RealTEQ Academy

1. TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN
KDĐIM KẾ HOẠCH m PHÁT TRIỂN ■
Đổng chủ biên: TS. V
ũ C
ương
PGS.TS. Phạm V
ăn V
ận
G iá o tr ìn h
(Tái bản lầnthứ nhất)

2. TRƯỜNG Đạ i H ọ c k ĩ n h t é q ư ó c d â n
khoa Kể hoạch Và phát triển
-------- ^OỊỊ|«<y--------
Đồng chủ biên: TS. Vũ Cương
PGS.TS. Phạm Văn Vận
Giáo trình
kinh tế công cộng
(Tải bản lần thử nhất)
TRƯỞNG ĐẠI nạc «UY NHềN
THƯ VIỆN
yyl> •
N H À XUẤT BẢN ĐẠI HỌC KINH TÉ QUÓC DÂN
2013

3. M ỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐÀU.......................................................... ..................................... 1
Chương 1: TỎNG QUAN VỀ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ
TRONG NÈN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG VÀ ĐỐI TƯỢNG
NGHIÊN CỨU CỦA MÔN HỌC KINH TÉ CÔNG CỌNG....................9
GIỚI THIỆU CHƯƠNG........’
..........................................................................9
1.1. CHÍNH PHỦ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG....................11
1.1.1. Khu vực công, nhà nước và chính phủ.......................................... 11
1.1.2. Các mô hình tổ chức kinh tế và vai trò của chính phủ;...............16
1.1.3. Sự thay đổi vai trò chính phủ trong quá trình phát triển.............18
1.1.4. Các giai đoạn phát triển của khu vực công ờ Việt Nam..............23
1.1.5. Chính phủ trong vòng tuần hoàn kinh tế.......................................31
1.2. Cơ SỞ LÝ LUẬN VỀ S ự CAN THIỆP CỦA CHÍNH PHỦ VÀO
NỀN KINH TẾ..............................................................................................34
1.2.1. Kinh tế học phúc lợi và các tiêu chuẩn về hiệu quả sử dụng
nguồn lự c..................................................................................................... 34
1.2.2. Định lý cơ bản của Kinh tế học Phúc lợ i..................................... 41
1.2.3. Thất bại thị trường - cơ sở để chính phủ can thiệp vào nền kinh tế.. 43
1.2.4. Những cơ sờ khác cho sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế.46
1.3. CHỨC NĂNG, NGUYÊN TÁC VÀ NHỮNG HẠN CHÉ TRONG
S ự CAN THIỆP CỦA CHÍNH PHỦ VÀO NỀN KINH TẾ THỊ
TRƯỜNG.................................................... 48
1.3.1. Chức năng của chính phủ.................................................................48
1.3.2. Nguyên tắc cơ bản cho sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế
thị trường..................................................................................................... 50
1.3.3. Những hạn chế của chính phủ khi can thiệp.................................51
1.3.4. Định hướng cải cách nhằm nâng cao năng lực can thiệp của
chính p h ủ ......................................................................................................53
1.4. ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
MÔN HỌC ..’................................... . ................................................. . 57
1.4.1. Đối tượng nghiên cứu của môn học................................................57
1.4.2. Nội dung nghiên cứu môn học...................................................... 60
1.4.3. Phương pháp luận nghiên cứu......................................................... 61

4. TÓM TẮT C H Ư Ợ N G ............................................................................... 62
TỪ KHÓA.......................................................................................................64
BÀI TẬP VÀ CÂU H Ỏ I..............................................................................64
Bài tập thực hành......................................................................................64
Câu hỏi tự ôn tập....................................................................................... 66
TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH CỦA CHƯƠNG................................ 67
PHỤ LỰC CHƯƠNG 1................................................................................69
CHƯNG MINH ĐIỀU KIỆN HIỆU QUẢ PARETO QUA MÔ HÌNH
CÂN BẰNG TỒNG TH Ê.............................................................................69
1 Hiệu quả sản xuất................................................................................... 69
2 Hiệu quả phân phối................................................................................ 72
3 Hiệu quả hỗn hợp sản xuất - phân phối...............................................74
Chương 2: CHÍNH PHỦ VỚI VAI TRÒ PHÂN BỎ LẠI NGUỒN
L ự c NHẲM NÂNG CAO HIỆU QUẢ KINH TÉ ................................. 77
GIỚI THIỆU CHƯƠNG................................................................................77
2.1. ĐỘC QUYỀN..........................................................................................78
2.1.1. Độc quyền thường............................................................................78
2.1.2. Độc quyền tự nhiên - trường hợp của nhiều ngành
dịch vụ công.................................................................................................85
2.2. NGOẠI ỨNG ..................................................................................... 89
2.2.1. Khái niệm và đặc điểm...................................................................89
2.2.2. Ngoại ứng tiêu cực...........................................................................90
2.2.3. Ngoại ứng tích cực.........................................................................106
2.3. HÀNG HÓA CÔNG CỘNG............................................................... 110
2.3.1. Khái niệm và thuộc tính cơ bản của HHCC...............................111
2.3.2. Cung cấp hàng hóa công cộng.......................................................115
2.3.3. Cung cấp công cộng HHCN..........................................................127
2.4. THÔNG TIN KHÔNG ĐỐI XÚNG.................................................. 132
2.4.1. Tính phi hiệu quả của thị trường do thông tin không đối xứng 132
2.4.2. Các yếu tố ảnh hưởng đến mức độ nghiêm trọng của thông tin
không đối xứng...................................................... 134
2.4.3. Mức độ nghiêm trọng của thất bại về thông tin không đối xứng
đối với các loại hàng hoá .......................................................................136
2.4.4. Các giải pháp khắc phục thông tin không đối xứng..................141
iv

5. TÓM TẮT CHƯƠNG................................................................................ 145
TỪ KHỔA ....................................................................................................147
BÀI TẬP VÀ CÂU H Ỏ I............................................................................148
Bài tập thực hành.....................................................................................148
Câu hỏi tự ôn tập......................................................................................150
TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH CỦA CHƯƠNG.............................. 151
Chương 3 CHÍNH PHỦ VỚI VAI TRÒ PHÂN PHÓI LẠI THU
NHẬP NHẰM ĐẢM BẢO CÔNG BẰNG XẢ H Ộ I.........' ...................153
GIỚI THIỆU CHƯƠNG.............................................................................153
3.1. CÔNG BẰNG XÃ HỘI TRONG PHÂN PHỐI THU NHẬP...... 154
3.1.1. Khái niệm công bằng................................................................... 154
3.1.2. Thước đo mức độ bất bình đẳng trong phân phối thu nhập 159
3.1.3. Nguyên nhân gây ra sự bất bình đẳng bằng trong phân phối thu
nhập ..................................................................................................170
3.1.4. Lý do can thiệp của chính phủ nhằm đảm bảo công bằng xã hội 172
3.2.CÁC LÝ THUYẾT VỀ PHÂN PHỐI LẠI THU NHẬP.................. 173
3.2.1. Thuyết vị lợi.................................................................................. 175
3.2.2. Quan điểm bình quân đồng đều...................................................181
3.2.3. Thuyết cực đại thấp nhất (Thuyết Rawls)..................................181
3.2.4. Các quan điểm không dựa trên độ thoả dụng cá nhân..............184
3.3. QUAN HẸ GIỮA HỆU QUẢ KINH TẾ VÀ CÔNG BẰNG XÃ HỘI 184
3.3.1. Quan điểm cho rằng hiệu quả và công bằng có mẫu thuẫn...... 188
3.3.2. Quan điểm cho ràng hiệu quả và công bằng không nhất thiết phải có
mâu thuẫn.................................................................................................190
3.4. ĐÓI NGHÈO VÀ GIẢI PHÁP XÓA ĐÓI GIẢM NGHÈO............192
3.4.1. Quan niệm về đói nghèo và thước đo đói nghèo........................192
3.4.2. Tình hình đói nghèo và chính sách giảm nghèo ở Việt Nam.... 210
TÓM TẮT CHƯƠNG................................................................................224
TỪ KHÓA...................................................................................................225
BÀI TẬP VÀ CÂU H Ỏ I........................................................................... 225
Bài tập thực hành....................................................................................225
Câu hỏi tự ôn tập.....................................................................................227
TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH CỦA CHƯƠNG............................. 228
PHỤ LỤC CHƯƠNG 3...................................... ......................... . 230
V

6. Chướng 4: CHÍNH PHỦ VỚI VAI TRÒ ỔN ĐỊNH KINH TÉ v ĩ
MÔ TRONG BỐÌ.ẹẢNH TOÀN CẦU H Ó A ........................................ 243
GIỚI THIỆU CHƯỜNG............................................................................ 243
4.1. CHU KỲ KINH TẾ VÀ TÁC ĐỘNG ĐẾN ỔN ĐỊNH KINH TẾ
v ĩ MÔ ................................................................................................... 245
4.1.1. Tính khách quan của chu kỳ kinh tế............................................245
4.1.2. Bất ổn kinh tế do chu kỳ kinh tế .................................................247
4.1.3. Tổn thất phúc lợi xã hội do bất ổn kinh tế gây ra......................250
4.2. CHÍNH PHỦ VỚI VAI TRÒ ỔN ĐỊNH KINH TẾ v ĩ M Ô ...........258
4.2.1. Chính sách tài khoá...................................................................... 260
4.2.2. Chính sách tiền tệ..........................................................................264
4.2.3. Chính sách thu nhập..................................................................... 267
4.3. CÁC CHÍNH SÁCH ÔN ĐỊNH KINH TẾ v ĩ MÔ TRONG BỐI
CẢNH TOÀN CÀU HOÁ VÀ HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ....... 272
4.3.1. Tác động của toàn cầu hoá và hội nhập kinh tế quốc tế............272
4.3.2. Phối hợp chính sách ổn định kinh tế vĩ mô trong điều kiện toàn
cầu hoá ................................................................................................. 278
4.4. CHÍNH PHỦ VIỆT NAM VỚI VAI TRÒ ỔN ĐỊNH KINH TẾ v ĩ
MÔ TRONG ĐIỀU KIỆN HỘI NHẬP KINH TẾ QUỐC TẾ...............286
4.4.1. Thời kỳ từ khi bắt đầu Đổi mới đến trước khủng hoảng châu Á
(1986- 1997)........................... ..............................................................287
4.4.2. Thời kỳ sau khủng hoảng tài chính- tiền tệ châu Á đến nay
(1998- 2010).............................
7........................... ...................................292
4.4.3. Con đường phía trước.................................................................. 301
TÓM TẮT CHƯONG................................................................................ 303
TỪ KHÓA...................................................................................................304
BÀI TẬP VÀ CÂU H Ỏ I............................................................................304
Bài tập thực hành.....................................................................................304
Câu hỏi tự ôn tập.................................................... ................................ 305
TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH CỦA CHƯONG..............................306
Chương 5: LựA CHỌN CÔNG CỘNG............... ................................... 308
GIỚI THIỆU CHUÔNG............................................................................ 308
5.1. LỢI ÍCH CỦA LỰA CHỌN CÔNG CỘNG.................................. 309
5.1.1. Khái niệm lựa chọn công cộng.................................................. 309
vi

