Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму з ЄС (2010)

Центр миру, конверсії
та зовнішньої політики України
Громадська ініціатива «Європа без бар’єрів»
ЗАКОНОДАВЧЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ
РУХУ ДО СИМЕТРИЧНОГО
БЕЗВІЗОВОГО РЕЖИМУ
МІЖ ЄС ТА УКРАЇНОЮ
ПОТОЧНІ ОЦІНКИ ВІЗОВОЇ
ПРАКТИКИ КРАЇН ЄС В УКРАЇНІ
За підтримки Європейської програми
Міжнародного фонду «Відродження»
Київ-2010

УДК
ББК
Видання формулює перелік завдань у законодавчій сфері, виконання
яких є необхідною умовою для встановлення симетричного безвізо-
вого режиму між ЄС та Україною. Перелік завдань сформульовано на
основі існуючих документів Україна-ЄС, «дорожніх карт» до безвізо-
вого режиму, оприлюднених Єврокомісією, та з урахуванням успіш-
ного досвіду тих держав, що здобули безвізовий режим з ЄС протягом
останнього часу, насамперед Сербії. У другій частині видання систе-
матизовано поточні оцінки візової практики країн ЄС в Україні – з
використанням як даних незалежного моніторингу, проведеного «Єв-
ропою без бар’єрів», так і офіційних даних.
Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму між
ЄС та Україною. Поточні оцінки візової практики країн ЄС в Україні
Інформаційно-аналітичне видання
Автори та консультанти дослідження:
Ірина Сушко
Олексій Врадій
Олександр Сушко
Видання та друк ТОВ «Вістка», наклад 1000 примірників
Проект здійснено за підтримки Європейської програми
Міжнародного фонду «Відродження»
ISBN:
© Громадська ініціатива «Європа без бар’єрів»
www. novisa.org.ua
вул. Володимирська, 42 офіс 21
Київ, 01034, Україна
Тел/факс +38 044 238 68 43

ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА.....................................................................4
ЗАКОНОДАВЧЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ РУХУ
ДО СИМЕТРИЧНОГО БЕЗВІЗОВОГО РЕЖИМУ
МІЖ ЄС ТА УКРАЇНОЮ...................................................6
Загальна оцінка стану законодавчого забезпечення..........6
Підписання та ратифікація міжнародних угод,
конвенцій та протоколів.....................................................8
Законодавство у сфері захисту персональних даних
та ідентифікаційних документів.........................................9
Міграційне законодавство................................................15
Охорона кордону...............................................................22
Висновки...........................................................................25
ПОТОЧНІ ОЦІНКИ ВІЗОВОЇ ПРАКТИКИ КРАЇН ЄС
В УКРАЇНІ........................................................................26
Результативність візової процедури.
Рівень відмов.................................................................27
Багаторазові та довгострокові візи..............................35
Безкоштовні візи...........................................................43
Термін розгляду візової заявки.....................................46
Вимоги до документів...................................................48
Рекомендації «Європи без бар’єрів» ...........................51

4
ПЕРЕДМОВА
ПЕРЕДМОВА
Українські політики єдині у своєму задекларовано-
му прагненні домогтися скасування візового режиму для
громадян України з боку Європейського Союзу. Під час
президентської виборчої кампанії 2010 року всі основні
кандидати згадували про дану проблему, обіцяючи своїм
виборцям досягти прогресу і врешті зруйнувати «візовий
мур», що перешкоджає контактам між громадянами Укра-
їни та ЄС.
В той же час практичні дії політиків, що представляють
різні політичні сили, зокрема, найбільші фракції парла-
менту, як урядові, так і опозиційні, свідчать про байдужість
українського законодавця до базових умов та вимог щодо
нормативних актів, без ухвалення яких безвізовий режим
з ЄС залишатиметься недосяжною метою.
В рамках даного дослідження ми пропонуємо чітку до-
рожню карту реформ, призначену для українського зако-
нодавця – фактично ми окреслюємо вичерпний перелік
законодавчих змін, необхідних для надання Україні без-
візового режиму з боку ЄС (звісно, за умови їх належної
імплементації).
Готуючи вказані законопроекти, важливо звернути не
лише на їхні пропоновані назви (напрямки), але і на кон-
кретні норми, що мають бути в них відображені – інакше
законодавча робота може виявитись марною. Принципово
важливим є досягнення відповідності з загальноприйняти-
ми нормами Європейського Союзу та Ради Європи – у пи-
таннях законодавства про захист персональних даних, мі-
граційну політику, охорону кордонів, боротьбу з транскор-
донною злочинністю, антикорупційну діяльність тощо.
Крім того, як важливий додаток до основного дослі-
дження, ми пропонуємо експертну оцінку поточної ві-
зової практики країн-членів ЄС в Україні із відповідним
рекомендаціями стосовно вдосконалення нині діючого
режиму спрощення оформлення віз.

5
ПЕРЕДМОВА
Дослідження здійснене на основі власного моніторингу,
третя хвиля якого відбулась в Україні в липні-серпні 2009
року, а також з урахуванням оцінок, зроблених експертами
Європейської Комісії у жовтні 2009 року.
Від імені всеукраїнської громадської ініціативи
«Європа без бар’єрів»
Олександр Сушко

6
ДО СИМЕТРИЧНОГО БЕЗВІЗОВОГО РЕЖИМУМІЖ ЄС ТА УКРАЇНОЮ
ДО СИМЕТРИЧНОГО БЕЗВІЗОВОГО РЕЖИМУ
МІЖ УКРАЇНОЮ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИМ СОЮЗОМ
Напрями законодавчої діяльності, перелічені нижче,
потребують ретельної уваги для досягнення мети безвізо-
вого режиму з ЄС: міграційна політика, безпека документів,
захист персональних даних, управління кордонами та анти-
корупційна політика.
Загальна оцінка стану законодавчого забезпечення1
Українське законодавство у сферах, що беруться до осо-
бливої уваги Європейським Союзом в процесі перегово-
рів про надання безвізового режиму, є суттєво недоско-
налим. Його стан нині визнається експертами Європей-
ського Союзу однією із найбільш очевидних перешкод
для подальшого прогресу у візовому діалозі, метою якого
є скасування віз для громадян України. У неформальних
висновках Ради ЄС на рівні міністрів закордонних справ
від 23 лютого 2010 року констатується необхідність до-
сягнення хоча б мінімального прогресу (насамперед у
сферах міграційної політики та захисту персональних да-
них) як передумови надання Україні Дорожньої карти до
безвізового режиму.
Протягом останніх двох років (2008-2009) Верховною
Радою України не ухвалено жодного важливого, відпо-
відного європейським нормам документу у сфері безпеки
документів, захисту персональних даних та міграційної полі-
тики – ці сфери державної політики є ключовими для до-
сягнення прогресу щодо скасування віз з боку ЄС.
Єдиний ухвалений в цих сферах закон «Про внесення
змін до Закону України «Про правовий статус іноземців та
осіб без громадянства» від 14 квітня 2009 року являє собою
радше приклад того, як не можна діяти (зокрема, впрова-
джувати біометричні дані в систему міграційного контр-
1
Оцінка дана станом на кінець лютого 2010 року. Ситуація є динамічною і може змінюватись.

