Nhu cầu lập pháp của hành pháp.pdf

1. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHẠM NGỌC HẢI
Nhu cầu lập pháp của hành pháp
LUẬN VĂN THẠC SĨ
Hà Nội - 2010

2. ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
PHẠM NGỌC HẢI
Nhu cầu lập pháp của hành pháp
Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật
Mã số : 60.38.01
LUẬN VĂN THẠC SĨ
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung
Hà Nội - 2010

3. MỤC LỤC
Trang
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các bảng
PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................. 1
Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP
LUẬT CỦA CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY
DỰNG PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH
PHỦ, BỘ TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ .......... 5
1. Khát quát về Nhà nước và pháp luật............................................... 5
2. Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp là một yêu cầu thực tiễn
được ghi nhận ở nhiều quốc gia trên thế giới ..................................... 8
3. Pháp luật Việt Nam khẳng định vai trò quan trọng của Chính
phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật............................................. 14
4. Kết luận Chương I.......................................................................... 23
Chƣơng 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP
LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ
TRƢỞNG, THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ ........................... 24
1. Trong những năm qua, Chính phủ và các cơ cấu của Chính phủ
đã đạt được những kết quả nhất định trong hoạt động xây dựng
pháp luật ............................................................................................ 24
2. Hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ còn nhiều hạn chế,
bất cập................................................................................................ 25
2.1. Trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh ................ 26

4. 2.2. Công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy
ban thường vụ Quốc hội..................................................................... 34
2.2.1. Trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh............................... 34
2.2.2.Trong việc trình dự án luật, pháp lệnh ra Uỷ ban thường vụ
Quốc hội............................................................................................. 51
2.2.3. Trong việc tiếp thu, chỉnh lý các dự thảo luật giữa hai kỳ
họp Quốc hội, dự thảo pháp lệnh giữa hai phiên họp Ủy ban
thường vụ Quốc hội............................................................................ 51
2.3. Công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ....................................................... 54
2.4. Công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ............................................. 65
2.5. Kết luận Chương II...................................................................... 69
Chƣơng 3. XÁC ĐỊNH LẠI TRỌNG TÂM CÔNG VIỆC CỦA
CHÍNH PHỦ LÀ XÂY DỰNG PHÁP LUẬT ..................................... 72
1. Giải pháp tổng thể .......................................................................... 73
2. Một số giải pháp cụ thể .................................................................. 75
KẾT LUẬN ........................................................................................ 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.............................................. 79

5. DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang
Bảng 1: Thống kê số lượng nội dung phải chỉnh sửa trong một số
dự án luật.
45
Bảng 2: thống kê một số dự án luật trình Quốc hội không bảo đảm
thời gian quy định.
47
Bảng 3: thống kê một số dự án luật trình Quốc hội không bảo đảm
thời gian quy định.
50
Bảng 4: Các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ ban hành quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật quốc phòng.
58
Bảng 5: Các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật
quốc phòng đang soạn thảo cần được tiếp tục ban hành (tính đến tháng 8
năm 2008)./.
60

6. 1
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Đặt vấn đề
Ở nhiều nước trên thế giới, bộ máy Nhà nước được tổ chức theo
nguyên tắc tam quyền phân lập - phân chia quyền lực Nhà nước thành ba
nhánh: lập pháp - hành pháp và tư pháp.
Bộ máy Nhà nước của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam được
tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân chủ, quyền lực Nhà nước là thống
nhất, có sự phân công nhiệm vụ giữa các hệ thống cơ quan Nhà nước, trong
đó Quốc hội có chức năng lập pháp, Chính phủ có chức năng hành pháp và
Toà án có chức năng tư pháp.
Mặc dù nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước khác nhau, sự phân chia
quyền lực Nhà nước khác nhau và tính độc lập của các nhánh quyền lực khác
nhau, nhưng có thể nói ở hầu hết các nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam,
pháp luật đều quy định Chính phủ (cơ quan hành pháp) là một chủ thể (và là
chủ thể quan trọng nhất) nắm quyền soạn thảo và trình dự án pháp luật trước
Quốc hội (nghị viện).
Trong vài năm trở lại đây, ở nước ta có quan điểm cho rằng, Quốc hội
(gồm cả các cơ quan của Quốc hội) - với vai trò là cơ quan lập pháp - phải
chủ động hơn nữa trong hoạt động lập pháp, mà cụ thể là phải chủ động và
đẩy mạnh hoạt động xây dựng pháp luật, bao gồm việc trình sáng kiến pháp
luật, soạn thảo dự án pháp luật và trình dự án pháp luật ra Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội. Ở khía cạnh khác, cũng đã xảy ra hiện tượng Chính phủ,
các cơ quan của Chính phủ dường như cũng không mặn mà lắm với hoạt động
lập pháp.
Vậy, vấn đề đặt ra là ai (Quốc hội - bao gồm các cơ quan của Quốc
hội, hay Chính phủ - bao gồm các cơ quan của Chính phủ) là chủ thể chính

7. 2
soạn thảo và trình dự án pháp luật? Vai trò của Chính phủ trong hoạt động
xây dựng pháp luật ở nước ta như thế nào?
Với cách tiếp cận đó, Luận văn “Nhu cầu lập pháp của hành pháp” sẽ
tìm hiểu, phân tích làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn để trả lời câu hỏi
này, qua đó đề xuất những giải pháp phù hợp nhằm góp phần đẩy mạnh và
nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của nước ta hiện nay.
2. Mục đích
Với việc nghiên cứu đề tài này, tác giả muốn làm rõ một số vấn đề sau:
- Khẳng định việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
xuất phát từ nhu cầu điều hành, quản lý xã hội của Chính phủ;
- Xác định rõ vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp
luật ở nước ta hiện nay;
- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật, trong đó
đi sâu phân tích, đánh giá sự tham gia của Chính phủ vào hoạt động xây dựng
pháp luật; qua đó chỉ ra những bất cập đối với hoạt động xây dựng pháp luật ở
nước ta hiện nay;
- Đề xuất những giải pháp khắc phục những bất cập, nâng cao hiệu quả
hoạt động xây dựng pháp luật trong thời gian trước mắt và lâu dài.
3. Phạm vi, đối tƣợng nghiên cứu
Theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành, hoạt động xây dựng
pháp luật của cơ quan hành pháp rất rộng, bao gồm việc xây dựng, đề xuất
ban hành và ban hành theo thẩm quyền các văn bản quy phạm pháp luật của
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ
trưởng - Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp v.v...
Với mục đích nghiên cứu của đề tài, cùng với nguồn tư liệu hạn chế,
phạm vi nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu của đề tài chỉ giới hạn trong hoạt

8. 3
động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng -
Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, bao gồm các hoạt động chủ yếu sau:
+ Soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành
luật, pháp lệnh;
+ Soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm
quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng - Thủ trưởng cơ quan
ngang bộ.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Để nghiên cứu đề tài, tác giả đã sử dụng một số phương pháp nghiên
cứu chủ yếu là phương pháp tổng hợp, phương pháp phân tích, phương pháp
diễn giải, phương pháp quy nạp...
5. Tổng quan về đề tài
Đề tài là kết quả nghiên cứu các quy định của pháp luật về hoạt động
xây dựng luật, pháp lệnh, xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
bộ cũng như thực trạng hoạt động soạn thảo luật, pháp lệnh, soạn thảo, ban
hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ máy hành pháp ở trung ương.
Trong những năm qua, nhiều tác giả đã có những bài viết, tác phẩm
hoặc công trình nghiên cứu về hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ,
nhưng chủ yếu tiếp cận theo từng mảng công việc nhất định mà chưa nghiên
cứu một cách tổng thể, toàn diện về hoạt động này của Chính phủ. Các tài liệu
này chưa tiếp cận, đánh giá sâu về các khâu trong quy trình xây dựng luật,
pháp lệnh thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ.
Điểm mới của đề tài là đã tổng hợp, khái quát, hệ thống và đánh giá
được toàn bộ thực trạng tình hình hoạt động của Chính phủ trong công tác
soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm cả việc soạn thảo,

9. 4
trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật, pháp lệnh, cả việc
soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng
Chính phủ và bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Đặc biệt đề tài đã phân
tích, đánh giá tương đối toàn diện, sâu sắc, đầy đủ về tình hình thực hiện chức
năng, nhiệm vụ của Chính phủ trong mọi giai đoạn của quy trình xây dựng
luật, pháp lệnh cũng như chất lượng soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh trình
Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, trong đó chỉ ra nhiều hạn
chế, bất cập trong công tác này.
6. Bố cục của luận văn
Với mục đích và cách tiếp cận như đã nêu trên, luận văn được bố cục
như sau:
- Chương I - Cơ sở lý luận về nhu cầu xây dựng pháp luật của cơ quan
hành pháp và hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ
- Chương II - Thực trạng hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ
- Chương III - Xác định lại trọng tâm công việc của Chính phủ là xây
dựng pháp luật
- Kết luận.

