Erik Dans & Machteld de Vries. www.akd.nl

1. Actualiteiten ruimtelijke ordening
Gemeentedagen 2016
Erik Dans & Machteld de Vries
Advocaten bestuursrecht en omgevingsrecht

2. Agenda
1. Rijk en RO
2. Provincie en RO
3. Gemeenten en RO
4. Ladder voor duurzame verstedelijking
5. Parkeren
6. Varia

3. Rijk en RO
Schorsing bepalingen Provinciale Verordening Ruimte Zuid-Holland
Casus Decathlon – perifere detailhandel
• Verordening Ruimte (VR) staat detailhandel slechts toe in stadscentra en bij
uitzondering een aantal vormen van perifere detailhandel buiten stadscentra
(auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur,
fitnessapparatuur, piano’s, …) (artikel 2.1.4 lid 1 en lid 3 VR).
• Gemeenten Den Haag en Schiedam wilden bestemmingsplannen vaststellen voor
grootschalige perifere detailhandel met het oog op het mogelijk maken van een
vestiging van Decathlon in deze gemeenten;
• Daartoe worden ontheffingen van de VR aangevraagd.
• GS van Zuid-Holland weigeren ontheffingen
 Weigeringen worden op dit moment aangevochten bij de bestuursrechter
3

4. Rijk en RO
• Decathlon verzoekt de Kroon om artikel
2.1.4 VR te vernietigen wegens strijd met
het recht en het algemeen belang (zie art.
261 Provinciewet):
• Art. 4.1 Wro (bevoegdheid vaststellen VR);
• Art. 49 VWEU (vrijheid van vestiging binnen
de EU);
• Richtlijn 2006/123/EG (Dienstenrichtlijn).
4

5. Rijk en RO
• Schorsing van art. 2.1.4 lid 3 VR d.d. 21 november 2015, Stb. 2015/454 (art. 268
Provinciewet jo. afd. 10.2.3 Awb):
• I.v.m. vermoedelijk ongerechtvaardigde beperking van art. 49 VWEU;
• Tot 1 april 2016;
• In de tussentijd wordt een voorziening getroffen:
• Extra uitzondering detailhandel buiten stadscentra: detailhandel die zich uit oogpunt
van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel
• Dus: niet slechts limitatieve lijst, maar ook beoordeling i.h.k.v. het criterium van een
goede ruimtelijke ordening
5

6. Dienstenrichtlijn en RO
• Dienst: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen
vergoeding geschiedt.
• Overweging 9 Dienstenrichtlijn: n.v.t. op eisen over toegang tot of de uitoefening van een
dienstenactiviteit waaronder voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedenbouw.
• Art. 9 Dienstenrichtlijn:
• Geen vergunningstelsel tenzij:
• Geen discriminerende werking;
• Gerechtvaardigd om dwingende reden van algemeen belang;
• Proportionaliteit;
• Vergunningstelsel: “elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de
verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging
van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van
een dienstenactiviteit” (art. 4 Dienstenrichtlijn)
6

7. Dienstenrichtlijn en RO
• Art. 14 Dienstenrichtlijn
• Toegang tot uitoefening dienstenactiviteit niet onderwerpen aan de volgende eisen:
• Economische criteria i.v.m. voldoende marktvraag/economische planning;
• Betrokkenheid van concurrenten.
• Eis: “elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van
de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend
uit de rechtspraak, de administratieve praktijk” (Art. 4 Dienstenrichtlijn)
7

8. Dienstenrichtlijn en RO
• Oudere Afdelingsjurisprudentie:
• detailhandel geen dienst i.d.z.v. Dienstenrichtlijn (ABRvS 25 juni 2014,
nr. 201307133/1/A1)
• Dienstenrichtlijn n.v.t. op bestemmingsplannen (ABRvS 16 april 2014, nr.
201303704/1/R4)
8