7
олю без попереднього впровадження належного захисту
персональних даних), на що вказано в заяві українських
правозахисників2
. Президент скористався правом вето
щодо цього закону.
Лише один закон ухвалено у сфері управління кордона-
ми: «Про прикордонний контроль» від 05.11.2009 №1710-VI3
,
який запроваджує декілька прогресивних норм, але даного
закону недостатньо для законодавчого забезпечення цілей
Концепції розвитку прикордонної служби до 2015 року, схва-
леної Указом Президента від 19 червня 2006 року, зокрема,
щодо перетворення ДПС на правоохоронний орган євро-
пейського зразка4
.
В сфері антикорупційного законодавства у 2009 р. досягну-
тий у червні прогрес був знівельований подальшими діями
парламенту. 11 червня 2009 року Верховною Радою Укра-
їни були ухвалені Закони України «Про засади запобігання
та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб
за корупційні правопорушення», «Про внесення змін до деяких
законодавчих актів України щодо відповідальності за коруп-
ційні правопорушення». Однак 23 грудня 2009 р. за підтрим-
ки Партії регіонів, більшості блоку НУНС та фракції Блоку
Литвина вступ в дію вказаних законів було перенесено на 1
квітня 2010 року. Депутати мотивували таке рішення недо-
сконалістю вказаних законів. Деякі зауваження експертів з
цього приводу дійсно є слушними і потребують врахуван-
ня5
. Однак, замість роботи по вдосконаленню законів, ви-
рішено було піти найпростішим шляхом і заблокувати їхню
імплементацію, що мала розпочатись з 1 січня 2010 року.
Отже, враховуючи скромний обсяг досягнень вітчизня-
них законодавців, передбачаючи подальший рух і структу-
рування «візового діалогу» між Україною та ЄС, нагальною
2
Звернення УГСПЛ стосовно обов’язкового зняття біометричних даних іноземців при видачі віз http://eu.prostir.
ua/news/234200.html
3
http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/T091710.html
4
Указ Президента України. Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на період до 2015 року
http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=546%2F2006&pass=4/UMfPEGznhhYvZ.Zi2RzoVXHI4PEs80msh8Ie6
5
Микола Мельник, Микола Хавронюк. Нові антикорупційні закони: пил в очі чи граната в руках мавпи? //
Дзеркало тижня № 50 (778) 19-25 грудня 2009. http://www.dt.ua/1000/1050/68092/

8
потребоюєсистематизаціяперелікунормативно-правових
актів, ухвалення яких є невід’ємною складовою успішної
державної політики по забезпеченню свободи пересуван-
ня для громадян України в Європі та світі.
Наші висновки та рекомендації ґрунтуються на перших
результатах «візового діалогу» між Україною та ЄС, що
розпочався у жовтні 2008 року, на досвіді «Дорожніх карт
до безвізового режиму», наданих з боку ЄС країнам Захід-
них Балкан у 2008 році, а також на існуючих документах
Україна-ЄС, насамперед, Плані дій Україна-ЄС у сфері
юстиції, свободи та безпеки, ухваленому у 2002 р. та онов-
леному у 2007 р.
Підписання та ратифікація міжнародних угод,
конвенцій та протоколів
Нижче подано перелік міжнародних конвенцій та протоко-
лів, що входять до переліку обов’язкових умов ЄС для скасу-
вання візового режиму, які були підписані Україною (у дуж-
ках вказано дату підписання Україною), але наразі (станом
на січень 2010 року) залишаються нератифікованими.
Ÿ Конвенція Ради Європи про заходи щодо протидії тор-
гівлі людьми, 2005 р. (17.11.2005)
Ÿ Європейська конвенція про захист осіб стосовно авто-
матизованої обробки даних особистого характеру, 1981
р. (29.08.2005)
Ÿ Додатковий протокол до Конвенції про захист осіб у
зв’язку з автоматизованою обробкою персональних да-
них щодо уповноважених органів нагляду та міждержав-
них інформаційних потоків, 2001 р. (29.08.2005)
Ÿ Другий додатковий Протокол до Європейської конвен-
ції про взаємну допомогу у кримінальних справах, 2001
р. (08.11.2001)
Ÿ Конвенція Ради Європи про відмивання, пошук, арешт
та конфіскацію доходів одержаних злочинним шляхом,
і про фінансування тероризму, 2005 р. (29.11.2005)
Ÿ Конвенція ООН проти корупції, 2003 р. (11.12.2003)

9
Європейська конвенція про корупцію у контексті кримі-
нального права, 1999 р. (27.01.1999)
Ÿ Додатковий Протокол до Європейської конвенції про
корупцію у контексті кримінального права, 2003 р.
(15.05.2003)
Крім підписаних і наразі нератифікованих документів,
існує низка угод, конвенцій та протоколів, до яких Укра-
їна ще не приєдналася, але мусить це зробити з огляду на
критерії безвізового режиму з ЄС, насамперед:
Ÿ Конвенція від 25.10.1980 про доступ до міжнародного суду
Ÿ Європейська конвенція про отримання за кордоном ін-
формації та доказів в адміністративних справах, 1978 р.
Ÿ Європейська угода про передачу клопотань щодо право-
вої допомоги, 1977 р.
Ÿ Додатковий протокол до Європейської угоди про пере-
дачу клопотань щодо правової допомоги, 2001 р.
Ÿ Європейська конвенція про репатріацію неповнолітніх,
1970 р.
Ÿ Європейська угода від 16.10.1980 про передачу відпові-
дальності за біженців.
Законодавство у сфері захисту персональних даних
та ідентифікаційних документів
Європейський Союз, ухваливши у листопаді 2009 року рі-
шення щодо надання безвізового режиму громадянам Сер-
бії, Македонії та Чорногорії, зазначив у відповідній поста-
нові Ради ЄС, що безвізовий режим поширюється виключно
на власників біометричних паспортів. Отже, запровадження
безвізового режиму для наступних країн (зокрема й Украї-
ни) також супроводжуватиметься аналогічною умовою.
Йдеться про новий стандарт паспорта, що містить вмон-
тований до паспортної сторінки електронний носій інфор-
мації (чіп), який, відповідно до стандартів ICAO, повинен
застосовуватися у вигляді мікросхеми з безконтактним ін-
терфейсом, що має обсяг пам’яті мінімум 32 кілобайти і

10
містить закодовану електронну інформацію про власника
документа (фото обличчя, відбитки пальців, електронний
підпис).
Головними факторами невідповідності діючого законо-
давства України щодо документів, які посвідчують особу,
умовам запровадження безвізового режиму з боку ЄС, є
брак регламентації розміщення біометричних даних та
відсутність їхнього правового захисту.
«Положення про паспорт громадянина України», за-
тверджене постановою парламенту від 2 вересня 1993 року,
і «Положення про паспорт громадянина України для ви-
їзду за кордон» № 491/93, затверджене Указом Президента
від 28 жовтня 1993 року (зі змінами 2003 та 2004 років) не
передбачали можливості розміщення біометричних даних
в основних ідентифікаційних документах.
Постанова Верховної Ради України від 23 лютого 2007
року №719-V, якою затверджено оновлене «Положення про
паспорт громадянина України для виїзду за кордон» вперше
в українському законодавстві передбачає можливість роз-
міщення біометричної інформації. Однак ця згадка не міс-
тить опису даних і не є імперативною вимогою. В постанові
вказано: «Додаткова інформація (зокрема біометрична) про
пред’явника паспорта, зміст якої визначається відповідно
до законодавства, може відтворюватися на безконтактному
електронному носієві, вмонтованому в паспорт».
Кабінет Міністрів України своєю постановою від 26
червня 2007 року № 858 «Про затвердження технічного
опису та зразка бланка паспорта громадянина України для
виїзду за кордон та внесення змін до деяких актів Кабіне-
ту Міністрів України» доручив Міністерству внутрішніх
справ ужити заходів щодо розміщення до 2010 року в за-
кордонному паспорті безконтактного електронного носія,
який містить паспортні дані та біометричну інформацію.
Отже, базове законодавство щодо запровадження пас-
портів з біометричними даними ухвалене і справа лише за
Кабміном, МВС та вибором організації-підрядника? Ні,