10. 5
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NHU CẦU XÂY DỰNG PHÁP LUẬT CỦA
CƠ QUAN HÀNH PHÁP VÀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT
CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG,
THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ
1. Khát quát về Nhà nƣớc và pháp luật
Nhà nước là hình thức tổ chức xã hội có giai cấp, là tổ chức quyền lực
chính trị công cộng đặc biệt, có chức năng quản lý xã hội để phục vụ lợi ích
trước hết cho giai cấp thống trị và thực hiện những hoạt động chung nảy sinh
từ bản chất của xã hội [13, tr.87].
Quá trình hình thành và phát triển Nhà nước ở các quốc gia trên thế
giới là một quá trình lịch sử lâu dài, cùng với sự vận động, phát triển của xã
hội loài người, Nhà nước cũng dần hình thành, phát triển và từng bước hoàn
thiện nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội, phục vụ nhân dân trong xã hội đó.
Về nguồn gốc xuất hiện Nhà nước, trong lịch sử có nhiều trường phái,
học thuyết khác nhau bắt nguồn từ sự khác biệt về quan điểm tiếp cận trong
việc nghiên cứu, giải thích sự xuất hiện của Nhà nước. Chẳng hạn như theo
thuyết gia trưởng, Nhà nước chính là sự kế tục, phát triển tự nhiên của tổ chức
gia đình trên bình diện xã hội. Theo quan điểm bạo lực thì Nhà nước chính là
kết quả của các cuộc chiến tranh bạo lực mà kẻ chiến thắng có quyền thiết lập
bộ máy cai trị của mình. Theo thuyết khế ước xã hội thì Nhà nước là kết quả
của khế ước (hay hợp đồng) xã hội, đồng nghĩa với việc Nhà nước được hình
thành thông qua sự thoả hiệp giữa các thành viên trong xã hội nhằm lập ra bộ
máy cai quản xã hội. Theo quan điểm duy tâm thì Nhà nước chính là sản
phẩm của những thế lực siêu tự nhiên như thần thánh, chúa trời..., được các
thế lực này tạo ra để cai trị xã hội, cai trị loài người.

11. 6
Với quan điểm duy vật, Mác - Lênin đã khẳng định, Nhà nước là một
hiện tượng xã hội, nảy sinh bởi những nguyên nhân xã hội, có quá trình phát
sinh, phát triển và tiêu vong. Học thuyết Mác - Lênin đã chứng minh rằng, sự
hình thành, phát triển Nhà nước là một quá trình tất yếu của lịch sử loài
người, gắn liền với quá trình phát triển của xã hội. Học thuyết Mác - Lênin đã
chỉ ra rằng, lịch sử phát triển của Nhà nước đã trải qua nhiều hình thái kinh tế
- xã hội khác nhau như xã hội chiếm hữu nô lệ, xã hội phong kiến, xã hội tư
sản, xã hội xã hội chủ nghĩa với các kiểu Nhà nước tương ứng như Nhà nước
chủ nô, Nhà nước phong kiến, Nhà nước tư sản, Nhà nước xã hội chủ nghĩa.
Mặc dù vậy, cho dù tồn tại dưới nhiều kiểu Nhà nước khác nhau, nhưng với
tư cách là một tổ chức quyền lực chính trị đặc biệt trong xã hội, bất cứ Nhà
nước nào cũng có những đặc trưng cơ bản giống nhau (1
) tạo nên sự khác biệt
giữa Nhà nước với các tổ chức xã hội khác, trong đó có một đặc trưng quan
trọng là Nhà nước ban hành pháp luật và bảo đảm thực thi trên thực tế.
Pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung do Nhà
nước đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí Nhà nước của giai cấp thống trị
trên cơ sở ghi nhận các nhu cầu về lợi ích của toàn xã hội, được đảm bảo thực
hiện bằng Nhà nước, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội với mục đích trật tự
và ổn định xã hội vì sự phát triển bền vững của xã hội [13, tr.288].
Là một trong những đặc trưng cơ bản của Nhà nước, sự hình thành và
phát triển pháp luật gắn liền với sự hình thành và phát triển của Nhà nước, trở
thành một công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện quản lý xã hội. Tuy nhiên,
(1
) Các đặc trưng cơ bản của Nhà nước: 1. Nhà nước là tổ chức quyền lực chính trị công
cộng đặc biệt với bộ máy thực hiện cưỡng chế và quản lý đời sống xã hội; 2. Nhà nước có
lãnh thổ và thực hiện sự quản lý dân cư theo các đơn vị hành chính lãnh thổ; 3. Nhà nước
có chủ quyền quốc gia; 4. Nhà nước là tổ chức duy nhất có quyền ban hành pháp luật và
bảo đảm sự thực hiện pháp luật; 5. Nhà nước có quyền định ra và thu các loại thuế dưới
hình thức bắt buộc.

12. 7
quá trình hình thành pháp luật diễn ra chậm chạp, phức tạp và lâu dài hơn so
với sự hình thành Nhà nước. Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng, pháp luật được
hình thành thông qua ba phương thức chủ yếu là tập quán pháp, tiền lệ pháp
và văn bản quy phạm pháp luật.
+ Tập quán pháp là việc Nhà nước thừa nhận các tập quán đã từng tồn
tại trước có giá trị pháp lý, mang tính bắt buộc chung, được đảm bảo thực
hiện bằng sức mạnh cưỡng chế Nhà nước.
+ Tiền lệ pháp là những quyết định của các cơ quan hành chính, của cơ
quan tư pháp về những vụ việc cụ thể được Nhà nước thừa nhận có giá trị
pháp lý bắt buộc để giải quyết những vụ việc tương tự xảy ra sau đó.
+ Văn bản quy phạm pháp luật là một hình thức của pháp luật, được Nhà
nước xây dựng và ban hành theo một trình tự, thủ tục, hình thức nhất định.
Hiện nay, các phương thức hình thành pháp luật nêu trên vẫn tồn tại và
được công nhận tại các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, tuỳ theo quan niệm
của từng quốc gia, việc công nhận các phương thức hình thành pháp luật có
khác nhau. Một số quốc gia tồn tại cả tập quán pháp, tiền lệ pháp và văn bản
quy phạm pháp luật. Một số quốc gia khác thì chỉ công nhận văn bản quy
phạm pháp luật.
Ở Việt Nam, về nguyên tắc thì Nhà nước chỉ chấp nhận sự tồn tại của
văn bản quy phạm pháp luật, tuy nhiên, trong một số trường hợp, tập quán
pháp cũng được chấp nhận để giải quyết các quan hệ xã hội phát sinh trong
cuộc sống, tuy nhiên, việc sử dụng tập quán pháp phải được pháp luật cho
phép. Chẳng hạn nhưng trong một số quan hệ dân sự, quan hệ kinh tế, các văn
bản quy phạm pháp luật cũng ghi rõ khi quan hệ đó không có pháp luật điều
chỉnh thì thực hiện theo tập quán.

13. 8
2. Hành pháp tham gia hoạt động lập pháp là một yêu cầu thực
tiễn đƣợc ghi nhận ở nhiều quốc gia trên thế giới
Cho dù bộ máy Nhà nước được tổ chức theo nguyên tắc tập trung - dân
chủ hay nguyên tắc tam quyền phân lập, thì các nước đều khẳng định chức
năng của Quốc hội là lập pháp; chức năng của Chính phủ là hành pháp. Xét
về mặt lý luận thì dường như điều đó là hoàn toàn chính xác, nhưng thực tế
thì thế giới đều giao cho Chính phủ một số quyền năng nhất định trong hoạt
động lập pháp - xây dựng pháp luật.
Tuy việc xác định phương thức hình thành pháp luật có sự khác biệt
giữa các quốc gia trên thế giới, nhưng nhìn chung, các quốc gia đều đề cao vai
trò của văn bản quy phạm pháp luật, tức là khẳng định tầm quan trọng của
hoạt động xây dựng pháp luật, trong đó nhấn mạnh vai trò của Chính phủ (cơ
quan hành pháp) trong việc soạn thảo, trình dự án pháp luật.
Nhận định về vai trò của cơ quan hành pháp trong hoạt động xây dựng
pháp luật, trong tác phẩm “Sự hạn chế quyền lực nhà nước”, PGS.TS Nguyễn
Đăng Dung đã viết:
“Quốc hội không thể hoạt động một mình, kể cả trong việc lập pháp.
Mặc dù Hiến pháp trao cho Quốc hội “mọi quyền lập pháp”, song quyền này
không thể được thi hành mà không có sự dính líu đến hành pháp và tư pháp.
Theo Điều 2 của Hiến pháp Hoa Kỳ, cũng như hiến pháp một số nước khác,
người đứng đầu các cơ quan hành pháp có quyền triệu tập các phiên họp của
lập pháp. Mặc dù không trực tiếp đề ra luật, song Tổng thống “thỉnh thoảng
phải trao cho Quốc hội những thông tin về tình trạng liên bang, và khuyến
nghị họ xem xét các biện pháp, mà Tổng thống cho là cần thiết”. Tổng thống
không những có quyền phủ quyết những đạo luật đã được Quốc hội thông
qua, mà Tổng thống hoặc người đứng đầu hành pháp còn là tác giả phần lớn
các dự án luật của Quốc hội - lập pháp.