9. Dienstenrichtlijn en RO
• Echter, recente ontwikkelingen:
• Documenten van de Europese Commissie lijken ervan uit te gaan dat detailhandel
onder de Dienstenrichtlijn valt;
• Samenvatting van de richtlijn op EUR-Lex: detailhandel valt onder
Dienstenrichtlijn;
• Franse Conseil d’Etat in arrest d.d. 11 februari 2015, No. 370089,
ECLI:FR:CESSR:2015:370089.20150211: Dienstenrichtlijn van toepassing op
detailhandel;
• HvJEU in arrest d.d. 10 juli 2014, C-420/13, Netto Marken-Discount,
ECLI:EU:C:2014:2069: detailhandel kan een dienst zijn;
9

10. Dienstenrichtlijn en RO
• Dus prejudiciële vragen ABRvS 13 januari 2016, nr. 201309296/4/R4 (selectie):
1. Is detailhandel i.v.m. verkoop van goederen, zoals schoenen en kleding, aan
consumenten aan te merken als een dienst onder de Dienstenrichtlijn?
2. Valt een voorschrift uit een bestemmingsplan dat detailhandel buiten stadscentra
niet toestaat onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn?
3. Valt het bedoelde voorschrift onder de reikwijdte van het begrip
“vergunningstelsel” onder de Dienstenrichtlijn?
4. Zo ja, is een dergelijk voorschrift toegestaan onder de Dienstenrichtlijn?
5. Restvraag: valt dit geval onder de werkingssfeer van het vrij verkeer van
goederen (art. 34 t/m 36 VWEU) en/of de vrijheid van vestiging (art. 49 t/m 55
VWEU) in de zin van het VWEU en is dit onder deze artikelen toegestaan?
10

11. Dienstenrichtlijn en RO
Mogelijke gevolgen:
• Bij “eis” idzv de Dienstenrichtlijn:
• Bij leegstand e.d.:
• Ladder voor duurzame verstedelijking (actuele regionale behoefte);
• Beperking locaties.
• Bij “vergunningstelsel” idzv de Dienstenrichtlijn:
• Verzwaarde motiveringseisen ivm dwingende reden van algemeen belang.
11

12. Rijk en RO
• Decathlon continued:
• Bestemmingsplan “Sportplaza Harga”
gemeente Schiedam d.d. 26 januari 2016
• O.a. bedoeld om “grootschalige detailhandel
in sportartikelen” mogelijk te maken;
• De gemeenteraad stelt dat de voorziene
detailhandel een vergelijkbare ruimtelijke
uitstraling heeft als de met name genoemde
functies in art. 2.1.4 lid 3 VR.
• Maar: d.d. 4 maart 2016 reactieve
aanwijzing van GS: strijd met nieuw art.
2.1.4 lid 3 VR
12

13. Provincie en RO
Bevoegdheden provincie:
• Provinciale Ruimtelijke Verordening (art. 4.1 Wro)
• Proactieve aanwijzing (art. 4.2 Wro):
• Provinciaal belang;
• Goede ruimtelijke ordening.
• Reactieve aanwijzing (art. 3.8 lid 6 jo. 4.2 Wro)
• GS hebben zienswijzen ingediend die niet (geheel) zijn overgenomen;
• Provinciaal belang;
• Goede ruimtelijke ordening;
• Binnen 6 weken na vaststelling bestemmingsplan.
13

14. Provincie en RO
Ontheffing provinciale ruimtelijke verordening (PRV)
Art. 4.1a Wet ruimtelijke ordening (Wro):
In een PRV kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van
burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te
stellen regels, voor zover
1. de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid
2. wegens bijzondere omstandigheden
3. onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen
provinciale belangen.
14

15. Provincie en RO
• Memorie van Toelichting:
 Bedoeld voor bijzondere situaties, die bij het stellen van de algemene regel niet zijn
voorzien. Dus: niet voorzienbare omstandigheden.
 Alleen als verwezenlijking onderdeel ruimtelijk beleid in verhouding tot de met die
bepalingen te dienen provinciale of nationale belangen onevenredig wordt belemmerd.
• Standaardjurisprudentie:
• Als provinciale bepaling ruimer is dan artikel 4.1a lid 1 Wro toestaat.
• Bijv.:
• Indien een ontheffing kan worden verleend zodra sprake is van "zwaarwegende
argumenten die dit rechtvaardigen“(ABRvS 5 februari 2014, nr. 201304840/1/R4, AB
2014/140)
• Indien een ontheffing kan worden verleend voor zover niet anders is bepaald (ABRvS 22
juli 2015, nrs. 201309161/2/R3 en 201400410/1/R2, AB 2015, 303)
15

