Публичные слушания по вопросам градорегулирования

1. Публичные слушания
по вопросам
градорегулирования
М.Д. Сафарова,
руководитель проекта
«Реформы в сфере недвижимости»
Фонда «Институт экономики города»
Москва, 2014 год

2. ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПУБЛИЧНЫХ
СЛУШАНИЙ ПО ВОПРОСАМ
ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ
– ГрК РФ – закон специальный (в части градорегулирования) по
отношению к ФЗ-131
– Механистическое воспроизведение норм ФЗ-131 в отношении
ПС в градорегулировании – это противоречие федеральному
законодательству
– Недостаточность и необходимость развития норм ГрК РФ в
муниципальных правовых актах. Почему?..
Приоритет норм Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) о ПС в
градорегулировании!

3. Место публичных слушаний среди форм
участия граждан в осуществлении
местного самоуправления по 131-ФЗ
Формы прямого (непосредственного)
осуществления населением МСУ
• местный референдум (ст.22),
• муниципальные выборы
(ст.23),
• сход граждан (ст.25),
• отзыв выборного должностного
лица местного самоуправления,
избранного населением всего
муниципального образования
(ст.24),
• голосование по вопросам
изменения границ и
преобразования муниципального
образования (ст.24).
Формы опосредованного участия
населения в осуществлении МСУ
• собрания и конференции граждан
(ст.29-30),
• территориальное общественное
самоуправление (ТОС) (ст.27),
• правотворческая инициатива
граждан (ст.26),
• публичные слушания (ст.28),
• опрос граждан (ст.31),
• обращения граждан в органы
местного самоуправления (ст.32),
• иные формы ОТКРЫТОСТЬ
СПИСКА! (ст.33).
3

4. 4
ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАН В МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
по вопросам градорегулирования
установленные
законодательством как
ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ
по вопросам градорегулирования
установленные
законодательством как
НЕОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ
по вопросам градорегулирования
• публичные слушания • местный референдум
• сход граждан*
• собрания граждан
• конференция граждан
• опрос граждан
• обращения граждан в ОМС

5. ПЯТЬ СЛУЧАЕВ
ОБЯЗАТЕЛЬНОГО ПРОВЕДЕНИЯ
ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ, ОПРЕДЕЛЕННЫХ
ГРК РФ
1. проект генерального плана, проекта предложений о внесении
изменений в ГП
2. проект ПЗЗ, проект предложений о внесении изменений в ПЗЗ
3. проект документации по планировке территории
4. предоставление разрешений на условно разрешенные виды
использования недвижимости
5. предоставление разрешений на
отклонение от предельных
параметров разрешенного строительства
Могут ли быть, должны
ли быть иные случаи
проведения ПС?

6. УЧАСТНИКИ ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ
СО СТОРОНЫ НАСЕЛЕНИЯ
Участники
Случаи проведения ПС
ГП ПЗЗ ДПТ Условн. Отклонен.
1. Жители
2. Заинтересованные лица,
правообладатели недвижимости
3. Лица, законные интересы которых
могут быть нарушены
4. Правообладатели соседних земельных
участков
5. Правообладатели соседних объектов
6.Правообладатели помещений,
являющихся частью объекта,
применительно к которому запрашивается
разрешение

7. СРОКИ ПРОВЕДЕНИЯ
ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ
* с момента оповещения жителей муниципального образования о времени и месте их
проведения до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний
СЛУЧАИ ПРОВЕДЕНИЯ
ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЙ
СРОКИ
(МЕСЯЦЫ)*
ГП Не менее 1-го не
более 3-х
ПЗЗ Не менее 2-х не
более 4-х
ДПТ Не менее 1-го не
более 3-х
Условно-разрешенный
вид использования
Не более 1-го
месяца
Отклонение от параметров
разрешенного использования
Не более 1-го
месяца