14. 9
Ngoài ra những nhiệm vụ gì xuất hiện, chưa được luật pháp phân định
thuộc quyền lực nào, mà nhà nước cần phải đảm nhiệm, thì không ai khác
ngoài cành hành pháp phải đứng ra gánh chịu. Thậm chí những nhiệm vụ,
quyền hạn được Hiến pháp ghi nhận rõ ràng là của lập pháp hoặc tư pháp,
thì muốn cho hai cành quyền lực này thực thi tốt vẫn phải có sự trợ tá của
hành pháp” [5, tr.504].
Nghiên cứu trên đã chỉ ra rằng, dù ở quốc gia nào, dù với nguyên tắc
và phương thức tổ chức bộ máy Nhà nước thế nào, thì sự tham gia của Chính
phủ (cơ quan hành pháp) vào hoạt động xây dựng pháp luật là rất quan trọng
và không thể phủ nhận. Chính phủ có vai trò quan trọng như vậy trong hoạt
động xây dựng pháp luật bởi lẽ “Chính phủ, cùng các bộ, ngành là những cơ
quan hành pháp điều hành công việc hàng ngày của đất nước. Do tính chất
như vậy, nên các cơ quan hành pháp là nơi thường nhận biết một cách sớm
nhất các nhu cầu của vấn đề cần phải giải quyết. Để xử lý các vấn đề phát
sinh trong nhiều trường hợp ban hành pháp luật là một giải quyết hữu hiệu nhất.
Đây cũng là lý do giải thích tại sao tuyệt đại đa số các sáng kiến pháp luật
không những của nước ta, mà của cả nước khác trên thế giới phải xuất phát từ
Chính phủ - hành pháp, mà không từ nghị sĩ/đại biểu Quốc hội.” [5, tr.267].
Như vậy, xét một cách khách quan thì phần lớn, việc xây dựng luật,
pháp lệnh hay văn bản quy phạm pháp luật khác trước hết phải xuất phát từ
nhu cầu của Chính phủ (cơ quan hành pháp) trong quá trình thực hiện chức
năng quản lý, điều hành xã hội, nhằm phục vụ hoạt động của Chính phủ và
phải do Chính phủ soạn thảo, chuẩn bị.
Nghiên cứu về quy trình lập pháp và vai trò của Chính phủ trong quy
trình lập pháp ở nhiều nước trên thế giới, ông Nguyễn Sỹ Dũng cho rằng:
“Quy trình lập pháp có thể có hai công đoạn, mỗi công đoạn có một ý
nghĩa riêng, chứ nhất thiết không phải là một việc làm hai lần. Mỗi công

15. 10
đoạn đều có trách nhiệm phải bổ sung thêm giá trị của sản phẩm pháp luật
được sáng tạo ra. Công đoạn thứ nhất là công đoạn của Chính phủ. Công
đoạn này là công đoạn có chức năng chủ yếu là nhận biết vấn đề và thiết kế
chính sách để xử lý vấn đề. Công đoạn thứ hai là công đoạn của Quốc hội.
Công đoạn này có mục đích thẩm định và thông qua chính sách, biến chính
sách thành luật.
Công đoạn của Chính phủ có thể bao gồm 4 bước sau đây: 1- Nhận
biết vấn đề; 2- Nghiên cứu, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; 3-
Phê chuẩn chính sách; 4- Soạn thảo văn bản luật để thể chế hoá chính sách.”
[5, tr.267].
Tham khảo quy trình lập pháp của các nước [16, tr.159-183] ta thấy,
tuỳ thuộc vào đặc điểm riêng của từng quốc gia, nguyên tắc và phương thức
tổ chức bộ máy nhà nước của các nước có sự khác biệt và theo đó, quy trình
lập pháp của từng quốc gia cũng có những điểm khác biệt. Tuy nhiên, nhìn
chung quy trình lập pháp đầy đủ của các quốc gia đều bắt đầu từ sáng kiến lập
pháp, tiếp đến là soạn thảo dự án luật, đưa ra xem xét tại các Uỷ ban và cuối
cùng là thông qua tại nghị viện.
+ Sáng kiến lập pháp:
Sáng kiến lập pháp có thể được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khác nhau
và nhìn chung nghị viện các nước không quy định hạn chế về nguồn của sáng
kiến lập pháp. Sáng kiến lập pháp có thể bắt nguồn từ nghị sĩ, từ các Uỷ ban
của nghị viện, có thể bắt nguồn từ hoạt động của cơ quan hành pháp, từ hoạt
động của cơ quan tư pháp hoặc có thể là từ ý kiến, kiến nghị của cử tri v.v...
Nhưng nhìn chung, dù có quy định hay không quy định thì thực tế là ở hầu
hết các quốc gia, sáng kiến lập pháp xuất phát từ hoạt động của cơ quan hành
pháp là một nguồn rất quan trọng và chủ yếu trong hoạt động lập pháp.

16. 11
+ Quyền trình dự án pháp luật:
Mặc dù sáng kiến lập pháp được xuất phát từ nhiều nguồn khác nhau,
nhưng chủ thể có quyền trình các dự án luật ra trước nghị viện để ban hành
đạo luật thì lại có những hạn chế.
Nhìn chung, chủ thể có quyền trình dự án pháp luật ra trước nghị viện
thường chỉ gồm một số chủ thể sau: nghị sĩ, uỷ ban của nghị viện, nguyên thủ
quốc gia, Chính phủ.
Trên thực tế, các dự án pháp luật được nghị viện các nước thông qua
phần lớn có nguồn gốc từ cơ quan hành pháp. Điều này có nguyên nhân từ vị
trí của cơ quan hành pháp, là cơ quan trực tiếp điều hành các chính sách của
quốc gia, thực thi pháp luật, Chính phủ có thể nắm bắt tường tận các yêu cầu
thực tế, tường tận mọi vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện pháp luật, từ
những điểm phù hợp cho đến các hạn chế, thiếu sót. Do vậy, nếu không có sự
tham gia của cơ quan hành pháp trong quá trình lập pháp thì các đạo luật do
nghị viện ban hành có nhiều khả năng không phù hợp thực tế, dẫn đến khó
khăn cho chính cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi. Hơn nữa, với bộ
máy hành chính đồ sộ, hành pháp là cơ quan có điều kiện nhất để nghiên cứu,
phân tích mọi khía cạnh của dự án pháp luật.
+ Chuẩn bị các dự án pháp luật:
Đối với các dự án do Chính phủ trình: thông thường, quá trình chuẩn bị
các dự án của Chính phủ được thực hiện qua những bước rất công phu. Công
đoạn chuẩn bị các dự án pháp luật được xem là công đoạn rất quan trọng và làm
mất nhiều thời gian cùng với sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc Chính phủ.
Ví dụ như ở Ca-na-đa, xuất phát từ các nguồn sáng kiến khác nhau, bộ
phận phân tích chính sách của các bộ chuyên môn ở nước này sẽ tập hợp và
chuẩn bị dự thảo hoặc chuẩn bị một kế hoạch cụ thể miêu tả ý tưởng lập pháp,

17. 12
tính hợp lý của ý tưởng đó, các tác động có thể có đối với xã hội, kế hoạch xin
ý kiến rộng rãi về dự án, kinh phí thực hiện dự án v.v... Sau khi trao đổi ý
kiến với các bộ có liên quan, bộ chủ quản sẽ chuẩn bị một tài liệu như một
bản ghi nhớ, trong đó ghi rõ nội dung và các phần chính của dự án để trình
Chính phủ. Tại phiên họp của Chính phủ, các báo cáo có liên quan của bộ sẽ
được cho ý kiến và được tập hợp lại thành một tài liệu hoàn chỉnh gửi Bộ Tư
pháp để dự thảo thành một dự án pháp luật hoàn chỉnh.
Trên thực tế, việc soạn thảo các dự án pháp luật được tiến hành dựa
trên sự phối hợp chặt chẽ giữa chuyên gia của các bộ chuyên ngành và các
chuyên gia pháp lý của Bộ tư pháp để nhằm bảo đảm dự án luật phản ánh
đúng đắn chính sách đã được Chính phủ đề ra qua báo cáo của các bộ chuyên
ngành trước đó và cũng đảm bảo được tính chính xác và thống nhất về mặt
pháp lý của dự thảo. Các dự thảo sau khi soạn thảo xong sẽ được thông qua
tại phiên họp Chính phủ và được trình lên nghị viện với biên bản thông qua
tại phiên họp Chính phủ.
Quy trình chuẩn bị một dự án pháp luật của Ca-na-đa, phần chuẩn bị
đối với dự án Chính phủ trình, có thể được coi là quy trình mẫu của các nước
trên thế giới. Quy trình này được áp dụng ở nhiều nước, tuy có ít nhiều điểm
khác biệt ở một số nước.
Như vậy, việc chuẩn bị các dự án pháp luật của Chính phủ các nước
thường trải qua hai giai đoạn: giai đoạn thứ nhất - giải quyết các vấn đề về
chính sách; giai đoạn thứ hai - giải quyết các vấn đề về kỹ thuật. Các vấn đề
về chính sách chủ yếu do các bộ chuyên môn xây dựng, còn các vấn đề về kỹ
thuật chủ yếu do Bộ tư pháp thực hiện với các chuyên gia pháp lý có nhiều
kinh nghiệm.