7. 310
5.1.2. Lợi ích cùa lựa chọn công cộng.....................................
5.2. LỰA CHỌN CÔNG CỘNG TRONG c ơ CHẾ DÂN CHỦ
TRựCTIẾP.................................................................................................. 312
5.2.1. Các nguyên tắc lựa chọn công cộng.............................................312
5.2.2. Các phiên bản của nguyên tắc biểu quyết theo đa số ................ 325
5.2.3. Định lý Bất khả thi của Arrow..................................................... 330
5.3. LỰA CHỌN CÔNG CỘNG TRONG c ơ CHẾ DÂN CHỦ
ĐẠI DIỆN............................ 331
5.3.1. Những hạn chế của chính phủ đại diện.......................................332
5.3.2. Những khó khăn trong quản lý các cơ quan hành chính
nhà nước ................................................................................................... 346
TÓM TẤT CHƯƠNG.................................................................................. 350
TỪ K H Ó A .................................................................................................... 352
BÀI TẬP VÀ CÂU H Ỏ I..............................................................................353
Bài tập thực hành...................................................................................... 353
Câu hỏi tự ôn tập....................................................................................... 354
TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH CỦA CHƯƠNG................................355
PHỤ LỤC CHƯƠNG 5.... . . . ...............................................................357
Cơ CHẾ BỘC Lộ Ý MUỐN CÁ NHÂN..................................................357
Chương 6: CÁC CÔNG c ụ CHÍNH SÁCH CAN THIỆP CHỦ
YẾU CỦA CHÍNH PHỦ TRONG NỀN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG...359
GIỚI THIỆU CHƯƠNG...............................................................................359
6.1. NHÓM CÔNG c ụ CHÍNH SÁCH VỀ QUY ĐỊNH PHÁP L Ý .... 361
6.1.1. Quy định khung...............................................................................361
6.1.2. Các quy định kiểm soát trực tiếp...................................................362
6.2. NHÓM CÔNG c ự CHÍNH SÁCH TẠO c ơ CHẾ THÚC ĐẢY THỊ
TRƯỞNG...................................................................................................... 370
6.2.1. Tự do hoá thị trường...................................................................... 371
6.2.2. Hỗ trợ sự hình thành thị trường.....................................................376
6.2.3. Mô phỏng thị trường......................................................................377
6.3. NHÓM CÔNG c ụ CHÍNH SÁCH ĐIỀU TIẾT BẰNG THUẾ VÀ
TRỢ CÁP...................................................................................................... 381
6.3.1. Thuế ................................................................................................381
6.3.2. Trợ cấp......................................................................................... 390
vii

8. 6.4. NHÓM CÔNG c ụ CfflNH SÁCH s ử DỤNG KHU v ự c KINH TẾ
NHÀ NƯỚC THAM' GIA CUNG ỨNG HÀNG HÓA DỊCH v ụ .......397
6.4.1. Chính phủ cúng ứng trực tiếp...................................................... 397
6.4.2. Chính phủ cung ứng gián tiếp..................................................... 405
6.5. NHÓM CÔNG c ụ CHÍNH SÁCH VỀ BẢO HIỂM VÀ GIẢM NHẸ
NGUY Cơ TỔN THƯƠNG.................................................................. 410
6.5.1. Bảo hiểm.................................................................... !..................411
6.5.2. Giảm nhẹ nguy cơ tổn thương..................................................... 413
TÓM TẮT CHƯƠNG................................................................................. 419
TỪ KHÓA.....................................................................................................421
BÀI TẬP VÀ CÂU H Ỏ I.............................................................................421
Bài tập thực hành......................................................................................421
Câu hỏi tự ôn tập.......................................................................................423
TÀI LIỆU THAM KHẢO CHÍNH CỦA CHƯƠNG...............................425
BẢNG TRA CỬU THUẬT NGỮ............................................................... 427
T Ừ V ự N G .......................................................................................................433
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO TOÀN SÁCH.........................446
Tài liệu tiếng Việt.........................................................................................446
Tài liệu tiếng Anh.........................................................................................454
viii

9. BẢNG VIẾT TẤT
APEC Diễn đàn hợp tác châu Á-Thái Bình Dương
ASEAN Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á
ASEM Hợp tác Á-Âu
ASXH An sinh xã hôi
BHXH Bảo hiểm xã hội
BHYT Bảo hiểm y tế
ĐBQ Đường bàng quan
DNNN Doanh nghiệp nhà nước
DNTN Doanh nghiệp tư nhân
GDP Tổng sản phẩm quốc nội
PLXH Phúc lợi xã hội
HCSN Hành chính sự nghiệp
HĐND Hội đồng nhân dân
HHCC Hàng hóa công cộng
HHCN Hàng hóa cá nhân
HNKTQT Hội nhập kinh tế quốc tế
HTX Hợp tác xã
KCHT Kết cấu hạ tầng
KNSX Khả năng sản xuất
KTXH Kinh tế xã hội
KVC Khu vực công
KVTN Khu vực tư nhân
LĐTBXH Lao động, Thương binh và Xã hội
LCCC Lựa chọn công cộng
ix

10. LTTP Lưcmg thực-thực phẩm
NHTG Ngân hàng Thế giới
NHTƯ Ngân hàng trung ương
NSNN Ngân sách nhà nước
NXB Nhà xuất bản
ppp Ngang giá sức mua (Purchasing Power Parity)
TBCN Tư bản chủ nghĩa
TCTK Tổng cục Thống kê
TNHH Trách nhiệm hữu hạn
TNQD Thu nhập quốc dần
TPKT Thành phần kinh tế
XĐGN Xóa đói giảm nghèo
XHCN Xã hội chủ nghĩa
VLSS Điều tra mức sống dân cư ở Việt Nam
VHLSS Điều tra mức sống hộ gia đình ờ Việt Nam
WTO Tổ chức Thương mại thế giới
X

11. BẢNG KÝ HIỆU
MB Lợi ích biên
MC Chi phí biên
MEB Lợi ích ngoại ứng biên
MEC Chi phí ngoại ứng biên
MPB Lợi ích tư nhân biên
MPC Chi phí tư nhân biên
MRS Tỉ suất thay thế biên
MRT Tỉ suất chuyển đổi biên
MRTS Ti suất thay thế kỹ thuật biên
MSB Lợi ích xã hội biên
MSC Chi phí xã hội biên
MU Độ thỏa dụng biên

12. DA N H M ỤC H ÌNH , BIÊU, H ộ p
HÌNH
Hình 1-1. Khu vực công và khu vực chính phủ...............................................14
Hình 1-2. Chính phủ trong vồng tuần hoàn kinh tế ........................................33
Hình 1-3. Mức sản xuất đạt hiệu quả xã hội....................................................40
Hình 1A-1. Hộp Edgeworth................. 70
Hình 1A-2. Phân bổ lại các đầu vào để đạt hiệu quả sản xuất.......................71
Hình 1A-3. Các phương án đạt hiệu quả sản xuất xây dựng từ
phương án Zo..................................................................................... 71
Hình 1A-4. Các phương án đạt hiệu quả phân phôi xây dựng từ
phương án Ro..................................................................................... 73
Hình 1A-5. Tối ưu Pareto.................................................................................. 75
Hình 2-1. Độc quyền thường.............................................................................80
Hình 2-2. Độc quyền tự nhiên............................................................................86
Hình 2-3. Ngoại ứng tiêu cự c............................................................................91
Hình 2-4. Đánh thuế đối với ngoại ứng tiêu cực...........................................100
Hình 2-5. Trợ cấp đổi với ngoại ứng tiêu cực................................................101
Hình 2-6. Thiết lập thị trường về giấy phép xả thải............. 103
Hình 2-7. Kiểm soát ngoại ứng tiêu cực bàng qui định chuẩn thải..............105
Hình 2-8. Ngoại ứng tích cự c............................................. 107
Hình 2-9. Chi phí biên sản xuất và tiêu dùng HHCC thuân túy..................113
Hình 2-10. Hàng hóa công cộng có thê tăc nghẽn.........................................114
Hình 2-11. Xây dựng đường cầu cá nhân về HHCC....................................116
Hình 2-12. Cộng ngang đường cầu HHCN................................................... 117
Hình 2-13. Cộng dọc các đường cầu HHCC.............................................. ,.119
Hình 2-14. Tổn thất phúc lợi khi thu phí qua câu..........................................122
Hình 2-15. Cung cấp HHCC mà việc loại trừ tốn kém.................................124
Hình 2-16. Định suất đồng đều.......................................................................129
Hình 2-17. Thông tin không đối xứng về phía người mua làm thị trường
cung cấp dưới mức hiệu quả........................................................ 133
Hình 3-1. Đường Lorenz..................................................................................162
Hình 3-2. Minh họa cách tính hệ số Gini.......................................................163
Hình 3-3. Đường bàng quan xã h ộ i............................................................... 174
Hình 3-4. Đường khả năng thoả dụng và phân phối PLXH tối ưu.............175
xii

13. Hình 3-5. Đường bàng quan xã hội theo thuyết vị lợ i..................................177
Hình 3-6. Phân phối thu nhập tối ưu theo thuyết vị lợ i................................ 177
Hình 3-7. Phân phối thu nhập tối ưu theo thuyết cực đại thấp nhất.............182
Hình 3-8. Đánh đổi giữa công bằng và hiệu quả...........................................189
Hình 3-9. So sánh khoảng nghèo giữa các nước............................................200
Hình 4-1. Chu kỳ kinh tế ............................................ 245
Hình 4-2. Nen kinh tế suy thoái do tác động giảm tổng cầu........................ 248
Hình 4-3. Nền kinh tế mở rộng do tác động tăng tông câu.......................... 249
Hình 4-4. Cân bằng trên thị trường lao động.................................................251
Hình 4-5. Lạm phát do cầu kéo........................................................................255
Hình 4-6. Lạm phát chi phí đẩy...................................................................... 255
Hình 4-7. Tác động của chính sách tài khóa/tiền tệ mở rộng......................262
Hình 4-8. Tác động của chính sách tài khóa/tiền tệ thắt chặt......................262
Hình 4-9. Hợp tác quốc tế có thể làm lợi cho tất cả các nước.....................284
Hình 5-1. Lợi ích của hành động tập thể.........................................................310
Hình 5-2. Các kết cục có thể xảy ra khi có hành động tập thê....................311
Hình 5-3. Mô hình Lindahl...................................... 312
Hình 5-4. Miền lựa chọn của biểu quyết theo đa số ..................................... 316
Hình 5-5. Biểu đồ mô tả sự lựa chọn của các cừ tri...................................... 318
Hình 5-6. Qui luật lợi ích biên giảm dần đảm bảo sự lựa chọn là
đcm đỉnh............................................................................................319
Hình 5-7. Sắp xếp lựa chọn của các cử tri..................................................... 321
Hình 5-8. Thu nhập trung gian và thu nhập trung bình................................321
Hình 5-9. Định lý cử tri trung gian trong tranh cử.........................................335
Hình 5-10. Mô hình hành vi viên chức nhà nước của Niskanen................ 337
Hình 6-1. Tác động của giá trân.......................................................................363
Hình 6-2. Tác động của giá sàn.......................................................................365
Hình 6-3. Tác động của hạn chế về lượng..................................................... 367
Hình 6-4. Tác động của thuế bên cung...........................................................382
Hình 6-5. Tác động cùa thuế bên cầu.............................................................386
Hình 6-6. Phân chia gánh nặng thuế phụ thuộc độ co giãn của
cung và cầu......................................................................................387
Hình 6-7. Tác động của trợ cấp bên cung...................................................... 391
Hình 6-8. Tác động của trợ cấp bên cầu.........................................................393
xiii

14. BIỂU
Biểu 1-1. Quy mô chính'phu theo tỉ trọng chi tiêu của chính phủ
trong G D P...........:............................................................................27
Biểu 1-2. Tình hình kết cấu hạ tầng ở Việt Nam so với các nước trong khu
vực năm 2003....................................................................................28
Biểu 3-1. Tình trạng phát triển không đều giữa nông thôn và thành thị ở
Việt Nam phản ánh qua chỉ số Theil............................................167
Biểu 3-2. Một số thước đo bất bình đẳng ở Việt Nam (1996-2010)........... 168
Biểu 3-3. Tỷ lệ nghèo đói theo chuẩn 1 đôla và 2 đôla/người/ngày (PPP).......198
Biểu 3-4. Ngưỡng nghèo của Tổng cục Thống kê........................................210
Biểu 3-5. Chuẩn nghèo quốc gia của Việt Nam qua các giai đoạn............213
Biểu 3-6. Tỷ lệ hộ nghèo Việt Nam theo chuẩn quốc gia giai đoạn
1992 - 2010..... 215
Biểu 4-1. Tăng trường kinh tế và lạm phát của Việt Nam, giai đoạn
1986-1990.................... 289
Biểu 4-2. Tăng trưởng kinh tế và lạm phát của Việt Nam, giai đoạn
1991-1997 . 292
Biểu 4-3. Tăng trưởng kinh tế và lạm phát của Việt Nam, giai đoạn
1998-2002 292
Biểu 4-4. Tăng trưởng kinh tế và lạm phát của Việt Nam, giai đoạn
2003-2007 ............ ......... 297
Biểu 4-5. Tăng trưởng kinh tế và lạm phát của Việt Nam, giai đoạn 2008-
2010....... 300
Biểu 5-1. Lựa chọn của các cử tri...................................................................315
Biểu 5-2. Lựa chọn các cừ tri dẫn đến biểu quyêt quay vòng......................317
Biểu 5-3. Lựa chọn về mức chi tiêu cho buổi liên hoan.............................. 321
Biểu 5-4. Kết quả cho điểm giữa các phưong án..........................................326
Biểu 5-5. Liên minh bầu cử làm tăng phúc lợi xã h ộ i................................. 328
Biểu 5-6. Liên minh bầu cừ làm giảm phúc lợi xã hội................................ 329
Biểu 6-1. Các nhóm công cụ chính sách chung điều tiết thị trường...........360
xiv

