Artikel in het blad Openbaar Bestuur over `het dienen van meerdere heren’ Het dienen van meerdere heren – werken voor meerdere organisaties – brengt een heel ander soort spanning mee dan bij het werken voor één organisatie, dat kun je je voorstellen. Dit speelt in toenemende mate in het publieke domein: uitvoeringsorganisaties die voor meerdere opdrachtgevers werken. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de shared service centers die de overheid momenteel aan vormen is (inkoopuitvoeringscentra, rijksincassodienst, ssc’s voor facilitaire dienstverlening) maar ook aan bundelingen van inspectiediensten. Ook speelt dit bij gemeentes die entiteiten oprichten waarvan ze gezamenlijk diensten afnemen en bij agentschappen die in de zorg actief zijn.

1. ORGANISATIE Daniëlle Verhof, Sandra van Thiel en Richard Lennartz
Drs. D. Verhof, Significant, dr. S. van Thiel, Erasmus Universiteit
Rotterdam en R. Lennnartz, Significant.
Het dienen van meerdere heren
Steeds vaker werken uitvoeringsorganisaties in het publieke domein voor meerdere opdrachtgevers. Dat komt door
fusies en de opkomst van shared service centers, maar het zit ook in sommige organisatiemodellen ingebakken zo-
als in Wgr-organen, veiligheids- en stadsregio’s.
B estaande sturingsmodellen (governance) zijn
veelal gebaseerd op de enkelvoudige sturingsre-
latie tussen één opdrachtgever en de uitvoerende op-
zich minimaal wil inspannen tegen een zo groot mo-
gelijke beloning. Ten tweede bestaat er een informa-
tieasymmetrie tussen beide partijen. De principaal
drachtnemer (geen marktpartij). Wanneer de op- huurt de agent in vanwege zijn expertise, want de
drachtnemer met meer dan één opdrachtgever heeft agent heeft immers meer kennis van het uitvoerings-
te maken, dan schieten enkelvoudige sturingsmodel- veld (en soms ook een numeriek voordeel) dan de
len te kort. Met behulp van het principaal-agent- principaal.
model wordt duidelijk welke problemen door meer- Als gevolg van de veronderstelde doelincongruentie
voudig opdrachtgeverschap kunnen ontstaan. De en de informatieasymmetrie kampt de principaal
oplossing ligt vaak in coördinatiemechanismen, met risico’s. Informatieasymmetrie geeft de agent een
waarbij zowel opdrachtgevers als opdrachtnemer een belangrijk machtsmiddel in handen om zijn eigen
rol in het welslagen hebben. belangen te verwezenlijken. Indien de principaal niet
voldoende kennis en expertise (voor adequaat toe-
Enkelvoudige sturingsrelatie zicht) in huis heeft of behoudt (bijvoorbeeld in een
In het publieke domein wordt de sturingsrelatie demandorganisatie), kan de agent onderpresteren
tussen één opdrachtgever en één uitvoeringsorgani- zonder dat de principaal dat merkt. Dit wordt res-
satie (bijvoorbeeld tussen een ministerie en een zelf- pectievelijk het probleem van moral hazard en adver-
standig bestuursorgaan) meestal georganiseerd op se selection genoemd.
basis van het principaal-agent-model.1 Dit is een De principaal moet zijn sturingsmodel dus zodanig
economisch model dat oorspronkelijk werd ge- inrichten dat hij zichzelf ervan verzekert dat de agent
bruikt om de relatie tussen aandeelhouders (princi- zijn volledige inspanning aan de doelstellingen van
paal) en management (agent) van een bedrijf vorm de principaal wijdt. Daarbij kan de principaal toe-
te geven. De agent voert werkzaamheden voor de zichtinstrumenten (monitoring) inzetten, zoals con-
principaal uit en deze ontvangt daarvoor een belo- tracten, budgetafspraken, accountantcontroles, ge-
ning. Vervolgens wordt in een contract vastgelegd bruikersraden, visitaties, benchmarkstudies, zetels in
wat de omvang van de te leveren prestaties en de het bestuur en nalevingsmetingen.