11
насправді ситуація виглядає значно складніше. Запрова-
дження біометричних даних у сфері ідентифікаційних да-
них – вельми делікатна справа, яка вимагає якісного су-
провідного законодавчого забезпечення.
По-перше, як свідчить досвід зарубіжних країн, опти-
мальним є врегулювання питань видачі документів для
виїзду за кордон на рівні законів (а не документів нижчого
статусу, як в Україні). Так, у Сербії, Македонії та Чорного-
рії діють Закони «Про подорожні документи», які регламен-
тують формат та режим видачі паспортів та пластикових
ідентифікаційних карток. (В Україна наразі виготовлен-
ня ідентифікаційних пластикових карток європейського
зразка взагалі не передбачено).
По-друге, Європейський суд з прав людини неоднора-
зово у своїх рішеннях відзначав, що збір, обробка та ви-
користання персональних даних без належних гарантій їх
захисту є безумовним порушенням статті 8 Європейської
Конвенції про захист прав людини6
.
Українські правозахисники звертали увагу на небезпеку
непідготовленого запровадження біометричних техноло-
гій, що може створити «умови для тотального стеження за
людиною та неконтрольованим поширенням її біометрич-
них даних»7
.
Основними європейськими документами в галузі за-
хисту персональних даних є Конвенція Ради Європи
(№108) «Про захист особи у зв’язку з автоматичною об-
робкою персональних даних», що регламентує порядок збо-
ру та обробки даних про особу, принципи зберігання та
доступу до цих даних, способи фізичного захисту даних,
а також заборона обробки даних про расове походжен-
ня, політичні погляди, здоров’я, релігію без відповідних
юридичних обґрунтувань, та Директива Європарламен-
ту та Ради ЄС 95/46/ЄС «Про захист прав приватних осіб
6
Звернення УГСПЛ стосовно обов'язкового зняття біометричних даних іноземців при видачі віз http://eu.prostir.
ua/news/234200.html
7
За кожним тепер стежитимуть http://www.epochtimes.com.ua/articles/view/5/6877.html

12
стосовно обробки персональних даних та про вільне перемі-
щення таких даних»8
.
Для запровадження адекватної європейським стандар-
там практики захисту біометричних даних слід не лише
ратифікувати та імплементувати вищезгадану Конвенцію
Ради Європи №108, але і ухвалити Закон України про за-
хист персональних даних у відповідності зі згаданими єв-
ропейськими документами.
Натомість в українського парламенту вжеє негативнийдо-
свід спроб ухвалення законопроектів про захист персональ-
них даних, які не узгоджуються з європейськими нормами.
Перший законопроект про захист персональних даних
був внесений на розгляд Верховної Ради України ще у
2003 році. Того ж року документ був прийнятий за осно-
ву у першому читанні, а 16 березня 2006 року – у другому
читанні в цілому. Однак, у квітні цього ж року Президент
України ветував цей законопроект і запропонував відхи-
лити його. У зв’язку з цим була розроблена і прийнята
9 січня 2007 року нова редакція проекту закону, в якій
частково враховані зауваження Президента. Однак 18
травня 2007 року документ був знову ветований Прези-
дентом «через неузгодженість його положень з Консти-
туцією України та невідповідність вимогам міжнародно-
правових актів»9
.
Згодом у Верховній Раді України було зареєстровано
нову версію законопроекту про захист персональних да-
них №2273 від 25.03.2008 року, поданого народними депу-
татами України О. Шевчуком, В. Литвиним, В. Полохалом
та К. Самойлик. Законопроект було прийнято в першому
читанні 25 червня 2009 року.
За висновком українських експертів, як державних, так
і незалежних, текст даного законопроекту також не узго-
джується із цілою низкою європейських норм. На суттєві
8
Білан І. Огляд міжнародного законодавства в сфері регулювання захисту персональних даних http://www.
uapp.org/legal_library/12/50.html
9
Білан І. Проблеми правового захисту персональних даних http://www.ucipr.kiev.ua/modules.php?op=modload&
name=News&file=article&sid=6032696

13
недоліки законопроекту вказано також і у висновку Го-
ловного науково-експертного управління ВР України від
09.04.2008.
Отже, при підготовці документу до другого читання або
внесенні урядом нового законопроекту (другий варіант
виглядає оптимальнішим), слід врахувати наступні пара-
метри:
Ÿ Обов’язковому визначенню підлягають зміст персо-
нальних даних, порядок їх оновлення, обмеження щодо
доступу, зокрема, за колом осіб або за будь-яким іншим
критерієм, права та обов’язки учасників відносин у цій
сфері, їх відповідальність за порушення положень цього
закону, порядок повідомлення володільцем бази персо-
нальних даних суб’єкта персональних даних про переда-
чу цих відомостей третій особі10
.
Ÿ Має бути забезпечено право осіб на компенсацію шко-
ди, заподіяної внаслідок втрати або незаконного розго-
лошення персональних даних щодо них.
Ÿ Слід запровадити незалежний інститут з контролю над
використанням персональних даних, наприклад, інсти-
тут Уповноваженого з питань захисту персональних да-
них, який діє в багатьох зарубіжних країнах, здатний за-
безпечити баланс особистих, громадських та державних
інтересів. (Автори законопроекту натомість пропонують
створити суто державний орган і, до того ж, потенційно
допустити до персональних даних невизначений пере-
лік «інших органів державної влади та органів місцевого
самоврядування, до повноважень яких належить здій-
снення захисту персональних даних» (Стаття 4).
Ÿ Необхідно врахувати специфіку роботи з персональною
інформацією засобами масової інформації, наприклад,
стосовно обробки персональних даних в журналіст-
ських, художніх чи літературних цілях – з метою недо-
пущення тиску на свободу слова під приводом захисту
10
Висновок на проект Закону України «Про захист персональних даних» (реєстр. № 2273) Головного науково-
експертного управління ВР України від 09.04.2008

