5/8國土永續如何落地？【國土計畫的土地使用管制策略及既有權利保障機制】論壇 國土計畫既有權利（益）保障範圍：既有合法可建築用地權利保護之法理依據

1. 簡報標題
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內文層級五
引言人｜李明芝 環境法律人協會秘書長
日本大阪大學法學研究科博士生
國土計畫既有權利(益)保障範圍
既有合法可建築用地
權利保護之法理依據
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2. 土地使用管制本質上是對於私有權利的限制（如：規範使用項目、
強度），在制度轉換的過程中，就可能產生現在正在進行的使用
與未來將有的管制有所衝突
國土法第32條第1
項：得為從來之使
用
國土法第32條第2項：可建築用
地「變更」非可建築用地應予適
當補償
「沒有建築物的合法可建築
用地」若因土地使用受限，
土地所有權人可主張信賴保
護?還是可主張特別犧牲？與
國土保育衝突應該如何解？
【問題所在】
因應新舊制度轉換之既有權利保障討論
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3. Ø 國土法第32條第1項：
「直轄市、縣（市）主管機關公告國土功能分區圖後，應按本法規定進行
管制。區域計畫實施前或原合法之建築物、設施與第23條第2項或第4項
所定土地使用管制內容不符者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄
市、縣（市）主管機關認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或
遷移，其因遷移所受之損害，應予適當之補償；在直轄市、縣（市）主管
機關令其變更使用、遷移前，得為區域計畫實施前之使用、原來之合法使
用或改為妨礙目的較輕之使用。」
何謂既有合法可建築用
地?何謂非可建築用地?
Ø 國土法第32條第2項：
「直轄市、縣（市）主管機關對於既有合法可建
築用地經依直轄市、縣（市）國土計畫變更為非
可建築用地時，其所受之損失，應予適當補償。
【問題所在】
因應新舊制度轉換之既有權利保障討論
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4. Ø 國土法第32條第2項立法理由：
目前國內土地大多依據區域計畫法、都市計畫法或國家公園法劃定使用
分區（編定使用地），賦予得否開發建築之權益。針對既有合法可建築
用地，基於計畫理想、土地使用計畫體系穩定、民眾意願及財務可行等
考量下，未來於擬定或變更國土計畫時，將透過規劃方式儘量維持為建
築用地。
惟經評估確實仍有國土保育保安需求，而應變更為非可建築用地者，依
據司法院釋字第525號解釋…，基於信賴保護原則，其所受之損失，應予
適當補償..。基於前開理由，爰於第2項明定既有合法可建築用地（包括：
現行非都市土地甲種、乙種、丙種、丁種建築用地及遊憩用地），經直
轄市、縣（市）主管機關依各該國土計畫變更為非可建築用地時，其所
受損失，應予適當補償。
【問題所在】
因應新舊制度轉換之既有權利保障討論
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5. Ø 內政部2018年4月30日公告實施「全國國土計畫」之第9章土地
使用指導事項，第1節「土地使用指導方針」已明定「保障既有合
法權利，允許土地使用」
Ø 依全國國土計畫指導，既有合法可建築用地得於不妨礙國土保安、
農業發展等情形下繼續編定為可建築用地，並據此規定得容許之
使用項目、使用強度。
【問題所在】
因應新舊制度轉換之既有權利保障討論
第一次的使用地編定將以「轉
載」為原則？
是否會造成現況編定的結果？
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6. 【問題所在】
合法可建築用地劃設於國土保育地區或農業發展地區時，如何正
確地編定使用地類別與使用項目，並在土地使用限制時兼顧既有
權益保障？
此涉及到是否能讓國土計畫達到「對的事情，發生在對的地方」
的意旨、補償的方式及範圍
因應新舊制度轉換之既有權利保障討論
Ø 未開發合法可建築用地的財產權限制保障的幾種思考可能：
① 信賴保護？
② 特別犧牲？
③ 政策性補償/衡平補償/社會補償？
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7. 【思考類型】
合法可建築用地財產權保護思考架構
① 信賴保護
存續
保障
過渡條款等合
理的補救措施
損失
補償
已取得⼟地但建物尚未存在，
或⼟地所有權⼈尚未投入成本
從事建設的情形是否能主張信
賴表現？
因劃設於國土保育地區或農業發
展地區所受的土地使用限制是否
屬於社會責任或社會義務範圍？
③ 政策性補償/衡平補償
/社會補償
② 特別犧牲補償
否
是
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8. Ø 釋字第400號解釋文：個人行使財產權仍應依法受社會責
任及環境生態責任之限制，其因此類責任使財產之利用
有所限制，而形成個人利益之特別犧牲，社會公眾並因