8. 8Вопросы градостроительной деятельности, обсуждаемые на
публичных слушаниях
Сроки, установленные
ГрК Москвы
Сроки, установленные
ГрК РФ
не менее не более не менее не более
проект Генерального плана города; 2 месяца 4 месяца 1 месяц 3 месяца
проект изменений в Генеральный план города 1 месяц 2 месяца 1 месяц 3 месяца
проект Правил землепользования и застройки; 2 месяца 4 месяца 2 месяца 4 месяца
проект внесения изменений в правила землепользования и
застройки
1 месяц 2 месяца 2 месяца 4 месяца
проект планировки территории; 1 месяц 3 месяца 1 месяц 3 месяца
проект межевания территории; не ограничено 2 месяца 1 месяц 3 месяца
проект решения о предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования земельного участка, объекта
капитального строительства;
не ограничено 2 месяца не ограничено 1 месяц
проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от
предельных параметров разрешенного строительства
реконструкции объекта капитального строительства;
не ограничено 2 месяца не ограничено 1 месяц
проекты территориальных, отраслевых схем, содержащих
положения о развитии, реконструкции, реорганизации жилых
территорий, особо охраняемых природных территорий,
природных и озелененных территорий, территорий в зонах охраны
объектов культурного наследия и исторических зонах
1 месяц 2 месяца ГрК РФ не установлены
проекты, разработанные в виде отдельных документов
градостроительных планов земельных участков в случаях,
указанных в части 7 статьи 44 ГрК Москвы
не ограничено 2 месяца ГрК РФ не установлены
проекты правил благоустройства территорий не ограничено 2 месяца ГрК РФ не установлены,
131-ФЗ не установлены
вопросы изменения одного вида разрешенного использования
земельных участков и объектов капитального строительства на
другой вид такого использования при отсутствии утвержденных
правил землепользования и застройки (установлено федеральным
законодательством, в ГрК Москвы отсутствует)
Не установлены не ограничено 1 месяц

9. Время проведения публичных слушаний
(Московская область 84 муниципалитета)
9
75%
11%
8%
6%
с 12.00 до 18.00 в рабочие дни
до 12.00 в рабочие дни
после 18.00 в рабочие дни
с 12.00 до 18.00 в выходные и
празники

10. Органы, уполномоченные на
организацию и проведение публичных
слушаний
комиссия по подготовке проекта
правил землепользования и
застройки
иные органы местного
самоуправления,
уполномоченные на проведение
публичных слушаний
10

11. Состав Комиссии по землепользованию и
застройке. Пример Пермь. (не более 21
человека)
11
Администрация муниципалитета
6 человек
•1) органов администрации города Перми, уполномоченных в области градостроительной
•деятельности
•2) органа администрации города Перми, уполномоченного в области управления и распо-
•ряжения земельными участками;
•3) органа администрации города Перми, уполномоченного на распоряжение имуществом,
•находящимся в муниципальной собственности
•4) органов администрации города Перми, уполномоченных в области экономического раз-
•вития
•5) органа администрации города Перми, уполномоченного в области охраны окружающей
•среды
Депутаты
2 человека
•Представительный орган местного самоуправлений, формируется населением на муниципальных выборах
Общественные организации
Не менее трети, не более 7 человек
•выбранные
•из выдвинутых некоммерческими организациями города Перми кандидатур. Срок полномо-
•чий таких членов Комиссии составляет 3 года
Представители органов власти субъекта РФ
не более 3 человек
•государственных органов контроля и надзора, исполнительных органов государственной власти Пермского края, Законодательного
Собрания Пермского края по согласованию с указанными органами

12. Анализ структуры комиссий по
землепользованию и застройки
12
Доля комиссий по землепользованию и застройки, в состав
которых входят представители общественности (процент городов
России с численностью населения свыше 500 тыс.)
Доля комиссий по землепользованию и застройки, в составе
которых полностью отсутствуют представители общественности
(процент городов России с численностью населения свыше 500
тыс.)

13. МЕСТО ПС В ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ
ЦЕПОЧКЕ ДЕЙСТВИЙ В ОТНОШЕНИИ
ПРОЕКТОВ ДОКУМЕНТОВ
13

14. МЕСТО ПС В ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ ЦЕПОЧКЕ ДЕЙСТВИЙ
В ОТНОШЕНИИ ПРОЕКТОВ ДОКУМЕНТОВ:
ПОДГОТОВКА - ПРОВЕРКА – СОГЛАСОВАНИЕ –
ПС – УТВЕРЖДЕНИЕ
ПОДГОТОВКА:
• акцентирование вопросов, подлежащих утверждению (обсуждению)
ПРОВЕРКА:
• обязательность – проистекает из ответственности публичной власти,
утверждающей документ (часть 2 статьи 59 ГрК РФ)
• кто, что и как:
– кто – уполномоченный орган градорегулирования, ответственный перед
публичной властью
– что – соответствие правовым фактам, включая ранее утвержденные
документы (1), техническим регламентам безопасности (2), а также
позиции целесообразности, рациональности и обоснованности (3)
– как – способы проверки:
• сам уполномоченный орган градорегулирования
• независимые эксперты – при необходимости
• сочетание вышеперечисленных способов проверки

