2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papernote programma client

Het Expertise Centrum
Andereoverheid,anderebedrijven,anderesystemenhetexpertisecentrum|papernotenr16
ISBN 90-75239-19-X papernote nr 16
Andere overheid,
andere bedrijven,
andere systemen
Over het programma client: een geslaagde samenwerking
om grenscontroles te verbeteren

Andere overheid, andere bedrijven,
andere systemen

CIP-gegevens Koninklijke Bibliotheek, Den Haag
Lauran Matthijssen | Ruud van Dael | Frederik Heijink
Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen. Over het programma Client:
een geslaagde samenwerking om grenscontroles te verbeteren
Lauran Matthijssen | Ruud van Dael | Frederik Heijink (Redactie)
Den Haag, Stichting Het Expertise Centrum
ISBN 90-75239-19-X
Trefwoorden: publiek-private samenwerking, elektronische gegevensuitwisseling,
ICT, grenscontroles
1e druk augustus 2004
Vormgeving
Ontwerpbureau Smidswater [bno], Den Haag
Fotografie
Voorkant omslag: Freek van Arkel
Achterkant omslag: Lauran Matthijssen
Lithografie/druk
Smeink, Amsterdam
© 2004 Stichting Het Expertise Centrum
Niets uit dit werk mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden
door middel van druk, fotokopie, microfilm, elektronisch of op welke andere wijze dan ook,
daaronder mede begrepen gehele of gedeeltelijke bewerking van het werk,
zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Stichting Het Expertise Centrum.

Andere overheid, andere bedrijven,
andere systemen
Redactie:
Lauran Matthijssen
Ruud van Dael
Frederik Heijink
papernote nr. 16

De volgende papernotes zijn verschenen:
1. Informatisering: spel zonder grenzen (1994) – Prof. Dr. E.J.J.M. Kimman
2. Het recht van overheidsinformatisering (1995) – Mr. V.A. de Pous
3. Lichtsporen en luchtspiegelingen (1996) – Drs. S.B. Luitjens (red.)
4. Voorbij 2000 … (1997) – Drs. S.B. Luitjens, Mw. H. Krijgsman-Heersink
en Mr. V.A. de Pous
5. Oups! (1998) – Dr. B. Scheepmaker
6. Digitaal Documentbeheer (1998) – Dr. J.J.M. Uijlenbroek
7. Op weg naar E-day; de euro in de overheidsinformatisering (1998) – drs. J.A. Perlee
en drs. M. Rijn
8. E-commerce; elektronisch zaken doen bij de overheid (2000) – ir. P.P. van der
Hijden, drs. A. Jonk, drs. A.W.M. Lasance en dr. J.J.M. Uijlenbroek
9. Het Resultaat Geteld; over verantwoording en informatievoorziening (2000) –
dr. R. van Dael, drs. W.J. van Gelder en drs. A. Jonk
10. Overheid in het web; naar een toegankelijke overheidssite (2001) –
Albert G. Arnold, Lucas Swennen, Pieter-Bas Nederkoorn
en Reinier Herpel
11. De politieke partij in de netwerksamenleving (2002) –
Arnold Jonk en Geke van Velzen (red.)
12. Informatiebeveiliging voor de overheid (2002) –
Boudien Glashouwer, Martin de Graaf, Jeroen Meij, Petra Mettau en
Paul Wielaard
13. De I-functie verklaard (2002) – Ruud van Dael en Indra Henneman
14. Aanbesteden van ICT projecten (2003) – Jacques van Berkel, Auke Bloembergen,
Arnold Jonk en Christon Kolk
15. Van ontwijken naar uitwijken (2003) – dr. M.E.M. Spruit, ing. G.A. Ven,
drs. W.B.M. Vrouwenvelder en ir. P. Wielaard
De volgende notebooks zijn verschenen:
1. Overheidsinformatisering: het taaie ongerief (1999) – prof. ir. P.A. Tas
en drs. S.B. Luijtjens
2. Designing electronic document infrastructures (1997) – dr. J.J.M. Uijlenbroek
3. Beheerst beheren; beheer van ICT voorzieningen uit managementoptiek (2000) –
ir. H.A. Spanjersberg en mr. dr. ir. Th.J.G. Thiadens

Ten geleide
De Nederlandse overheid heeft zichzelf ambitieuze doelen gesteld. Via het
programma ‘Andere overheid’ moet de elektronische dienstverlening aan
burgers en bedrijven sterk verbeterd worden. Ook de administratieve lasten
moeten fors omlaag gebracht worden. Aan de Nederlandse buitengrenzen
krijgen dergelijke doelen op dit moment concreet handen en voeten.
De handelingen van de overheid aan de buitengrens hebben immers
directe gevolgen voor de concurrentiepositie van de (lucht)havens en van
het im- en exporterende bedrijfsleven. Vertraging door slechte dienstverle-
ning van de overheid zorgt voor alle partijen voor extra lasten. Niet voor
niets schreef het bedrijfsleven een rapport waarin de overheid werd uitge-
daagd om wat te doen aan de inefficiënte processen bij de buitengrenzen.
Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit pakte de uit-
daging op en startte het programma client, een programma waarin daad-
werkelijk nieuwe processen met een betere samenwerking tussen onder-
delen van de overheid ontworpen en geautomatiseerd ondersteund werden.
Een ‘andere overheid’ die echt anders wilde werken. Drie jaar later vertellen
wij met trots dat het programma client een succes is.
client heeft twee dingen gedaan die passen bij de andere overheid. Het is
er allereerst in geslaagd om verschillende overheidsorganisaties intensief
met elkaar te laten samenwerken. Ten tweede is het er in geslaagd om deze
overheidsorganisaties met partijen uit het bedrijfsleven langdurig te laten
samenwerken. Het resultaat is een nieuw stelsel van processen en systemen
voor het afhandelen van grenscontroles: een stelsel waarin bedrijfsleven en
overheidsorganisaties nauw samenwerken, samen ontwikkelde technologie
gebruiken en binnen gezamenlijk gedefinieerde doelen de eigen doelen
hebben gerealiseerd.
Het Expertise Centrum | Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen 5