14
персональних даних. (Це може бути здійснено шляхом
запровадження відповідних винятків із норм закону)
Крім засадничого закону з питань захисту персональних
даних слід ухвалити і інші супровідні нормативні доку-
менти, внести зміни у діючі закони. Кроком у правильно-
му напрямку (однак недостатнім, із неясними перспекти-
вами ухвалення) є внесений до Верховної Ради 15 грудня
2009 року проект Закону України «Про внесення змін до де-
яких законодавчих актів щодо порушення законодавства про
захист інформації про особу» (законопроект №5438, н.д.
Роман Зварич, фракція НУНС). Законопроектом пропо-
нується визначити в Законі Україні «Про інформацію» по-
няття персональних даних, як відомостей або їх сукупність
про фізичну особу, і встановити заборону на їх збирання,
без її попередньої згоди, за винятком випадків, передбаче-
них законом. Також пропонується доповнити Криміналь-
ний кодекс України статтею, за якою передбачено відпові-
дальність за обробку персональних даних, здійснення якої
заборонено законом або якщо такі дані стосуються персо-
нальних даних про етнічне походження.
Україні бракує чіткого, встановленого законом реєстру
подорожніх документів, внаслідок чого зберігаються деякі
архаїчні формати, які мають бути ліквідовані, і досі не за-
проваджуються нові, загальноприйняті в Європі (насам-
перед пластикові ID-картки). Зокрема, кілька років тому
заплановано скасування проїзного документу дитини для
виїзду за кордон та заміна його звичайним проїзним доку-
ментом. У звіті МВС щодо Плану-графіку імплементації
Плану дій Україна-ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки
у вересні 2009 року зазначалось, що це та інші подібні пи-
тання будуть врегульовані Законом України «Про Єдиний
реєстр документів громадян України» який знаходиться на
розгляді у Верховній Раді України, однак ретельний по-
шук у базі даних Верховної Ради не дав результату – зако-
нопроекту з такою назвою у парламенті наразі (станом на
січень 2010 р.) не зареєстровано.

15
Отже, законодавче забезпечення переходу до сучасного
стандарту біометричних паспортів і пластикових іденти-
фікаційних карток європейського зразка, створення єди-
ного реєстру документів громадян України із одночасним
запровадженням ефективного законодавства із захисту
персональних даних є невід’ємною умовою скасування ві-
зового режиму з боку ЄС, яку належить виконати насам-
перед Верховній Раді України як законодавчому органу.
Міграційне законодавство
Ще однією прогалиною в законодавстві України, особли-
во помітною в контексті прагнень отримати безвізовий ре-
жим з боку ЄС, є законодавство в галузі міграції.
Правову базу для міграційної політики України станов-
лять: чинні міжнародні договори та Закони України: «Про
імміграцію» (2001), «Про біженців» (2001), «Про громадян-
ство України» (2001), «Про правовий статус іноземця і осіб
без громадянства», «Про Державну прикордонну служ-
бу України» (2003) та деякі інші. Механізмами реалізації
цих законів стали постанови уряду, що регулювали окремі
питання. Між тим, за визнанням вітчизняних експертів,
низка суттєвих питань залишається неврегульованими, а
Україні бракує адекватного законодавства в галузі мігра-
ційної політики та міграційного контролю11
.
Насамперед йдеться про необхідність ухвалення базового
закону, який би визначав концептуальні підходи до здійснен-
ня міграційної політики.
На жаль, спроби ухвалення такого закону, підготовлено-
го і схваленого урядом, протягом 2009 року були заблоко-
вані через традиційні для українського законодавчого ор-
гану маніпуляції із внесенням альтернативних законопро-
ектів – при чому представниками коаліційних фракцій,
які, за ідеєю, мали б підтримувати урядові законопроекти.
Отже, міністерством юстиції було розроблено проект За-
11
Інституційне забезпечення міграційної політики держави. національний інститут стратегічних досліджень
http://www.niss.gov.ua/monitor/januar2009/7.htm#_ftn18

16
кону України «Про Концепцію державної міграційної по-
літики України», який внесено на розгляд Верховної Ради
України (законопроект №3506 від 18 грудня 2008 року).
За підсумками обговорення на пленарному засіданні ВРУ
1 квітня 2009 року законопроект було відхилено – не було
прийнято навіть пропозицію про направлення на повтор-
не перше читання.
Відповідно до доручення КМУ від 24 квітня 2009 року
№22716/1/1-09 Мін’юст розробив новий варіант закону.
19 серпня 2009 року законопроект було схвалено на засі-
данні КМУ, а 2 вересня 2009 року зареєстровано у Верхо-
вній Раді (№5085). Законопроект було внесено до поряд-
ку денного пленарного засідання ВР 17 грудня 2009 р, але
справа до його розгляду дійшла лише 16 лютого 2010 року,
коли його спіткала традиційна для урядових законопроек-
тів доля – його було відхилено.
При цьому і в першому, і в другому випадку народні де-
путати вносили альтернативні законопроекти, паралель-
ний розгляд яких був і лишається фактором гальмування
проходження більш якісних урядових законопроектів з
цього питання.
У вересні 2008 року група депутатів з урядових фракцій
внесла проект Закону України «Про основні засади дер-
жавної міграційної політики України» (реєстр. № 3158
від 16.09.2008 р.), внесений народними депутатами Укра-
їни Кармазіним Ю.А. та Шаровим І.Ф. Автори наполяга-
ли, що документ не є тотожнім урядовому законопроек-
ту, адже є не суто концептуальним, але визначає «засади
регулювання міграційних процесів», які мають регулюва-
тися виключно законами України — відповідно до пунк-
ту 10 частини першої статті 92 Конституції України, та на
виконання рішення Ради національної безпеки і оборони
України від 15 червня 2007 року «Про напрями державної
міграційної політики України та невідкладні заходи щодо
підвищення її ефективності». Законопроект було відхиле-
но разом з урядовим варіантом 1 квітня 2009 р.

17
Майже одразу (за два тижні) після внесення переробле-
ного урядового законопроекту (№5085) зазначена група
депутатів у розширеному складі (Кармазін, Шаров, Гнат-
кевич, Бондик, Бондар) внесла альтернативний законо-
проект (№5085-1 від 16.09.2009) «Про Концепцію державної
міграційної політики», який нині розглядається як альтер-
нативний і, як і урядовий проект, був внесений до поряд-
ку денного ВР 17 грудня 2009 року. Загалом, навіть при
поверховому розгляді документ вражає своєю низькою
якістю. Згідно висновку Головного науково-експертного
управління ВРУ деякі розділи «за своєю формою і змістом
більше нагадує статтю, ніж нормативно-правовий акт»12
.
Тим не менше, саме цей законопроект було ухвалено в
першому читанні 16 лютого 2010 року.
Ситуація із концептуальним документом щодо мігра-
ційної політики свідчить, на нашу думку, про свідоме тор-
педування розгляду урядових законопроектів шляхом вне-
сення альтернативних (хоч і вочевидь слабше підготовле-
них) депутатських проектів.
На нашу думку, продуктивнішим було б повернутись до
набагато краще виписаної урядової версії, і далі доопра-
цювати положення щодо механізмів впровадження, адмі-
ністрування та законодавчого забезпечення реалізації мі-
граційної політики.
В іншому випадку необхідно доопрацьовувати ухва-
лений у першому читанні депутатський законопроект
№5085-1, доповнюючи його більш сильними компонен-
тами урядового законопроекту і усуваючи недоліки, на які
було вказано у висновку.
Важливість ухвалення концептуального закону зумовлена
тим, що лише після його ухвалення може бути реалізоване
внесення змін і доповнень до цілої низки діючих законів.
Йдеться, зокрема, про включення до Закону України
«Про біженців» нових положень про допоміжний, гумані-
12
ВисновокГоловногонауково-експертногоуправліннянапроектЗаконуУкраїни«ПроКонцепціюдержавноїмігра-
ційної політки» (реєстраційний № 5085-1) http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=36153