15. МЕСТО ПС В ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ ЦЕПОЧКЕ ДЕЙСТВИЙ
В ОТНОШЕНИИ ПРОЕКТОВ ДОКУМЕНТОВ:
ПОДГОТОВКА - ПРОВЕРКА – СОГЛАСОВАНИЕ –
ПС – УТВЕРЖДЕНИЕ (ПРОДОЛЖЕНИЕ)
СОГЛАСОВАНИЕ – применительно к проекту генерального плана, проекту
предложений о внесении изменений в генеральный план:
– проводят органы публичной власти (РФ, субъектов РФ, иных муниципальных
образований) на предмет соблюдения их интересов, формализованных в документах
территориального планирования и требованиями законодательства (статья 25 ГрК
РФ)
ПС (см. далее)
УТВЕРЖДЕНИЕ
– только после ПС
– утвержден может быть только такой проект документа, применительно к которому
представлен комплект документов:
• заключение уполномоченного органа градорегулирования о соответствии (1) правовым
фактам (ранее утвержденным документам), (2) техническим регламентам;
• согласования иных органов публичной власти – применительно к проекту генерального
плана
• протокол публичных слушаний
• заключение о результатах публичных слушаний
– позиция численного большинства участников публичных слушаний не является
обстоятельством, обязывающим субъекта, утверждающего документ
– обязательное опубликование утвержденного документа и обязательное размещение
в ИСОГД

16. Наличие в местных нормативных
правовых требования о подготовке
заключения о соответствии …
до проведения публичных слушаний
(процент городов России с численностью свыше 500 тыс.)
16
20%
80%
требуется заключение о
соответствии до публичных
слушаний
не требуется заключения о
соответствии до публичных
слушаний

17. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ,
УТВЕРДИВШЕЙ ДОКУМЕНТ
Чем обеспечивается ответственность?
БЮДЖЕТ!
(часть 2 статьи 59 ГрК РФ)
Неизбежные следствия ответственности,
обеспеченной бюджетом:
Уполномоченный орган, осуществляющий проверку.
Кто? Орган градорегулирования
Неразрывность «ответственность – значимость»

18. Административная ответственность ОМС
Целесообразно установить в КоАП Субъектов РФ
ответственность должностных лиц за:
- сокрытие должностными лицом информации о
предстоящих публичных слушаниях;
- представление документов на публичные
слушания не отвечающих требованиям,
установленным законодательством;
- сокрытие или искажение должностными лицом
результатов публичных слушаний.
18

19. Документы публичных слушаний и
информационная система обеспечение
градостроительной деятельности
Целесообразно ввести дополнительный раздел ИСОГД
по публичным слушаниям (п.3, ч.4, ст.56 ГрК РФ):
- заключения органов, уполномоченных на
осуществление проверки проектов документов,
- заключения о результатах публичных слушаний,
протоколы публичных слушаний,
- решения о предоставлении разрешений на условно
разрешённый вид использования и отклонение от
предельных параметров разрешённого строительства,
другие документы
19

20. ПОЧЕМУ ПОЗИЦИЯ ЧИСЛЕННОГО БОЛЬШИНСТВА
УЧАСТНИКОВ ПС НЕ МОЖЕТ БЫТЬ
ОБСТОЯТЕЛЬСТВОМ, ОБЯЗЫВАЮЩИМ СУБЪЕКТА
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ, УТВЕРЖДАЮЩЕГО
ДОКУМЕНТ?
– Референдум? Нет!
– Если нет, то что? Рутина – каждодневные текущие действия
– Рутина – это налаженная технология
– Базовый элемент наложенной технологии – это обеспечение
прав, это:
• соответствие правовым фактам
• соблюдение обязательных требований
– Только на базе элементарно необходимого возможен
следующий шаг вперед

21. ТИПОЛОГИЯ ПРЕДМЕТОВ ПС – ОБСУЖДАЕМЫХ
ВОПРОСОВ
1. Удостоверение соответствия проекта документа всем
установленным требованиям:
• правовым фактам, - границам, фиксирующим права, ранее
утвержденным документам
• требованиям технических регламентов безопасности
2. «Вопросы сверх минимально необходимого» - обоснование
целесообразности и рациональности предлагаемых решений
Без удостоверения первой документ вообще не должен утверждаться
– прямая ответственность органа градорегулирвоания

22. ПРЕДМЕТЫ ПС – ВЫНОСИМЫЕ НА
ОБСУЖДЕНИЕ ВОПРОСЫ
1. Тождество между предметами ПС и:
– Вопросами, которые должны быть специально акцентированы в проектах
документов в качестве вопросов, подлежащих обсуждению-утверждению
– Вопросами, в отношении которых готовится заключение уполномоченного
органа градорегулирования перед ПС
– Вопросами, подлежащими утверждению
2. Утверждение:
– ГрК РФ определил исчерпывающий («закрытый») перечень вопросов,
подлежащих удостоверению и утверждению применительно к каждому
случаю проведения ПС
3. Сочетание первого и второго – это возможность и необходимость:
– формализации проектов документов (что утверждаем?!)
– форм заключений на проекты документов
– фиксирования сроков выполнения действий
– результат - «сквозная» технология градостроительного проектирования