6 Andere overheid, andere bedrijven, andere systemen | Het Expertise Centrum
Dat lijkt vanzelfsprekend, maar dat is het niet altijd. En juist om dat laatste,
om te laten zien dat een daadwerkelijk andere overheid mogelijk is, hebben
Stichting Het Expertise Centrum en het Ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit besloten om een ‘papernote’ uit te brengen over dit
programma. In deze ‘papernote’ vertellen wij het verhaal van client en
de lessen die wij tijdens de rit geleerd hebben. Wij hopen dat ‘andere’
programma’s er hun voordeel mee kunnen doen.
Wij wensen u veel leesplezier.
’s-Gravenhage, augustus 2004
Het Expertise Centrum Het Ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit
Drs. L.J.E. Smits Drs. C.J. Kalden
Directeur Secretaris-Generaal

Inhoudsopgave
Ten geleide 5
Hoofdstuk 1
Inleiding 9
Hoofdstuk 2
Het programma client, probleem en oplossingsrichting 11
Frederik Heijink en Lauran Matthijssen
Hoofdstuk 3
De informatiekundige en ICT-keuzen in client 17
Lauran Matthijssen en Robin Audenaerdt
Hoofdstuk 4
De vermindering van administratieve lasten door client 25
Piet de Kam en Frederik Heijink
Hoofdstuk 5
Lessons learned in de besturing en het programmamanagement 31
Rob Wetting en Marjolijn Sonnema
Hoofdstuk 6
Bestendiging en verdere uitbouw 37
Henry Nugteren en Wouter van Haaften
Hoofdstuk 7
‘Anders?’: mogelijke lessen 43
Bronnen 46
Over de auteurs 47

Hoofdstuk 1
Inleiding
‘CCLLIIEENNTT kent alleen maar winnaars’, aldus Ton Groenendijk. Groenendijk is
voorzitter van het managementteam van Douane Rotterdam en had namens
de Douane zitting in de Stuurgroep client. Dit is een intrigerende uit-
spraak over een programma waarin verschillende overheidsorganisaties en
het bedrijfsleven met elkaar samenwerken. Het was een goede aanleiding
om het programma verder onder de loupe te nemen en te analyseren welke
algemene lessen er uit te trekken zijn.
Het programma client1 is een initiatief van het Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en is samen met het bedrijfsleven en met
andere overheden de afgelopen jaren uitgevoerd. In mei 2001 formuleerde
de Bestuursraad van LNV de volgende opdracht voor het programma
client:
Richt de informatiestromen en inspectieprocessen bij het binnenkomen van
landbouwgoederen zodanig in, dat hierdoor de administratieve en logistieke
processen bij zowel het bedrijfsleven als de overheid verbeteren.
Kortom, zorg ervoor dat buitengrenscontroles op landbouwgoederen
efficiënter (goedkoper, slimmer) en effectiever (doelgerichter) worden
georganiseerd. In het huidige jargon: wordt een ‘andere’, een beter
presterende overheid.
client biedt als programma, waarin de ambities van de ‘andere’ overheid
daadwerkelijk gerealiseerd zijn, enkele interessante terreinen om te analy-
seren. Het eerste terrein dat wij hier willen noemen betreft de keuzen die
nodig zijn om de samenwerking tussen de partijen in te richten. Wilde
client zijn doel bereiken dan moesten de verschillende overheidsorganisa-
ties goed met elkaar én met partijen uit het bedrijfsleven samenwerken.
Het inzetten van technologie is het tweede terrein dat interessant is om te
analyseren. client kon zijn doel alleen maar bereiken door ICT te gebrui-
ken. Bij alle betrokken partijen dienden ICT-systemen ontwikkeld of aan-
gepast te worden. Deze nieuwe systemen moeten er voor zorgen dat de
werkprocessen daadwerkelijk sneller en beter verlopen.
1 De naam CLIENT is eigenlijk de afkorting van Controles op Landbouwgoederen bij Import
en Export naar een Nieuwe Toekomst, voor de leesbaarheid hier weergegeven als CLIENT.

