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彭揚凱

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專刊

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彭揚凱

  1. 1. 建築師 2017/01 95 從 2010年至今,經過民間團體持續 推動倡議,社會住宅逐漸凝聚為 社會共識,亦成為政府首長具體宣示推 動的目標。惟社會住宅具福利補貼性 質,有賴政府積極介入,故對應的法 令與制度工具將是關鍵。2011年通過的 《住宅法》,僅徒具形式猶如「沒有引 擎的拼裝車」,新政府上台後,大幅採 納OURs與社會住宅推動聯盟等民間團體 建議納入政院版修法條文,並於日前立 法通過。以下,本文即針對《住宅法》 修法與社會住宅推動之突破與展望,進 行簡要說明論述,期讓讀者們有較全面 性的理解認識。 社會住宅已成為政府無可迴避 的責任 過去的數十年,台灣並無具體住 宅政策,即便有,也屬於房地產政策, 著眼於產業活絡,出檯的主要是以誘導 民眾購屋意願的政策方案,如「國民住 宅」、「振興建築投資業方案」、「健 全房地產市場措施」、「青年安心成家 方案」等。在此一長期以「購屋」為導 向的政策與資源配置下,租屋市場低度 弱化,社會住宅數量極為稀少,造就了 台灣住宅市場世界罕有的扭曲結構。 2009年研考會票選十大民怨,「都 會地區房價過高」獲得第一,直接挑戰 了過往「房價高、經濟好」的迷思,亦 形成政府必須調整住宅政策的壓力。自 2010年起,OURs 等民間團體組成「社 會住宅推動聯盟」,持續倡議施壓政府 應興辦社會住宅,從2011年的中央政 府提出「社會住宅短期實施方案」,到 2014年發動「巢運」號召萬人露宿於 從《住宅法》修法談社會住宅的突破與展望 The Amendment of Housing Act and the Possibilities it Brings Up 此次《住宅法》的修訂,的確在機制面做出不小幅度的改進,如採正面看待,可 視為將「沒有引擎的拼裝車」重行裝上引擎,就待做為司機的政府啟動,讓社會 住宅全速前進! 文 彭揚凱(都市改革組織(OURs)秘書長 社會住宅推動聯盟召集人) 詹竣傑(都市改革組織(OURs)政策研究專員) The mechanism of housing has been significantly modified by the amendment which installs an engine to an unsteerable car so it is able to move on. We expect it will be driven further with more actions taken by the authorities. / By Peng Yang-Kai, Allen Chan 台灣(蔡英文) 200,000戶 (含以下) 8年(2024) 台北市(柯文哲) 50,000戶 8年(2022) 新北市(朱立倫) 7,000戶 4年(2018) 桃園市(鄭文燦) 20,000戶 8年(2022) 台中市(林佳龍) 10,000戶 8年(2022) 新竹市(林智堅) 1,500戶 4年(2018) 表一 中央與地方首長承諾興建社會住宅數量 帝寶抗議讓地方新當選首長承諾興建一 定戶數,到了2016年更促成新政府宣 布「八年20萬戶」社會住宅(如表一)政 策,一路走來,終見成效。至此,社會 住宅在台灣,已成為政府無可迴避的責 任。