beloning (budget) is. Om een agent tot goede prestaties aan te zetten, kan
Het principaal-agent-model berust op een tweetal een principaal behalve monitoring ook gebruik ma-
veronderstellingen. Ten eerste wordt uitgegaan van ken van prikkels die goed gedrag belonen en tegen-
doelincongruentie tussen beide partijen. De princi- vallend gedrag bestraffen. In feite wil de principaal
paal wil namelijk van de agent maximale prestaties dusdanige prikkels in een relatie inbouwen, dat de
tegen een zo laag mogelijke prijs, terwijl de agent agent hetzelfde doel nastreeft, bijvoorbeeld van fi-
nanciële aard die direct aan het eigen belang van de
agent appelleren, zoals de agent laten delen in de ge-
1 Hazeu, C.A. (2007). Institutionele economie. Een optiek op organisatie- en sturingsvraagstukken. realiseerde besparing of laten dragen van tegenval-
Bussum: Coutinho. lers. Ook kan het gaan om het toekennen van een
20 O P E NBA A R BES TUUR JA NU A RI 2 0 1 2 OP ENBAAR BES T U U R J A N UA RI 2012
020-023_OB01_ART05 20 23-12-2011 14:30:37

2. ORGANISATIE
grotere of kleinere mate van autonomie. Cross pressure kan maar op één manier worden opge-
Het inzetten van monitoring en prikkels brengt voor lost: door meer coördinatie tussen de principalen.
de principaal kosten met zich mee. Idealiter wegen Zij moeten hun doelincongruenties verminderen en
deze kosten ten minste op tegen de e ciëntiewinst sturingsignalen zoals monitoring en prikkels synchro-
van het inhuren van een agent. niseren. Opdrachtgevers moeten dan (leren) samen-
werken en elkaar (meer) vertrouwen. Individuele
Meerdere opdrachtgevers principalen, zoals ministeries en gemeenten, moeten
Wat gebeurt er als er één agent is die voor meerdere voorbij hun eigen institutionele belangen (leren) kij-
principalen werkt, bijvoorbeeld meerdere ministe- ken. Hoe kan dat wordt bereikt?
ries? Allereerst is er niet alleen doelincongruentie
tussen elke principaal en de agent, maar ook tussen Coördinatie tussen opdrachtgevers
de principalen onderling. Elke opdrachtgever wil Coördinatie tussen meerdere principalen moet zo-
immers de beste prestaties van de agent voor zich- wel betrekking hebben op inhoudelijke (presta-
zelf, om de eigen belangen te behartigen (vanuit de tie-)afspraken die met de agent worden gemaakt,
principaal-agent gedachte). Dat betekent dat elke als op de wijze waarop de agent zal worden aange-
principaal zal willen proberen de beste deal met de stuurd (monitoring, prikkels). Bij het shared ser-
agent te sluiten om zichzelf ervan te verzekeren dat vice center FMH (de facilitaire dienstverlener voor
zijn belangen goed worden behartigd. Hoe verder de rijksoverheid in de regio Haaglanden) zijn bij-
doelen en belangen van elkaar af wijken, hoe meer voorbeeld afspraken gemaakt over het basispakket
druk dit op de onderhandelingen en de samen- aan producten en dienstverlening die FMH aan
werking legt. de betrokken ministeries levert. Deze afstemming
Ten tweede wordt de informatieasymmetrie gro- betekent dat ministeries compromissen moeten
ter. De agent kan informatie over zijn prestaties sluiten en met één standaard in plaats van volle-
strategisch inzetten. Zo kan hij prestaties voor de dig maatwerk genoegen moeten nemen. Over
ene principaal gebruiken als argument om voor aanvullende of afwijkende afspraken kan door de
een andere principaal minder hard te werken. Of uitvoeringsorganisatie (in dit geval door FMH)
hij kan juist een hogere prijs voor speciale aan- en het betrokken ministerie apart worden onder-
dacht bedingen. Hierdoor wordt de werking van handeld. Deze afwijkende afspraken worden af-
monitoring en prikkels bovendien minder e ec- wijkend afgerekend.
tief. De agent kan druk van de ene principaal ont-
lopen door zich meer op een andere principaal te
richten of zelfs door principalen tegen elkaar uit Ministeries en gemeenten moeten voorbij hun
te spelen, zowel bij onderhandelingen als bij mo- eigen institutionele belangen (leren) kijken
nitoring. Ook vanuit kostenoogpunt is deze situa-
tie ongewenst.
Ten slotte geeft deze situatie niet alleen de agent Ook over de aansturing van de agent kunnen geza-
ruimte om zich als een free rider te gedragen, ook menlijke afspraken worden gemaakt, bijvoorbeeld
principalen kunnen proberen de situatie uit te bui- op welke wijze, waarover en wanneer de uitvoe-
ten, bijvoorbeeld door minder in monitoring te in- ringsorganisatie verantwoording over prestaties af-
vesteren vanuit de gedachte dat andere principalen legt, of over de vraag wat er bij onvoldoende pres-
dat wel zullen regelen (en betalen). Dit probleem taties gebeurt (sanctionering). Een alternatieve
doet zich met name voor bij niet-intensieve samen- aanpak kan zijn dat ministeries compensaties af-
werkingsverbanden, waarbij niet iedere principaal
evenveel inspraak heeft.2 Mogelijke belangentegen-
stelling tussen principalen en tegenstrijdige sturing- 2 Schotanus, F., Van der Lans, M., Telgen, J. (2004). Inkoopsamenwerking, van theorie naar praktijk.