Een terrein waar de ‘andere’ overheid hard aan werkt is het verminderen
van de administratieve lasten. Ook client leverde een bijdrage aan deze las-
tenvermindering. De klassieke perceptie van administratieve lasten, de tijd
die nodig is voor levering van informatie aan de overheid, gaat in deze con-
text niet op. Het bedrijfsleven in deze sector vindt een ongestoorde logistiek
veelal van groter economisch belang dan de hoeveelheid te leveren informa-
tie. Analyse van client leert dat de overheid nog al eens de neiging heeft
alleen naar zichzelf te kijken aangaande administratieve lastenverminde-
ring. De lasten die tussen partijen in het bedrijfsleven spelen, zijn echter
voor een bedrijf bijna even belangrijk.
Aangezien client op deze verschillende terreinen een verhaal te vertellen
heeft, analyseren de auteurs het programma ieder met een andere bril.
Ieder laat een kant van het programma zien, en formuleert op eigen wijze
de lessen. Dit levert de volgende inhoud op.
• In hoofdstuk 2 introduceren Frederik Heijnk en Lauran Matthijssen het
programma client.
• In hoofdstuk 3 behandelen Lauran Matthijssen en Robin Audenaerdt de
informatiekundige aspecten van client.
• In hoofdstuk 4 bespreken Frederik Heijink en Piet de Kam op welk vlak
client voor vermindering van administratieve lasten heeft gezorgd.
• In hoofdstuk 5 gaan Rob Wetting en Marjolijn Sonnema in op de manier
waarop het projecten programmamanagement door het programma
client werd uitgevoerd.
• In hoofdstuk 6 beschrijven Henry Nugteren en Wouter van Haaften hoe
de resultaten en lessen uit client in de praktijk verder toegepast kunnen
worden in het domein ‘grensverkeer goederen’.
• Hoofdstuk 7 is een korte slotbeschouwing op mogelijke lessen uit
client: hoe ‘anders’ is dit alles?

Hoofdstuk 2
Het programma client
Frederik Heijink en Lauran Matthijssen
2.1. De redenen achter het programma
Nederland is een handels- en distributieland bij uitstek. Afgelopen jaar tel-
den de Nederlandse zeehavens bijna 32.000 bezoeken van vrachtschepen.
Deze vrachtschepen hadden in totaal bijna 4 miljoen zendingen aan de
Nederlandse Douane te melden. De Nederlandse luchthavens telden zo’n
240.000 landingen van vliegtuigen met vracht, die tezamen ruim 5 miljoen
zendingen aan de Douane te melden hadden. Deze enorme goederenstro-
men bevatten voor een aanzienlijk deel zendingen, waaraan hoge logistieke
eisen worden gesteld. Daar behoren bijvoorbeeld de zendingen snijbloemen
toe, die op tijd onder de veilingklok door moeten, of de zendingen voor een
bedrijf dat ‘just in time’ levering van zijn leveranciers vraagt. Kortom, de
goederenstroom bij het Nederlandse deel van de Europese buitengrens is
enorm, neemt in omvang toe, en er worden logistiek steeds hogere eisen
aan gesteld. Aangezien de Nederlandse grens een onderdeel is van de
Europese buitengrens, is op de grote en groeiende goederenstroom ook nog
eens een toenemende hoeveelheid regelgeving van de overheid van toepas-
sing. De Algemene Rekenkamer telde in 1994 een totaal van 99 regelingen
die betrekking hadden op het goederenverkeer aan de buitengrens. In 1998
was dat al opgelopen tot 400 regelingen, waarvan het merendeel van de
EU afkomstig was (Douane en Douanita, 1999).
Een aantal van deze buitengrensinspecties valt onder het Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). De inspecties van dierlijke
producten (‘veterinaire goederen’) door de Voedsel en Warenautoriteit,
onderdeel Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees (VWA-RVV), en de
inspecties van plantaardige producten (‘fytosanitaire goederen’) door de
Plantenziektenkundige Dienst (PD) zijn de belangrijkste. Beide diensten
voeren de buitengrensinspecties uit op basis van Europese regelgeving
(inclusief uitvoeringsvoorschriften). De regelgeving en uitvoeringsvoor-
schriften voor de veterinaire goederen zijn zeer stringent, het gaat om vlees
en vis voor menselijke consumptie. Het lag dan ook voor de hand dat het
Rotterdamse bedrijfsleven (waar het grootste aantal van de zendingen wordt
aangevoerd) zich als eerste bij het Ministerie van LNV meldde over proble-
men bij de buitengrensinspecties. Het bedrijfsleven had de problemen laten

onderzoeken en suggereerde oplossingen aan de overheid voor de stroom-
lijning van de veterinaire inspecties (Erasmus Business Support Centre,
1999). Het ministerie nam de uitdaging aan. Sterker, het vergrootte de
uitdaging door de problematiek ook voor de luchthavens en voor de fyto-
sanitaire inspecties aan te willen pakken. Over de door het bedrijfsleven
voorgestelde e-business-oplossing maakte het ministerie een voorbehoud:
een gezamenlijke analyse vooraf van bedrijfsleven- en overheidsprocessen
moest de basis vormen voor de gewenste oplossingsrichting.
2.2 Probleemanalyse
Medio 2001 gaf de Bestuursraad van LNV de opdracht aan de Directie
Industrie en Handel om het programma client te starten. De keuze voor
deze directie als uitvoerder van het programma was doordacht, de directie
heeft geen directe belangen bij de uitvoering van de inspecties, onderhoudt
goede betrekkingen met het im- en exporterend bedrijfsleven en heeft een
lange ervaring met samenwerkingstrajecten tussen overheid en bedrijfs-
leven. In 2001 werd allereerst een definitiefase uitgevoerd, waarin een
tweetal gemengde werkgroepen van Douane, bedrijfsleven en LNV een
analyse uitvoerden naar de samenhang tussen de processen van het
bedrijfsleven en die van de overheid. De waarnemingen:
a De inspectieprocessen van de LNV-diensten zitten ‘ingeklemd’ in het
Douane-proces Binnenbrengen. De eerste fase van dat Douane-proces
signaleert of een inspectie van één van beide LNV-diensten nodig is.
Vervolgens is de uitslag van deze LNV-inspectie nodig voor de Douane om
te bepalen welke Douane-bestemming (invoer, wederuitvoer, etc.) gevolgd
mag worden. Deze verwevenheid is in de praktijk nog groter omdat de
Douane veelal de eerste stap (de documentcontrole) van de LNV-inspectie
uitvoert.
b Grote delen van de inspectieprocessen worden via papier ondersteund en
gecommuniceerd. Voor een veterinaire inspectie dient de importeur een
Grens Passage Certificaat (GPC) in te vullen, dat de inspecteurs in stappen
aanvullen en stempelen. Deze papieren (naast GPC ook Douane-documen-
ten en gezondheidscertificaten) dienen de in te voeren spullen of dieren
(de partij) te vergezellen en na afloop, daar waar gevraagd, te worden over-
legd.