15. H ộp
Hộp 1-1. Sự thay đổi vai trò của chính phủ ở Ấn Độ trong thế kỷ 20..........22
Hộp 1-2. Chặng đường đi đến một chính phủ có hiệu quả hơn..................... 54
Hộp 2-1. Có nên để doanh nghiệp tự định giá giá xăng dầu ờ Việt Nam? ...83
Hộp 2-2. Vedan và áp lực từ dư luận xã hội.................................................... 96
Hộp 2-3. Trồng rừng - Làm giàu từ bán "khí trời".........................................109
Hộp 2-4. Dự án đường tránh thành phố Thanh Hóa - lợi ích cho ai?......... 125
Hộp 2-5. Khám chữa bệnh vì lợi nhuận, bệnh nhân có bị lạm dụng?........ 139
Hộp 3-1. Nên ưu tiên theo tiêu chí vùng hay theo tiêu chí dân tộc?............158
Hộp 3-2. Tích lũy nguyên thủy tư bản ờ Anh - người nghèo trả giá cho sự
thịnh vượng của người giàu........................................................... 180
Hộp 3-3. Đầu tư dự án nhà máy lọc dầu Dung Quất có phải là quyết
định sai lầm ?...................................................................................185
Hộp 3-4. Phương pháp tính HPI-1 và HPI-2.................................................. 202
Hộp 3-5. Các bước tính MPI và ví dụ minh họa............................................205
Hộp 4-1. Chu kỳ kinh tế ờ Việt Nam giai đoạn 1984-2008......................... 247
Hộp 4-2. Kinh nghiệm thi hành chính sách thu nhập ờ các nước
phương T ây......................................................................................269
Hộp 4-3. Những cấp độ hội nhập kinh tế quốc tế ......................................... 274
Hộp 4-4. Khủng hoảng kinh tế ờ Hy Lạp - nỗi lo không của riêng a i........281
Hộp 4-5. Các tổ chức kinh tế quốc tế và khu vực mà Việt Nam tham gia .293
Hộp 5-1. Nâng cao hiệu quả của dự án đầu tư công - Bằng cách nào?.......323
Hộp 5-2. Lợi ích - Chi phí trong khai thác khoáng sản: Ai hưởng - ai chịu?342
Hộp 6-1. Cần làm gì để thị trường đất đai ờ Việt Nam phát triển?............ 378
Hộp 6-2. Thuế nhập khẩu ô tô giảm - ai được lợi?....................................... 387
Hộp 6-3. Chương trình 134 - Có nên trợ cấp theo cách “cho không”?.......394
Hộp 6-4. Sự nổi lên của Đại học dân lập....................................................... 407
Hộp 6-5. Bảo hiểm y tế Việt Nam: khó khăn và kinh nghiệm khắc phục ..416
XV

16. PH Ầ N M Ở Đ Ầ U
Từ khi chuyển từ cơ chế kế hoạch hoá tập trung sang cơ chế thị trường
cỏ sự quản lý của nhà nước, trong nền kinh tế Việt Nam đã tồn tại sự vận
hành song song của hai cơ chế: cơ chế thị trường và phi thị trường. Nếu như
cơ chế thị trường điều tiết nền kinh tế chủ yếu thông qua các biến kinh tế
của thị trường (như cung, cầu, giá cả...) thì thực chất cơ chế phi thị trường
lại là sự can thiệp, điều tiết của chính phủ đối với nền kinh tế ờ những lĩnh
vực, bộ phận, nơi, thời điểm mà thị trường không thể điều tiết hoặc điều tiết
không cỏ hiệu quả. Vì lẽ đó, việc trang bị cho sinh viên kinh tế những kiến
thức cơ bản về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế thị trường, cách thức
can thiệp và phương pháp đánh giá các tác động của những công cụ chính
sách mà chính phủ sử dụng để điều tiết nền kinh tế là hết sức cần thiết. Điều
này cũng phù hợp với quan điểm xây dựng mô hình phát triển của Việt Nam
mà Đảng ta đã xác định, đó là nền kinh tế thị trường có sự điều tiết của nhà
nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Ngày nay, vấn đề nhìn lại mô hình
tăng trưởng của Việt Nam từ sau Đổi mới và xây dựng mô hình tăng trưởng
mới cho giai đoạn 2011-2020 đang trờ thành vấn đề nổi bật trong các diễn
đàn trao đổi chính sách. Điều đó càng làm yêu cầu xác định rõ vai trò của
chính phủ trong mô hình tăng trường mới thêm cần thiết.
Để đáp ứng yêu cầu đó, môn học Kinh tế Công cộng đã ra đời và bắt
đầu được giảng dạy ở Đại học Kinh tế quốc dân từ năm 1993. Cho đến nay,
môn học này đã được giảng trong hầu hết các ngành kinh tế của các trường
đại học ở Việt Nam. Cùng với quá trình giảng dạy, môn học ngày càng được
hoàn thiện cả về nội dung và kết cấu.
Kế thừa các kiến thức chung về Kinh tế học công cộng của nhân loại,
Giáo trình Kinh tế Công cộng của Đại học Kinh tế Quốc dân xuất bản lần
đầu tiên vào năm 1995, do GVC. Lê Hữu Khi làm chủ biên, cùng tập thể tác
giả của Khoa Kinh tế Phát triển (nay là Khoa Ke hoạch và Phát triển) biên,
soạn, sau đó được bổ sung, sửa chữa và tái bản ba lần vào các năm 1997,
1999 và 2006. Ở lần xuất bản năm 2006, chúng tôi đã kế thừa các nội dung
1

17. của giáo trình Kinh tế cổng cộng được xuất bản từ các lần trước, đồng thời
bổ súng một số chương, mục mới và thay đổi cơ bản kết cấu theo hướng
nâng cao tính khoa học, tính hiện đại và tính Việt Nam của giáo trình.
Nhằm đáp ứng các nhu cầu cập nhật kiến thức, thông tin, Bộ môn
Kinh tế Công cộng đã tổ chức biên soạn lại cuốn Giáo trình Kinh tế Công
cộng, nâng cấp trở thành cuốn giáo trình trọng điểm chất lượng cao xứng
đáng với 55 năm uy tín cùa Trường Đại học Kinh tế quốc dân.
Cuốn giáo trình này được biên soạn dành cho sinh viên các hệ đại học
và cao học ngành kinh tế đã được trang bị sơ bộ các kiến thức về Kinh tế
học vi mô. Qua đây, sinh viên sẽ nắm được nền tảng lý thuyết để hiểu rõ hơn
về các chức năng cùa chính phù, hệ quả cùa các hoạt động, chính sách can
thiệp của chính phủ đến lợi ích của người dân và phúc lợi xã hội nói chung.
Ngoài ra, trong Giáo trình cũng bổ sung nhiều tình huống có tính chất minh
họa lý thuyết hoặc đặt ra các vấn đề thực tiễn để sinh viên thảo luận. Giáo
trình này cũng là một tài liệu tham khảo có giá trị đối với các nhà nghiên
cứu, các học giả và bất cứ ai quan tâm đến lĩnh vực kinh tê công cộng và
chính sách công.
Trong lần xuất bản này, chúng tôi đã có những thay đôi quan trọng so
với các lần xuất bản trước như sau:
về kết cấu. Cuốn Giáo trình vẫn giữ nguyên kết cấu của các lần xuất
bản trước. Tuy nhiên, để thuận tiện cho người đọc và thống nhất về cách
trình bày của các giáo trình chất lượng cao, trong mỗi chương chúng tôi đều
đã bổ sung các phần giới thiệu chương, tóm tát nội dung chính cùa chương
và biên soạn hàng loạt các bài tập thực hành, bài tập tự ôn tập cho sinh viên.
về nội dung. Ngoài việc chỉnh sửa cách trình bày cho chi tiết và dễ
hiểu hơn cũng như cập nhật số liệu, tất cả các chương đều có bổ sung thêm
vấn đề thực tiễn trong các hộp. Các vấn đề thực tiễn này nhằm hai mục đích.
Một số hộp cung cấp các ví dụ minh họa lý thuyết, được trích từ thực tế sinh
động trong và ngoài nước. Mục đích của các hộp này nhằm giúp bạn đọc có
cái nhìn sâu hơn về vấn đề đang thảo luận mà không làm gián đoạn mạch
logic tổng thể của cả chương. Một số hộp khác đưa ra những tình huống để
2

18. sinh viên thảo luận. Những tình huống này đều được tổng hợp, biên tập từ
các nguồn thông tin chính thức trên các phương tiện thông tin đại chúng,
nhưng được trình bày theo cách tiếp cận mở, nêu vấn đề và sự kiện nhưng
không lồng ghép các nhận định chủ quan của người viết. Nhờ đó, sinh viên
hoàn toàn chủ động, sáng tạo trong việc đưa ra các kiến giải của mình liên
quan đến tình huống nghiên cứu.
Bên cạnh đó, một sổ chương đã có sự thay đổi hoặc bổ sung cơ bản về
nội dung như sau:
Chương 1: Tổng quan về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế thị
trường và đổi tượng nghiên cứu cùa môn học Kinh tế Công cộng. Trong
chương, chúng tôi đã đưa thêm phần thảo luận về các thuật ngữ cơ bản gắn
liền với môn học như khu vực công, nhà nước và chính phủ vào đầu chưong
để sinh viên nắm được những khái niệm quan trọng này trước khi đi sâu vào
nội dung phân tích. Phần diễn giải vị trí của khu vực chính phủ trong vòng
tuần hoàn kinh tế cũng đã được thay đổi theo hướng đơn giản, dễ hiểu hơn
nhưng không làm mất đi các thông điệp chính của phần này. Ngoài ra, sau
phần trình bày về các hạn chế của chính phủ khi can thiệp vào nền kinh tế,
chúng tôi đã giới thiệu thêm về chiến lược cải cách khu vực công để nâng
cao hiệu quả và năng lực của chính phủ. Đây sẽ là cầu nối quan trọng để tiếp
tục bàn sâu thêm các vấn đề về vai trò chính phủ trong các chương trình đào
tạo nâng cao.
Chương 3: Chỉnh phủ với vai trò phân phổi lại thu nhập nhằm đảm
bảo công bằng xã hội. Mặc dù cách tiếp cận của chương này về cơ bản
không thay đổi, nhưng các lý thuyết về công bằng xã hội, lý thuyết về nghèo
đói, các thước đo đói nghèo và định hướng chính sách xóa đói giảm nghèo của
Việt Nam đã được cập nhật tương đối công phu với tầm nhìn đến năm 2020.
Chương 4: Chính phủ với vai trò ổn định kinh tể vĩ mô trong điều kiện
toàn câu hóa. Nội dung của chương này đã được thay đổi cơ bản nhàm giảm
bớt sự trùng lặp kiến thức đã được đề cập trong các môn học khác, nhưng
vẫn đàm bảo giới thiệu được khái quát vai trò cùa chính phủ trong việc ổn
định kinh tế vĩ mô và đại diện quyền lợi quốc gia trên trường quốc tế, trong
bối cảnh hội nhập và toàn cầu hóa. Chương bắt đầu bàng việc phân tích các
3