18
тарний та тимчасовий захист, а саме введення в законодав-
ство положень щодо правового статусу осіб, яким було від-
мовлено у наданні статусу біженця, але які з об’єктивних
загальних причин не можуть повернутись до країни їх по-
ходження або останнього проживання.
Мін’юстом розробляється нова редакція Закону України
«Про біженців», що включатиме положення про допоміж-
ний, гуманітарний та тимчасовий захист, однак, відповід-
но до орієнтовного плану законопроектних робіт на 2009
рік, затвердженого розпорядженням Кабінету міністрів
України від 18.02.2009, термін внесення законопроекту до
КМУ – у двомісячний строк після затвердження Верхо-
вною Радою України Концепції державної міграційної по-
літики.
Законом України слід також запровадити в Україні ін-
ститут притулку, право на який для іноземців та осіб без
громадянства встановлено частиною другою статті 26
Конституції України.
Необхідно внести зміни до Кримінального Кодексу та Ко-
дексу про адміністративні правопорушення, якими посили-
ти відповідальність за незаконну спробу перетину держав-
ного кордону та незаконне перебування в Україні (наразі
ці норми є ліберальнішими, ніж в країнах ЄС).
Деякі з вказаних завдань знайшли відображення у зако-
нопроекті «Про внесення змін до деяких законодавчих актів
України з питань міграції» (№2232), повторно внесеному
народним депутатом Г. Смітюхом 06.04.2009 р. (після того,
як 17 березня 2009 р. парламент направив його перший
варіант на повторне перше читання). 22 січня 2010 року
Верховна Рада ухвалила даний законопроект в першому
читанні.
Серед змін, передбачених цим законопроектом – за-
провадження інституту притулку (внесення змін до стат-
ті 4 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб
без громадянства»), впорядкування процедури видворен-
ня за межі України (стаття 32 того ж Закону) та посилення

19
відповідальності за порушення міграційних правил (зміни
до відповідних статей Кримінального кодексу та Кодек-
су про адміністративні правопорушення. Втім деякі інші
положення цього законопроекту є слабкими, потребу-
ють суттєвого уточнення і доопрацювання. Оптимальним
шляхом внесення відповідних змін до міграційного зако-
нодавства є подання і ухвалення урядового законопроек-
ту, підготовленого у відповідності з Концепцією державної
міграційної політики.
Законопроект №2232 відображає собою типові вади
українського законотворення у сфері міграційної полі-
тики: абсолютна більшість нововведень стосується поси-
лення відповідальності (фактично-репресивних заходів),
і мало уваги приділяється оптимізації механізмів регулю-
вання міграційних потоків.
Законодавчого врегулювання потребує також і процес
створення єдиного органу виконавчої влади, з проблем міграції.
Нагадаємо, що питання створення єдиного міграційного ор-
гану та організації співпраці між ним та відповідними струк-
турамиЄСтривалийчасзнаходитьсявпредметномуполівід-
носинУкраїна-ЄС.ВрамкахПланудійзюстиціїівнутрішніх
справ (підписано у 2002 р, оновлено у 2007 р.) Україна взяла
на себе зобов’язання створити такий орган і ухвалити відпо-
відне законодавство. Створення і забезпечення діяльності
такого органу, поміж іншого, є одним з важливих елементів
«Дорожніх карт до безвізового режиму».
Нині управління міграційною політикою в Україні є ін-
ституційно розпорошеним. Його здійснюють:
– Міністерство праці і соціальної політики, (питання еко-
номічної міграції та соціальні аспекти міграції);
– Державний комітет у справах національностей та релігій
(що перебуває у перманентному стані реорганізації);
– Міністерство внутрішніх справ;
– Міністерство охорони здоров’я;
– Міністерство закордонних справ;
– Міністерство юстиції (ініціює законодавчі ініціативи).

20
Відсутність єдиної міграційної служби, на думку експертів
Національного інституту стратегічних досліджень, суттєво
стримує вирішення наступних проблем:
Ÿ контролю над нелегальною міграцією та забезпечення
права на притулок;
Ÿ скоординований міжвідомчий контроль над в’їздом, пе-
ребуванням іноземців та осіб без громадянства в Україні
та їх своєчасним виїздом за межі території держави;
Ÿ налагодження належного механізму обміну інформаці-
єю між МЗС, МВС та Адміністрацією Держприкордон-
служби про осіб, яким видано візи на в’їзд в Україну, які
в установленому порядку прибули і зареєструвалися в
пунктах пропуску через державний кордон України, а
також про осіб, яким заборонено в’їзд в Україну13
.
24 червня 2009 року постановою Кабінету Міністрів
України №643 «Про утворення Державної міграційної служ-
би України» утворено на базі Державного департаменту у
справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних
осіб, що ліквідується, Державну міграційну службу як цен-
тральний орган виконавчої влади, діяльність якого спря-
мовується і координується Кабінетом Міністрів Украї-
ни через Міністра внутрішніх справ. Згідно постанови,
Державна міграційна служба є спеціально уповноваженим
центральним органом виконавчої влади у справах міграції,
громадянства, імміграції, реєстрації фізичних осіб. Держав-
на міграційна служба є правонаступником Міністерства
внутрішніх справ та Державного комітету у справах наці-
ональностей та релігій у частині наданих їй повноважень
у сфері міграції, громадянства, імміграції та реєстрації фі-
зичних осіб.
Незважаючи на очевидну потребу у створенні такої
служби, Президент призупинив дію окремих частин по-
станови, оскільки з юридичної точки зору процедура її
створення виглядала такою, що суперечить Основно-
13 Інституційне забезпечення міграційної політики держави. Національний інститут стратегічних досліджень

21
му закону: «Згідно частини третьої статті 17 Конституції
України, організація і порядок діяльності відповідних вій-
ськових формувань і правоохоронних органів держави, які
забезпечують державну безпеку і захист державного кор-
дону України, визначаються законом. За розпорядженням
пункту 22 частини першої статті 85 Конституції України,
визначення функцій МВС України належить до повнова-
жень Верховної Ради України. Пункт 10 частини першої
статті 92 Конституції України передбачає, що принципи
регулювання міграційних процесів визначаються виключ-
но законами України».
Отже слово знову за українськими законодавцями. Тим
більше, що запропонований постановою Кабінету Міні-
стрів України варіант реформування системи державного
управління у сфері міграції не в повній мірі відповідає за-
вданням щодо закріплення за єдиним центральним орга-
ном виконавчої влади виконання всіх функцій у сфері мі-
грації – останні залишаються розпорошеними між декіль-
кома центральними органами виконавчої влади, зокрема,
Міністерством праці та соціальної політики, Міністер-
ством закордонних справ, Адміністрацією Державної при-
кордонної служби України тощо14
. Слід врегулювати дане
питання, ухваливши Закон України «Про Державну мігра-
ційну службу України» на основі доопрацьованої постано-
ви Кабінету Міністрів України №643 від 24.06.2009 року.
Незважаючи на відсутність наразі остаточно визначено-
го нормативно-правового статусу Державної міграційної
служби, Кабмін вже подав до ВРУ Проект Закону Про
внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо
питань провадження у справах міграції та реєстрації фізич-
них осіб) №5278 від 26.10.2009, яким пропонується легіти-
мізувати даний орган шляхом внесення змін до діючого
законодавства: Кодексу про адміністративні правопору-
шення, законів «Про правовий статус іноземців та осіб без
14 Інституційне забезпечення міграційної політики держави. Національний інститут стратегічних досліджень

