武炫(2003-2007)
李明博執政 (2008-2012) 延續之
租期 沒有期限 50 年 30 年
租金
押金：2.5-3.1 百萬韓元
租金：5-6 萬韓元 (約市場租金之 30%)
押金：10.6-24.7 百萬韓元
租金：6-25 萬韓元 (約市場租金之 55%~83%)
收入水準
10 分位以下，即最貧窮的居民
(等同低於平均收入之 50%)
20-40 分位數
資格
領有生活津貼者 (社福補助)、單親、儲
蓄帳戶 HSS。
HSS、因都市再開發被
迫離開者、貧窮身障者
資產有限的 較低所得
家戶
供給戶數
193,710 (1989-2009)
其中約有 3/4 由 LH 提供
718,493 (1998-2009)
資金來源
政府支持 90%以上的興辦費用，居民之
租金僅占 10%以下
興辦此類住宅不需繳交任何稅賦
政府預算 50%
NHF 30%
租金收入 20%
財產稅全免
交易稅減免 50%
政府預算 40%
NHF 50%
開 發 者 及 未 來 租 客
10%
稅賦減免與左側類似
住宅單元 大
小
40 m2 以下 (23-39 m2) 60 m2 以下
50 m2 (供 20 分位↓)
60 m2 (供 30 分位↓)
85 m2 (供 40 分位↓)＊
其它說明
此時期韓國經濟逐漸發展，但漢城
奧運違建拆遷及私人市場之租金上漲演
變為社會問題，因此政策宣布供應 25 萬
戶住宅單位給領取社福補助的家庭。後
來因下任總統金泳三刪減住宅預算，終
止這項政策，實際蓋出來的戶數為 19 萬
戶。之後才又恢復。
1990 年開始，再開發方案必須提供
17%的新建住宅給原有租戶做為替代住
屋管道，此一政策稱為「再開發賃貸住
宅」。這個政策目前在都市再開發地區
仍然執行著。
比起其他類型的住宅，此類住宅和
社會安全網有比較好的整合 (結合健康
與福祉部推動的各項方案)。
在亞洲金融危機的背景下上任，金大中更強調
福利而非成長，公共租賃住宅的新名稱為「國民賃
貸住宅」，它意在保護國民免於當時亞洲金融風暴
帶來的衝擊；原來目標設定為 5 萬戶，但在 2001 年，
擴張為 10 年間要增長為 100 萬戶的計畫。此戶數的
意思是，預計在 2012 年達到 10%住宅存量；韓國
相信達到此存量可以有效穩定住宅市場。此時期由
於公共租賃住宅存量逐漸擴張，開始有條件把住宅
的照顧對象擴張到 40%分位點以下。
盧武炫政權開始制訂一連串的國民賃貸住宅的
特別法案，並以一些不同的方式來提供住宅。如「購
入賃貸住宅」是指政府購入既有的住宅單位轉做為
公共租賃住宅，或者是由政府租下私人住宅，再以
低租金出租給需要的人們。他也是歷任興建最多公
共租賃住宅的總統。
說明：韓國住宅法明定公共租賃住宅之面積不得超過 85m2
18 這一部分的表格整理自：Ronald, R. & Lee, H. J. (2012) Housing policy socialization and
de-commodification in South Korea, Journal of Housing and the Built Environment, 27(2): 111-131.
及 Jang & Kim, 2012; Kim, 2011; 後兩篇完整書目請參閱前列之註釋。