19. thất bại chính của thị trường do bất ổn kinh tế mà các giai đoạn của chu kỳ
kinh tế gây ra, đố íà thất nghiệp và lạm phát. Sau đó, chương đi sâu phân
tích các chính sách chống chu kỳ cơ bản của chính phủ, bao gồm chính sách
tài khóa, tiền tệ và thu nhập. Trong điều kiệri toàn cầu hóa và hội nhập quốc
tế, việc thực hiện các chính sách nói trên không hoàn toàn phụ thuộc vào ý
chí chủ quan của từng chính phủ nữa, vì chúng phải phù hợp với các cam kết
và thông lệ quốc tế. Do đó, phàn cuối của chương này đã nhìn lại các chính sách
ổn định kinh tế vĩ mô của Việt Nam ữong bối cành mới - bổi cảnh toàn cầu hóa
và hội nhập.kinh tế quốc tế.
Chương 5: Lựa chọn công cộng. Trong chương này, chúng tôi bổ sung
thêm các vấn đề liên quan đến cơ chế biểu quyết đại diện vì xét thấy những
vấn đề nảy sinh trong cơ chế này có liên quan trực tiếp đến nhiệm vụ cải
cách hành chính - một nhiệm vụ trọng tâm nhằm nâng cao hiệu quả và hiệu
lực của nhà nước - ở Việt Nam. Những vấn đề lý luận được bổ sung này sẽ
là cơ sờ lý thuyết nền tảng có giá trị cho những ai muốn đi sâu nghiên cứu
về khía cạnh thể chế .trong vai trò của chính phủ.
về tập thể tác giả. Do nhiều lý do khác nhau, như nghỉ hưu hay
chuyển công tác, một số tác giả biên soạn cuốn giáo trình xuất bản từ các lần
trước đã không trực tiếp tham gia trong lần xuất bàn này. Tuy vậy, nhiều
chương, nhiều nội dung do các tác giả viết, đã được giáo trình xuất bản lần
này sử dụng đầy đủ hoặc mang tính kế thừa, phát triển. Chúng tôi xin chân
thành cảm ơn các tác giả đã đặt nền móng đầu tiên cho giáo trình Kinh tế
Công cộng và tham gia biên soạn giáo trình trong các lần xuất bản thứ 1, 2,
3 và 4 vừa qua: GVC. Lê Hữu Khi, cố GS. Tôn Tích Thạch, GS. TS. Vũ Thị
Ngọc Phùng, PGS. Trần Văn Định, GVC. Trần Đại, PGS. TS. Trần Vân
Hoa và PGS. TS. Nguyễn Thanh Hà.
Giáo trình Kinh tế Công cộng xuất bản lần này có kết cấu như sau:
Chương 1: Tổng quan về vai trò của chính phủ trong nền kinh tế thị
trường và đối tượng nghiên cứu của môn học Kinh tế Công cộng.
Mục đích chính của chương 1 là cung cấp một cái nhìn khái quát nhất
về khu vực công và chính phủ, cũng như luận giải cho bốn vai trò kinh tế cơ
4

20. bản của chính phủ: phân bổ lại nguồn lực, tái phân phối thu nhập, ổn định
kinh tế vĩ mô và đại diện cho quyền lợi quốc gia trên trường quốc tế. Nói
cách khác, chương 1 tập trung trả lời câu hỏi: Vì sao chỉnh phủ cần can
thiệp vào nền kinh tể thị trường? Câu hỏi này được phân tích chi tiết ở ba
chương tiếp theo (chương 2,3 và 4).
Chương 2: Chính phủ với vai trò phân bổ lại nguồn lực nhằm nâng
cao hiệu quả kinh tế.
Chương 2 tập trung làm rõ vai ưò thứ nhất của chính phủ đã được giới
thiệu ừong chương 1, đó là khắc phục những thất bại chính của thị trường dẫn
đến sự phân bổ phi hiệu quả các nguồn lực xã hội, bao gồm (i) độc quyền; (ii)
ngoại ứng; (iii) hàng hóa công cộng; và (iv) thông tin không đối xứng.
Chương 3: Chính phủ với vai trò phân phối lại thu nhập nhầm đảm
bảo công bàng xã hội.
Chương 3 đi sâu vào vai trò thứ hai của chính phủ đã được giới thiệu
trong chương 1, trong đó chia làm hai nội dung cơ bàn: (i) phân tích các vấn
đề liên quan đến công bằng trong phân phối thu nhập và (ii) tập trung phân
tích khía cạnh đói nghèo và nỗ lực xóa đói giảm nghèo trên thế giới cũng
như ờ Việt Nam. Đây là nội dung mang tính đặc thù đối với vai ưò của
chính phủ ờ các nước đang phát triển.
Chương 4: Chính phủ với vai trò ổn định kinh tế vĩ mô trong điều
kiện toàn cầu hoá.
Chương 4 phân tích kết hợp cả vai trò thứ ba và thứ tư của chính phủ
đã được giới thiệu trong chương 1, đó là (i) ổn định kinh tế vĩ mô và (ii) đại
diện cho quyền lợi quốc gia trong các hoạt động hợp tác quốc tể. Sở dĩ hai
nội dung này được lồng ghép vào nhau là vì trong bối cảnh hội nhập kinh tế
quôc tê và toàn cầu hóa, không quốc gia nào có thể đơn phương thực thi các
chính sách ổn định hóa của mình mà không cân nhắc đến các qui định, thông
lệ thê giới, cũng như những cam kết của quốc gia đó trong các hiệp định
quốc tế.
5

21. Tiếp theo câú'hỏf Vì sao chỉnh phủ cần can thiệp vào nền kinh tế thị
trường, Giáo trình tiếp tục đặt vấn đề: “Làm thế nào để chính phủ có thể ra
được quyết định can thiệp? ”. Câu hỏi này đựợc làm rõ trong chương 5,
trong đó đi sâu vào các nguyên tắc ra quyết định công cộng trong cơ chê dân
chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Các hạn chê của chính phủ do các thê chê
chính trị gây ra cũng được phân tích kỹ nhăm giúp cho người đọc hiêu được
vì sao can thiệp của chính phủ không phải lúc nào cũng đạt được mục tiêu
như mong muốn.
Chương 6: Các công cụ chính sách can thiệp chủ yếu của chính phủ
trong nền kinh tế thị trường
Chương này trả lời câu hỏi cuôi cùng trong môn học, đó là: Nêu
chỉnh phủ đã quyết định can thiệp thì can thiệp băng cách nao? Chương 6
không đi vào phân tích từng chính sách tông hợp mà chính phủ thường hay
vận dụng như chính sách tiền tệ, tài khóa... mà giới thiệu các công cụ chính
sách cơ bản. Những công cụ này được chính phủ sử dụng ket hợp VƠI nhau
để thực thi các chính sách tổng hợp hơn. Do đó, tiêp cận từ các công cụ
chính sách cũng giống như giới thiệu các vị thuôc mà ket họp chúng VỚI
nhau ta có thể có những bài thuốc đặc hiệu đê hô trợ cho sự can thiệp của
chính phủ.
Giáo trình do TS. Vũ Cương và PGS. TS. Phạm Văn Vận đồng chủ biên.
Điểm nổi bật trong lần xuất bản này là chúng tôi đã huy đọng được sự
tham gia nhiệt tình và đầy trách nhiệm của tập thê các thay co giao phụ trách
môn học của Bộ môn. Thành phần tham gia biên soạn Giáo trinh lân thứ 5
gồm có: TS. Vũ Cương (chương 1, 2, 5, và 6), TS. Đặng Thi Lệ Xuân
(chương 2), TS. Nguyễn Thị Hoa (chương 3), ThS. Phạm Xuân Hòa và ThS.
Bùi Trung Hải (chương 4), PGS.TS Nguyễn Tiên Dũng (chương 5) và ThS.
Nguyễn Phương Thu (chương 6).
Trân trọng cám ơn Ban Giám Hiệu trường Đại học Kinh te Quoc dân,
Hội đồng thẩm định, phòng Quản lý đào tạo, Nhà xuất bản Đại học Kinh tế
quốc dân và cuối cùng là toàn thể các đồng nghiệp, đã cho phép và tạo mọi
Chương 5: Lựa chộn công cộng
6

22. điều kiện hỗ trợ về tổ chức, kinh phí và chuyên môn cho sự ra đời kịp thời
cuốn giáo trình nhân dịp kỷ niệm 55 năm thành lập trường Đại học Kinh tế
quốc dân.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng, nhưng chắc chắn quá trình biên soạn,
chỉnh sửa Giáo trình lần này không tránh khỏi thiếu sót. Các tác già mong
nhận được những ý kiến đóng góp quý báu của các bạn đồng nghiệp, anh chị
em sinh viên và của tất cả các bạn đọc.
Bộ môn Kinh tế Công cộng
Đại học Kinh tế quốc dân
7

23. TỐNG QUAN VÈ VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG
NÊN KINH TÉ THỊ TRƯỜNG VÀ ĐÓI TƯỢNG NGHIÊN
CỨU CỦA MÔN HỌC KINH TẾ CÔNG CỘNG
Chương 1
Cả thị trưởng và chinh phù đều cần thiết
cho một nền kinh tế vận hành lành mạnh.
Thiểu một trong hai điều này thì hoạt động
của nền kỉnh tể hiện đại chẳng khác gì vỗ
tay bằng một bàn tay.
- Paul A. Samuelson, 1967 -
GIỚI THIỆU CHƯƠNG
Chương 1 đề cập đến những vấn đề cơ bản nhất về vai trò của chính
phủ trong nền kinh tế thị trường, hình thành nên một khung lý thuyết nhất
quán cho các chương sau. Bắt đầu bằng việc khái quát sự ra đời của chính
phủ và sự thay đổi vai trò của chính phủ trong nền kinh tế, xét cả trên giác
độ nhận thức lẫn thực tiễn, làm cơ sờ để liên hệ với thực tế khu vực công
(KVC) ờ Việt Nam, chương chuyển sang làm rõ cơ sờ khách quan (xét về lý
thuyết kinh tế học) cho sự can thiệp của chính phủ trong nền kinh tá. Cơ sở
khách quan này xuất phát từ chính sự không hoàn hảo của kinh tế thị trường,
cũng như những khía cạnh, lĩnh vực mà xã hội mong muốn nhưng thị trường
không thể đảm bảo. Từ đó, chương đã xác định bốn chức năng kinh tế cơ
bản của chính phủ trong nền kinh tế thị trường: (1) phân bổ lại nguồn lực;
(2) tái phân phối thu nhập; (3) ổn định kinh tế vĩ mô; và (4) đại diện lợi ích
quốc gia trên trường quốc tế. Đây cũng là những vấn đề mà các chương tiếp
theo sẽ lần lượt làm rõ.
Để có một cái nhìn khách quan và biện chứng về vai trò của chính
phủ, chương cũng đã chỉ ra những hạn chế của chính phù khi can thiệp vào
9

24. nền kinh tế, nhằm cảnh tỉnh các nhà hoạch định chính sách răng chính phủ
đóng vai trò quan trọng; nhưng không phải là chìa khóa vạn năng đê giải
quyết mọi vấn đề của kinh tế thị trường. Do đó, hiện nay, tât cà các quôc
gia đều tập trung vào việc nâng cao hiệu quả hoạt động của chính khu vực
nhà nước.
Phần cuối của chương đề cập đến đôi tượng, nội dung và phương pháp
nghiên cứu môn học. Ngoài ra, chương còn có phân phụ lục nhăm chứng
minh các điều kiện hiệu quả Pareto qua mô hình cân băng tong the. Phụ lục
này nhằm hỗ trợ thêm cho những bạn đọc nào muôn tìm hiêu sâu hơn vê các
điều kiện hiệu quà Pareto này dưới lăng kính Kinh tê học Vi mo.
Mục tiêu của chương:
Sau khi học xong chương này, bạn đọc cân năm vững các vân đê chính sau:
■ Chính phủ là gì và nhận thức vê chính phủ đã thay đoi qua thơi gian
như thế nào?
■ Sự có mặt của chính phủ trong vòng tuân hoàn kinh tê đã làm thay đoi
tính chất của các giao dịch trong nên kinh tê ra sao?
■ Vì sao bàn tay vô hình của thị trường không phải lúc nào cũng tạo ra
được những kết quả mong muốn cho xã hội?
■ Chức năng của chính phủ khi can thiệp vào nền kinh tế là gì? Sự can
thiệp đỏ của chính phủ có phải liều thuốc chữa bách bệnh hay không?
Nếu không thì chính phủ thường gặp những hạn chê gì và lam thê nào
để khắc phục những hạn chế đó?
■ Đối tượng và nhiệm vụ nghiên cứu của môn học Kinh tế Công cộng là
gì? Để giải quyết nhiệm vụ đó, môn học sử dụng phương pháp nghiên
cửu nào?
10

