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林佳
和
公投在台灣:
制度演變與 和
制度演變與
實踐的回顧
Benjamin Barber(美國政治學者):參與越多,
人民就會越愛上參與,民主會帶來更多民主,不
會走回頭路
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Theodor Heuss(西德第㇐任總統 1949-1959):
威瑪共和經驗顯示,直接民主是對於所有煽動者
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的最佳犒賞
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Joseph Schumpeter(奧地利經濟學家):我們怎
能相信那個只有農民、旅館跟銀行,又僅面對簡
單政治決定與局勢之國度的民主呢(瑞士)?
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公民投票 - 直接民主
 創制權:以公民投票之方式,創設中
央或地方之法律、立法原則或政策 -
又稱「積極的直接立法權」
 複決權:以公民投票之方式,決定法
律案是否應成為法律 - 又稱「消極的
直接立法權」(+ 重大政策)
 相對於間接民主/代議民主之直接民
主制度 – 兩者之相互關係…
程序論者:民主程序
本身就是目的、民主
結果必然是正義
民主之功能?!
結果必然是正義
工具論者:民主程序
是達成正義之工具、
如無法達成則取它途
 政治的公投運動
 1991/11 – 民進黨成
立公民投票促進會:
重建憲政體制、確
 社會的公投運動
 1990年代環保運動,
不接受爭議性建設案,
團結當地民眾阻撓對
台灣公投運動發展
重建憲政體制、確
保主權國家地位、
台灣加入聯合國
 1993-2003 推動立
法 – 著重重大憲政
爭議與主權國家定
位問題
團結當地民眾阻撓對
環境保護有風險之開
發計畫
 著重地方公共政策辯
論與公民表決、主要
對象為與環保有關之
開發案
2004.1.20.公民投票法
- 2017.12.12修正
- 修正
- 2017.12.12修正
- 2019.06.21修正
全國性
公民投票
法律的複決
立法原則的創制
重大政策的創制或複決
憲法修正案的複決
地方性
公民投票
地方自治法規的複決
地方自治法規立法原則的創制
地方自治重大政策的創制或複決
2004
1 防禦性公投 強化國防
否決
2 防禦性公投 對等談判
3 游錫堃領銜 討黨產
否決
2008
4 王建煊領銜 反貪腐
5 游錫堃領銜 台灣入聯
6 蕭萬⾧領銜 務實返聯
開啟公投法修正…
 ECFA公投案 - 你是否同意政府與中國
簽訂『兩岸經濟合作架構協議』- 公審
會:公投主文與理由書相互矛盾、非重
大政策複決
大政策複決
 美牛公投案 – 要求否決衛生署在九十
八年十㇐月開放美國三十月齡以下帶骨
牛肉、絞肉、牛內臟、牛脊髓之政策,
重啟『美國牛肉輸台議定書』談判 – 第
二階段連署失敗(停止)
公投審議委員
會之正當性
兩大修法動力
會之正當性
提案與連署門
檻過高
1 提案門檻從千分之五,降至萬分之㇐
2 連署門檻從 5% 降至 1.5%
3
通過門檻從 ½ 降至 1/4、有效同意票多於
2017.12.12修正
3
通過門檻從 ½ 降至 1/4、有效同意票多於
不同意票,取消最低投票率
4 全國性公投可採不在籍(無法律藉以施行)
5 廢除公投審議委員會,中選會形式審查
6 公投年齡下修為 18 歲
以2020年總統副總統選舉人數1931萬為例
提案門檻 連署門檻
2017修法前
千分之五 =
9.655萬
5% = 96.55萬
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人民提案
最近㇐次總統選舉人總數1/10000提案
最近㇐次總統選舉人總數1.5/100連署
廢除公投審議委員會
行政院提
針對重大政策之創制或複決
行政院提
案
必須經立法院同意
經否決者二年內不得再提出
總統提案
國家遭受外力威脅、主權有改變之虞,經
行政院會決議,就攸關國家安全事項
不適用公告程序
2018
7 反空汙(逐年降低火力發電)
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8 反燃煤發電(停止新建擴建)
9 反日本核食
2018 通過
10 民法婚姻排除同性結合
11 國中小禁止實施同志教育
12 非民法保障同性共同生活
2018
13 2020東京奧運台灣正名 否決
14 以民法保障同性婚姻 否決
2018
15 國中小性別平等教育明
定入法
否決
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文 – 以核養綠
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2021/12/18…
17 您是否同意核四啟封商轉發電?
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你是否同意政府應全面禁止進口含有萊克多巴胺
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你是否同意政府應全面禁止進口含有萊克多巴胺
之㇠型受體素豬隻之肉品、內臟及其相關產製品?
19
你是否同意公民投票案公告成立後半年內,若該
期間內遇有全國性選舉時,在符合公民投票法規
定之情形下,公民投票應與該選舉同日舉行?
20
您是否同意中油第三天然氣接收站遷離桃園大潭
藻礁海岸及海域?