18. 13
+ Thủ tục trình dự án pháp luật:
Khi các dự án pháp luật đã được chuẩn bị xong sẽ được trình ra nghị viện.
Đối với dự án do Chính phủ trình, thông thường các dự án này được
trình ra nghị viện thông qua Văn phòng nghị viện. Để tạo thuận lợi cho quá
trình xem xét, thông qua dự án, nghị viện các nước thường quy định các dự án
pháp luật của Chính phủ cần được gửi kèm theo biên bản thông qua dự án ở
Chính phủ cùng các tài liệu cơ sở của dự án. Các tài liệu cơ sở của dự án
thường bao gồm tài liệu phân tích chính sách, các bản ghi nhớ, các bản giải
trình về cách thức sử dụng kỹ thuật lập pháp v.v... Ở Thuỵ Điển, tất cả các tài
liệu liên quan đến quá trình xây dựng các dự án pháp luật đều được lưu giữ
thành từng tập, phục vụ cho công tác đối chiếu, so sánh, tìm hiểu căn nguyên
của các vấn đề trong quá trình nhận xét, thẩm tra dự án.
+ Thủ tục xem xét ở nghị viện:
Sau khi dự án pháp luật được Chính phủ trình ra nghị viện, dự án sẽ được
xem xét ở các uỷ ban và ở các phiên họp toàn thể của nghị viện. Đối với các
quốc gia tổ chức theo mô hình hai viện thì dự án sẽ được xem xét ở cả hai viện.
Nhìn chung, nghị viện các nước thường xem xét, thông qua dự án pháp
luật theo quy trình ba lần đọc, tức là một lần công bố nội dung dự án, một lần
nghị viện xem xét, quyết định về các vấn đề chính sách của dự án và một lần
nghị viện xem xét, thông qua dự án hoàn chỉnh. Trong giai đoạn này, dự án
pháp luật sẽ thường xuyên được đưa ra xem xét, thảo luận ở uỷ ban của nghị
viện phụ trách về dự án và Chính phủ với vai trò là cơ quan trình dự án
thường xuyên phải có mặt để báo cáo, thuyết trình về nội dung dự án cũng
như bảo vệ chính sách mà Chính phủ đã trình trong dự án.

19. 14
3. Pháp luật Việt Nam khẳng định vai trò quan trọng của Chính
phủ trong hoạt động xây dựng pháp luật
Hiện nay, Nhà nước ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa với yêu cầu phải xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh,
đồng bộ, có tính khả thi cao; Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật.
Điều 2 Hiến pháp nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, được sửa
đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001
của Quốc hội khoá X đã khẳng định:
“Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả
quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai
cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức.
Quyền lực Nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa
các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,
tư pháp” [11, tr.1].
Điều 12 Hiến pháp năm 1992 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa
Việt Nam cũng quy định “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không
ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa”.
Báo cáo chính trị của Ban chấp hành trung ương Đảng cộng sản Việt
Nam khoá IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ 10 của Đảng cũng ghi rõ:
“xây dựng cơ chế vận hành của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo
đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; quyền lực
nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong
việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống
pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp
luật.” [1, tr.13].

20. 15
Với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cùng
với những định hướng chiến lược mà Đảng đã đề ra, việc xây dựng, hoàn
thiện hệ thống pháp luật là một yêu cầu khách quan ở nước ta hiện nay.
Đối với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nước ta,
Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị (khoá
IX) đã chỉ rõ:
“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả
thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản
cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp
luật để góp phần quản lý xã hội…” [2, tr.7].
Trước yêu cầu đó, trong nhiều năm qua, bộ máy Nhà nước với vai trò
chính là Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã có nhiều cố
gắng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
Đánh giá về những kết quả bước đầu trong việc xây dựng và hoàn thiện
hệ thống pháp luật, nguyên Phó Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn Yểu đã viết:
“Hệ thống pháp luật đã được sửa đổi, bổ sung, tạo cơ sở cho việc quản
lý nhà nước bằng pháp luật, thúc đẩy sự phát triển nền kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng nhu cầu hội nhập quốc tế. Nguyên tắc pháp
quyền từng bước được đề cao và phát huy hiệu quả trên thực tế. Trong các
nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX, X và XI, số văn bản luật và pháp lệnh được ban
hành gấp nhiều lần so với tất cả các nhiệm kỳ trước cộng lại” [7, tr.525].
Với vai trò là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp, việc xây
dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật là một trong những nhiệm vụ chủ yếu
của Quốc hội trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, cũng như ở bất kỳ quốc gia

21. 16
nào trên thế giới, trong hoạt động xây dựng pháp luật, vai trò của Chính phủ
là rất quan trọng.
Khoản 3, Điều 112 Hiến pháp năm 1992 quy định Chính phủ có nhiệm
vụ và quyền “trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội
và Uỷ ban thường vụ Quốc hội.”. Tuy nhiên, trong điều kiện hệ thống pháp
luật của Nhà nước ta hiện nay còn thiếu và chưa hoàn thiện thì việc ban hành
văn bản quy phạm pháp luật trong những lĩnh vực đời sống xã hội chưa có
pháp luật điều chỉnh hoặc quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành những nội
dung của luật, pháp lệnh nhằm điều chỉnh những quan hệ xã hội chưa ổn định
mà không thể quy định cụ thể trong văn bản luật, pháp lệnh là rất cần thiết
nhằm phục vụ yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý xã hội bằng pháp luật.
Vì vậy, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định giao
cho một số chủ thể khác quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong
đó có Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang
bộ (theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996
thì có cả Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ).
Hiện nay, hoạt động lập pháp và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
ở nước ta được thực hiện theo quy định của nhiều văn bản khác nhau như
Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc,
các Uỷ ban của Quốc hội, Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm
2009 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật và nhiều luật, pháp lệnh, văn bản quy phạm pháp luật
khác liên quan. Trong đó, có thể nói quan trọng nhất là Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật.

22. 17
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành lần đầu tiên
tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khoá IX, ngày 12 tháng 11 năm 1996, có hiệu lực
thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 1997. Trước đó, việc xây dựng luật,
pháp lệnh được thực hiện theo quy định tại Quy chế xây dựng luật và pháp
lệnh ban hành kèm theo Nghị quyết ngày 06 tháng 8 năm 1988 của Hội đồng
Nhà nước. Sau năm năm thực hiện, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp
luật đã được sửa đổi, bổ sung một số điều tại Luật sửa đổi, bổ sung một số
điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua
ngày 16 tháng 12 năm 2002 tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khoá XI.
Trước những biến động của các quan hệ xã hội và nhu cầu mới đặt ra
đối với hoạt động quản lý nhà nước, hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh và
ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tại kỳ họp thứ ba Quốc hội khoá XI,
ngày 03 tháng 6 năm 2008, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật mới thay thế Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996, Luật có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2009. Như vậy,
cho đến nay, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành mới được
thực hiện trong hơn 9 tháng. Tuy còn quá sớm để có thể đánh giá một cách
chính xác, toàn diện về việc thi hành Luật, nhưng bước đầu có thể khẳng định
những tác động tích cực của Luật.
Về chủ thể ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật quy định gồm các chủ thể sau:
+ Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
+ Chủ tịch nước;
+ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ;
+ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ;

23. 18
+ Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân
dân tối cao;
+ Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
+ Tổng kiểm toán Nhà nước;
+ Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp;
+ Cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
1996 thì còn một chủ thể khác có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật là Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ.
Điều 2 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định
hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam gồm:
+ Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội.
+ Pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
+ Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
+ Nghị định của Chính phủ.
+ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
+ Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Thông
tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao.
+ Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
+ Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
+ Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước.
+ Nghị quyết liên tịch giữa Uỷ ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa
Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội.
+ Thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện
trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan

24. 19
ngang bộ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
+ Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.
Cũng theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì
một số văn bản quy phạm pháp luật được xác định như sau:
+ Luật của Quốc hội quy định các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực kinh tế,
xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn
giáo, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chế độ công vụ, cán bộ, công chức,
quyền và nghĩa vụ của công dân.
+ Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định nhiệm vụ phát
triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung
ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà
nước; quy định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội,
Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu
Quốc hội; phê chuẩn điều ước quốc tế và quyết định các vấn đề khác thuộc
thẩm quyền của Quốc hội.
+ Pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề
được Quốc hội giao, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét,
quyết định ban hành luật.
+ Nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội được ban hành để giải
thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh; hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân
dân; quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoặc động
viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương
và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ
Quốc hội.