25. 1.1. CHÍNH PHỦ TRONG NÊN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG
1.1.1 Khu vực công, nhà nước và chính phủ
Trong cuộc sống hàng ngày, mỗi cá nhân đều có những quan hệ tương
tác nhất định với tự nhiên và xã hội xung quanh. Một trong những sự tương
tác quan trọng nhất là mối quan hệ qua lại và gắn bó chặt chẽ giữa khu vực
tư nhân (KVTN) và khu vực công. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế,
sự tương tác đó càng ngày càng phức tạp. Cách đây vài thê kỷ, một người
dân có thể thấy mình ít có liên hệ với KVC, ngoài việc được hưởng một số
dịch vụ công do khu vực này cung cấp, như luật pháp, an ninh trật tự hay kết
cấu hạ tầng (KCHT), và thu thuế từ họ. Nhưng ngày nay, vai trò của KVC
đã mở rộng nhanh chóng. Người dân có thể gửi con cái đến các trường học
công, khi ốm đau được điều trị ờ các bệnh viện công. Ngoài ra, họ còn có
thể được lợi từ các chính sách bảo đàm của nhà nước như trợ giá nòng sàn,
bảo hiểm thất nghiệp v.v... Do đó, hoạt động của KVC có ảnh hường rất lớn
đến sự thay đổi lợi ích của người dân nói riêng và phúc lợi xã hội (PLXH)
nói chung.
Để phân biệt KVC và KVTN, có thể dựa vào nguyên tắc hoạt động
của khu vực này so với KVTN. Có thể thấy một cách đơn giản là, trong nền
kinh tế hồn hợp ngày nay, luôn có sự đan xen kết hợp giữa hai hình thức
phân bô nguồn lực: phân bổ nguồn lực theo cơ chế thị trường và phân bổ
nguồn lực theo cơ chế phi thị trường.
Phân bô nguồn lực theo cơ chế thị trường phải tuân theo các qui luật
của thị trường như qui luật về sự khan hiếm, qui luật cung - cầu, qui luật giá
trị... để phân bổ một cách có hiệu quả các nguồn lực cùa xã hội. Phương
thúc phân bổ này sẽ lấy động cơ tối đa hoá lợi ích làm mục tiêu phân bổ.
Nguồn lực sẽ được phân bổ vào những ngành, lĩnh vực hay địa bàn nào
mang lại lợi ích tối đa cho người chủ sở hữu nguồn lực đó. Theo hình thức
phân bổ này, hàng hóa và dịch vụ sản xuất ra được cung cấp theo giá cả cân
11

26. băng cung - cầu trên thị trường. Đây cũng chính là bàn tay vô hình theo cách
gọi của A. Smith1, vậ là 'cơ sờ để hình thành KVTN.
Mặc dù vậy, cơ chế thị trường không thể bao quát hết toàn bộ nền kinh
tế quốc dân, vì vẫn còn những mục tiêu khác mà xã hội muốn theo đuổi chứ
không chi tối đa hoá lợi ích cá nhân, ví dụ như mục tiêu công bằng hay ổn
định kinh tế vĩ mô. về mặt này, cơ chế thị trường không thể phân bổ hoặc
phân bổ nguồn lực không đạt được mức như xã hội mong muốn. Do đó, cần
phải có phương thức phân bổ thứ hai, là phân bổ phi thị trường. Phương
thức này thường sử dụng các công cụ can thiệp phổ biến của chính phủ để
điều tiết cách phân bổ của thị trường, như thuế, trợ cấp, mệnh lệnh hành
chính, doanh nghiệp nhà nước (DNNN)... (xem chương 6). Chỉ có chính
phủ mới có khả năng sử dụng các phương thức phân bổ phi thị trường, vì
chính phủ có quyền năng cưỡng chế mà KVTN không có. Như chúng ta sẽ
thấy trong các chương sau, chính nhờ quyền năng này mà chính phủ đã khắc
phục được rất nhiều thất bại của thị trường. Bộ phận của nền kinh tế cần
phải và có thể được phân bổ nguồn lực bằng cơ chế pỊii thị trường được gọi
là KVC.
Theo cách hiểu như vậy, có thể nêu một số lĩnh vực cơ bản sau đây
được xếp vào KVC:
■ Hệ thống các cơ quan quyền lực của nhà nước như Quốc hội, hội đồng
nhân dân (HĐND) các cấp, các cơ quan hành pháp (bộ máy chính phủ,
các bộ, viện, ủy ban nhân dân (UBND) các cấp), các cơ quan tư pháp
(toà án, viện kiểm sát)...
■ Hệ thống quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội...
■ Hệ thống KCHT kỹ thuật và xã hội (đường sá, bến cảng, cầu cống,
mạng lưới thông tin đại chúng, hệ thống cung cấp dịch vụ công,
trường học, bệnh viện công, các công trình bảo vệ môi trường...).
1Adam Smith (1723-1790) là nhà kinh tế chính trị học và triết gia đạo đức học lón người
Xcốtlen; là nhân vật mở đường cho sự phát triển của lý luận kinh tế. Năm 1776, ông cho
xuất bản tác phầm Của cài cua các dân tộc (Wealth of Nations) và nền triết học về "cùa
cải” cùa Adam Smith đã dẫn đường cho thế giới kinh tế ngày nay. Adam Smith đa nhln thấy
một bàn tay vô hlnh chi phối tài sàn và các cách tiêu thụ hàng hóa, dịch vụ trên thị trường.
12

27. ■ Các lực lượng kinh tế của chính phủ (DNNN, tập đoàn kinh tế nhà
nước, lực lượng dự trữ quốc gia...)- Điểm cần lưu ý là, như vậy, KVC
bao gồm cả các DNNN, vì mặc dù các doanh nghiệp này ngày càng
phải hoạt động theo những nguyên tắc, qui luật của thị trường, nhưng
chúng vẫn là một công cụ điều tiết kinh tế của chính phủ, thuộc sờ hữu
của chính phủ và chịu sự chì đạo trực tiếp của chính phủ. (Xem
chương 6).
■ Hệ thống an sinh xã hội (ASXH): bảo hiểm xã hội (BHXH), bảo hiểm
y tế (BHYT), trợ cấp xã hội như trợ giúp khẩn cấp, trợ cấp cứu đói, trợ
cấp thất nghiệp...
Một khái niệm khác gắn liền trong các cuộc thảo luận về KVC, đó là
chính phủ. Vậy, chính phủ là ai? Chính phù có chức năng gì trong nền kinh
tế và ai trao cho chính phủ những chức năng như vậy?
Khái niệm về chính phủ được hiểu rất khác nhau, tùy vào góc độ xem
xét của người nghiên cứu. Chẳng hạn, trong khoa học hành chính nhà nước,
chính phủ được xem như bộ máy hành pháp, là một trong ba nhánh quyền
lực cơ bản của nhà nước (lập pháp, hành pháp và tư pháp). Trong khuôn khổ
của môn học Kinh tế Công cộng, chúng ta chỉ xem xét vai trò điều tiết kinh
tế của chính phủ. Theo quan điểm đó, chính phủ là một tổ chức được thiết
lập để thực thi những quyền lực nhất định, điều tiết hành vi của các cá nhân
sông trong xã hội nhằm phục vụ cho lợi ích chung của xã hội và tài trợ cho
việc cung cấp những hàng hóa, dịch vụ thiết yếu mà xã hội có nhu cầu. vấn
đê chính phủ được làm những gì, chi tiêu bao nhiêu, làm cách nào đê có
được những phương tiện trang trải cho hoạt động của mình là do các cá nhân
trong xã hội cùng nhau lựa chọn thông qua một quá trình gọi là lựa chọn
tập thể. Thông qua quá trình này, những thể chế chính trị sẽ được hình
thành. Đó là hệ thong các nguyên tắc và qui trình được đông đảo quần
chúng chấp nhận đê qui định phạm vi chức năng, quyền hạn của chính phủ
cũng như cách thức trang trải các khoản chi tiêu của chỉnh phủ. Thông qua
những thể chế này, nguyện vọng của nhân dân sẽ được phản ánh hoặc đề cập
đến trong các quyêt định của chính phủ.
13

28. Trong nhiều- tài liệu, KVC được sử dụng như một thuật ngữ tương
đương với khái niệfrt.về'khu vực của chính phủ. Tuy nhiên, nhìn từ góc độ
phân loại thống kê quốc tế, giữa khái niệm khu vực chính phủ và KVC cũng
có sự phân biệt. Khu vực chính phủ bao gồm các đơn vị thực hiện chính
sách công thông qua việc cung cấp các dịch vụ cơ bản mang tính phi thị
trường và tái phân phối thu nhập và của cải. Cả hai hoạt động nói trên đều
được tài trợ chủ yếu bàng thuế - một khoản thu bắt buộc đối với các khu vực
trong nền kinh tế. Trái lại, KVC bao gồm khu vực chính phủ nói chung và
các đơn vị do chính phủ kiểm soát, thường là các doanh nghiệp công tham
gia vào các hoạt động kinh doanh thương mại.
Việc xác định một tổ chức công nằm trong khu vực chính phủ nói
chung hay được xếp vào doanh nghiệp công lại không đơn giản, nhất là khi
tổ chức đó có bán ra thị trường một phần hay toàn bộ các đầu ra do nó sản
xuất. Nhìn chung, việc phân định này dựa trên yếu tố liệu tổ chức đó có bán
đầu ra theo giá cả thị trường hay không. Nếu có thì tổ chức đó được xếp vào
loại doanh nghiệp công. Ngược lại thì được coi là một đơn vị của chính phủ.
Mối quan hệ giữa KVC và khu vực chính phủ được phản ánh trong hình 1-1.
KHU vựcCỔNG I
Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế, cẩm nang thống kê tài chỉnh chỉnh phù.
Hình 1-1. Khu vực công và khu vực chính phủ
Túy nhiên, cũng phải nhận thấy cách phần loại như trên chỉ mang tính
chất tương đối. Để có thể phân tích tác động của các hoạt động của chính
phủ đến nền kinh tế, người ta phải sử dụng số liệu thống kê của KVC chứ
không chỉ khu vực chính phủ nói chung. Các doanh nghiệp công, cho dù là
doanh nghiệp tài chính hay phi tài chính, đều tham gia thực hiện các chính
14