  2. 2. 96 建築師 2017/01 社會住宅興辦配套法令機制不 可或缺! 社會住宅是具福利補貼性質的投資 建設,非市場能自主供給,必須有國家 的積極介入。就國家介入模式,首先是 建立必要財務補貼模式,以衡平社宅為 照顧弱勢在租金收入的不足,且就國際 經驗來看,無論是政府興辦或鼓勵民間 興辦,皆需要有對應的財務補貼機制, 包括建設經費補貼、租金補貼、租稅減 免等(如圖二)。其次,就社會住宅興建 管理,也要有對應可執行辦理之組織, 如採鼓勵民間興辦,就要在土地承租、 融資擔保、租稅優惠上給予配套培力制 香港 韓國 日本 名稱 香港房屋委員會 (1973) 韓國土地與住宅公社 (LH)(1962) 首爾住宅公社 (SH)(1989) 都市再生機構 (1955) 大阪市住宅供給公社 (1966) 人員 8,367 6,100 695 3,196 330 戶數 78.9萬 125萬 16萬 77萬 10.1萬 表二 亞洲各國住宅法人(香港、韓國、日本)(註6) 圖二 社會住宅財務補貼模式示意 荷蘭註11 美國註12 日本註13 融資貸款 中央住宅基金、保證基金 《住宅法》第八條 大阪市民間老朽住宅建替支 援事業 建設經費 《住宅法》,預算編列 (已於1990年代停止) 希望六號(Hope VI)、社區發展 補助款、HOME投資合夥計劃 民間老朽住宅建替支援事業 租金補貼 《住宅法》,經調查收入 後,依一定比例補助 住宅法第八條(租屋券(Vocher)) 民間老朽住宅建替支援事業 租稅減免 無 低收入住宅稅收抵免 民間老朽住宅建替支援事業 發展權 協議出租與出售比例 協議容積獎勵比率 無 表三 民間興辦補貼機制一覽表(以荷蘭、美國、日本為例)(註10) 度,像荷蘭住宅法人、德國住宅合作社 等是經數十年的政策培育;又採政府興 辦,則需成立住宅公法人方有足夠人力 與能量,如亞洲鄰近的日本、韓國、香 港、新加坡皆是如此 (如表二)。 以及,無論國家採何種模式介入社 會住宅興辦,都要有對應的配套制度, 而這都須奠基在法令依據上方能實現, 諸如荷蘭(1901年訂立《住宅法》)、美 國(1937年訂立《住宅法》)、日本(1951 年訂立《公營住宅法》)(註3)、韓國 (1972年訂立《住宅建設基本法》)(註 4)等皆是如此。相對地,攸關台灣社會 住宅制度依據的《住宅法》,自2000年 民間版發起為始(註5),期間斷斷續續 歷經審議與多次公聽會,最後方於2011 年12月30日公布 (2012年實施),遠遠落 後各國數十年乃至百年。 雖說遲來總比沒有好,但因應政府 宣示積極推動社會住宅,我們這部2011 年通過的《住宅法》,真的能提供對應 且有效的制度工具嗎?答案是否定的! 2011年《住宅法》的問題:弱 勢協助不足,興辦機制厥如 背景是這樣的,2011年因屆臨總 統與立委選舉,基於選舉考量倉促通過 的《住宅法》,諸多條文考慮未盡周延 甚為疏漏。就社會住宅興辦來說,雖該 法有社會住宅專章,但僅徒具形式於配 套制度工具闕如,簡單的說,是「沒有 引擎的拼裝車」。概要將其問題說明如 下: 弱勢居住協助不足 社會住宅應以照顧弱勢為主,然而 2011年的《住宅法》僅保障10%出租予 弱勢,若參照2011年內政部所做的《社 會住宅需求調查》,僅弱勢便推估有32 萬戶的需求,清楚暴露供給與需求在政 策思維的矛盾邏輯。以及,社會住宅租 金設定上,並未將「可負擔租金」此一 基本原則納入條文,致使推動實務上採 齊頭式平等落伍作法,完全不顧慮弱勢 者真實負擔能力,致使造成弱勢被迫遷 出(註7)、空置租不出去(註8)等狀 況。 配套興辦機制厥如 2011年的《住宅法》與社會住宅相 關條文共二十五條專章中,包括評估需 求(一條)、鼓勵民間興辦(八條)、政府興 辦(六條)、入住訂定(一條)、評鑑管理 (兩條)、監督(一條)。檢視之下,鼓勵 民間興辦條數最多,足見當時政府整個 政策思維是寄望於民間興辦,但這是既 不符合現實也沒誠意的卸責作法。不符 現實在於,台灣並無如歐美等有住宅法 人、住宅合作社興辦傳統,應長期培力 發展,然面對眼前社會住宅急迫需求顯