16. Provincie en RO
Onvoorzienbaarheid speelt geen rol (ABRvS 6 mei 2015, nr. 201406629/1/R6)
• Anders dan eerder gedacht, hoeven de bijzondere omstandigheden niet
onvoorzienbaar te zijn.
• Weliswaar heeft de memorie van toelichting van het wetsvoorstel deze strekking
(Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 3, blz. 4), maar het wetsvoorstel is nadien
gewijzigd.
• Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a van na deze wijziging
volgt dat de wetgever uitdrukkelijk niet heeft beoogd de eis te stellen dat de
ontwikkeling waarvoor ontheffing wordt verleend niet voorzien of niet voorzienbaar
was (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz. 4, en nr. 13, blz. 20 en 22).
• De bijzondere omstandigheid moet zijn gelegen in de ruimtelijke kwaliteit van de
ontwikkeling waarvoor de ontheffing is aangevraagd.
• Dus: nadruk op “bijzondere omstandigheid”
16

17. Provincie en RO
Geen bijzondere omstandigheid
• Bestuurlijke omissie; bijzondere
omstandigheid moet verband houden met de
ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling
(ABRvS 6 mei 2015, nr. 201406629/1/R6)
• Het bereiken van een betere landschappelijke
inpassing (ABRvS 24 juni 2015, nr.
201402270/1/R6)
17

18. Provincie en RO
Reactieve aanwijzingen
• Omstandigheid dat met inzet andere bevoegdheden hetzelfde resultaat kan worden
bereikt, beperkt vrijheid GS om te kiezen voor het geven van een
reactieve aanwijzing niet (ABRvS 28 januari 2015, nr. 201401881/1/R3)
• Aanwijzing genomen in strijd met quorumvereisten uit RvO van GS wordt
vernietigd. Het quorumgebrek kan niet buiten de beslistermijn voor het geven van
een aanwijzing met terugwerkende kracht worden hersteld i.v.m. rechtszekerheid.
Bekrachtiging buiten de termijn niet mogelijk omdat die termijn geen termijn van
orde betreft (ABRvS 18 februari 2015, nr. 201308561/1/R1, JB 2015/55)
• Maar: ABRvS 10 februari 2016, nr. 201502681/1/R1
• GS stelden t.a.v. bestemmingsplan óók beroep in
• Afdeling: geven reactieve aanwijzing beperkt beroepsrecht GS niet
• Slot: bestemmingsplan in strijd met VR, beroep GS gegrond
18

19. Provincie en RO
ABRvS 29 juli 2015, nr. 201407048/1/R2, AB 2015/265
• Geen verschoonbare termijnoverschrijding bij beroep B&W tegen reactieve
aanwijzing tegen hun eigen bestemmingsplan. Het feit dat het bestemmingsplan
tweemaal ter inzage is gelegd, doet niet af aan het feit dat met de eerste ter
inzagelegging de beroepstermijn is gaan lopen.
• Bij eerdere ter inzagelegging dan na termijn art. 3.8 lid 6 jo. art. 6:7 Awb, geen
sprake van gebrekkige bekendmaking en terinzagelegging.
19

20. Provincie en RO
Provinciaal belang
ABRvS 22 april 2015, 201403506/1/A1
• Omgevingsvergunning afwijking bestemmingsplan t.b.v. één
windturbine.
• nog niet in beleid en regelgeving verwerkte punten uit
provinciaal coalitieakkoord en houtskoolschets zijn provinciaal
belang als bedoeld in art. 4.2 Wro;
• Maakt niet uit of nieuw beleid of regelgeving nog niet in
ontwerp is;
• Bepalend is of het belang zich leent voor behartiging op
provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende
bovengemeentelijke aspecten;
• Mogelijkheid reactieve aanwijzing of algemene regels niet
beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen.
20