29. sách tài khóa của chính phủ bằng cách này hay cách khác. Hon nữa, mặc dù
cách phân loại này dựa trên các nguyên tắc và lý thuyết kinh tế chung nhung
mồi quốc gia đều có những nét đặc thù riêng về cấu trúc kinh tế và chính
phủ nên nó có thể chưa hoàn toàn tuong thích với tất cả các nền kinh tế. Với
mục đích xem xét vai trò của chính phủ nói chung trong nền kinh tế thị
trường, Giáo trình này cũng sẽ không phân biệt giữa khái niệm chính phủ và
KVC, trừ phi có những chú thích rõ ràng.
Ngoài hai khái niệm trên, chúng ta còn thường xuyên gặp một khái
niệm quan trọng khác khi nói về vai trò của KVC hay chính phủ. Đó là nhà
nước. Từ những thời xa xưa nhất, con người đã họp lại với nhau thành các
phường hội, bắt đầu với quy mô hộ gia đình, rồi đến các nhóm có quan hệ
huyết thống và tiến đến các nhà nước hiện đại. Để nhà nước có thể tồn tại,
các cá nhân và nhóm người phải nhượng lại quyền lực trong những lĩnh vực
then chốt như quốc phòng, an ninh... cho một cơ quan công cộng. Cơ quan
đó phải nắm giữ quyền lực cưỡng chế đối với tất cả những hình thức tổ chức
khác trong một phạm vi lãnh thổ xác định.
Các nhà nước đã phát triển rất đa dạng, tùy thuộc vào mối quan hệ
tông hòa của nhiều nhân tố như văn hóa, tài nguyên thiên nhiên, các cơ hội
buôn bán và sự phân chia quyền lực. Ví dụ, nhà nước Aten cổ đại chủ yếu
dựa vào chế độ nô lệ và những tài sản cướp bóc được từ các xứ thuộc địa.
Xa hơn về phía đông, những cơ cấu nhà nước chặt chẽ được xây dựng từ
thời xa xưa dựa trên sở hữu nhà nước về đất đai. Hoặc như ở Ẩn Độ dưới
thời Mughal hay Đế chế Trung Hoa cổ đại, những hệ thống quản lý hành
chính và thu thuế đã phát triển cao. Sự kết hợp giữa sở hữu nhà nước về đất
đai và bộ máy quan liêu phức tạp đã cản trở rất nhiều sự hình thành các nền
kinh tê hiện đại dựa vào thị trường ở những vùng này. Tuy nhiên, bất chấp
sự đa dạng về nguồn gốc, các nhà nước qua thời gian đã đạt được một số
diêm chung nhất định và được vạch rõ trên phạm vi thế giới. Các nhà nước
hiện đại có lãnh thổ và số dân xác định, trong đó nhà nước đóng vai trò tập
trung và phôi hợp. Quyền lực tối cao của nhà nước ngày nay tập trung vào
ba quyên năng quan trọng là lập pháp, hành pháp và tư pháp.
15

30. Giữa hai khái niệm nhà nước và chính phủ có rât nhiêu diêm tương tự
như nhau. Hiểu theọ nghĩa rộng, nhà nước là một khái niệm đê chi tạp hợp
các thể chế nắm giữ' những phương tiện cưỡng chế hợp pháp được xã hội
chấp nhận, thi hành trên một vùng lãnh thổ xác định và người dâii sông trên
lãnh thổ đó được đề cập như một xã hội. Nhà nước độc quyền ban hành các
quy định trong phạm vi lãnh thổ của mình thông qua phương tiẹn thi hanh la
một chính phủ có tổ chức. Trái lại, thuật ngữ chỉnh phủ thường được dùng
với các mục đích khác nhau trong những bối cảnh không giống nhau. Nó có
thể đề cập đến quá trình cai trị và thi hành quyền lực, cũng có thể dùng để
chỉ các cơ quan nắm giữ các vị trí quyền lực nhất định trong bộ máy nhà
nước. Ngoài ra, thuật ngữ này cũng được dùng đê nói đen hạnh VI, phương
pháp hay chế độ cai trị trong một xã hội; cơ cấu và tổ chức của các cơ quan
cũng như cách thức tác động của chúng đến đối tượng bị cai trị. Mặc dù có
nhưng khác biệt như đã phân tích, nhưng theo cách hiểu thông thường, hai
khái niệm này thường có thể hoán đổi cho nhau. Và trong Giáo trình này
cũng không phân biệt khi sử dụng hai thuật ngữ đo.
1.1.2 Các mô hình tổ chức kinh tế và vai trò của chính phủ
Ngay từ khi nhà nước ra đời thì chính phủ, với tư cách là một thể chế
điều hầmh quốc gia, đã có những vai trò không thể phủ nhận như xây dựng
và bảo vệ các khuôn khổ pháp lý, đánh thuế và chi tiêu Tuy nhiên,^chính
phủ có nên có một vai trò tích cực, chủ động trong điểu tiết kinh tế quốc dân
hay không thì còn là một vấn đề gây tranh cãi từ nhiêu thê kỷ nay. Tùy theo
quan điểm có chấp nhận vai trò kinh tế của chính phủ hay không mà các mô
hình tổ chức kinh tế khác nhau đã ra đời. Ở đây, chúng ta sẽ đi sâu xem xét
ba mô hình tổ chức kinh tế điển hình. Đó là nền kinh tế thị trường thuần túy,
nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung và nên kinh te hon hợp.
Có thể nói, mô hình kinh tế thị trường thuần tuý được xây dựng xuất
phát từ quan điểm bàn tay vô hình của A. Smith (1776), người được coi là
cha đẻ của kinh tế học hiện đại. Trong tác phẩm Của cải của các dân tộc, A.
Smith đã ủng hộ một vai trò hết sức hạn chế của chính phủ. Ông cho rằng,
mỗi cá nhân, trong khi theo đuổi các lợi ích cua neng minh trong một môi
trường cạnh tranh, thì cũng sẽ phục vụ luôn cho lợi ích cua xa họi. Động cơ
16

31. lợi nhuận sẽ khiến người này cung cấp hàng hóa cho người khác. Còn cạnh
tranh sẽ đảm bảo rằng, chỉ có hãng nào đáp ứng đúng nhu cầu của xã hội với
chất lượng cao và giá thành rẻ mới có thể tồn tại. Như vậy, nhờ cơ chế bàn
tay vô hình của thị trường sẽ dẫn dắt việc sản xuất ra những hàng hóa mà
mọi người mong muốn theo cách tốt nhất.
Quan điểm này đã đưa đến sự ra đời của một mô hình kinh tế, nền
kinh tế thị trường thuần tủy. Đó là một nền kinh tế mànnọi hàng hóa và
dịch vụ đều do KVTN sản xuất và mọi hoạt động mua bán giao dịch đều
diễn ra trên thị trường, với giá cả là sản phẩm của sự tương tác giữa cung và
cầu. Mọi cá nhân đều có thể tự do mua bán mọi loại hàng hóa, tùy theo sờ
thích và năng lực kinh tế (thu nhập) của họ. Trong một nền kinh tế như thế,
vai trò của chính phủ là tối thiểu.
Tuy nhiên, lập luận của A. Smith lại không giúp giải thích được cho
rất nhiều trường hợp mà thị trường thất bại, không thể tự khắc phục được,
như sự bất bình đẳng ngày càng gay gắt giữa một bên là giới chủ tư bản, và
bên kia là đông đảo người lao động. Nó cũng không giải thích được cho
những đợt khủng hoảng kinh tế diễn ra triền miên trong thế kỷ XIX, và đỉnh
cao là cuộc Đại Suy thoái những năm 30 của thế kỷ XX, trong đó sản lượng
của cả khối tư bản chủ nghĩa (TBCN) sụt giảm 1/4, còn hơn 25% lực lượng
lao động không có việc làm.
Đứng trước thực trạng đó, nhiều nhà tư tường đã tỏ ra hoài nghi về sức
mạnh vạn năng của kinh tế thị trường. Thậm chí, nhiều người cho rằng,
nguyên nhân sâu xa của những căn bệnh khủng hoảng kinh niên trong nền
kinh tê chính là do nỏ hoạt động hoàn toàn tự phát theo các qui luật của thị
trường, thay vì có sự chỉ đạo tự giác và có ý thức của chính phủ, thông qua
một cơ quan kế hoạch tập trung. Nếu có một cơ quan như vậy, và cơ quan
này có khả năng tính toán, điều phối có kế hoạch mọi cân đối trong nền kinh
tê quôc dân thi nền kinh tế sẽ vận hành một cách nhịp nhàng, ăn khớp và
đảm bảo sử dụng hiệu quả nhất các nguồn lực. Đó là nền tảng tư tường của
mô hình nền kinh tế kể hoạch hoả tập trung đã được áp dụng ờ Liên Xô cũ
và các nước xã hội chủ nghĩa (XHCN). Trong mô hình này, mọi quyết định
vê sản xuât và phân phối sản phẩm đều do một cơ quan trung ương của
I TRƯỞNG »ẠO HỌC «UV MHáN
THU VlệN______
:^ w r r j 17

32. chính phủ quyết định, thay vì các lực lượng thị trường. Điều này đã gây ra
một sự tùy tiện, chủ quan rất lớn trong việc áp đặt giá cả và sản lượng, thủ
tiêu động lực phấn đấu-của cá nhân và gây ra sự lãng phí, phi hiệu quả rât lớn
ừong xã hội.
Đứng trước nguy cơ đó, nhiều quốc gia trước đây đi theo mô hình kế
hoạch hóa tập trung, trong đó có Việt Nam, đã phải tiến hành cải cách mạnh
mẽ nền kinh tế của mình theo hướng chấp nhận sự vận hành của cơ chế thị
trường, nhưng phải có sự điều tiết có ý thức của nhà nước. Như vậy, ngoại
trừ một số trường hợp ngoại lệ, cho đến nay ở hầu hết các quốc gia trên thế
giới, chúng ta đều thấy sự vận hành song song, tương tác và hỗ trợ lẫn nhau
của cả thị trường và chính phủ. Đó là mô hình nền kinh tế hỗn hợp. Trong
nền kinh tể đó, vai trò của chính phủ không phải là cạnh tranh hoặc thay thế
cho KVTN. Trái lại, chính phủ thúc đẩy, hỗ trợ và điều tiết hoạt động của
khu vực này.
Tuy cùng là nền kinh tế hỗn hợp, nhưng vai trò cùa chính phủ trong
mỗi nền kinh tế nhất định lại mạnh yếu khác nhau. Theo đánh giá của các
nhà kỉnh tế, chính phủ ở các nước đang phát triển và chuyển đổi như Việt
Nam, Ẩn Độ, Trung Quốc... can thiệp vào nền kinh tế mạnh hơn nhiều so
với các nước Tây Ầu hoặc Bắc Mỹ. Vì sao lại có sự khác nhau như vậy về
vai trò của chính phủ? Đó là do quan điểm khác nhau về mức độ nghiêm
trọng mà mỗi nước nhận thức về các dạng thất bại của thị trường và khả
năng khắc phục chúng của chính phủ.
Đến đây, chúng ta có thể điểm qua những thay đổi căn bản trong việc
lựa chọn một vai trò thích hợp của chính phủ trong nền kinh tế thị trường mà
các quốc gia trên thế giới đã lần lượt trải nghiệm. Điều này sẽ giúp chúng ta
hiểu rõ thêm những vấn đề gì đang được coi là thời sự trên các diễn đàn
tranh luận chính sách về vai trò chính phủ trong những thập niên vừa qua.
1.1.3 Sự thay đổi vai trò chính phủ trong quá trình phát triển
Hình thái tổ chức chính phủ rất khác nhau giữa các châu lục và thay
đổi qua thời gian, nhưng lý luận xoay quanh vai trò đích thực của chính phủ
những lĩnh vực nào chính phủ và tư nhân thực hiện lại không hề khác nhau.
18