25. 20
+ Nghị định của Chính phủ được ban hành để quy định các vấn đề sau đây:
1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
2. Quy định các biện pháp cụ thể để thực hiện chính sách kinh tế, xã
hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo,
văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ
công vụ, cán bộ, công chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác
thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ;
3. Quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền
của Chính phủ;
4. Quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng
thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh
tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỷ
ban thường vụ Quốc hội.
+ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ được ban hành để quy định các
vấn đề sau đây:
1. Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống
hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở; chế độ làm việc với các thành
viên Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ;
2. Biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động của các thành viên Chính
phủ; kiểm tra hoạt động của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính
phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc thực hiện chủ trương, chính sách,
pháp luật của Nhà nước.
+ Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban
hành để quy định các vấn đề sau đây:

26. 21
1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,
nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch
nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
2. Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ
thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;
3. Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực
do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao.
Để đảm bảo tính pháp lý cũng như hiệu lực thi hành của văn bản quy
phạm pháp luật, pháp luật hiện hành cũng quy định chặt chẽ về trình tự, thủ
tục soạn thảo, ban hành đối với mỗi loại văn bản.
Quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh được hiểu là những thủ
tục, trình tự, cách thức do pháp luật quy định mà Quốc hội, các cơ quan của
Quốc hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan tham gia vào quá trình xây dựng,
ban hành luật, pháp lệnh phải thực hiện nhằm bảo đảm để luật, pháp lệnh
được ban hành kịp thời, có chất lượng, hiệu quả. Theo đó, quy trình xây dựng
dự án luật, pháp lệnh đối với những dự án do Chính phủ trình bao gồm những
giai đoạn chủ yếu sau:
+ Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh theo nhiệm kỳ Quốc hội
và từng năm;
+ Phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, thành lập Ban soạn thảo;
+ Soạn thảo dự án luật, pháp lệnh;
+ Lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh;
+ Thẩm định dự án luật, pháp lệnh;
+ Chính phủ xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh;
+ Thẩm tra dự án luật, pháp lệnh;
+ Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh;

27. 22
+ Trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật;
+ Tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh sau khi Quốc hội, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội cho ý kiến;
+ Trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua dự án luật,
pháp lệnh;
+ Chủ tịch nước công bố luật, pháp lệnh.
Trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành nghị định của Chính phủ được
quy định như sau:
+ Lập chương trình xây dựng nghị định;
+ Thành lập Ban soạn thảo;
+ Soạn thảo nghị định;
+ Lấy ý kiến về dự thảo nghị định;
+ Thẩm định dự thảo nghị định;
+ Chính phủ xem xét, thông qua dự thảo nghị định.
Trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành quyết định của Thủ tướng
Chính phủ được quy định như sau:
+ Dự thảo quyết định;
+ Lấy ý kiến về dự thảo quyết định;
+ Thẩm định dự thảo quyết định;
+ Thủ tướng Chính phủ xem xét, ký ban hành.
Trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành thông tư của bộ trưởng, thủ
trưởng cơ quan ngang bộ được quy định như sau:
+ Dự thảo thông tư;
+ Lấy ý kiến về dự thảo thông tư;
+ Thẩm định dự thảo thông tư;
+ Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xét, ký ban hành.

28. 23
Như vậy, theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành về quyền
sáng kiến pháp luật, quyền trình dự án pháp luật, quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật cũng như quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm
pháp luật thì Chính phủ có vai trò quan trọng trong hoạt động xây dựng và
ban hành luật, pháp lệnh, văn bản quy phạm pháp luật.
4. Kết luận Chƣơng I
- Pháp luật là một trong những công cụ quan trọng và hữu hiệu nhất để
quản lý, điều hành xã hội, nhất là trong điều kiện nước ta đang từng bước xây
dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Với
vai trò là cơ quan thay mặt Nhà nước trực tiếp quản lý, điều hành xã hội, hệ
thống cơ quan hành pháp cần phải có công cụ thể thực hiện nhiệm vụ của
mình. Vì vậy, việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là nhu
cầu tất yếu của hệ thống cơ quan hành pháp.
- Trong hoạt động xây dựng pháp luật, Chính phủ, các bộ, ngành có vai
trò rất quan trọng, bởi lẽ Chính phủ, các bộ, ngành là cơ quan trực tiếp điều
hành các chính sách của quốc gia, thực thi pháp luật nên có thể nắm bắt tường
tận các yêu cầu thực tế, tường tận mọi vấn đề phát sinh trong quá trình thực
hiện pháp luật, từ những điểm phù hợp cho đến các hạn chế, thiếu sót và với
bộ máy hành chính đồ sộ, Chính phủ, các bộ, ngành là những cơ quan có điều
kiện nhất để nghiên cứu, phân tích mọi khía cạnh của dự án pháp luật. Thực
tiễn hoạt động xây dựng pháp luật trên thế giới cũng cho thấy vai trò quan
trọng của hệ thống cơ quan hành pháp trong hoạt động này.
- Pháp luật Việt Nam hiện hành đã có những quy định tương đối cụ
thể, rõ ràng về sự tham gia của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ trong
hoạt động lập pháp và về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

29. 24
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG PHÁP LUẬT
CỦA CHÍNH PHỦ, THỦ TƢỚNG CHÍNH PHỦ, BỘ TRƢỞNG,
THỦ TRƢỞNG CƠ QUAN NGANG BỘ
1. Trong những năm qua, Chính phủ và các cơ cấu của Chính phủ đã
đạt đƣợc những kết quả nhất định trong hoạt động xây dựng pháp luật
Thực hiện quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 1996 được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2001, Luật ban hành văn
bản quy phạm pháp luật năm 2008, trong thời gian qua, hoạt động xây dựng,
ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được triển khai tích cực, toàn diện
trên các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu
cầu của công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Đặc biệt là đã góp phần ban hành mới và sửa đổi, bổ sung một số lượng lớn
các văn bản luật, pháp lệnh, đáp ứng yêu cầu đưa đất nước ta hội nhập vào
các thể chế kinh tế quốc tế.
Số liệu thống kê cho thấy, số lượng dự án luật, pháp lệnh được thông
qua trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, XI, XII đã tăng lên một cách rõ rệt: tính
đến hết tháng 6 năm 2009, Quốc hội đã thông qua 258 luật, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội thông qua 208 pháp lệnh thì trong đó riêng nhiệm kỳ khoá X, khoá
XI, khoá XII (từ năm 1997), Quốc hội thông qua được 157 luật, Uỷ ban
thường vụ Quốc hội thông qua được 89 pháp lệnh. Trong số 157 văn bản luật,
89 văn bản pháp lệnh được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành
trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, khoá XI, khoá XII thì có tới 144 luật, 79
pháp lệnh do Chính phủ trình và soạn thảo.

30. 25
Tính từ năm 1992 đến nay, Chính phủ đã ban hành trên 1600 nghị định
có chứa quy phạm pháp luật, Thủ tướng Chính phủ ban hành gần 1800 quyết định
và trên 300 chỉ thị có chứa quy phạm pháp luật. Số lượng văn bản quy phạm
pháp luật do các bộ, cơ quan ngang bộ ban hành lên đến hàng nghìn văn bản.
Đây là số lượng văn bản quy phạm pháp luật khổng lồ đã được ban
hành trong những năm qua và phần lớn vẫn đang có hiệu lực thi hành. Trong
số đó, tuyệt đại đa số là văn bản do Chính phủ soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền.
Số liệu thống kê trên cho thấy, nhu cầu của Chính phủ trong việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật là rất lớn và cũng khẳng định vai trò của
Chính phủ trong việc xây dựng hệ thống pháp luật ở nước ta hiện nay.
Vậy, với nhu cầu và vai trò của mình trong hoạt động xây dựng pháp
luật của Nhà nước, Chính phủ và các cơ cấu của Chính phủ đã thực hiện những
gì và thực hiện như thế nào để tham gia vào công tác xây dựng pháp luật?
2. Hoạt động xây dựng pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính
phủ, bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ còn nhiều hạn chế, bất cập
Tuy công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong
thời gian qua đã phần nào đáp ứng yêu cầu về số lượng văn bản cần ban hành
để điều chỉnh các lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội, nhưng
cũng phải thẳng thắn thừa nhận rằng chất lượng văn bản cũng còn có những
hạn chế nhất định, văn bản mới ban hành nhưng đã phải sớm tiến hành sửa
đổi, sửa đổi nhiều lần (ví dụ Luật khiếu nại, tố cáo, Luật đất đai...), thậm chí
có văn bản chưa có hiệu lực thi hành nhưng cũng đã phải sửa đổi (ví dụ Luật
thuế giá trị gia tăng...), có văn bản được ban hành nhưng khi có hiệu lực thi
hành thì việc triển khai thi hành lại phải hoãn lại (ví dụ như Luật thuế thu
nhập cá nhân...).