21. Provincie en RO
Proactieve aanwijzing
• Niet van belang of andere middelen zoals beroep tegen bestemmingsplan of
reactieve aanwijzing niet zijn ingezet alvorens over wordt gegaan tot geven
proactieve aanwijzing (ABRvS 27 mei 2015, nr. 201405782/1/R1)
• Proactieve aanwijzing in afwijking van Provinciale Ruimtelijke Verordening is niet
toegestaan wegens strijd met het wettelijk systeem van de Wro. Behoeft een
specifieke grondslag (ABRvS 16 september 2015, nr. 201410669/1/R6)
21

22. Gemeente en RO
Vvgb gemeenteraad
Art. 6.5 Bor:
• Bij omgevingsvergunningen voor afwijken bestemmingsplan mbv atr. 2.12 lid 1
onder a onder 3 Wabo: vvgb gemeenteraad;
• Gemeenteraad kan categorieën aanwijzen waarin een vvgb niet nodig is.
22

23. Gemeente en RO
• Te generieke aanwijzing van categorieën nog steeds niet toegestaan:
• Categorieën kunnen niet zodanig worden geformuleerd dat aan de aanwijzing daarvan
niet of nauwelijks nog onderscheidende betekenis toekomt zoals ruimtelijke relevante
ontwikkelingen van enige omvang waarover niet eerder door de gemeenteraad een
inhoudelijk standpunt is ingenomen, danwel politiek gevoelige ontwikkelingen (ABRvS 27
mei 2015, nr. 201404980/1/A1);
• Het geven van een algemene verklaring van geen bedenkingen is in strijd met art. 6.5
Bor (ABRvS 8 juli 2015, nr. 201408853/1/A1)
• Aanwijzing waaruit volgt dat een verklaring van geen bedenkingen niet is vereist voor
zover het college het bevoegd gezag is voor afwijkingen van het bestemmingsplan als
bedoeld in art. 2.12 lid 1 onder a 3 Wabo, wordt aangemerkt als aanwijzing dat een vvgb
nooit is vereist en is in strijd met art. 6.5 Bor (ABRvS 29 juli 2015, nr, 201408339/1/A1);
23

24. Gemeente en RO
ABRvS 24 februari 2016, nr 201500972/1/A1
• Bouw “insecthuis”
• Eenmaal aan B&W gedelegeerde bevoegdheid tot nemen projectbesluit, kan niet
later weer middels voorwaarde aan omgevingsvergunning worden teruggegeven.
• Strijd met systeem art. 3.10 Wro (oud).
24

25. Ladder voor duurzame verstedelijking
Artikel 3.1.6 lid 2 Bro:
De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling
mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden:
a) Actuele regionale behoefte?
b) Binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio door benutting van
beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins?
c) Passende ontsluiting, van verschillende middelen van vervoer.
25

26. Ladder voor duurzame verstedelijking
Kamerbrief d.d. 23 november 2015 (IENM/BSK-2015/209246)
• Onduidelijkheid over afbakening:
• actuele regionale behoefte
• nieuwe stedelijke ontwikkeling
• bestaand stedelijk gebied
• Minister kondigt aan:
• Verduidelijking begrippen door:
• Hetzij aanpassing art. 3.1.6 lid 2 Bro
• Hetzij aanpassing ‘Handreiking ladder voor duurzame verstedelijking’
26

27. Ladder voor duurzame verstedelijking
Nieuwe stedelijke ontwikkeling
• Onbenutte planologische mogelijkheden geen nieuwe stedelijke ontwikkeling:
• van detailhandel in meubelen en woninginrichting (oud) naar perifere detailhandel
(nieuw) is geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 1 juli 2015, nr. 201401417/1/R1);
• Na verplaatsing bestemmingsvlak en minieme toename oppervlakte ten opzichte van
voorheen geldende bestemmingsplan (ABRvS 17 februari 2016, nr. 201506639/1/R6);
• Indien bij gebruikswijziging het ruimtebeslag niet toeneemt (ABRvS 5 augustus 2015, nr.
201500276/1/R2 en 4 maart 2015, nr. 201308866/1/R3);
• Indien bij onbenutte planologische mogelijkheden geen nieuw ruimtebeslag plaatsvindt
(ABRvS 24 december 2014, 201303578/1/R4);
• Bestaande uitwerkingsplicht (ABRvS 24 februari 2016, nr. 201506618/1/R6);
• Wel uitvoerbaarheid toetsen!
27