33. Những bàn luận này đều xoay quanh quyền hạn và nghĩa vụ đối với nhau
giữa chính phủ và người dân. Gần như tât cả đêu thông nhât vê các chức
năng tối thiểu của chính phủ trong việc cung câp hàng hóa và dịch vụ công
cơ bản, đặc biệt là an ninh trật tự và luật pháp. Tuy nhiên, ngoài những chức
năng tối thiểu này thì có rất ít sự nhất trí về một vai trò thích hợp nhât của
chính phủ trong việc thúc đẩy sự phát triển. Những người theo chủ nghĩa
trọng thương thế kỷ XVII đã nhìn ra vai trò của chính phủ trong việc định
hướng thương mại. Không phải cho đến khi có luận điểm Bàn tay vô hình
của A. Smith thì người ta mới nhận thức được rằng thị trường là công cụ tôt
nhất để thực hiện tăng trường và cải thiện PLXH. Theo quan diêm này, nhà
nước thích họp nhất với một số chức năng nòng cốt - cung câp hàng hóa
công cộng (HHCC) như quốc phòng, an ninh, giáo dục công dân hoặc đảm
bảo hiệu lực thực hiện các hợp đồng - đây đều là những yếu tố hết sức quan
trọng cho sự phát triển của thị trường.
Nhưng ngay cả sau đó thì sự can thiệp của chính phủ vẫn tiêp tục đóng
vai trò sống còn, là chất xúc tác trong sự phát triên và tăng trưởng của nhiêu
nền kinh tế thị trường Tây Âu, Nhật Bản và Bắc Mỹ. Vào thế kỷ XIX, vai
trò của chính phủ trong việc phân phối lại thu nhập còn rất hạn chê. Phân
phối lại ở châu Âu chủ yếu được thực hiện thông qua các hoạt động từ thiện
của cá nhân và tổ chức. Các hệ thống thuế thường chi dừng lại ở thuế quan,
thuế môn bài, thuế chống độc quyền và thuế hàng hóa. Thuế thu nhập, loại
thuế bắt đầu được đưa ra ở Anh và Pháp vào cuối thê kỷ XVIII, vân chưa
phải là nguồn thu chủ yếu. Những biểu hiện yếu ớt của một nhà nước phúc
lợi bắt đầu xuất hiện ở Đức vào cuối thế kỷ XIX, khi Thủ tướng Otto von
Bismarck đưa ra các hệ thống BHXH đầu tiên trên phạm vi toàn quốc.
Đầu thế kỷ XX, hàng loạt các sự kiện đột ngột trong giai đoạn sau
Chiến tranh thế giới lần thứ nhất đã đánh dấu những bước ngoặt quan trọng
trong nhận thức về vai trò của chính phủ. Trước hết, đó là sự ra đời của nước
Nga Xô viết - nhà nước XHCN đầu tiên trên thế giới, dẫn đến việc bãi bỏ
chế độ sở hữu tài sản tư nhân và áp dụng mô hình kế hoạch hóa tập trung.
Thứ hai, cuộc Đại Suy thoái của những năm 1930 đã gây ra sự tàn phá kinh
tế ghê gớm ở các nước TBCN, buộc các nước này phải thử nghiệm các
19

34. chính sách chống chu kỳ nhằm phục hồi kinh tế. Thứ ba, Chiên tranh thê
giới lần thứ hai đã"dẫn đến sự đô vỡ nhanh chóng của các đê che chau Au.
Tất cả các sự kiện nàỷ đã dẫn đến 70 năm tranh cãi vê chính sách xoay
quanh vai trò của chính phủ trong nền kinh tê. Sau đây, chúng ta sẽ diêm lại
một số mốc thời gian quan trọng nhất.
Thập kỷ 50-70. Trong thời kỳ này, nhiều quốc gia có tham vọng xây
dựng cho mình một nền kinh tế tự chủ, tự cường và vững mạnh. Vì thê, họ
cho rằng chính phủ có vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo con đường phát
triển. Thông qua chức năng kế hoạch hoá và các chinh sach bao họ, nhiêu
nước đã xây dựng nền công nghiệp hướng nội với hy vọng có thê giảm bớt
sự phụ thuộc vào nước ngoài. Khi đó, chính phủ được coi là người phân bổ
các nguồn lực trong xã hội, xác định các ngành công nghiệp ưu tiên chiến
lược đê bảo hộ phát triển. Thậm chí, hàng loạt các DNNN đã ra đời làm
chức năng cung cấp hàng hoá và dịch vụ cho nên kinh tê quốc dân. Tuy
nhiên, thành tích phát triển đáng buồn của nhiều nước theo chiến lược
hướng nội với khu vực công nghiệp phi hiệu quả, ngoại tệ thiêu hụt lớn và
một nền nông nghiệp què quặt đã khiến người ta hoài nghi về vai trò này cùa
chính phủ. Trong khi đó, một số nước công nghiệp mới (như các con hổ
châu A) lại chuyển hướng chiên lược hướng ngoại với giả thiết rằng tự do
hoá nền kinh tế sẽ thúc đẩy tăng trưởng, và những nước này đã có được tốc
độ tăng trường rất ngoạn mục. Điều đó khiến quan điểm về vai trò chính phủ
trong thập kỳ 1980 đã có một bước ngoặt lớn theo chiều ngược lại.
Thập kỷ 80. Sau cuộc khủng hoảng dầu lửa lần thứ hai năm 1979 và
cuộc khủng hoảng nợ ở nhiều nước châu Mỹ La tinh đầu thập kỷ 1980,
nhiều nhà kinh tế đã chỉ trích sự can thiệp quá sâu của chính phủ vào phân
bổ nguồn lực, do đó đã gây ra sự phi hiệu quà lớn. Quan điểm lúc này là thu
hẹp sự can'thiệp của chính phủ, tạo điều kiện cho thị trường vận hành tự do
hon. Nhiều lúc, sự can thiệp của chính phủ đượccoi là không cần thiết, thậm
chí cản trở sự phát triển. Tất cà những thay đổi trong nhận thức đó được
phản ánh trong các chính sách điều chỉnh kinh tế mà nội dung chính đều là
để thị trường quyết định nhiều hơn. Hàng loạt các chính sách như giảm sự
định giá quá cao đồng bản tệ, tự do hoá lãi suất, thu hẹp KVC, giảm điều tiết
20

35. thị trường, xoá bỏ sự can thiệp trực tiếp đối với thương mại và đầu tư... đã
được ban hành, và nhiều khi còn trờ thành điều kiện tiên quyết của các tổ
chức tài trợ quốc tế đối với các nước đang phát triên nêu những nước này
muốn nhận được viện trợ. Có thể nói, trong thời kỳ này, mục tiêu hiệu quả
kinh tế đã được đưa lên hàng đầu, còn mục tiêu công bằng bị đẩy xuống
hàng thứ yếu.
Đáng tiếc, chiến lược này cũng không mang lại đưộc nhiêu kêt quả
như mong muốn, thậm chí còn gây ra những hậu quả xã hội nghiêm trọng.
Việc thu hẹp KVC đã kéo theo sự cắt giảm chi tiêu ngân sách, nhất là cho
những dịch vụ thiết yếu đối với người nghèo như giáo dục và y tê. Vì thê, nó
đã làm dấy lên phong trào chỉ trích mạnh mẽ quan diêm này. Nhiêu người
cho rằng cần phải kết hợp giữa điều chỉnh cơ câu và bảo vệ những người yêu
thế, cũng như khôi phục tăng trường kinh tê.
Thập kỷ 90. Quan điểm về vai trò của chính phủ trong thập kỷ này
được phản ánh rõ nét trong Báo cáo Phát triển Thế giới năm 1991 của Ngân
hàng Thế giới (NHTG). Theo Báo cáo này, tác động qua lại giữa chính phủ
và thị trường hay KVTN không phải là vấn đề “can thiệp hay tự do kinh
doanh” mà cả hai khu vực đều có vai trò quan trọng trong quá trình phát
triển. Nếu KVTN được coi là có nhiệm vụ sản xuât và cung câp hàng hoá và
dịch vụ một cách hiệu quả nhất thì chính phủ lại có nhiệm vụ phải xây dựng
một môi trường thể chế, pháp lý và kinh doanh thuận lợi, đồng thời đảm bảo
những dịch vụ thiết yếu cho người nghèo. Theo quan điểm này, chính phủ
phải có vai trò tăng cường thể chế và khung pháp lý trong nên kinh tê, tôn
trọng và bảo vệ quyền sở hữu tư nhân, xây dựng kêt câu hạ tầng (KCHT) và
bảo vệ giúp dở người nghèo. Tất cả những yêu cầu đó được gọi chung trong
thuật ngữ “quản trị quốc gia", hay "điều hành nhà nước".
Điểm qua quá trình phát triển trong nhận thức vê vai trò của chính phủ
có thê thây dường như không có ai phủ nhận việc nhà nước có hiệu lực là
nhân tố thiết yếu để cung cấp các hàng hóa và dịch vụ, cũng như những quy
định về thể chế, luật pháp cho phép các thị trường phát triển mạnh mẽ và đời
sống con người không ngừng được cải thiện cả về vật chất lẫn tinh thần. Nếu
không có sự hiện diện của chính phủ thì sõ không có sự phát triển bền vững
21

36. cả về kinh tế và xã hội. Điểm khác biệt quan trọng trong các quan điểm nói
trên là trong nhiều giai đoạn trước đây, người ta cho rằng sự phát triển phải
do chính phủ tạo ra. Còn ngày nay thì thông điệp đã khác: chính phủ đóng
vai trò trung tâm trong phát triển kinh tế và xã hội, không phải với tư cách là
người trực tiếp tạo ra tăng trưởng mà là một đối tác, là chất xúc tác và là
người tạo điều kiện thuận lợi cho sự tăng trưởng đó. Và câu hỏi lớn đặt ra -
cũng là vấn đề mà Giáo trình này giải quyết - đó là chính phủ cần làm gì và
làm như thế nào để thực hiện tốt nhất vai trò trung tâm của mình?
Hộp 1-1. Sự thay đỗi vaỉ trò của chính phủ ở Ấn Độ trong thế kỷ 20
Khi Ấn Độ giành được độc lập vào năm 1947, thu nhập bình quân đầu người
của nước này đang trong tình trạng trỉ trệ suốt nửa thế kỷ, và công nghiệp hiện đại
rất nhỏ bé.
Nhũng năm dưới thời Nehru, 1947-1964. Thủ tướng đầu tiên của Ấn Độ là
Jawaharlal Nehru đã nhìn nhận công nghiệp hóa là chỉa khóa để giảm nghèo, và
một chính phù đầy quyền lực trong nền kinh tế kế hoạch hóa là điều cần thiết để
đưa đất nước công nghiệp hóa nhanh chóng, kết hợp với đẩy nhanh tiết kiệm và
đầu tư công, giảm vai trò của ngoại thương và xây dựng nền kinh tế tự cung tự
cấp. Tin tưởng rằng tiềm năng của nông nghiệp và xuất khẩu là hạn chế, các
chính phủ ở Ấn Độ đánh thuế nông nghiệp bằng cách làm lệch các ti lệ trao đổi
theo hướng gây bất lợi cho nông nghiệp và nhấn mạnh thay thế nhập khẩu.
Chính phủ đã nhỉn nhận giáo dục kỹ thuật chuyên môn là nhân tố sống còn đối
với công nghiệp hóa.
Garibi hatao, 1966-1977. Dưới thời Thủ tướng Ấn Độ Indira Gandhi đã
diễn ra hai sự chuyển hướng lớn trong vai trò của chính phủ. Thứ nhất, việc xao
lãng vai trò của nông nghiệp được xoay ngược thông qua vai trò tích cực của nhà
nước trong trợ giá giống và phân bón, tín dụng nông nghiệp và điện khí hóa nông
thôn. Cuộc Cách mạng xanh đã tỏ ra có kết quả và vào giữa những năm 1970, Án
Độ đã tự cung cấp được ngũ cốc. Sự chuyển hướng thứ hai là việc thắt chặt kiểm
soát của chính phủ đổi với mọi phương diện cùa nền kinh tế. Dưới khẩu hiệu garibi
hatao (xóa nghèo), các ngân hàng được quốc hữu hóa, thương mại ngày càng bị
hạn chế, việc kiểm soát giá được áp dụng với mọi loại sản phẩm và đầu tư nước
ngoài cũng bị hạn chế. Nhà nước đã bóp nghẹt nền kinh tế. Tuy nhiên, tăng trường
tổng sản phẩm quốc nội (GDP) vẫn không được đẩy mạnh mà trong thời kv này chỉ
giữa nguyên ở mức 3,5% một năm.
22