De tijdens de definitiefase op Schiphol aangetroffen situatie is illustratief.
Schiphol heeft een keurpunt ‘levende dieren’ dat alleen door de KLM wordt
gebruikt. Op loopafstand, in een straal van enkele honderden meters, liggen de
kantoren van de betrokken organisaties. De procedure werkte als volgt:
• De KLM-medewerker maakt in het eigen systeem op basis van de al aanwezige
vervoersgegevens (vlucht, manifest en airway-bill) de gegevens voor het Grens
Passage Certificaat compleet. Daarna geeft hij een printopdracht voor het
voorgeschreven papieren formulier, het Grens Passage Certificaat (GPC).
• Het formulier wordt ingeleverd bij de Douane, die de gegevens handmatig
inbrengt in het eigen systeem waarmee de Douane de inspecties van de
veterinaire partijen bewaakt.
• Het formulier wordt daarna aan de keuringsdierenarts van de VWA-RVV voor-
gelegd op het moment dat de dieren (meestal paarden) gearriveerd zijn.
De inspecties worden uitgevoerd en op de achterzijde van het formulier in-
gevuld en afgetekend. Het origineel van het GPC vergezelt de dieren naar hun
verdere bestemming.
• Een kopie van het GPC gaat naar de Douane, die de inspectiedata en
-resultaten vastlegt in het eigen systeem.
• Een kopie blijft bij de VWA-RVV, die de gegevens achteraf in haar eigen
systeem registreert, met name voor de verantwoording aan de EU.
c De Douane vraagt een aantal aangiftes: aan het begin van het proces
Binnenbrengen de ‘summiere aangifte’ en na het proces Binnenbrengen
veelal een ‘aangifte ten invoer’. De inspectiediensten van het Ministerie
van LNV eisen ieder ook een (grotendeels door de EU voorgeschreven)
aangifte. Vergelijking leerde dat beide aangiftes een groot aantal overeen-
komstige elementen bevatten, maar dat deze elementen onderling nooit
geharmoniseerd waren. Juist op het technische gebied van formats en
coderingen bestonden verschillen tussen elementen die globaal wel over-
eenkwamen.
d De door de overheidsdiensten gevraagde gegevens zijn aanwezig in het
bedrijfsleven. Bedrijfsleven is hier echter een algemene term voor een
complexe samenwerking tussen reders, cargadoors, stuwadoors en impor-
teurs, of tussen luchtvaartmaatschappijen, afhandelaars, expediteurs en
importeurs. De gegevens zijn er, maar vaak bij één van de partijen in de
keten. Algemene voorzieningen om gegevens aan elkaar over te dragen
ontbreken geheel in de zeehavens. Op de luchthaven Schiphol heeft het
informatiesysteem voor de luchtvracht, Cargonaut, hier een functie voor
gegevens van manifesten en airway bills.

e De garanties van het derde land over gezondheid en ziekten worden afge-
geven in de vorm van papieren certificaten. Voor de overheidsdiensten vor-
men ze een probleem omdat ze fraudegevoelig zijn, voor het bedrijfsleven
omdat de originele certificaten aanwezig moeten zijn (zelfs de basis vor-
men) voor de uit te voeren inspectie.
Het zal geen verbazing wekken dat het bedrijfsleven deze manier van
inspecteren ouderwets, traag en ondoorzichtig vond. Ook bij de overheids-
diensten zelf leefde een duidelijke wens tot verbetering. Door het grote aan-
tal betrokken partijen was het echter onmogelijk voor één van die betrokken
partijen om zonder samenwerking met de andere partijen een fundamentele
verandering door te voeren. Vandaar dat alle in client betrokken partijen
(bedrijfsleven, Douane, LNV-diensten) gezamenlijk een verbeterprogramma
opstelden én meteen gingen uitvoeren.
2.3 De gekozen oplossingsrichting
Het analyseren van de processen en de daarbij optredende problemen was
een goede basis voor een structurele en door alle partijen onderschreven
oplossingsrichting:
a Maak de aangiften en de voortgangsberichten tussen overheden en tussen
overheid en bedrijven elektronisch en vervang de conventionele papieren
documentenstromen zoveel mogelijk. Dat heeft directe administratieve
voordelen voor de betrokken organisaties omdat het tijdrovende en foutge-
voelige handmatige invoeren van gegevens wegvalt. Het grootste voordeel
is dat de koppeling tussen het administratieve proces en het logistieke pro-
ces wegvalt: aangiftes kunnen worden gedaan voordat de goederen er zijn,
en de inspecties kunnen beter voorbereid en gepland worden.
b Tijdige en elektronische aangiftes geven de overheidsorganisaties de
mogelijkheid om de interne processen te optimaliseren. Delen van de
controles kunnen aan de computer worden overgelaten en bovendien
wordt hiermee de mogelijkheid geopend voor nieuwe inspectieregimes.
Bij deze zogenaamde ‘reduced checks’ worden de inspecties op basis van
(geautomatiseerde) risicoprofielen vooral gericht op de partijen met een
verhoogd risico.
c Wanneer de betrokken overheidsorganisaties beschikken over goede com-
putersystemen, kunnen zij ook de onderlinge voortgangsberichten elektro-
nisch verzorgen. Dat maakt de situatie overbodig waarin het importerende
bedrijf het door de ene overheidsorganisatie afgetekende formulier naar
het kantoor van de volgende overheidsorganisatie moet brengen.