31. 26
Đánh giá về hoạt động lập pháp của Quốc hội trong thời gian qua, tại
Kết luận số 144-TB/TW ngày 28 tháng 3 năm 2008 của Bộ chính trị đã nêu rõ:
“Trong hoạt động lập pháp, bên cạnh việc còn thiếu nhiều luật, nhiều
lĩnh vực của đời sống xã hội chưa có luật điều chỉnh, vẫn còn tình trạng một
số luật, pháp lệnh mới được ban hành những chất lượng chưa cao, thiếu tính
khả thi, chậm đi vào cuộc sống. Trong một số luật, pháp lệnh vẫn còn nhiều
điều khoản quy định chung, mang tính nguyên tắc, định hướng nhưng chậm
được được khắc phục. Do vậy, sau khi ban hành luật, vẫn chưa triển thể triển
khai thực hiện ngay, phải chờ văn bản hướng dẫn. Quá trình xây dựng luật,
pháp lệnh còn một số trường hợp chưa thật sự bám sát các nhu cầu của cuộc
sống; tính dự báo không cao; một số luật, pháp lệnh phải sửa đổi, bổ sung
nhiều lần, có luật, pháp lệnh phải sửa đổi, bổ sung ngay sau một thời gian
ngắn ban hành”.
Để đánh giá về vai trò và chất lượng xây dựng văn bản quy phạm pháp
luật của Chính phủ, chúng ta hãy xem xét thực trạng hoạt động của Chính phủ
trong việc tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật theo các góc độ sau:
- Lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;
- Soạn thảo, trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành luật,
pháp lệnh, nghị quyết;
- Xây dựng, ban hành Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết
định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ;
- Xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ trưởng, thủ
trưởng cơ quan ngang bộ.
2.1. Trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh:
Quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh hiện hành đang được quy
định cụ thể tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và tại

32. 27
Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc
hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội... Về
cơ bản, quy trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm nhiều khâu có quan hệ mật
thiết và tác động qua lại lẫn nhau, bao gồm từ khâu lập chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh; soạn thảo văn bản luật, pháp lệnh; thẩm tra dự án luật, pháp
lệnh; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét cho ý kiến về dự án luật, pháp
lệnh; Quốc hội thảo luận, cho ý kiến về dự án luật; Uỷ ban thường vụ Quốc
hội chỉ đạo việc nghiên cứu tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội để chỉnh lý,
hoàn thiện dự thảo luật; cơ quan chủ trì thẩm tra chủ trì việc nghiên cứu, tiếp
thu ý kiến của Uỷ ban thường vụ Quốc hội để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo
pháp lệnh; Quốc hội xem xét, thông qua dự thảo luật; Uỷ ban thường vụ Quốc
hội xem xét, thông qua dự thảo pháp lệnh cho đến khâu cuối cùng là công bố
luật, pháp lệnh. Quy trình này thực chất về cơ bản vẫn là kế thừa và phát triển
trên cơ sở quy trình xây dựng, ban hành luật, pháp lệnh quy định tại Luật ban
hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung một số
điều năm 2002).
Lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn đầu tiên trong
quy trình xây dựng luật, pháp lệnh. Một dự án luật, pháp lệnh chính thức được
“khởi động” khi có tên trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Theo
quy định của pháp luật hiện hành, việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh được bắt đầu từ việc cơ quan, tổ chức, cá nhân có có quyền trình dự án
luật, pháp lệnh quy định tại Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 gửi đề nghị,
kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Uỷ ban
pháp luật của Quốc hội chủ trì phối hợp với Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban
khác của Quốc hội thẩm tra; Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, lập dự kiến
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh để trình Quốc hội; Quốc hội xem xét,
thông qua Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Chương

33. 28
trình xây dựng luật, pháp lệnh gồm hai loại: chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh nhiệm kỳ Quốc hội và chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm.
Tại kỳ họp thứ hai của mỗi khoá Quốc hội, Quốc hội xem xét quyết định
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả nhiệm kỳ, sau đó trên cơ sở
Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ, Quốc hội xem xét, quyết
định Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm tại kỳ họp thứ nhất của
năm trước.
Đối với các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, việc lập chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh được thực hiện như sau:
- Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ gửi đề xuất xây
dựng luật, pháp lệnh đến Chính phủ;
- Bộ Tư pháp giúp Chính phủ lập đề nghị chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh;
- Chính phủ xem xét, thảo luận, thông qua đề nghị chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh, gửi Uỷ ban thường vụ Quốc hội;
- Uỷ ban pháp luật của Quốc hội thẩm tra đề nghị chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh; giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội tổng hợp, lập dự kiến
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh;
- Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thảo luận, thông qua dự kiến
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, trình Quốc hội;
- Quốc hội xem xét, thông qua chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Đối với các dự án luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình, pháp luật
cũng quy định Chính phủ có quyền và trách nhiệm tham gia ý kiến về việc
đưa dự án vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Ngoài ra, pháp luật hiện
hành cũng quy định chặt chẽ về trình tự, thủ tục, hình thức, thời gian tiến
hành đối với từng giai đoạn trong việc xây dựng chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh.

34. 29
Thực tế cho thấy, trong việc lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh,
Chính phủ có vai trò đặc biệt quan trọng. Cụ thể là, Chính phủ là chủ thể
chính thực hiện quyền trình dự án luật, pháp lệnh. Trong Chương trình xây
dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ cũng như hàng năm của Quốc hội, các dự
án do Chính phủ trình luôn chiếm trên 90% số dự án luật, pháp lệnh được Uỷ
ban thường vụ Quốc hội đề nghị và Quốc hội quyết định đưa vào Chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh. Đối với dự án luật, pháp lệnh do các chủ thể
khác trình thì Chính phủ giữ vai trò thẩm định, tham gia ý kiến về việc đưa
hoặc không đưa dự án vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Có thể nói, việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh những năm
qua đã đạt được những kết quả nhất định và khẳng định sự cần thiết cũng như
tác dụng của nó. Với việc có Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, hoạt
động lập pháp của Quốc hội đã có những bước tiến đáng kể, số lượng và chất
lượng luật, pháp lệnh được thông qua đã tăng lên một cách rõ rệt, về cơ bản
đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế của đất
nước. Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cũng giúp Chính phủ chủ động
hơn, có trách nhiệm hơn trong việc soạn thảo, chuẩn bị các dự án luật, pháp
lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành.
Chính phủ cũng đã khẳng định được vai trò của mình trong việc lập
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, như việc lập đề nghị xây dựng luật,
pháp lệnh trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội; tham gia ý kiến đối với đề nghị
xây dựng luật, pháp lệnh do các chủ thể khác trình.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì việc lập Chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế nhất
định. Tính ổn định, khả thi của chương trình xây dựng luật, pháp lệnh còn
thấp, nhiều trường hợp chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vừa được Quốc
hội thông qua đã có đề xuất xin bổ sung dự án khác, xin lùi tiến độ trình dự

35. 30
án, xin rút dự án ra khỏi chương trình hoặc thay đổi hình thức văn bản, một số
dự án được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ nhiều
khoá Quốc hội rồi lại được rút khỏi chương trình, dẫn đến việc Quốc hội
nhiều lần phải điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Chẳng hạn,
trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, Quốc hội đã phải điều chỉnh chương trình
xây dựng luật, pháp lệnh 6 lần (2
); nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII tuy mới từ
2007 đến nay nhưng đã phải điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
3 lần (3
) (năm nào chương trình cũng đều phải điều chỉnh, cá biệt năm 2005
phải điều chỉnh đến 3 lần). Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm
2008 của Quốc hội, Chính phủ có trách nhiệm soạn thảo 39/44 dự án luật,
pháp lệnh, nhưng đã có 9 dự án được rút ra, 04 dự án bổ sung mới; chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009, dự kiến Chính phủ phải soạn thảo
và trình 26/30 dự án luật, pháp lệnh, nhưng đến thời điểm này (tháng 8/2009),
Chính phủ đã phải đề nghị Quốc hội cho hoãn, rút khỏi chương trình 5 dự án.
Trung bình hàng năm số lượng các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ soạn
thảo trình Quốc hội đạt tỷ lệ khoảng 75 - 80% so với dự kiến kế hoạch. Số dự
án còn lại không được trình Quốc hội đúng thời hạn là do nhiều nguyên nhân
khác nhau nên các bộ, ngành được giao chủ trì soạn thảo các dự án đã đề nghị
được lùi thời hạn hoặc rút khỏi chương trình để có thêm thời gian chuẩn bị.
Một ví dụ điển hình cho việc thiếu khả thi của chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh là dự án Luật biển Việt Nam (trước đây được trình với tên gọi
dự án Luật về các vùng biển Việt Nam). Dự án này đã được Chính phủ trình
và Quốc hội quyết định đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm
kỳ Quốc hội khoá X, đã được trình ra Quốc hội xem xét, cho ý kiến nhưng
không đáp ứng yêu cầu nên phải chuẩn bị lại. Nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, dự
(2
) Bổ sung 45 dự án luật, pháp lệnh và nghị quyết, trong đó có 12 dự án pháp lệnh được
nâng lên thành luật.
(3
) Bổ sung 8 luật, 6 pháp lệnh.