而受益者，應享有相當補償之權利。
Ø 釋字第440號：國家機關依法行使公權力致人民之財產遭
受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之
特別犧牲者，國家應予合理補償。(釋字第747號同意旨)
【特別犧牲
損失補償】 財產權保障與社會責任/社會義務
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9. Ø 釋字第564號解釋理由書：惟基於增進公共利益之必要，對⼈⺠
依法取得之⼟地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此
項限制究⾄何種程度始逾⼈⺠財產權所應忍受之範圍，應就⾏為
之⽬的與限制⼿段及其所造成之結果予以衡量，如⼿段對於⽬的
⽽⾔尚屬適當，且限制對⼟地之利⽤⾄為輕微，則屬⼈⺠享受財
產權同時所應負擔之社會義務。
【特別犧牲
損失補償】 財產權保障與社會責任/社會義務
從限制的「目的」、「手段」及「結果」衡量判斷
對應不同的土地類型、不同目的及限制強度等應該要有不同解釋
參考：陳立夫，<⼟地利⽤限制形成特別犧牲之損失補償請求權>，≪⼟地法研究(三)≫， 台北：新學
林，2021年，221⾴。
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10. 【特別犧牲
損失補償】 財產權保障與社會責任/社會義務
幾種思考方式
Ø 人民之土地若被編定為農牧用地，則因其主要之功能在於
從事農牧養殖活動，國家機關若禁止土地所有權人設置畜
牧場，無異使該土地之經濟性功能受到嚴重侵害，且與其
他土地所有權人相較，顯受不平等之待遇，已逾越該土地
所有權人所能容忍的界線，形成一種特別犧牲，國家應予
合理補償，始合乎憲法保障人民財產權之意旨。
參考：李建良，<損失補償>，翁岳生編≪行政法(下)≫， 台北：元照，2020年，803頁。
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11. 【特別犧牲
損失補償】 財產權保障與社會責任/社會義務
參考：陳立夫，<土地利用限制與是否應予損失補償-日本法相關理論之闡述>，≪土地法研究(一)≫，台北：新學林，
2007年，359-381頁、西埜章,田辺 愛壱 ，≪損失補償法：理論と実務の架橋≫，一粒社，2000年，45-55頁
幾種思考方式：日本法
Ø 警察限制・公用限制：是為了防止公共安全秩序危害，還
是為了實現積極行政目的？
Ø 內在限制・本質限制
Ø 形式基準・實質基準：是否侵害多數人或特定人、是否侵
害財產權本質內容？
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12. 吉田克己，<人口減少社会と都市法の課題>，吉田克己・角松生史編≪都市空間のガバナンスと法≫，信山社，
2016年，42-43頁
【特別犧牲
損失補償】 財產權保障與社會責任/社會義務
吉田克己說
Ø 基於綠地保存及景觀重要建築物保全目的等「正面外部
性」的規制：要補償
Ø 基於防止「負面外部性」(因土地利用所產生對外部的惡影
響)的規制，如為抑止過剩建築行為導致周邊負擔增加的相
鄰關係的規制)：補償不要
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13. 輕微限制/剝奪
+1~2
現狀利用凍結
+3~5
現狀利用禁止
+5~6
剝奪
+7
財產權人的責任
-7~-5
財產已無價值或有內
在危險
-5
相互受益之環境保護
0
環境保護
+2~3
社會改革
+3
景觀保護
+3
文化財保護
+3~4
他人的安全
+5
公共事業
+5~7
參考：陳立夫，<土地利用限制與是否應予損失補償-日本法相關理論之闡述>，≪土地法研究(一)≫，台北：新
學林，2007年，370-371頁、安本典夫，≪都市法概説(第三版)≫，法律文化社，2017年，385頁
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阿部泰隆說

14. Ø 重新定位：就每筆土地狀況判斷是否有
信賴保護問題。就規制的目的、程度、
規制對象的多寡、限制期間的長短、土
地的狀況來個別判斷每筆不同類型的土
地是否屬於特別犧牲，討論是否補償、
其方式與範圍
① 國土法第32條第2項立法理由直接認定
所有合法可建築用地皆為信賴保護損失
補償性質是否推論過快？
② 土地使用限制的財產權社會責任與特別
犧牲界線應如何建構？
③ 「維持可建築用地」作為「土地使用指
導方針」是否妥適？
【討論與期待】
Ø 根本解決途徑：經由
民眾參與確認每筆土
地是否具備國土保育
等公益性以決定使用
地編定，探詢可能的
解決方式，共同尋求
衝 突 的 解 決 途 徑
(consensus)
參考安本典夫，≪都市法概説(第三
版)≫，法律文化社，2017年，385頁、
吉田克己，<人口減少社会と都市法の
課題>，吉田克己・角松生史編≪都市
空間のガバナンスと法≫，信山社，
2016年，42-43頁
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