d Elektronische aangifte aan de overheidsorganisaties kan voor het bedrijfs-
leven een impuls zijn om de onderlinge uitwisseling van gegevens te
vergemakkelijken. Allereerst om de al aanwezige gegevens voor die
overheidsaangiften bij elkaar te brengen, maar mogelijk ook verdere uit-
wisseling binnen hun eigen complexe logistieke keten in zee- en lucht-
havens.
2.4 Realiseren van deze oplossingsrichting
De betrokken partijen zetten de gekozen oplossingsrichting eind 2001 om
in een Realisatieplan. Dit plan bevatte de benodigde deelprojecten, de kos-
ten, de doorlooptijden en de organisatie (de betrokken partijen en de orga-
nisatie van het programma zijn in de kaders van Hoofdstuk 5 te vinden).
Het Realisatieplan kende de volgende projecten:
a Gerelateerd aan client, maar niet onder directe aansturing:
- Het ontwikkelen van het systeem ‘Sagitta Binnenbrengen’ van de
Douane als het systeem waar alle goederen moeten worden aan-
gegeven.
- De totstandkoming van systemen in het bedrijfsleven waar bedrijven
reeds aanwezige gegevens over zendingen aan elkaar kunnen over-
dragen (zogenaamde community- of vergaarsystemen).
- In een later stadium ook het ontwikkelen van de Overheidstransactie-
poort door het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting
van het Ministerie van Economische Zaken.
b Binnen client, maar onder inhoudelijke aansturing van de eigen
diensten van LNV:
- Informatieanalyse en systeemontwikkeling van een systeem voor de
PD voor het ontvangen van elektronische aangiften en het onder-
steunen van het inspectieproces.
- Informatieanalyse en systeemontwikkeling van een systeem voor de
VWA-RVV voor het ontvangen van elektronische aangiften en het
ondersteunen van het inspectieproces.
c Onder directe verantwoordelijkheid van het client-programma:
- Een project om de aangiftes aan de deelnemende organisaties op het
niveau gegevenselement op elkaar af te stemmen en voortgangsberich-
ten te definiëren op basis van de gezamenlijke processen.
- Het uitvoeren van een organisatorische pilot met de nieuwe werkwij-
zen, die al snel werd getransformeerd naar een project om de nieuwe
werkwijze voor snijbloemen al op 1 april 2003 te kunnen invoeren.
- Het uitvoeren van een proef met het elektronisch aanvragen, ontvangen
en beoordelen van veterinaire gezondheidscertificaten uit Nieuw Zeeland.

Hoofdstuk 3
De informatiekundige en ICT-keuzen
in client
Lauran Matthijssen en Robin Audenaerdt
In juni 2004, dat is 2,5 jaar na de start van het Realisatieplan client, zijn
vier van de daarin geschetste systemen operationeel. Dat zijn het communi-
ty-systeem op de luchthaven Schiphol2 , de Overheidstransactiepoort (OTP)
van het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting (ICTAL), het
systeem voor de fytosanitaire inspecties van de PD en het systeem voor de
veterinaire inspecties van de VWA-RVV. In de tweede helft van 2004 zullen
het community-systeem van Port infolink voor de zeehavens en het
Douanesysteem ‘Sagitta Binnenbrengen’ in productie gaan.
De drie systemen die onder directe verantwoordelijkheid van het program-
ma client werden ontwikkeld, bleven in de ontwikkeling binnen het
geraamde budget en liepen slechts enkele maanden uit op de geplande
doorlooptijd. Dat zijn opmerkelijke prestaties in een organisatorisch zo
complexe omgeving, en dat maakt het de moeite waard om gemaakte
keuzen nader te bekijken.
3.1 Het proces van het bedrijfsleven als leidraad
In de definitiefase kiest het programma er voor om het proces van het
bedrijfsleven centraal te stellen. Dit betekent dat de gang van een zending
goederen langs de diverse betrokken overheidsorganisaties het uitgangs-
punt voor het ordenen en herinrichten van de gezamenlijke processen van
die overheidsorganisaties is. Dat lijkt een open deur, maar als burger mer-
ken wij in de dagelijkse praktijk nog niet zoveel van de resultaten, zeker als
je voor een bepaalde zaak met meerdere overheidsorganisaties te maken
hebt. client heeft geprobeerd om het principe ‘bedrijfsleven centraal’ ook
in latere stadia van het systeemontwikkeltraject te handhaven.
Het procesmodel van de zending goederen met de verschillende aangiftes,
controles en inspecties werd in de definitiefase van het programma client
opgesteld. Om het proces van de zending goederen langs de verschillende
overheden te kunnen ondersteunen, was een set voorzieningen nodig;
2 Het community-systeem EV-PD, Elektronische Vooraanmelding Planten en Dieren