NEVI.
signalen die daaruit voortvloeien, worden ook wel 3 Verhof, D. (2011). Governance van shared service centers bij de rijksoverheid. Erasmus Universi-
cross pressure genoemd.3 teit Rotterdam (scriptie).
O P E NBA A R B E S T UUR JA NU A RI 2 0 1 2 OP ENBAAR BEST UUR JANUA RI 2012 21
020-023_OB01_ART05 21 23-12-2011 14:30:40

3. ORGANISATIE
spreken. Het ene ministerie zal meer in toezicht in- del beter: het principaal-steward-model. Dit is een
vesteren en betaalt daardoor voor bepaalde diensten variant op het principaal-agent-model met één be-
een lagere prijs dan het ministerie dat niet bij de langrijk verschil, het model veronderstelt dat de
monitoring is betrokken. Dergelijke afstemming doelen van de principaal en de steward (rentmees-
kan meer of minder formeel worden georganiseerd, ter in het Nederlands) juist overeenkomen.5 Een
bijvoorbeeld in de vorm van een opdrachtgevers- steward is er op gebrand het belang van zijn
raad of een afnemersraad. principa(a)l(en) zo goed mogelijk behartigen.
Hierdoor ontbreken de risico’s van moral hazard
en adverse selection, ondanks dat de informatie-
Collectief opdrachtgeverschap is vooral een asymmetrie blijft bestaan.
zaak van coördinatie Een principaal hoeft een steward dus ook veel min-
der te monitoren. Een steward laat namelijk zelfstan-
dig zien dat hij de beste uitvoerder van het ‘contract’
Alternatieve vormen om coördinatie tussen op- is. Hij gebruikt zelfverbinding (bonding) om zijn be-
drachtgevers te organiseren zijn het beleggen van trouwbaarheid als partner aan te tonen en om te la-
de opdrachtgeverrol bij één principaal (bijvoor- ten zien dat hij een goed rentmeester over de midde-
beeld het moederdepartement, of de centrumge- len van de principaal is: zichtbaar maken van goede
meente), bij een derde partij zoals een onafhanke- prestaties en werken aan een goede reputatie, open-
lijke toezichthouder of bij de agent zelf. In dat heid en transparantie uitstralen, visitaties toelaten en
laatste geval kan worden gedacht aan het instellen organiseren, benchmarks uitvoeren, geld overhouden,
van een klantenraad bij de agent, een raad van investeren in sturings- en persoonlijke relaties, geza-
toezicht of een accountmanagement-model waarin menlijke spelregels ontwikkelen en een dienstverle-
één of meerdere accountmanagers worden aange- nende houding aannemen.
wezen om alle contacten met opdrachtgevers te Stewards kunnen effectiever met cross pressure om-
coördineren (interface-unit4). Dit brengt ons bij gaan, omdat zij het belang van principalen voorop
de rol van de agent. stellen en zich bovendien voor de collectieve doe-
len willen inzetten. Stewards gaan juist actief op
Rol van de agent zoek naar de gemene deler en faciliteren coördina-
Uitgaande van een zuiver economisch perspectief, tie tussen hun opdrachtgevers. Dat vereist van de
zal een agent er niet veel belang bij hebben de be- principalen dat zij (1) hun belangen en doelen zo-
langenincongruentie tussen principalen te vermin- veel mogelijk onderling afstemmen, (2) hun stu-
deren. Het biedt hem immers meer ruimte voor ringssignalen onderling synchroniseren, waarbij ze
opportunistisch gedrag. In de praktijk van het (3) ervoor moeten kiezen de uitvoeringsorganisatie
openbaar bestuur is het echter de vraag tot in hoe- als een steward te behandelen (vertrouwen, alleen
verre deze redenering opgaat. Het profijt dat pu- ex post monitoring op resultaten, beloning) en niet
blieke organisaties kunnen hebben, is immers van als een agent (dichtgetimmerde contracten, inten-
een andere aard dan bij private organisaties. Waar sieve monitoring, sancties).