22
громадянства», та «Про Державний реєстр фізичних осіб-
платників податків та інших обов’язкових платежів» тощо.
На нашу думку, внесення даних змін виправдано робити
після того, як буде ухвалено Закон про Державну міграційну
службу, яким створення даної служби буде остаточно вре-
гульовано у цілковито легітимний спосіб, у відповідності
до Конституції України.
Охорона кордону
Ухвалені 3 квітня 2003 року Закони України «Про Держав-
ну прикордонну службу України»15
та «Про внесення змін до
деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийнят-
тям Закону України «Про Державну прикордонну службу
України» свого часу стали суттєвим кроком уперед у пере-
ході від мілітаризованого формату радянського зразка до
нової концепції прикордонної служби як правоохоронно-
го органу.
Втім вітчизняне законодавство з питань кордонів ви-
магає подальшого розвитку в напрямку створення сучас-
ної системи інтегрованого управління кордонами з ура-
хуванням Кодексу Шенгенського кордону (Schengen Border
Code)16
та інших стандартів європейського права.
19 червня 2006 року Президентом України було підпи-
сано Указ №546/2006 Про Концепцію розвитку Державної
прикордонної служби України на період до 2015 року17
. Цей
документ вперше вводить в правове поле України європей-
ську концепцію «інтегрованого управління кордонами» і
передбачає у визначені Указом терміни «створити сучасну
інтегровану систему охорони державного кордону».
15
Верховна Рада України. Закони України «Про Державну прикордонну службу України” http://zakon1.rada.gov.
ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=661-15&test=4/UMfPEGznhhDqI.ZiDGbcvPHI45Qs80msh8Ie6
16
Regulation (EC) 562/2006 of the European Parliament and the Council of 15 March 2006 establishing a Community
Code of the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) http://europa.eu/
legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons_asylum_immigration/l14514_en.htm
17
Указ Президента України №546/2006 Про Концепцію розвитку Державної прикордонної служби України на пе-
ріод до 2015 року http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=546%2F2006&pass=4/UMfPEGznhhYvZ.
Zi2RzoVXHI4PEs80msh8Ie6

23
ЗгідноУказу,ізатвердженоїнимКонцепції,дозакону«Про
державну прикордонну службу України» та низки супутніх
законів та кодексів мають бути внесені зміни, які повинні:
Ÿ оптимізувати структуру Державної прикордонної служ-
би України та реформувати її систему управління;
Ÿ реформувати систему підготовки особового складу з
урахуванням загальноєвропейських стандартів;
Ÿ створити ефективну систему логістики, в тому числі за-
безпечити технічне переоснащення підрозділів з охоро-
ни державного кордону сучасними засобами;
Ÿ забезпечити відкритість діяльності Державної прикор-
донної служби України та заходів щодо її розвитку для
демократичного цивільного контролю.
Ÿ забезпечити послідовну адаптацію законодавства Укра-
їни про державний кордон до законодавства Європей-
ського Союзу;
Ÿ удосконалити нормативно-правові акти, що регулюють
діяльність оперативних підрозділів;
Ÿ удосконалити правовий механізм участі органів охоро-
ни державного кордону у кримінальному судочинстві та
застосування юридичної відповідальності за порушення
законодавства про державний кордон, зокрема встанов-
лення адміністративної відповідальності за:
– плавання і перебування невійськових суден у заборо-
нених для цього районах територіального моря та вну-
трішніх вод України;
– провадження без дозволу компетентних органів про-
мислової, дослідної та пошукової діяльності інозем-
них невійськових суден у територіальному морі та
внутрішніх водах України;
– повторне порушення прикордонного режиму або ре-
жиму в пунктах пропуску через державний кордон;
– проникнення або намагання проникнути на тран-
спортні засоби закордонного прямування з метою не-
законного виїзду з території України;

24
– перешкоджання посадовим особам органів охорони
державного кордону в проведенні огляду транспортних
засобів та невиконання водіями вимог щодо зупинки.
Ситуацію ускладнює факт, що не всі рішення Президен-
та та РНБО із зазначених питань повністю узгоджуються
із потребою перетворення ДПС на сучасний правоохо-
ронний орган. Наприклад, Указом Президента України
від 08.04.2008 № 311/2008 було схвалено рішення Ради на-
ціональної безпеки і оборони України від 15 лютого 2008
року «Про хід реформування системи кримінальної юстиції
та правоохоронних органів» і затверджена Концепція ре-
формування кримінальної юстиції України, В цьому до-
кументі немає згадки про реформування Державної при-
кордонної служби в напрямку перетворення її на право-
охоронний орган європейського зразка.
Як наслідок, ані в уряду, ані в законодавців немає єди-
ного уявлення щодо методів подальшого реформування
ДПС, про що свідчить, зокрема, внесений 12.03.2008 про-
ект Закону України «Про Державну прикордонну міліцію»
№2205 (автор – Г.Москаль, фракція НУНС), який перед-
бачає створити Державну прикордонну міліцію (як право-
охоронний орган) на базі існуючої ДПС, і з підпорядкуван-
ням нової служби МВС України, яка має перебрати на себе
значну частину функціональних повноважень Державної
прикордонної служби України. При цьому ДПС має за-
лишитись як воєнізований орган, що забезпечує фізичну
охорону кордонів. Такий підхід не відповідає європейській
практиці, веде до нераціонального розпорошення функцій
та відповідальності. Даний проект було знято з розгляду
03.02.2009 р. без ухвалення рішення, отже, питання зако-
нодавчого забезпечення реформ ДПС України досі зали-
шається відкритим і потребує належної професійної уваги
українських законодавців.

25
Висновки:
Українське законодавство у сферах, що беруться до осо-
бливої уваги Європейським Союзом в процесі переговорів
про надання безвізового режиму, залишається суттєво не-
досконалим.
Темпи і якість законодавчої роботи за напрямками мі-
граційна політика, безпека документів, захист персональних
даних, управління кордонами та антикорупційна політика є
незадовільними.
Робота над вдосконаленням відповідного законодавства
вимагає скоординованих і систематичних зусиль з боку
Кабінету міністрів, профільних міністерств, парламент-
ських комітетів та парламенту в цілому із залученням не-
залежних експертів, як з України, так і з Європейського
Союзу.
Український законодавчий орган має продемонструва-
ти політичну волю і деполітизований, системний та про-
фесійний підхід для заповнення прогалин у вітчизняному
законодавстві з метою забезпечення свободи пересування
для громадян України в Європі та світі.