systemen om aangiften te kunnen aanmelden, systemen om deze te verwer-
ken en voortgangsberichten aan te maken en ‘een postkantoor’ om berich-
ten te routeren over veilige verbindingen. Het procesmodel van de zending
goederen was en bleef leidend voor de volgende stappen in de systeembouw.
Als uitgangspunt voor het Realisatieplan werd aan dit procesmodel een
aantal prestatie-eisen verbonden, dat met het uitvoeren van het Realisatie-
plan moest worden behaald. In de periode dat de afzonderlijke overheids-
organisaties zich met name concentreerden op het definiëren van de eigen
systemen, zijn het model van de zending goederen en de prestatie-eisen
regelmatig nodig geweest om het gezamenlijke belang weer te kunnen laten
prevaleren boven het belang van een individuele overheidsorganisatie.
3.2 Een architectuur met het karakter van een bestemmingsplan
Voorafgaand aan de ontwikkeling van de systemen maakte client een hele
belangrijke keuze. Zowel bij het bedrijfsleven als bij de drie overheidsorga-
nisaties bleken initiatieven voor geautomatiseerde systemen aanwezig.
client maakte de expliciete keuze om de verantwoordelijkheid voor de
systemen bij de organisaties zelf te laten en vanuit het programma de
ondersteuning te bieden om deze systemen op elkaar te laten aansluiten
en gezamenlijke processen te optimaliseren. Vanuit het bovenstaand
beschreven model werd bij de start van het realisatieplan een architectuur
gedefinieerd van de betrokken systemen. Architectuur is in het vakgebied
ICT een modewoord, en kent vele, soms zeer gedetailleerde, invullingen.
Binnen client is architectuur uitgelegd als het stelsel van:
• Beschrijvingen van systeemfunctionaliteiten die voor het functioneren
van het totaal noodzakelijk zijn.
• Beschrijvingen van de verbindingen (technologie en berichtinhoud) die
de verschillende onderdelen van de architectuur met elkaar moeten
kunnen onderhouden.
Een meer gedetailleerde invulling van de totaalarchitectuur was onmogelijk
en ongewenst. Onmogelijk omdat de verschillende systemen moesten wor-
den ontwikkeld in totaal verschillende domeinen met ieder hun eigen
regels over de opzet en integratie van applicaties (Belastingdienst,
Ministerie van LNV, lucht- en zeehavens). Ongewenst, omdat binnen
iedere participerende organisatie andere mogelijkheden speelden om al ont-
wikkelde functionaliteit of gegevensverzamelingen in te zetten en andere
eisen om de nieuwe functionaliteiten te koppelen.
De architectuur waaronder het realisatieplan client werd uitgevoerd, had
daarmee sterk het karakter van een ‘bestemmingsplan’. De ‘kavels’ zijn
gedefinieerd, waarop Douane, PD, VWA-RVV en de haven-community’s

hun systemen kunnen ontwikkelen. De wijze waarop zij moeten aansluiten
op de gezamenlijke infrastructuur met berichten en berichtstandaards is
vrij nauw omschreven. Binnen deze kaders had iedere organisatie de moge-
lijkheid om haar eigen optimale systeeminrichting te kiezen.
Hierboven staat de gehanteerde architectuur. Een korte beschrijving:
a Systemen in het domein van het bedrijfsleven, die de in die sector aanwe-
zige gegevens beschikbaar stellen voor het bedrijf dat een aangifte aan
Douane of aan VWA-RVV of PD moet doen.
b Een elektronisch postkantoor dat de aangiftes routeert naar de juiste over-
heidsorganisatie, en voortgangsberichten routeert van overheidsorganisatie
naar bedrijfsleven en overheidsorganisatie.
c Het systeem ‘Sagitta Binnenbrengen’ van de Douane dat de aangiftes ‘voor-
aanmelding voertuig’ en ‘summiere aangifte’ zo ontvangt dat de uitwisse-
ling van voortgangsberichten met PD en VWA-RVV ondersteund wordt.
d Nieuwe systemen van zowel de PD als de VWA-RVV, waarmee zij de aan-
gifte kunnen verwerken, de benodigde inspecties kunnen plannen en de
uitvoering daarvan kunnen ondersteunen. Deze systemen verzorgen ook
de doorgifte van informatie naar andere systemen van PD en VWA-RVV
en op basis van Europese voorschriften, aan de veterinaire en fytosanitaire
autoriteiten in de betreffende lidstaten.
e Voor de papieren certificaten, afgegeven door de veterinaire of fytosanitaire
autoriteit in het land van herkomst, wordt voor de toekomst een elektroni-
sche koppeling met de betreffende autoriteit voorzien. Binnen client is
op basis van XML-uitwisseling een geslaagd experiment gedaan met een
koppeling met het elektronische systeem daarvoor in Nieuw Zeeland (het
E-Cert-systeem).
Bedrijfsleven
Opmaken gezamen-
lijke gegevensset
vooraanmelding
Overheid - algemeen
Per overheidsorganisatie
Elektronisch
postkantoor
Systemen
Douane
Systemen
VWA-RVV
Systemen
PD
Systeem veterinaire
certificaten derde
land
Systeem fytosani-
taire certificaten
derde land
Summiere aangifte
(Landbouw)aanvulling
door belanghebbende