37. Bùng nổ chi tiêu và thâm hụt tài chính ngày càng tăng, 1977-1991. Giữa
những năm 1977 và 1991, hầu hết các biện pháp kiểm soát nghiêm ngặt đối với
nhập khẩu và cấp giấy phép công nghiệp đã dần dần được nới lỏng, khuyến khích
được tăng trường công nghiệp. Chính phủ đã mở rộng các kế hoạch chống đói
nghèo, đặc biệt là các chương trinh việc làm nông thôn, nhưng chi một tỳ lệ nhỏ
trong số các khoản trợ cấp này là thực sự đến được tay người nghèo. Sự cạnh tranh
giữa các đảng phái chính trị đã làm cho các khoản trợ cấp không ngừng tăng lên
trong mọi cuộc bầu cừ. Kết quả là thâm hụt tài chính lớn (8,4% GDP vào năm
1985) và điều này đã góp phần gây nên tình trạng thâm hụt tài khoản vãng lai ngày
càng tăng. Dự trữ ngoại hổi của Ấn Độ thực sự đã cạn kiệt vào giữa những năm
1991, khi chính phủ mới do Narashimha Rao đứng đầu lên nắm quyền.
Giai đoạn cải cách từ sau năm 1991. Những khoản trả lãi ngày càng lớn
trong nợ nước ngoài của Án Độ có nghĩa là cả chính phủ trung ương và các bang
đều không thể tài trợ được cho các khoản trợ cấp và đầu tư công. Chính quyền liên
bang cuối cùng đã áp dụng chính sách khuyến khích đầu tư tư nhân và đầu tư nước
ngoài. Như vậy, nguy cơ phá sản đã dẫn đến quá trình cải cách và làm thay đổi vai
trò của chính phủ từ chỗ là nhà đầu tư chủ yếu thành người tạo điều kiện thuận lợi
cho hoạt động kinh doanh... Chính phủ Rao đã xóa bỏ hầu hết thủ tục cấp phép
công nghiệp và nhập khẩu, hạ giá đồng rupi, giảm mạnh thuế nhập khẩu, tự do hóa
lĩnh vực tài chính và đầu tư nước ngoài, cho phép đầu tư tư nhân tham gia vào
những lĩnh vực trước đây chỉ dành riêng cho chính phủ. Chính phủ liên hiệp mới
lên nắm quyền năm 1996 nói chung đã duy trì các cuộc cải cách này và ngân sách
năm 1997 đã có những bước chuyển biến tích cực theo chiều hướng đó.
Nguồn: NHTG (1998), Báo cáo phát triển thể giới năm 1997
1.1.4 Các giai đoạn phát triển của khu vực công ỏ' Việt Nam
Quá trình hình thành và phát triển của KVC ở Việt Nam có thể khái
quát lại thành hai giai đoạn lớn, đó là khi Việt Nam còn trong cơ chế kế
hoạch hoá tập trung và kể từ khi Việt Nam chuyển sang cơ chế thị trường,
với mốc thời gian tương đối là trước và sau khi Đảng đề xướng đường lối
Đổi mới năm 1986.
a. Trước năm 1986
Trong giai đoạn này, Việt Nam đi theo mô hình kế hoạch hóa tập trung.
Đặc trưng của mô hình đó là KVC nắm vai ưò chủ đạo, chi phối mọi mặt của
23

38. đời sống xã hội. Chính phủ phát triển kinh tế quốc doanh trên tất cả các lĩnh vực,
bao cấp cho kinh tế tập thể, hạn chế kinh tế tư nhân và gia đình, lập kê hoạch sản
xuất, thu mua và phân phối sản phẩm chi tiết đến từng người dân. Trên thực tê,
quan hệ hành chính đã thay thê cho phân lớn quan hệ thị trường.
Nhà nước qui định giá chi tiết cho các loại sản phẩm, sử dụng một
phần quan trọng trong ngân sách để trợ giá cho các hàng tiêu dùng thiet yeu
và giữ giá cả ổn định. Do đó, giá cả không phản anh đung gia tn va cung
không cho phép canh tranh giữa các doanh nghiệp. DNNN giữ VỊ tri đọc
quyền trong sản xuất, mua bán. Hệ thông ngân hàng thực chạt chi la mọt
kênh khác của ngân sách nhà nước (NSNN). Ngoại thương bị hạn chế và
kiểm soát gắt gao, đầu tư nước ngoài không được khuyến khích và trên thực
tế cũng khó thu hút được. DNNN và cơ quan nha nươc dựa vao nhau trong
mối quan hệ phức tạp về lợi ích và quyên lực.
Trong điều kiện đỏ, KVTN không những nhỏ bé, mà còn bị bóp nghẹt.
Thị trường và người tiêu dùng không có tiếng nói có hiệu lực đối với doanh
nghiệp, và cơ quan nhà nước là người quyết định quan trọng nhất đối với
hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp, thông qua các quan hệ
mang tính hành chính, mệnh lệnh. Có thê nói, trong bôi cảnh đó, KVC ở
Việt Nam đã thay thế, lấn át K.VTN.
Mô hình kế hoạch hóa tập trung đã bộc lộ nhũng hạn chế rất lớn. Thứ
nhất, mặc dù nó có khả năng tạo ra các tỉ lệ tích lũy và tiết kiệm rất cao để tạo
nguồn lực cần thiết cho tăng trường, nhưng với cái giá phải trả là kìm nén tiêu
dùng. Thứ hai, nó trì trệ về công nghệ vì sản xuất không gắn với cơ chế
khuyến khích thỏa đáng. Thứ ba, hiệu quả kinh tể thấp do thủ tiêu cạnh tranh
và ¿ ô n g có động lực cho sự sáng tạo và nâng cao hiệu quả. Chính những hạn
chế đó ¿ iế n mô hình này chỉ thích hợp với nền kinh tê then chiến.
Hòa bình lập lại, chính phủ đã tiến hành thử nghiệm hàng loạt những cải
cách trong cơ chê quản lý. Đặc biệt, trong ^giai đoạn 1981-1985 đã có bốn
bước chuyển biến cơ bản. Bước chuyển thứ nhất là phi tập trung hóa được tiến
hành ngay từ những năm đầu của giai đoạn này, với việc Đảng Cộng sản Việt
Nam ban' hành chỉ thị 100 (ngày 13/1/1981) vê khoán và mờ rộng khoán sản
phẩm trong nông nghiệp đến nhóm và người lao động. Nhờ đó sản lượng
lương thực đã tăng từ 14,4 triệu tấn qui thóc năm 1980 lên 16,8 triệu tân năm
24

39. 1982. Bước chuyển biến thứ hai là việc mờ rộng quyền chủ động sản xuất
kinh doanh và tự chủ tài chính cho các doanh nghiệp quốc doanh. Dấu ấn thứ
ba là sự công nhận chính thức vai trò cùa khu vực kinh tế tư nhân. Nông dân
được phép bán sản phẩm sau khi hoàn thành nghĩa vụ với nhà nước ra thị
trường tự do và các thương gia, thợ thủ công được tự do kinh doanh. Cải cách
thứ tư diễn ra vào những năm cuối của thời kỳ này là việc xóa bỏ bao cấp,
trước hết là xóa bỏ chính sách hai giá và bù giá vào lương. Ngày 17/6/1985,
Nghị quyết nổi tiếng về “giá - lương - tiền” đã ra đòi nhằm xóa bỏ quan liêu,
bao cấp trong việc định giá, lương và tiền. Tuy nhiên, cuộc cải cách này đã
không thành công và thổi bùng lên căn bệnh lạm phát đã âm ỉ từ lâu.
Tóm lại, mặc dù đẵ có những cải cách nhât định làm tôc độ tăng
trường đạt khá hơn giai đoạn trước, với mức tăng bình quân thu nhập quốc
dân (TNQD) là 6,4%, nhưng thực chất lúc này nền kinh tế vẫn vận hành
theo mô hình cũ. Tư duy kinh tế chậm đổi mới nên không phù hợp với
điều hành nền kinh tế thời bình. Do đó, đến cuối năm 1985, nền kinh tế đã
rơi vào khủng hoảng trầm trọng, thể hiện trên các mặt: kinh tê thực chât
không có phát triển; sàn xuất không đáp ứng đủ nhu câu tiêu dùng tôi thiêu
dẫn đến sự lệ thuộc vào bên ngoài ngày càng lớn; siêu lạm phát hoành
hành gây giảm sút nghiêm trọng về mức sống. Trước tình hình đó, một
quyết định sáng suốt đã được đưa ra, đó là chuyển đổi mô hình phát triên
kinh tế của Việt Nam từ kế hoạch hóa tập trung sang mô hình kinh tế thị
trường có sự điều tiết của nhà nước theo định hướng XHCN. Quyết định
này mờ ra một thời kỳ mới trong phát triển kinh tê và thay đôi vai trò cùa
chính phủ. Đó là thời kỳ Đổi Mới, đánh dấu băng Đại hội đại biêu toàn
quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ VI năm 1986.
b. Sau năm 1986
Cùng với việc chuyển nền kinh tế sang vận hành theo cơ chê thị
trường, dần dần đã có sự phân định ngày càng rõ nét trong vai trò của KVC
và KVTN. Chính phủ không cần thiết phải xuất hiện như một lực lượng kinh
doanh nữa, mà chuyển sang là người định mục tiêu, tô chức, điêu tiêt, ho trợ,
hướng dẫn và tạo môi trường kinh tế và pháp luật thuận lợi cho hoạt động
sản xuât kinh doanh.
25

40. Đứng trước vai trò mới, KVC của Việt Nam đã có những chuyển
biến sâu sắc. Chính 'phu đã thúc đẩy hàng loạt cải cách vê thê chê kinh tê
để tạo điều kiện thúc đẩy sự phát triển của KVTN, như khoán sản phâm,
phát triển các thành phần kinh tế (TPKT), mở rộng quyên tự chủ cho
DNNN, đổi mới công tác kế hoạch hoá, xuât nhập khâu, giả cả tín dụng...
Đầu tư của ngân sách cũng có chuyên biên mạnh, giảm dan bao cap qua
vốn đầu tư và tín dụng cho DNNN, hướng mạnh sang phát tnen KCHT va
xoá đói giảm nghèo (XĐGN). Cải cách hành chính (CCHC) đã có những
bước tiến ban đầu theo hướng đơn giản hoá thủ tục hành chính, tinh giản
bộ máy, xoá bỏ các văn bàn pháp luật bât hợp lỵ, mau thuan, chong
chéo... Hệ thống DNNN đã và đang có những cải biên sâu săc. Sô lượng
DNNN giảm dần thông qua quá trình cổ phân hoá và săp xêp lại, xong
hiệu quả sản xuất kinh doanh lại không ngừng gia tăng. DNNN đang phan
đấu thực sự đảm nhận tốt vai trò chủ đạo của mình, không phải ở số lượng
mà là chất'lượng hoạt động, là công cụ sắc bén để chính phủ can thiệp vào
nền kinh tế, là lực lượng mờ đường cho các TPKT khác phát triển và đi
đầu trong nghiên cứu và triển khai công nghẹ mơi. Hẹ thong ASXH đa
bước đầu được hình thành và phát triên.
Quá trình đổi mới đã khiến vai trò của KVC ở Việt Nam có nhiều thay
đổi. Một trong những chỉ số được sử dụng để phản ánh vai trò của chính phủ
trong nền kinh tế là so sánh qui mô chi tiêu của chính phủ với GDP của nên
kinh tế. Biểu 1-1 phản ánh qui mô đó cùa chính phủ Việt Nam trong thập kỷ vừa
qua. Qua biểu này, có thể thấy qui mô cùa chính phủ Việt Nam đã không ngừng
mở rộng từ chồ chỉ chiếm 22,6% GDP năm 2000 lên đên 30,6% năm 2010.
Sự can thiệp của chính phủ vào nền kinh tế đã mang lại những thành
tích phát triển tích cực cho Việt Nam trong nhiều thập kỷ qua. Tốc độ tăng
trưởng của nền kinh tế trong 10 năm 2011-2010 bình quân đạt gần 7,3%,
đưa Việt Nam vào nhóm nước có tốc độ tăng trưởng cao trong khu vực.
GDP binh quân đầu người năm 2010 đạt khoảng 1.170 đôla, vượt qua
ngưỡng các nước đang phát triên có thu nhạp thap. Cơ câu kinh tê có sự
chuyển dịch tích cực theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Kinh tế vĩ
mô cơ bàn ổn định các cân đối lớn trong nên kinh tế được giữ vững, thâm
hụt ngân sách và nợ quốc gia được kiêm soát trong giới hạn an toàn. Đời
26