  3. 3. 建築師 2017/01 97 然是緩不濟急。沒有誠意在於,社會住 宅縱使由民間興辦,政府也必須提供一 定的財務補貼,但在條文內相關協助過 少,如民間興辦社會住宅勢必財務無法 運營,故時至今日並無相關案例(註9)。 再者,就政府興辦部分, 2011年 《住宅法》設定是由地方興辦,但中央 卻撇清責任未給予必要支持,使地方政 府在實際推動上面臨各種困境,如土地 取得(註14)、龐大經費、人力不足 等,導致地方視為畏途,既無心也無力 推動。 《住宅法》修法重點(註15): 提升弱勢居住協助,健全多元 興辦機制 自2011年後,正因觀察到各地方 政府推動社會住宅面臨種種機制上的問 題,民間團體透過內部研究、國際交流 與行政部門拜訪討論,逐步形塑對策並 提擬修法版本。爾後,適逢新政府大幅 度採民間草案納入政院修法版本,終於 於近日修法通過。以下就社會住宅推動 部分,簡要說明此次修法如何回應既有 之問題: 強化弱勢居住協助 歷經紛擾與溝通(註16),修法後 弱勢保障比例自10%提升自30%,只能 說雖不滿意但可接受。由於社會住宅在 台灣是剛出現的產物,弱勢比例的調整 是社會學習的過程,未來若相關配套落 實逐步去除標籤疑慮,相關比例仍可逐 步調整。同步於比例調升,也將「可負 擔能力」原則正式入法,未來包括社會 住宅租金定價、租金補貼額度等,都要 「依負擔能力計算並定期檢討之」。另 外,針對因現階段社會住宅存量不足租 住非法房屋弱勢者無法領取租金補貼, 非營利法人無法承租社宅服務其照顧對 象等問題,於本次修法也多獲得較妥適 的解決。 健全多元興辦機制 配合社會住宅推動採「政府為主、 多元興辦」之方向,以及直接興建(佔 圖三 民間團體至行政院要求提高弱勢保障比例(註17) 2011年版 2016年版 興辦主體 民間為主,政府為輔 政府為主(中央地方協力) 弱勢比例 百分之十 百分之三十 法人承租 無 可承租,再轉租(需符合弱勢規定) 租金訂定 無明訂 依據負擔能力,並定期檢討 直接興辦 基金 無明訂財源 中央與地方明訂財源可能性 法人 無 中央及地方可成立住宅法人 土地 無 屬無償撥用,收益解繳不受國有財產法規定。 屬有償撥用,得採長期租用辦理。 租稅 無 地價稅、房屋稅減免 融資 無 各級機關應主動協助 引導空屋 鼓勵業者 無 政府得補貼業者引導空屋出租 租金補貼 無 政府得補貼入住包租住戶 地價稅 無 比照自用稅率 房屋稅 無 比照自用稅率 所得稅 無 一萬以下免稅,超過者以百分之四十計。 表四 2011年版與2016年版《住宅法》比較(註19) 2/3)與引導民間空屋(佔1/3)兩種主要模 式,此次《住宅法》修法可對應納入可 落實執行的機制。 直接興建部分,此次修法針對最 關鍵的土地、財源與專責組織皆訂立法 源,如基金(明訂財源)、土地撥用(無償 免解繳/有償得長期租用)、成立住宅法 人、租稅減免(土地稅、房屋稅)、融資 協助(註18)等,針對過去政府直接興 建的各種困難,提出對應的制度工具。 對於包括台北、新北、桃園、台中等將 社會住宅列為重要建設承諾的地方政 府,就中央之具體協助與可資運用機制 工具,修法後的確提供了更明確有效的 規範。 引導民間空屋的部分,此次修法, 針對民間房東因租金收入曝光而不願將 房屋出租給領取租金補貼者的此一最關 鍵問題,透過給予房東所得稅、地價 稅、房屋稅等優惠,獲得突破性的解 決。另外,更就特定弱勢(如獨居老人、 身心障礙)即使領取租金補貼也常因租屋 歧視無屋可租的困境,將「包租代管」 或「代租代管」機制納入修法條文,此