36. 31
án này tiếp tục được Chính phủ đề nghị và Quốc hội quyết định đưa vào
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cả nhiệm kỳ nhưng cũng không được
Quốc hội xem xét, thông qua. Trong nhiệm kỳ Quốc hội khoá XII hiện nay,
dự án Luật biển Việt Nam cũng có tên trong chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh nhiệm kỳ, chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 và dự kiến
trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ năm (tháng 5 năm 2009). Tuy nhiên,
sau khi dự án được đưa ra Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến đã không
đáp ứng được yêu cầu xây dựng luật nên Quốc hội đã cho rút ra khỏi chương
trình kỳ họp thứ năm của Quốc hội, tiếp tục hoàn thiện và trình Quốc hội cho
ý kiến tại kỳ họp thứ sáu. Tuy nhiên, đến thời điểm này (15 tháng 10 năm
2009 - trước ngày khai mạc kỳ họp kỳ họp thứ sáu của Quốc hội khoá XII
năm ngày), dự án chưa được Chính phủ xem xét, quyết định trình ra Quốc hội
và Uỷ ban thường vụ Quốc hội dự kiến sẽ báo cáo Quốc hội đề nghị cho rút
dự án này ra khỏi chương trình kỳ họp thứ sáu của Quốc hội. Như vậy, tính từ
lần đầu tiên được đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc
hội, dự án Luật biển Việt Nam đã qua không dưới 5 lần điều chỉnh thời gian,
tiến độ xây dựng, trình Quốc hội.
Có thể thấy việc điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
nhiệm kỳ Quốc hội về một khía cạnh nào đó là cần thiết, vì việc xem xét đưa
một dự án vào chương trình của nhiệm kỳ hay không chủ yếu căn cứ vào sự
cần thiết ban hành dự án; thêm vào đó, luật, pháp lệnh khi được ban hành phải
đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước tại thời điểm đó song vì lập cho giai
đoạn 5 năm nên trong những thời điểm nhất định, dự kiến xây dựng luật, pháp
lệnh không còn phù hợp do những thay đổi về điều kiện kinh tế - xã hội dẫn
đến thay đổi về nhu cầu quản lý. Nhưng với việc phải điều chỉnh quá nhiều,
nhất là đối với cả chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm (năm 2008
có 11 dự án được rút khỏi chương trình, năm 2009 tính đến hết tháng 6 đã có

37. 32
5 dự án được rút khỏi chương trình, 2 dự án được lùi thời gian trình) thì đây là
minh chứng về việc thiếu tính ổn định, khả thi, minh chứng tính dự báo thấp
của việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Điều này dẫn đến hầu hết
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được lập ra nhưng đều không hoàn
thành. Cụ thể, Quốc hội khoá X chỉ thông qua được 35/56 dự án luật trong
chương trình chính thức, chiếm 67%; Quốc hội khoá XI thông 84/112 dự án,
chiếm 75%.
Những tồn tại, hạn chế nêu trên làm cho khả năng thực thi của chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh không cao, công tác lập pháp không hoàn thành
so với mục tiêu, tình trạng Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, các cơ
quan của Quốc hội bị động trong việc chờ dự án còn thường xuyên xảy ra.
Dẫn đến tình trạng này là do một số nguyên nhân cơ bản sau đây:
- Thực tiễn công tác xây dựng luật, pháp lệnh cho thấy, dự kiến chương
trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ là một nguồn chủ yếu để Quốc
hội lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Do vai trò là cơ quan điều
hành quản lý xã hội, Chính phủ là chủ thể có khả năng phát hiện sớm nhất và
nhận dạng nhanh nhất nhu cầu cần có pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội
nên việc giữ vai trò chủ đạo trong công tác xây dựng pháp luật là đòi hỏi
khách quan phù hợp với vị trí của Chính phủ trong tổ chức bộ máy nhà nước.
Song việc lập đề nghị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ
cũng còn nhiều bất cập hạn chế. Bởi lẽ, không ít đề nghị, kiến nghị của các bộ
ngành còn cảm tính, xuất phát từ nhận thức chủ quan, kinh nghiệm của những
người được giao làm nhiệm vụ này và trong một số trường hợp là vì lợi ích
cục bộ; trong khi đó Chính phủ còn phải tập trung giải quyết một khối lượng
lớn các công việc thuộc về quản lý, điều hành đất nước nên không có nhiều
thời gian dành cho việc xem xét kỹ các đề xuất, kiến nghị về luật, pháp lệnh.

38. 33
- Mặc dù yêu cầu nội dung thuyết minh đối với các dự án đã được quy
định rõ trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm những tiêu
chí cụ thể về sự cần thiết ban hành, quan điểm chỉ đạo, chính sách cơ bản,
đánh giá tác động sơ bộ... nhưng nhiều trường hợp cơ quan, tổ chức đề xuất
thường xem nhẹ việc này, phần lớn các bản thuyết minh được soạn thảo một
cách sơ sài, nội dung nhiều thuyết minh thực chất chỉ là ý tưởng ban đầu, đặc
biệt là đối với việc thuyết minh các dự án trong chương trình xây dựng luật,
pháp lệnh nhiệm kỳ; mặt khác, cũng phải thấy rằng, giữa nhu cầu về cơ sở
pháp lý để quản lý, điều hành xã hội với ý tưởng xây dựng văn bản quy phạm
pháp luật và việc xây dựng văn bản cụ thể là một khoảng cách lớn, dẫn đến
nhiều dự án luật, pháp lệnh phải điều chỉnh tên dự án, phạm vi điều chỉnh của
dự án so với dự kiến khi lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
- Trong quá trình lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, các chủ
thể trực tiếp tham gia còn thiếu các thông tin cơ bản về dự án. Trong không ít
trường hợp, các cơ quan có trách nhiệm của Chính phủ không cung cấp đầy
đủ thông tin, cũng không giải trình rõ về nội dung dự kiến, trong khi đó bản
đề xuất lại rất ngắn gọn nên việc xem xét đưa dự án vào chương trình gặp
nhiều khó khăn, nhiều khi mang tính chủ quan, cảm tính. Nhiều dự án được
đưa vào chương trình không dựa trên luận cứ khoa học, sự phân tích đánh giá
một cách khách quan điều kiện kinh tế - xã hội nên tính dự báo của bản thân
các đề nghị không cao. Dẫn đến có những văn bản cần thiết ban hành để kịp
thời điều chỉnh những vấn đề bức xúc thì không được đưa vào chương trình,
ngược lại có những văn bản chưa thực sự cần thiết thì lại được đưa vào
chương trình.
- Bên cạnh đó, cũng phải thẳng thắn thừa nhận tình trạng một số bộ, cơ
quan ngang bộ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thuộc bộ, ngành mình với
mục đích đăng ký, “xếp hàng” để lấy thành tích trong khi chưa có kế hoạch

39. 34
soạn thảo dự án, thậm chí còn chưa xác định rõ nhu cầu ban hành; cũng có
trường hợp, các bộ, cơ quan ngang bộ đề xuất xây dựng một dự án luật, pháp
lệnh chỉ để giải quyết nhu cầu về một hoặc một số nội dung về tổ chức, bộ
máy, về nhiệm vụ hoặc về một cơ chế, chính sách nhất định cần được Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua.
- Ở một khía cạnh khác, theo quy định của pháp luật hiện hành, một dự
án luật, pháp lệnh được “khởi động” khi được đưa vào chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh. Do đó, có tình trạng các bộ, cơ quan ngang bộ đề xuất đưa dự
án luật, pháp lệnh của cơ quan mình vào chương trình xây dựng luật, pháp
lệnh để được cấp kinh phí xây dựng văn bản.
2.2. Công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội
2.2.1. Trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh:
Sau khi dự án luật, pháp lệnh đã có tên trong chương trình xây dựng
luật, pháp lệnh, việc soạn thảo dự án luật được bắt đầu khởi động. Đây là giai
đoạn giữ vai trò rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, tính khả
thi của dự án luật, pháp lệnh. Xuất phát từ tính chất quan trọng như vậy của
giai đoạn soạn thảo nên Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy
định tương đối đầy đủ và cụ thể quy trình này, bao gồm việc: thành lập Ban
soạn thảo, Tổ biên tập; tiến hành các công việc cần thiết phục vụ việc soạn
thảo; lấy ý kiến đối với dự án luật, pháp lệnh; thẩm định; chỉnh lý, hoàn thiện
dự án luật, pháp lệnh; trình dự án luật, pháp lệnh để Chính phủ xem xét, quyết
định việc trình dự án sang Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Quy định
này đã hình thành một quy trình tương đối đồng bộ, cụ thể, khoa học và hợp
lý về thủ tục, trình tự soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, bảo đảm cho quá trình
soạn thảo được thực hiện một cách dân chủ, khách quan.

40. 35
Thực tế cho thấy thời gian qua, việc thực hiện quy trình này đã góp
phần nâng cao chất lượng soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, giúp Quốc hội, Uỷ
ban thường vụ Quốc hội đẩy nhanh tiến độ xem xét, thông qua dự án luật,
pháp lệnh, bảo đảm chất lượng.
Tuy nhiên, vẫn còn có không ít dự án luật, pháp lệnh mà việc soạn thảo
chưa bảo đảm chất lượng, sau khi được trình ra Quốc hội, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội phải sửa đổi, chỉnh lý nhiều, thậm chí có dự án do chất lượng không
bảo đảm để có thể trình ra Quốc hội nên sau khi xem xét, Uỷ ban thường vụ
Quốc hội đã đề nghị Quốc hội không đưa vào chương trình kỳ họp của Quốc
hội. Dẫn đến những hạn chế, tồn tại nêu trên là do một số nguyên nhân cơ bản
như sau:
- Về Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh:
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đối với
các dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình thì Chính phủ giao một bộ, cơ
quan ngang bộ chủ trì soạn thảo và quyết định thành lập Ban soạn thảo dự án
luật, pháp lệnh. Thành phần Ban soạn thảo gồm Trưởng ban là người đứng
đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, đại diện lãnh đạo Bộ Tư pháp, Văn
phòng Chính phủ và đại diện lãnh đạo các cơ quan, tổ chức hữu quan, các
chuyên gia, nhà khoa học. Việc quy định mang tính “liên ngành” trong thành
phần của Ban soạn thảo nhằm khắc phục tình trạng cục bộ trong hoạt động
soạn thảo của các cơ quan, tổ chức được giao chủ trì soạn thảo, đồng thời bảo
đảm các chính sách, quy định được thể hiện trong dự án luật, pháp lệnh được
phản ánh đầy đủ, chính xác các lĩnh vực, quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Tuy
nhiên, trên thực tế, việc thực hiện quy định này chỉ mang tính hình thức hoặc
không ít trường hợp không được tuân thủ nghiêm túc. Cụ thể:

41. 36
+ Tuy pháp luật quy định Trưởng ban soạn thảo là người đứng đầu cơ
quan, tổ chức chủ trì soạn thảo nhưng trên thực tế vẫn có trường hợp một số
dự án do Chính phủ trình giao cho cấp thứ trưởng làm Trưởng ban. Điều này
không những làm cho hiệu quả hoạt động của Ban soạn thảo giảm mà còn làm
cho việc xin ý kiến chỉ đạo của Chính phủ không được sát sao. Bộ trưởng là
thành viên Chính phủ trực tiếp tham mưu cho Chính phủ về các chính sách thuộc
lĩnh vực mà bộ, ngành mình phụ trách nhưng lại không trực tiếp chỉ đạo việc xây
dựng và đưa các chính sách này vào thể hiện trong dự án luật, pháp lệnh.
+ Tuy Ban soạn thảo được thành lập với đầy đủ các thành phần nhưng
hoạt động mang tính hình thức, chẳng hạn tại các cuộc họp Ban soạn thảo, các
thành phần này đều tham dự không đầy đủ, nhất là các thành viên đại diện
cho các bộ, ngành hữu quan, trong nhiều trường hợp cử cán bộ hoặc chuyên
viên tham dự thay. Đã có trường hợp, khi họp Ban soạn thảo thì chỉ có thành
viên Ban soạn thảo thuộc cơ quan chủ trì soạn thảo, còn các thành viên thuộc
các cơ quan khác đều không có mặt mà uỷ quyền cho thành viên Tổ biên tập
hoặc cán bộ, chuyên viên của cơ quan mình đến dự. Vì vậy, việc tham gia
Ban soạn thảo các các thành viên này chưa thực sự phát huy được hiệu quả,
chưa đưa ra được tiếng nói đại diện chính thức cho bộ, ngành mình. Mặt khác,
do không hoạt động thường xuyên nên công việc của Ban soạn thảo chủ yếu
do cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo mà thực chất là do một nhóm chuyên
viên của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo thực hiện. Điều này dẫn đến ý kiến
của Trưởng Ban soạn thảo thường chi phối ý kiến của Ban soạn thảo và quá
trình soạn thảo. Đây chính là nguyên nhân của thực trạng đang tồn tại hiện
nay là các dự án luật, pháp lệnh được giao cho bộ, ngành nào chủ trì soạn thảo
thì thường có xu hướng đưa ra các chính sách, quy phạm theo hướng có lợi
cho công tác quản lý của bộ, ngành đó, còn khó khăn thì “nhường” cho các
chủ thể khác.

42. 37
+ Việc quy định thành phần của Ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có
sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học không chỉ nhằm bảo đảm tính
khách quan, toàn diện, công khai, minh bạch trong quá trình hoạch định chính
sách đối với dự án luật, pháp lệnh, mà trên hết, nó nhằm bảo đảm tính khả thi
và hiệu quả của văn bản luật, pháp lệnh khi được ban hành. Mặc dù vậy, trên
thực tế, sự tham gia trực tiếp của các chuyên gia, nhà khoa học vào quy trình
soạn thảo còn hạn chế, tỷ lệ các dự án luật, pháp lệnh có mời các chuyên gia,
nhà khoa học vào thành phần Ban soạn thảo còn khiêm tốn. Biện pháp thu hút
sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học thường chỉ là mời tham gia hội
thảo, toạ đàm, thảo luận; tuy nhiên, việc nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp
của các chuyên gia, nhà khoa học chưa được thực hiện đầy đủ. Bên cạnh đó,
trong một số trường hợp, sự đóng góp của các chuyên gia, nhà khoa học được
thực hiện dưới hình thức hợp đồng phản biện đối với các dự án luật, pháp lệnh,
nhưng số lượng người được mời tham gia rất hạn chế. Thực tế này dẫn đến việc
thiếu thông tin khoa học phục vụ cho việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh.
- Về tổng kết thi hành pháp luật:
Điều 33 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, khi soạn
thảo dự án luật, pháp lệnh, Ban soạn thảo phải tiến hành tổng kết việc thi hành
pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến
dự án luật, pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan
đến nội dung chính của dự án. Trong trường hợp cần thiết, đề nghị cơ quan, tổ
chức hữu quan tổng kết, đánh giá việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp
luật thuộc lĩnh vực do cơ quan, tổ chức đó phụ trách có liên quan đến nội dung
của dự án.
Thực tế cho thấy, tuy phần lớn các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc
hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội trong thời gian qua đều có báo cáo tổng kết
tình hình thi hành pháp luật nhưng hầu hết các báo cáo này chỉ mang tính hình
Tải bản FULL (85 trang): https://bit.ly/3eQYz7l
Dự phòng: fb.com/TaiHo123doc.net

43. 38
thức, được thực hiện nhằm bảo đảm hồ sơ dự án. Phần lớn việc tổng kết
không được tiến hành một cách bài bản, có hệ thống. Cơ quan soạn thảo
không tiến hành các hoạt động tổng kết thực sự mà chủ yếu chỉ tổng hợp báo
cáo kết quả công tác hoặc các báo cáo chuyên môn liên quan đến nội dung dự
án để xây dựng báo cáo tổng kết. Điều đó dẫn đến tình trạng nhìn chung các
báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật không thực sự phục vụ công tác
nghiên cứu để xây dựng dự án luật, pháp lệnh. Thậm chí, có tình trạng cơ
quan soạn thảo “sáng tác” ra báo cáo tổng kết tình hình thi hành pháp luật với
những nội dung nhằm phục vụ việc xây dựng dự án, đặt ra những quy định có
lợi cho mình. Việc này đôi khi đã bóp méo thực tiễn làm lệch hướng hoạch
định chính sách của cơ quan có thẩm quyền.
- Việc lấy ý kiến về dự án luật, pháp lệnh trong quá trình soạn thảo
Điều 35 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, trong quá
trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo phải
lấy ý kiến cơ quan, tổ chức hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp
của văn bản; nêu những vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng lấy
ý kiến và xác định cụ thể địa chỉ tiếp nhận ý kiến; đăng tải toàn văn dự thảo
trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ hoặc của cơ quan, tổ chức chủ trì
soạn thảo trong thời gian ít nhất là sáu mươi ngày để các cơ quan, tổ chức, cá
nhân góp ý kiến.
Việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo
để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua Trang thông tin điện tử của Chính phủ,
của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại
chúng.
Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về
dự án; trong đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính,
Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên và
Tải bản FULL (85 trang): https://bit.ly/3eQYz7l
Dự phòng: fb.com/TaiHo123doc.net

44. 39
môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động đối với môi trường, Bộ
Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế
có liên quan mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên.
Mặc dù Luật đã quy định cụ thể về việc lấy ý kiến đối với dự án luật,
pháp lệnh, nhưng trên thực tế việc lấy ý kiến chưa đem lại hiệu quả thiết thực
phục vụ cho công tác soạn thảo, nhiều khi còn tổ chức mang tính hình thức,
gây tốn kém, không hiệu quả. Những hạn chế và tồn tại nêu trên là do một số
nguyên nhân như sau:
+ Việc lấy ý kiến chưa tập trung vào các đối tượng có quyền và lợi ích
liên quan cũng như các nhà khoa học, nhà hoạt động thực tiễn, nhà hoạt động
xã hội và hình thức tổ chức chưa phù hợp nên việc lấy ý kiến rất dàn trải, hiệu
quả không cao, không tương xứng với chi phí bỏ ra.
+ Chưa nêu rõ được những vấn đề cần lấy ý kiến, nên việc tham gia ý
kiến còn chung chung, dàn trải, không đi vào trọng tâm các vấn đề cốt lõi của
dự án; hoặc có trường hợp tuy có nêu rõ các vấn đề cần lấy ý kiến nhưng vì
lợi ích cục bộ nên chỉ nêu ra những vấn đề không thực sự quan trọng, không
phải là vấn đề cơ bản của dự án luật, pháp lệnh để lấy ý kiến.
+ Việc tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức hữu quan đối với các
dự thảo luật, pháp luật nhiều khi được thực hiện mang tính hình thức, lấy lệ vì
“không liên quan đến lĩnh vực mình phụ trách”, bên cạnh đó còn có tâm lý vị
nể nên thường đưa ra ý kiến ủng hộ mà không có sự nghiên cứu, đánh giá một
cách khách quan, chính xác.
+ Cơ chế tiếp thu ý kiến tham gia đóng góp chưa rõ ràng nên có tình
trạng cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo không muốn tiếp thu ý kiến khi việc
tiếp thu các ý kiến này làm thay đổi kết cấu cũng như các nội dung cơ bản của
dự thảo luật, pháp lệnh, hoặc làm “ảnh hưởng” tới quyền lợi của ngành, lĩnh
vực mà mình phụ trách.
6833363