De chronologie van het realisatietraject:
• Januari 2002: start met deelproject gezamenlijke gegevensdefinities. Start met
projectvoorbereiding bij PD en VWA-RVV.
• April 2002: start van de informatieanalyse voor de gewenste systemen, eerst
bij de PD en een iets verlate start bij de VWA-RVV.
• Mei 2002: ontwikkeling van een scenario om al in april 2003 de elektronische
aangifte van snijbloemen op Schiphol te kunnen ondersteunen. Scenario bevat
ook het besluit om een eerste versie van een community-systeem voor het
bedrijfsleven in opdracht van LNV te realiseren.
• Juni 2002: oplevering van de informatieanalyse en het plan voor de systeem-
ontwikkeling door de PD, waarna Europese aanbesteding voor de systeem-
ontwikkeling start.
• Oktober 2002: oplevering van de informatie analyse door VWA-RVV, waarna
Europese aanbesteding voor de systeemontwikkeling start.
• November 2002: start van de systeemontwikkeling van het community-systeem.
• December 2002: besluit om de infrastructuur van ICT en Administratieve
Lastenverlichting toe te passen in het client-programma.
• Maart 2003: oplevering van het community-systeem en eerste versie van het
PD-systeem.
• Juli 2003: tweede versie van het PD-systeem met geautomatiseerde toedeling
van reduced checks.
• Maart 2004: derde versie van het PD-systeem met functionaliteiten voor
Douane, implementatie in Rotterdamse haven.
• April 2004: beschikbaar komen van de Overheidstransactiepoort.
• Juni 2004: oplevering van de VGC-applicatie van de VWA-RVV, inclusief
functionaliteiten voor Douane. Start implementatie.
• Najaar 2004: geplande oplevering van het Douane-systeem ‘Sagitta
Binnenbrengen’ en het zeehavencommunity-systeem van Port infolink.
3.3 Binnen de architectuur waren de verbindingen scherp
gedefinieerd
De uitvoering van het Realisatieplan client startte met een gezamenlijk
project van Douane, VWA-RVV en PD om de berichten in dit domein tot op
het elementaire niveau met elkaar af te spreken. Berichten zijn hierbij de
aangiftes die ieder van de organisaties van het bedrijfsleven dient te ontvan-
gen, maar ook de voortgangsberichten die tussen de overheidsorganisaties
en tussen overheid en bedrijf moeten worden uitgewisseld. Een opgestelde
‘Gezamenlijke Proces Beschrijving’ vormde de basis voor het definiëren van
de gewenste berichten. Het belangrijkste product van dit deelproject was de

‘Gezamenlijke Gegevens Set’, waarin alle in de berichten voorkomende
gegevenselementen zijn gedefinieerd. In de daarop volgende periode wer-
den binnen de afzonderlijke overheidsorganisaties informatieanalyses uitge-
voerd voor de opzet van de eigen informatiesystemen. De projectgroep is
gedurende die periode nog regelmatig bij elkaar geweest om de wijzigings-
voorstellen, voortkomend uit de trajecten per organisatie, te behandelen en
op te nemen in de ‘Gezamenlijke Gegevens Set’. Dit eerste project kreeg
hierdoor nog een extra voordeel: de inhoudelijke architecten van Douane,
VWA-RVV en PD leerden elkaar en elkaars materie in dit eerste traject ken-
nen en bleven door het behandelen van de wijzigingsvoorstellen behoorlijk
van elkaars trajecten op de hoogte.
Voor het technische deel van de verbindingen tussen de onderdelen van de
architectuur hebben bedrijfsleven, Douane en LNV al voor het realisatieplan
gekozen voor berichtuitwisseling op basis van EDI. Hoewel er aanvankelijk
enige hoon bestond voor het toepassen van dergelijke ‘oude’ technologie,
heeft deze keuze het programma geen windeieren gelegd. Zowel bij
Douane als bij de handelsbedrijven die gebruik gaan maken van de ‘elektro-
nische grensovergang’ is EDI in gebruik. Daardoor zijn er nauwelijks pro-
blemen geweest met het implementeren van de met elkaar afgesproken
berichtdefinities in de verschillende systemen. De degelijkheid van het EDI-
platform zorgde ervoor dat de berichtuitwisseling snel en foutloos op gang
kwam. Toen halverwege de ontwikkeltrajecten van client de Overheids-
transactiepoort van het programma ICT en Administratieve Lasten-
verlichting zich meldde als algemeen postkantoor voor elektronische
berichten tussen overheid en bedrijfsleven, kon een eerste EDI-versie van
deze OTP vrij snel worden gedefinieerd en gerealiseerd.
De keuze voor ‘proven technology’ is overigens niet zonder blik op de toe-
komst geïmplementeerd. De delen van de systemen, die beïnvloed worden
door de keuze voor EDI, zijn zodanig los van de applicaties gemaakt dat zij
‘plug and play’ vervangen kunnen worden als de participanten een moder-
ner protocol opportuun achten.
3.4 De architectuur bleek bestand tegen niet geplande
ontwikkelingen
De ‘bestemmingsplan-architectuur’, waaronder het programma client
werd uitgevoerd, maakte het mogelijk om tijdens de ontwikkeling in te
spelen op een aantal ontwikkelingen en toch gestaag door te werken aan
het realiseren van de eigen systemen. Een tweetal van deze ontwikkelingen
is daarbij zeker het vermelden waard:
a Kort na de start van het realisatieplan werd bekend, dat per 1 april 2003
vanuit de EG een verplichting zou gaan gelden om een groot aantal soor-