  4. 4. 98 建築師 2017/01 後,得透過補助鼓勵房東將空屋「包租 代管」或「代租代管」給政府或其委託 民間業者,然後轉租予特定弱勢者。透 過前述兩種機制,引導民間空屋釋出做 為社會住宅不再是空談,預期開始會有 真正的突破進展。 表四就2011年版與2016年版《住宅 法》,依照不同面相分類對照比較,以 利讀者了解。 展望未來:期許社會住宅「做 的好」、「做的穩」 此次《住宅法》的修訂,的確在 機制面做出不小幅度的改進,如採正面 看待,可視為將「沒有引擎的拼裝車」 重行裝上引擎,就待做為司機的政府啟 動,讓社會住宅全速前進!至此,社會 住宅不再是要不要做的問題,而是如何 「做的好」、「做的穩」,即增加數量 固然重要,但必須要兼顧好的規劃設計 與永續營運管理,這才是王道。展望未 來,立基於2016《住宅法》修法的基礎 上,我們認為在下述幾個面向應進一步 推展落實: 弱勢居住 弱勢分配:弱勢比例雖由10%提升 為30%,但由於《住宅法》規定弱勢種 類繁多(註20),如何訂定入住的分配 規範將是關鍵,建議各個地方政府應著 手開始規劃訂定。例如,台北市政府率 先召開「臺北市公共住宅特殊身分保障 戶分配機制」討論,以公民會議方式邀 集各方並凝聚共識,決定採「評點制」 方式辦理(註21)。 租金設定:弱勢入住除比例外, 可負擔租金落實也不可或缺,依《住宅 法》規定,中央政府要在兩年內,依照 各地方租金與家戶收入水準訂定可負擔 能力計算標準。鑑於此攸關弱勢者重大 福祉,我們強烈建議應儘快完成,兩年 太長了!例如,台北市日前舉辦居住正 義論壇,社會局長許立民表示將朝向租 金負擔不超過家戶所得三分之一,並以 階梯式劃分補貼等級(註22)。 圖五 引導空屋示意圖(註25) 直接興建 成立住宅法人:政府為因應社會住 宅興辦涉及巨量、專業且龐雜的業務, 應依《住宅法》授權,可成立專責住宅 法人機構,方能確保推動目標能如期、 如質達成。例如,台北市(註23)與新 北市(註24)正將專責機構之自治條例 送至議會審議;以及,中央亦應同步籌 設專責住宅法人,支援行政部門20萬戶 政策目標之業務推動,並協助部分能量 不足縣市社會住宅興辦營運業務。 落實機制合作:社會住宅推動不再 是中央或地方單方面責任,而是要雙方 各盡其責,《住宅法》已架構出具體機 制,接下來就看能否摒除本位主義積極 合作。就中央而言,國有土地釋出提供 與部分經費補貼將是誠意檢核之所在; 就地方來講,謹慎財務評估、規劃與營 運全生命週期規劃、落實弱勢照顧則是 克盡己責的基本要求。 引導空屋 服務對象釐清:引導空屋將有代租 代管與包租代管兩種模式。前者(代租代 管),由中間業者協調,簽約主體仍為房 東與房客,但成本較低,應優先照顧經 濟能力不足,可經協調後入住的經濟弱 勢者;而後者(包租代管)由業者或法人 向房東包租後,再轉租予弱勢,期間因 成本較高,應優先提供受市場歧視且即 便領取租金補貼也無法找到住宅之弱勢 者。 培力業者成長:未來租屋市場發展 將是重要政策,但相對應的產業目前發 展不佳,應透過此次機會培力業者。透 過引導空屋的政策(租稅減免、業者補 貼)培力孱弱的租屋產業,站穩第一步, 並期待未來配合租屋市場發展可擴張至 一般租屋市場。 總而言之,《住宅法》的通過,帶 來的是社會住宅全面啟動之契機。然落 實與否,端賴中央與地方政府是否願意 積極投入推動,且能彼此有效協作,就 此,民間團體未來仍將持續監督,亦期 盼各界積極關注,讓社會住宅在台灣生 根、發芽、開枝、茁壯!