23. КОЛИЧЕСТВО ПРЕДМЕТОВ ПС
ПРИМЕНИТЕЛЬНО К РАЗЛИЧНЫМ СЛУЧАЯМ
• проект генерального плана
– общее количество предметов ПС – 7, из них:
• 3 – вопросы удостоверения соответствия
• 4 – вопросы, подлежащие утверждению
• проект правил землепользования и застройки
– общее количество предметов ПС – 8, из них:
• 6 – вопросы удостоверения соответствия
• 2 – вопросы, подлежащие утверждению
• документация по планировке территории –
проекта планировки с проектом межевания в составе проекта
планировки
– общее количество предметов ПС – 11, из них:
• 5 – вопросы удостоверения соответствия
• 6 – вопросы, подлежащие утверждению
• заявления о предоставлении разрешений на условно
разрешенные виды использования недвижимости
– общее количество предметов ПС – 4, из них:
• 3 – вопросы удостоверения соответствия
• 1 – вопросы, подлежащие утверждению
• заявления о предоставлении разрешений на отклонения от
предельных параметров разрешенного строительства
– общее количество предметов ПС – 4, из них:
• 3 – вопросы удостоверения соответствия
• 1 – вопросы, подлежащие утверждению

24. Наличие в местных нормативных правовых
актах описания предметов публичных
слушаний по вопросам градорегулирования
(процент городов России с численностью
свыше 500 тыс.)
24

25. ПРИМЕР КРАТКОГО ИЗЛОЖЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ПС
ПРИ ОБСУЖДЕНИИ
ПРОЕКТА ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И
ЗАСТРОЙКИ
Вопросы удостоверения соответствия:
– (1) адекватная фиксация существующих границ
– (2) соответствие требованиям технических регламентов
– (3) соответствие ранее утвержденным документам градорегулирования
– (4) учёт положений о функциональном зонировании генерального
плана
– (5) соответствие проекту зон охраны объектов культурного наследия
– (6) соответствие процедурной части проекта ПЗЗ законодательству
Вопросы, подлежащие утверждению:
– (7) удостоверение рациональности предлагаемого градостроительного
зонирования
– (8) удостоверение рациональности предлагаемых процедур
градорегулирования

26. ПРИМЕР КРАТКОГО ИЗЛОЖЕНИЯ ПРЕДМЕТОВ ПС
ПРИ ОБСУЖДЕНИИ ПРОЕКТА ПЛАНИРОВКИ с
ПРОЕКТОМ МЕЖЕВАНИЯ ТЕРРИТОРИИ
Вопросы удостоверения соответствия:
– (1) соответствие ранее утвержденным документам градорегулирования
– (2) соответствие требованиям технических регламентов
– (3) учёт правовых фактов в отношении существующих границ и линий
– (4) учёт правовых фактов в отношении зданий, строений, сооружений
– (5) соответствие требованию: размеры земельных участков должны устанавливаться с учетом
градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки
Вопросы, подлежащие утверждению:
– (6) характеристики планируемого развития территории
– (7) рациональное установление красных линий для линейных объектов
– (8) рациональное установление красных линий как границ территорий общего пользования -
парков, скверов, бульваров, площадей, набережных, городских лесов
– (9) обоснование наличия свободных от прав третьих лиц земельных участков, которые могут
быть предоставлены для строительства
– (10) обоснование предлагаемых границ зон действия публичных сервитутов для обеспечения
прохода, проезда неограниченному кругу лиц
– (11) удостоверение того, что проекты градостроительных планов земельных участков
соответствуют всем требованиям и могут использоваться как основание для выноса границ
на местность с последующим государственным кадастровым учетом земельных участков

27. Судебная практика обжалования
результатов публичных слушаний
(проценты, выборка из 150 судебных решений)
27
5%
95%
результаты публичных слушаний
признаны недействительными
в признании результатов
публичных слушаний
недействительными отказано

28. Правовая характеристика института
публичных слушаний
(определение Конституционного суда от 15.07.2010г. №931-ОО)
• Будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое,
независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов),
имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории
соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу
статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства,
которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления
власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может
затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого
принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность
участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо
принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель
такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым
вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более
открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной
силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по
определенным вопросам».
28