2018/11/24公投現象
1 題目審議不足、題意不清矛盾
2 違憲公投未遏阻、位階未釋明
2 違憲公投未遏阻、位階未釋明
3 連署後社會傳播不足資訊偏差
4 投票者自由思考決定意志偏失
禁止公投標的
禁止公投標的
通過門檻之取捨
後法優於公投
後法優於公投
投票義務與反動員
公投程序與實體爭議
通過門檻之取捨
提案與連署計算
投票方式與時間
投票義務與反動員
實體審查與救濟
公投前程序監督
 法律層級之公投,不論是立法原則或重大
政策之創制、法律或重大政策之複決,位
階與效力㇐般均等同於法律,包括拘束立
法者之原則與政策決定。
正確理解
法者之原則與政策決定。
 既屬法律位階與效力,「不得違憲」、
「必須合憲」當為其應有內涵與界限。
 任何機關均有適用憲法之義務,有本於憲
法而審議並必要時駁回違憲公投提案的權
限與義務(消極不適用違憲法律之義務)
 中選會應有駁回經認定為違憲提案之
權限,並無疑問,2017年公投法修法
「廢除公投審議」,應賦予正確的解
讀與意涵。主張有此權限並非恢復舊
正確理解
讀與意涵。主張有此權限並非恢復舊
法時代之公投審議,而是清晰建構原
本即有之違憲審議權-在尊重提案人
不違憲之意志形成主張前提下
 可以有不同的制度安排
公投制度的改革抉擇
1 實體審議?司法審查或救濟?
2 事項法定負面表列:中央地方
2 事項法定負面表列:中央地方
3 兩階段連署、投票、通過門檻
4 連署成立後宣傳辯論期間拉⾧
公投制度的改革抉擇
5 公投宣傳辯論費用與媒體使用
6 公投不同類型與效力之明確化
6 公投不同類型與效力之明確化
7 公投舉辦與大選之結合或脫鉤
8 涉及國家定位、憲法特殊安排
各國直接民主觀察
 Armin Schäfer:直接民主的結果,經常不是
帶來更多、而是更少的政治與社會平等
 Ingolfur Blühdorn:直接民主對於消極的人
民特別具有吸引力,他們通常不願意在公共
的言論平台中,清楚表達自己的想法,而是
囫圇吞棗的接受政治體系㇐定會吸納其意志
的假設(直接民主更不具代表的意涵)
囫圇吞棗的接受政治體系㇐定會吸納其意志
的假設(直接民主更不具代表的意涵)
 更多的直接參與-直接民主,只會支持更多
的不平等,因為直接民主的政治效應,常僅
著眼於產出,結果是結構上更加保守的傾向,
直接民主倡議者要求的是產出的政治
 Claus Offe:在間接民主下,人民可以用
選票來制裁政黨,但在直接民主中,相較
於政黨,那些厲害的煽動者、宣傳家與政
治公關業者們,反無所忌憚,他們不需對
人民做任何負責任的報告,人民更無任何
制裁之道 (ex. Brexit)
 在直接民主的過程與氛圍下,不須論證、
 在直接民主的過程與氛圍下,不須論證、
不必費心說理、不必提出正當理由、沒有
言談倫理與審議之要求與負擔,非黑即白,
人民將無所顧忌地顯露出「深藏心中比較
糟的那個我」,無須掩飾、不必客氣,世
俗社會中的理性標準可以棄如敝屣
 直接民主常等同於「尖銳的多數決民主工
具」,有「形成顯著多數暴力」潛力,對
激情與利益(passions and interests)
無招架之力
 資訊掌握較佳的、教育程度較高的、經濟
情況較理想的,參與意願及組織、衝突能
力較好的階級與群體,通常是直接民主得
情況較理想的,參與意願及組織、衝突能
力較好的階級與群體,通常是直接民主得
利的㇐方,少數弱勢群體權益將更受壓制,
相較於有折衝與妥協空間的間接民主,直
接民主對弱勢群體的傷害更大(瑞士健保
公投、美國弱勢扶助公投)
HANSPETER KRIESI:瑞士的直接民主,
比支持者所宣揚的要差,但也較批評
者所畏懼的要好㇐些…
擴大人民政治參與- 投票率不斷下降
擴大人民政治參與- 投票率不斷下降
有助於集體認同(如勝負常改變)
有助於集體認同(如勝負常改變)
阻撓改革
阻撓改革 阻止干預
阻止干預
政治更不平等
政治更不平等
弱化政黨
弱化政黨
台灣公投實踐的觀察
全國公投多、
地方公投少
議題於不同機關之
審議與辯論極少
從連署至投票,期
間幾為世界最短
蒙受假訊息、商業
宣傳影響甚鉅
幾無違憲審查、相
關議題排序設計
形成政治過度動員、
傷害間接民主
共識決民主 多數決民主
政黨體制 多數政黨體制 兩黨體制
內閣納入程度 政黨聯合政府權力分配 權力集中於執政黨
行政權地位 政府-國會均衡權力關係 政府行政權獨攬
選舉制度
比例代表制、較低選票
-席次相對不均衡
多數決代表制、極高選
票-席次極不均衡
利益團體 統合主義式利益團體 多元競爭型利益團體
國家結構 聯邦、去中心化結構 集中化之單㇐國家
兩院制 較為常見 多為單㇐國會
剛性/柔性憲法 修憲需要較高的門檻 修憲僅需簡單多數
司法監督 憲法法院之控制 多無憲法法院司法審查
民主=零和遊戲?
 自由民主憲政主義:以間接民主、代
議政治為主,更多審議、溝通、協商、
共識決民主秩序,以直接民主為輔
POLICIA
 不該以「與間接民主對立之直接民主」
出發,甚至民粹式的比較「民主純
度」,兩者不是相互替代,而是必須
找到更好組合,更不能質變為純粹多
數決民主的終南捷徑

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2021/7/1 公投在台灣: 制度演變與 實踐的回顧(林佳和)