private agenten persoonlijk van hun winsten kun-
nen profiteren, kunnen publieke agenten alleen Conclusie
meer status en aanzien winnen, bijvoorbeeld door Steeds meer ministeries en gemeenten krijgen dienst-
grotere budgetten of extra taken voor hun organi- verlening van dezelfde uitvoeringsorganisatie. Dit is
satie in de wacht te slepen. veelal ingegeven vanuit de gedachte dat wat men
In zo’n situatie past een ander (economisch) mo- voor één opdrachtgever kan organiseren, ook gemak-
kelijk voor meerdere opdrachtgevers kan. Schaal-
voordelen en bundeling van expertise kunnen bo-
4 Twist, M. van & P.J. Plug. (1998). Een moeizame verbinding: over de vormgeving en invulling vendien leiden tot kosteneffectievere en kwalitatief
van interfaces bij kerndepartementen. Beleidsanalyse, vol. 98, maart 1998. Plug, P.J. e.a. (2004).
betere oplossingen. Collectief opdrachten geven kan
Aansturen van verzelfstandigde organisaties: het creëren van effectieve verbindingen tussen be-
leid en uitvoering. Assen: Van Gorcum. veel wederzijdse voordelen opleveren, mits tevens in
5 Davis, J.H, F.D. Schoorman, L. Donaldson. (1997). Toward a stewardship theory of manage- de sturingsrelaties wordt geïnvesteerd.
ment. The Academy of Management Review. 22(1), 20-47.
Opdrachtgevers moeten voorkomen dat samenwer-
22 O P E NBA A R BES TUUR JA NU A RI 2 0 1 2 OP ENBAAR BEST U U R J A N UA RI 2012
020-023_OB01_ART05 22 23-12-2011 14:30:40

4. ORGANISATIE
king met andere opdrachtgevers resulteert in onein- op het primaire proces, de complexiteit van de
dig polderen, waarbij niet voldoende wordt doorge- dienstverlening, de politieke gevoeligheid ervan,
pakt, geen uniformiteit in dienstverlening kan de uniformi-teit van opdrachtgevers, het invloeds-
worden gerealiseerd of dat te veel bureaucratische niveau van de verschillende opdrachtgevers, de
rompslomp of juist teveel compensatie ertoe leidt mate waarin individuele doelen en belangen on-
dat individuele belangen en doelen niet tot hun
recht komen.
Het devies is dat opdrachtgevers vanaf de start van Collectief opdrachten geven kan veel
de samenwerking moeten leren (investeren in) sa- wederzijdse voordelen opleveren
menwerken en elkaar (leren) vertrouwen om tot
een e ectieve aansturing van hun gedeelde uitvoe-
ringsorganisatie te komen. Welke organisatorische derling overeenkomen of juist verschillen (recht
oplossing hierbij het beste past, is uiteraard afhan- doen aan verscheidenheid), de mate waarin op-
kelijk van de situatie zoals de mate van onderling drachtgevers hun demandorganisaties vergelijkbaar
vertrouwen, het ervaringsniveau van de samenwer- of verschillend hebben ingericht. Collectief op-
kende partners (zowel met samenwerken an sich drachtgeverschap is dan ook vooral een zaak van
als met elkaar), de hoeveelheid hiërarchische af- coördinatie, waarbij zowel opdrachtgevers als de
stemmingslagen, de impact van de dienstverlening opdrachtnemer een rol in het welslagen hebben.
Politieke pam etten
Gedrukte pam etten waren de nieuwe media van de zeventiende eeuw.
Roeland Harms onderzocht in Pamfletten en publieke opinie. Massamedia in
de zeventiende eeuw (Amsterdam: Amsterdam University Press, 2011) de
opkomst en functie van de pam ettenproductie die met de zeventiende
eeuwse Nederlandse politieke con icten en met de Engelse Burgeroorlog
te maken had. Tijdens elk van deze con icten deed zich dezelfde ontwikke-
ling voor. Vóór de crisis verschenen vooral publicaties die door de autoritei-
ten werden uitgegeven, bedoeld om het vuurtje op te stoken. Direct na het
hoogtepunt daarvan waren het auteurs en boekverkopers die van de
nieuwshonger trachtten te pro teren door op eigen initiatief pam etten uit
te geven. Daarna verschenen er lichtvoetige en op vermaak gerichte literai-
re pam etten. Door de gestage productie raakte een steeds grotere groep
burgers actief bij het politieke nieuws betrokken en werd daaruit de publie-
ke opinie geboren. De afbeelding (die ook de omslag van het boek siert)
toont Der Bänkelsänger (politiek-maatschappelijke verhalen vertellende
volkszangers), schilderij van Jan Miense Molenaer (Staatliche Museen zu
Berlin).
O P E NBA A R B E S T UUR JA NU A RI 2 0 1 2 OP ENBAAR BEST UUR JANUA RI 2012 23
020-023_OB01_ART05 23 23-12-2011 14:30:43