26
ПОТОЧНІ ОЦІНКИ ВІЗОВОЇ ПРАКТИКИ КРАЇН ЄС В УКРАЇНІ
ПОТОЧНА ВІЗОВА ПРАКТИКА КРАЇН-ЧЛЕНІВ ЄС
В УКРАЇНІ У ПОРІВНЯЛЬНИХ ОЦІНКАХ
Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України
та всеукраїнський консорціум громадських організацій
«Європа без бар’єрів» влітку 2009 року виконали третій
етап дослідження політики та практики видачі віз гро-
мадянам України консульськими установами країн ЄС
після розширення Шенгенської зони (21 грудня 2007 р.)
та набуття чинності Угоди про спрощення оформлення
віз між Україною та ЄС (1 січня 2008 р), далі — Угода,
що було реалізоване за підтримки Міжнародного фонду
«Відродження»18
.
Дослідження, що є третьою хвилею громадського мо-
ніторингу візової політики ЄС, проведене шляхом опи-
тування респондентів на виході з консульств (чи візових
центрів).
Охоплено дві вибірки респондентів:
Вибірка 1: особи на виході з консульських установ, які
завершили процедуру подання візових документів на роз-
гляд (2303 особи в 21-й консульській установі).
Вибірка 2: особи на виході з консульських установ, що
отримали рішення щодо візового клопотання (2102 особи
в 21-й консульській установі).
Досліджено консульські установи 11 країн шенгенської
зони, що розташовані в Києві (10 консульств або візових
центрів) та інших регіонах України (11 консульств).
Вибірка 2 охоплює лише тих отримувачів шенгенських
віз, що самостійно проходили весь шлях отримання візи –
від подання документів до одержання рішення. До вибір-
ки не включено тих, хто отримував візи через туристичні
агентства.
18
Дослідження проведене шляхом опитування респондентів на виході з консульств (чи візових центрів).
Охоплені країни (в дужках – кількість консульських установ, охоплених моніторингом): Німеччина (1), Фран-
ція (1), Італія (1), Іспанія (1), Бельгія (1), Греція (2), Польща (5), Угорщина (3), Чеська Республіка (3), Сло-
ваччина (2), Литва (1). Проведення дослідження підтримано Європейською програмою Міжнародного фонду
«Відродження».

27
Серед багатьох елементів процесу оформлення віз осо-
бливу увагу в дослідженні було зосереджено на визначенні
рівня виконання положень Угоди, зокрема19
:
Ÿ Результативність візової процедури (рівень та причини
відмов);
Ÿ Надання визначеним Угодою категоріям громадян бага-
торазових, довгострокових та безкоштовних віз;
Ÿ Дотримання положень Угоди щодо вичерпного переліку
документів на обґрунтування мети візиту;
Ÿ Виконання положення Угоди щодо термінів розгляду ві-
зової заявки.
Моніторингове дослідження було доповнене аналізом
оприлюдненого Єврокомісією у жовтні 2009 року робо-
чого документу щодо оцінки виконання Угод про спро-
щення оформлення віз із третіми країнами (Commission
Staff working document. Evaluation of the implementation of the
European Community’s visa facilitation agreements with third
countries Brussels, 15.10.2009 SEC (2009) 1401 final).
Результативність візової процедури.
Рівень відмов
Дослідженням виявлено наступні тенденції:
Ÿ Стабілізація кількості відмов у наданні віз (8%) при збе-
реженні значної відмінності між різними консульськими
установами: від 1% (Литва) до 17% (Чехія).
Ÿ Серед опитаних під час подання візового клопотання у 8%
респондентів документи не були прийняті консульством.
Отже реальна кількість тих, хто мав намір поїздки і не
реалізував його, є більшою за 8% рівня остаточних відмов.
Ÿ Більшість заявників, що не отримали дозвіл на в’їзд, кло-
потали про короткострокову, одноразову візу. Серед заяв-
19 Висновок Головного науково-експертного управління на проект Закону України «Про Концеп-
цію державної міграційної політки» (реєстраційний № 5085-1) http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/
webproc4_1?id=&pf3511=36153

28
ників, що не отримали візу — 55% клопотали про однора-
зовий візит, 87% — бажали отримати візу категорії «С»,
33% — клопотали про термін дії візи від 15 до 30 днів.
Ÿ Збільшилась кількість надання пояснень у відмові в наданні
віз, що у більшості випадків носять формальний характер
та не розкривають у повній мірі причин відмови.
Ÿ Більшість випадків неприйнятих візових клопотань — че-
рез неповний комплект документів.
Ключові висновки:
Ÿ Питома вага відмов, на рівні 8% корелюється з даними,
отриманими під час попередньої (другої) хвилі моніторингу
у 2008 році та свідчить про певну стабілізацію результа-
тивності візової процедури без суттєвих позитивних та
негативних змін.
Ÿ Окрім відсотка відмов, необхідно звернути увагу на питому
вагу тих, у кого документи не були прийняті до розгляду.
Ця категорія осіб (8% згідно даних моніторингу) суттєво
збільшує (в півтора-два рази) кількість тих, хто прагнув
здійснити подорож, але не зміг цього зробити. Лише певна
частина заявників здійснює другу спробу подачі докумен-
тів, решта, зіштовхнувшись зі складнощами – відмовля-
ється від поїздки взагалі.
Ÿ В рамках формально уніфікованих правил Шенгену зали-
шається місце для здійснення окремими країнами власної
візової практики, зокрема більш дружньої, прозорої та
необтяжливої процедури, як у випадку консульств Литви,
Польщі та Словаччини.
Ÿ Відсутність вичерпного переліку документів залишається
стійкою перешкодою суттєвому полегшенню візової про-
цедури. Кількість документів зростає у разі появи сумнівів
щодо заявника та слугує одним з основних способів пере-
вірки його особи, матеріального та сімейного стану, цілей
поїздки тощо.

29
Ÿ Випадки надання консульствами обґрунтувань відмови у
візі стали частішими, однак залишається проблемою їх
схематичність та формалізований підхід, що не розкриває
усіх причин відмови. Надання вичерпного і зрозумілого об-
ґрунтування у випадку відмови залишається для переваж-
ної більшості консульств правом, а не зобов’язанням.
Рівень відмов – це не лише головний показник успішності
візового клопотання, але й один із базових критеріїв
готовності країни до набуття безвізового режиму – адже
при зниженні цього рівня до 3% ЄС вважає, що за даним
критерієм країна готова до безвізового режиму20
.
Реальна практика країн, що здобували право безвізових
поїздок до країн ЄС вказує на те, що даний критерій
є впливовим, але не єдиним визначальним в оцінках
Єврокомісії готовності країн до виходу з «чорного списку»
Шенгену.
Згідно з оцінками Єврокомісії щодо виконання країнами-
суб’єктами відповідних Угод21
про спрощення оформлення
віз в період з 2007 по 2008 рік, ситуація з кількістю відмов
українським громадянам була дещо кращою у порівнянні з
Сербією, що в грудні 2009 року отримала безвізовий режим
та значно кращою в порівнянні з Албанією, що нині має
більш інтенсивний візовий діалог з ЄС, ніж Україна.
Критерій «рівень відмов» не завжди самодостатній.
Промовистим є приклад Росії, що мала у період 2007-2008
р. найменший рівень відмов при найбільшій кількості
поданих заявок, що суттєвим чином не вплинуло на
інтенсифікацію переговорів про скасування віз для
громадян Росії. (Таблиця 1, подається скорочено)
20
Visa Roadmap A to Z http://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=371#_Toc229907926
21
Станом на 2008 рік Угоди про спрощення оформлення віз були укладені ЄС з Росією, Албанією, Боснією і
Герцеговиною, Македонією, Республікою Молдова, Чорногорією, Сербією та Україною.