28. Ladder voor duurzame verstedelijking
• Het bouwen van 11 woningen is geen nieuwe stedelijke ontwikkeling (ABRvS 18
november 2015, nr. 201500685/1/R4);
• Het bouwen van 12 (of meer) woningen is wél een nieuwe stedelijke ontwikkeling
(ABRvS 25 maart 2015, nr. 201407135/1/R1);
• Salamitactiek is niet toegestaan (ABRvS 4 maart 2015, nr.
201406421/1/R4);
28

29. Ladder voor duurzame verstedelijking
Actuele regionale behoefte
• Bij woningbouw is voldoende dat in de plantoelichting kort de uitkomsten worden
vermeld van de beoordeling van de behoefte met een verwijzing naar een
woonvisie en regionale afspraken over woningbouw per gemeente. Daarbij dient
overigens wél aannemelijk te worden gemaakt dat het aantal nieuwe woningen de
harde plancapaciteit binnen de gemeente niet overschrijdt (ABRvS 29 april 2015,
nr. 201408996/1/R6);
29

30. Ladder voor duurzame verstedelijking
Relevante leegstand; concurrentiebelang; relativiteit
• Relativiteitsvereiste kan niet aan concurrenten worden tegengeworpen wanneer de
geschade belangen zien op voorkoming van leegstand in de directe omgeving gelet
op het ondernemersklimaat ter plaatse (ABRvS 9 september 2015, nr.
201501866/1/R6)
• behoudens bijzondere omstandigheden staat het relativiteitsvereiste in de weg aan
beroep concurrenten Ladder indien die concurrenten slechts vrezen voor
beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten (ABRvS 20 mei 2015, nr.
201403699/1/R2, BR 2015/71).
30

31. Parkeren
• Nieuwe bevoegdheid art. 3.1.2 lid 2 onder a Bro per 29 november 2014:
• Ihkv goede RO kan bestemmingsplan regels bevatten:
‒ waarvan uitleg bij uitoefening van een aangegeven bevoegdheid, afhankelijk wordt gesteld
van beleidsregels;
• Vanwege schrappen bevoegdheid tot opnemen stedenbouwkundige voorschriften in
Bouwverordening.
• Gevolgen:
• Bestemmingsplannen van na 29 november 2014 dienen parkeren zelf te regelen.
Terugval op Bouwverordening niet toegestaan;
• Bestemmingsplannen van voor 29 november 2014: normen uit Bouwverordening
blijven gelden tot 1 juli 2018 (art. 133 Woningwet)
31

32. Parkeren
• Dynamische verwijzing naar parkeernormen in bestemmingsplan is toegestaan (zie
ook art. 3.1.2 lid 2 Bro) (ABRvS 9 september 2015, nr. 201410585/1/R6);
• Bestemmingsplannen na 29 november 2014 zonder parkeernormen zijn
onzorgvuldig vastgesteld (ABRvS 20 mei 2015, nr. 201501295/1/R6).
32

33. Varia
• Wijzigingen Bor bij Besluit uitvoering Chw per 8 september 2015 i.v.m. opvang
asielzoekers (Stb. 2015, 323):
• Minister of GS zijn bevoegd om een omgevingsvergunning bedoeld onder art. 2.1 lid 1
onder c Wabo jo. 2.12 lid 1 onder a 2 Wabo te verlenen voor zover het gaat om opvang
van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen voor zover het gaat om een
provinciaal of nationaal belang (zie art. 3.1 onder b en 3.2 onder b Bor);
• B&W zijn bevoegd om met behulp van art. 2.12 lid 1 onder a 2 Wabo af te wijken van een
bestemmingsplan voor zover het gaat om opvang van asielzoekers of andere categorieën
vreemdelingen .
33

34. Wij houden liever geen afstand
Koffie?