29. заключение по результатам публичных
слушаний, носит рекомендательный характер, не
содержит в себе правовых норм, порождающих
для третьих лиц какие-либо права и обязанности
и, поэтому, не может быть предметом
самостоятельного оспаривания
• - «ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия
незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных
интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности…
оспариваемое заключение по результатам публичных слушаний не содержит в себе правовых
норм, порождающих для третьих лиц какие-либо права и обязанности. Отсутствие факта
нарушения прав и законных интересов лица в сфере предпринимательской и иной хозяйственной
деятельности оспариваемыми правовыми актами и действиями должностных лиц публичных
органов, является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных
требований» (Постановление ФАС Центрального округа от 13 апреля 2012 г. по делу N А08-
3923/2011)
• - «заключение, принятое по результатам публичных слушаний, носит рекомендательный
характер и не является непосредственным основанием для возникновения, изменения,
прекращения прав либо обязанностей какого-либо субъекта. С учетом этого оспариваемое
заключение о результатах публичных слушаний, по мнению суда апелляционной инстанции, не
может рассматриваться как ненормативный правовой акт, который может быть оспорен в
рамках отдельного дела в соответствии с положениями главы 24 АПК РФ» (Постановление
Десятого арбитражного суда от 27 ноября 2012 г. по делу N А41-5222/12)
29

30. основания для отмены результатов
публичных слушаний:
1) грубые нарушения в процессе оповещения
жителей (пример 1 - не выполнено оповещение
жителей о проведении публичных слушаний,
пример 2 – не извещены правообладатели
соседних земельных участков при рассмотрении
заявления на отклонение от предельных
параметров градостроительного регламента);
30

31. основания для отмены результатов
публичных слушаний:
2) нарушения сроков опубликования заключения о
результатах публичных слушаний (пример 3 -
заключение о результатах публичных слушаний
было размещено на официальном сайте
префектуры Москвы на 13 дней позже, при этом
следует отметить, что имели место и другие
нарушения),
31

32. основания для отмены результатов
публичных слушаний:
3) грубые нарушения ведения протокола (пример 4 – в
протоколе не учтено 867 предложений участников
публичных слушаний, следует отметить, что судебная
практика в этом вопросе неоднозначна, идентичная
ситуация в Тимирязевском районном суде г.Москвы не
стала основанием для отмены заключения Комиссии по
вопросам градостроительства, землепользования и
застройки при Правительстве Москвы в САО – пример 5).
32

33. Выводы из судебной практики6
• - заключение по результатам публичных слушаний не может быть
предметом самостоятельного оспаривания;
• - обжаловать следует принятый по результатам публичных слушаний
органами местного самоуправления правовой акт указывая на нарушения
процедуры проведения публичных слушаний, а также на несоответствие
утвержденного проекта конкретным нормам законодательства (помнить,
что при обжаловании ненормативного правового акта, к которым относятся
заявления о разрешении на условно-разрешенный вид использования и на
отклонение от параметров разрешенного строительства, реконструкции, а
теперь и проект межевания территории; помимо несоответствия
утвержденного документа законодательству, необходимо доказать
нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом
интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с
соответствующим требованием)
• - в случае рассмотрения проекта документа, несоответствующего
требованиям технических регламентов, следует обжаловать действия
органов власти по невыполнению надлежащей проверки проекта
документа перед проведением публичных слушаний и незаконному
назначению публичных слушаний, не дожидаясь утверждения проекта
документа и проведения публичных слушаний.
33

34. Электронные формы коммуникации
публичной власти и граждан
34

35. 35

36. 36

37. 37

38. 38

39. 39

40. 40

41. 41

42. 42

43. 43

44. 44

45. 45

46. 46

47. 47
http://moscowidea.ru/

48. 48

49. 49

50. 50

51. НЕКОТОРЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ
«ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЕ»
• Э.К.Трутнев, М.Д.Сафарова Градорегулирование в условиях
рыночной экономики. М.:Дело, 2009.
• Э.К.Трутнев, Л.Е.Бандорин. Комментарий к Градостроительному
кодексу Российской Федерации: ответы на проблемные вопросы
градостроительной деятельности. М., Изд-во «Экзамен», 2008. – 525 с.
• Э.К.Трутнев и др. Публичные слушания по вопросам
градорегулирования. Рекомендации органам местного самоуправления.
Приложения к журналу «Имущественные отношения в РФ», 2007, выпуски 2 и 3
• Сафарова М.Д. Публичные слушания по вопросам градорегулирования.
Полиси бриф. М., Изд-во Фонд ИЭГ. 2014.