30
Оцінки Європейської Комісії
Порівняльна таблиця видачі віз консульськими
установами країн-членів ЄС громадянам третіх країн
в 2007 та 2008 роках22
Країни Кількість
поданих
візових
заявок
Кількість
виданих
віз
Кількість
відмов
Загальний
відсоток
відмов
Боснія
і Герцеговина 2007
114,254 107,837 8,505 7,4%
Боснія
і Герцеговина 2008
110,520 116,898 8,045 7,3%
Сербія 2007 538,495 525,897 27,266 5,1%
Сербія 2008 467,385 474,646 24,425 5,2%
Україна 2007 1,304,186 1,324,193 56,765 4,4%
Україна 2008 869,361 867,036 36,961 4,3%
Росія 2007 3,411,556 3,368,311 74,099 2,2%
Росія 2008 3,674,842 3,716,850 71,050 1,9%
Албанія 2007 81,236 96,514 18,872 23,2%
Албанія 2008 104,317 90,203 18,345 17,6%
В діаграмі 2 «Чи отримали ви візу (по країнах)» наведені
дані, що свідчать про різний рівень результативності візо-
вої процедури, прозорості та суворості вимог тощо. Перше
місце посідають консульства Чеської Республіки, що мали
суворі вимоги і обтяжливу процедуру ще до вступу Чехії до
Шенгенської зони (грудень 2007). Серед інших країн, що
надають високу кількість відмов — Італія та Греція. Іншу
практику демонструють Литва, Угорщина та, частково,
Польща, які до останнього розширення Шенгену мали
найменш обтяжливу візову практику, значною мірою збе-
рігши її й після вступу до Шенгенського простору.
Відмова у наданні візи – це лакмусовий папірець про-
зорості процедурних правил та рішень, що приймаються
22
Commission Staff working document. Evaluation of the implementation of the European Community’s visa facilitation
agreements with third countries Brussels, 15.10.2009 SEC (2009) 1401 final

31
службовцями консульських установ. Саме відсутність, чи,
рідше, наявність можливостей результативної апеляції
щодо негативного рішення та їх обґрунтованість є орієн-
тиром у визначенні чітких обрисів візової політики кожної
з держав-членів ЄС.
Згідно результатів дослідження – більша половина заяв-
ників, яким було відмовлено у візі, отримала пояснення
такого рішення (Дивись діаграму 5, «Чи пояснили вам при-
чину відмови»), що значно вище у порівнянні з результа-
тами попередніх досліджень. Подальше покращення да-
ного показника буде можливим лише після вступу у дію
Візового кодексу ЄС (згідно очікувань Візовий кодекс в
квітні-травні 2010 року замінить СКІ (Спільну консуль-
ську інструкцію) який міститиме обов’язкову норму щодо
надання пояснення відмови23
.
Зокрема, стаття 32 Візового кодексу «Підстави для від-
мови у видачі віз, мотивація та оскарження рішення про
відмову» містить чіткий перелік причин для відмови у на-
данні візи та, головне, — право заявника оскаржити дане
рішення, з обов’язковим інформуванням консульства від-
повідної країни щодо процедурних особливостей реаліза-
ції такого права.
Ні
8
Так
92
1. ЧИ ОТРИМАЛИ ВИ ВІЗУ?
(у % до всіх)
23
REGULATION (EC) No 810/2009 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 13 July 2009
establishing a Community Code on Visa (Visa Code) http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/freetravel/visa/
doc/oj_2009_l_243_1_en.pdf

32
0 20 40 60 80 100
Ні
Так
Чехія
Франція
Угорщина
Словаччина
Польща
Німеччина
Литва
Іспанія
Греція
Бельгія
Італія
88
98
84
94
99
92
96
96
96
94
83
2
16
6
1
8
4
4
4
17
6
12
2. ЧИ ОТРИМАЛИ ВИ ВІЗУ (ПО КРАЇНАХ)?

33
3. ЧИ ПРИЙНЯЛИ У ВАС ДОКУМЕНТИ?
87
5 8
НіТак, але зобовязали
принести додаткові
Так
4. З ЯКИХ ПРИЧИН У ВАС НЕ ПРИЙНЯЛИ ДОКУМЕНТИ?
(у % до тих, у кого не прийняли документи)
Недостатньо
коштів
на рахунку
Неправильно
оформлені
документи
Невиконання
інших
вимог
Неповний
комплект
документів
5
10
21
64

34
5. ЧИ ПОЯСНИЛИ ВАМ (ЧИ НАДАЛИ В ПИСЬМОВОМУ ВИГЛЯДІ)
ПРИЧИНУ ВІДМОВИ?
(у % серед осіб, які не отримали візу)
Не відповілиВагаюсь
відповісти
НіТак
69
21
3
8
6. ПРО ЯКИЙ ТИП (ВИД) ВІЗИ ВИ КЛОПОТАЛИ?
Термін перебування (в днях)
(у % до всіх; серед осіб, які отримали відмову)
Не
відповіли
181�365151�18061�9031�6015�308�14до 7
3 3 3 3
40
19
7
21

35
Багаторазові та довгострокові візи
Стаття 5 Угоди про спрощення оформлення віз
Дослідженням виявлено наступні тенденції:
Ÿ Зменшення загальної кількості багаторазових віз (з 37% до
29%), але, при цьому, збільшення середньої тривалості ба-
гаторазових віз.
Ÿ Збільшення з 13-14% до 20% питомої ваги віз терміном дії
понад 5 місяців, що є обнадійливим, позитивним результа-
том. Приблизно кожна десята віза має термін дії один рік.
Найкращі результати стосовно видачі довгострокових віз
демонструють консульські установи Угорщини (більше по-
ловини віз – терміном дії понад 5 місяців).
7. ЯКИЙ ТИП (ВИД) ВІЗИ ВИ ОТРИМАЛИ?
Кількість в’їздів
(у % до всіх; серед осіб, які отримали візу)
Не відповіли
2
Мульти
(багаторазова)
29
Два
9
Один
60
Ÿ Лише 11 із 2102 опитаних респондентів (0,5%) отримали
візи терміном дії понад рік (два-три роки). Сім з цих віз ви-
дано консульствами Польщі.

36
Термін дії (в днях)
(у % до всіх; серед осіб, які отримали візу)
Невідповіли
366+
181�365
151�180
121�150
91�120
61�90
31�60
15�30
8�14
до
7
4
10
42
14
8
1 1
7
12
0 1
Термін перебування (в днях)
(у % до всіх; серед осіб, які отримали візу)Невідповіли
366+
181�365
151�180
121�150
91�120
61�90
31�60
15�30
8�14
до
7
5
23
0 0 0
13 13
37
10
17

37
Ключові висновки:
Ÿ Окремі консульства країн членів ЄС демонструють сталі
результати у сфері видачі багаторазових, довгострокових
віз. Зокрема, консульства Угорщини, Польщі вже два роки
поспіль отримують пальму першості у видачі багаторазо-
вих віз, в той час як грецьке та чеське консульства продо-
вжують видавати найменшу кількість таких віз
Ÿ Питома вага тих, хто має потенційне право претендува-
ти на довгострокові візи згідно з Угодою є 55% (діаграма
10), а реальна частка таких віз (понад 5 місяців) – біля
20%. Оскільки вказана пільга не поширюється на тих, хто
їде до ЄС вперше або після тривалої перерви, або мав від-
мови у недавньому минулому, чи конфлікт з законами ЄС,
приблизна оціночна кількість власників таких віз має скла-
дати 30-40%.

Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму з ЄС (2010)

Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму з ЄС (2010)

Recommended

Recommended

More Related Content

What's hot

What's hot (20)

Viewers also liked

Viewers also liked (20)

Similar to Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму з ЄС (2010)

Similar to Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму з ЄС (2010) (20)

More from Europe without barriers

More from Europe without barriers (20)

Законодавче забезпечення руху до симетричного безвізового режиму з ЄС (2010)