  5. 5. 建築師 2017/01 99 註釋 1. 此表僅列出中央與地方各首長於「競 選時具體承諾之數量」。資料來源: 作者自繪 2. 資料來源:巢運網站。 3. 在日本,與住宅相關的基礎法令皆於 1950年代完成,如《住宅公庫法》 (1950)、《公營住宅法》(1951)、《住 宅公團法》(1955),共稱為住宅三支 箭。 4. 在韓國,《住宅建設基本法》是針對 擴大興辦住宅需求所訂立的;爾後, 於2003年訂立《住宅法》、2015年訂 立《住居基本法》。 5. 崔媽媽電子報,全國第一份「民間 版」《住宅法》草案出爐。 6. 資料來源:各住宅法人網站 香港房屋委員會網站(h t t p://w w w. housingauthority.gov.hk/tc/index.html)。 韓國土地與住宅公司網站(http://world. lh.or.kr/),其原先主業務為土地開發, 1988年後開始興辦住宅。 首爾住宅公司網站(http://www.i-sh. co.kr/index.do)。 都市再生機構網站(http://www.ur-net. go.jp/aboutus/gaiyou.html),經過多次 改組,從日本住宅公司(1955)、日本 地區發展公司(1974)、都市再生機構 (2004)。 大阪市住宅公社網站(http://www.osaka- jk.or.jp/)。 7. 冷血公營宅驅逐貧戶6口,蘋果日報, 2013年10月14日。 8. 聯開宅出租低於6成北市擬鬆綁人口 數,聯合報,2016年04月25日。 9. 新北市社會住宅BOT案(全名為新北市 青年住宅興建營運移轉案)並非屬民間 興辦。《住宅法》規定之民間興辦, 乃由民間主動發起,自土地取得、資 金籌組、規劃興建、營運管理等皆由 民間主動。新北市社會住宅BOT案由 政府主動,設定地上權,引入民間資 源興辦之。 10.資料來源:作者自行彙整 11.主要法律為《住宅法》,其中明訂各 級政府權責與義務,中央政府負責國 土規劃與財務協助,地方政府則負責 擬定細則。 12.主要法律為《住宅法》,並依據不同 需求訂立其他法律。 13.主要法律為《住生活基本法》,明訂 中央政府有協助財務及土地之責任, 圖表中以大阪市為例。 14.公宅國有地有解朝無償撥用協商。自 由時報,2016年05月22日。 15.根據時任總統的宣言,八年二十萬戶 將以直接興辦、包租代管與容積獎勵 等模式。 16.入住社會住宅社經弱勢比例花敬群與 張景森相持不下。聯合影音,2016年 08月25日。 17.資料來源:社會住宅推動聯盟。 18.加速推社會宅中央將協助地方融資。 自由時報,2016年08月18日。 19.資料來源:作者自繪。 20.《住宅法》第四條規定,經濟或社會 弱勢者含低收入或中低收入、特殊境 遇家庭、育有三名未成年子女、於安 置教養機構或寄養家庭結束安置無法 返家,未滿二十五歲、六十五歲以上 之老人、受家庭暴力或性侵害之受害 者及其子女、身心障礙者、感感染人 類免疫缺乏病毒者或罹患後天免疫缺 乏症候群者、原住民、災民、街友、 其他經主管機關認定等。 21.弱勢戶住公宅採「評點制」北市明年 上路。自由時報,2016年12月12日。 22.北市「居住正義」論壇 柯文哲:房屋 稅一次調高太奇怪。自由時報,2016 年09月12日。 23.北市擬設公宅管理公司 議員優錢坑。 自由時報,2015年04月27日。 24.社會住宅管理 新北市訂自治條例。自 由時報,2016年11月03日。 25.資料來源:作者自繪。 圖片提供:巢運網站

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