ten snijbloemen bij import te inspecteren. Gezien de forse stroom snij-
bloemen die via Schiphol Nederland binnenkomt, zou deze verplichting
met het op dat moment geldende inspectieregime van de PD een enorme
kostenpost en grote logistieke hinder opleveren. Een ander inspectie-
regime, ondersteund met geautomatiseerde systemen, was noodzakelijk
om deze catastrofe voor de handel af te wenden. Analyse wees uit dat daar-
voor een deel van het client-systeem van de PD nodig was. De inmiddels
door de PD uitgevoerde informatieanalyse werd in delen geknipt, waarbij
eerst het deel voor de aangifte van snijbloemen werd ontwikkeld.
Daarnaast was een vergaarsysteem voor het bedrijfsleven op Schiphol
nodig. Gezien de nog niet uitgekristalliseerde discussie over de bedrijfs-
levensystemen nam het client-programma op nadrukkelijk verzoek van
de vertegenwoordigers van het (agro)bedrijfsleven het initiatief voor een
eerste versie van een dergelijk systeem voor de luchthaven Schiphol, en
liet dat ontwikkelen. Met resultaat: op 1 april 2003 werden de inspectie-
aanvragen voor snijbloemen elektronisch afgehandeld.
b client ging er bij de start van het realisatieplan van uit, dat de Douane
voor goederen aan de buitengrens het ene overheidsloket zou verzorgen.
Dit is immers geheel in lijn met de coördinerende en regisserende rol van
de Douane. In termen van de client-architectuur betekent dit dat het
elektronische postkantoor door de Douane zou worden geleverd. In de
loop van 2002 hebben meerdere mogelijkheden gecirculeerd voor de
vormgeving van dat postkantoor. Er was de mogelijkheid dat dit postkan-
toor een onderdeel zou zijn van de al bij de Belastingdienst aanwezige
infrastructuur. De mogelijkheid dat dit postkantoor een onderdeel zou
worden van het Elektronisch Dossier Overheid – een concept dat door de
nationale Havenraad in samenspraak met de Douane werd uitgewerkt –
circuleerde ook. Uiteindelijk kozen Douane en LNV eind 2002 voor het
concept en de infrastructuur van het programma ICT en Administratieve
Lastenverlichting. Dat betekende dat de Overheidstransactiepoort, een
generieke voorziening voor het berichtenverkeer tussen bedrijven en de
overheid, binnen het client-programma de functionaliteit van het elek-
tronische postkantoor zou gaan leveren.
De ‘bestemmingsplan-architectuur’ en de goed uitgewerkte definities van
de verbindingen maakten het mogelijk dat de ontwikkeling van de andere
onderdelen van de architectuur redelijk ongestoord konden verdergaan,
ondanks de majeure discussies op de genoemde onderdelen. Het is de voor-
waarde geweest waaronder de oplevering in tijd en budget kon worden
gehaald.

3.5 Betrouwbare realisatie van drie systemen vanuit client
Bij de afsluitende evaluatie in de Stuurgroep client stelde de vertegen-
woordiger van het bedrijfsleven, ir. H. de Boon: “de systemen die er moesten
zijn op 1 april 2003 waren er ook op dat moment en ze deden het gewoon. Dat
wil bij dit soort projecten wel eens anders zijn. Die tijdige oplevering van goed
werkende systemen heeft het vertrouwen in het gehele programma enorm ver-
sterkt.”
Het ministerie van LNV beschikt voor het ontwikkelen van informatiesyste-
men over een huismethodiek, waarbij eerst in eigen beheer een informatie-
analyse wordt opgesteld. Deze analyses hebben de kwaliteit van een
compleet functioneel bestek. Op basis hiervan kan de systeemontwikkeling
voor vaste prijzen en een vaste opleverdatum worden uitbesteed. Mede
doordat alle systemen in een vaste omgeving worden ontwikkeld, levert dat
voorspelbare trajecten en snelle trajecten met lage kosten op.
De twee systemen die nodig waren voor de eerste implementatie op
Schiphol werden bijvoorbeeld met een doorlooptijd van 4 - 5 maanden ont-
wikkeld. In totaal werden onder verantwoordelijkheid van het client-pro-
gramma drie systemen ontwikkeld met een totale omvang van ruim 2000
functiepunten. De kosten van de feitelijke systeemontwikkeling bedroegen
daarbij slechts 1 380 per functiepunt.

Hoofdstuk 4
De vermindering van administratieve lasten
door client
Piet de Kam en Frederik Heijink
Het programma client beoogt in eerste instantie de efficiency van de land-
bouwinspecties te verhogen en tegelijkertijd de dienstverlening aan het
bedrijfsleven te verbeteren. Deze twee doelen worden onder andere nage-
streefd door minder belemmeringen in de logistiek bij import en export van
landbouwgoederen. Juist op dit laatste punt is het mogelijk om administra-
tieve lasten te verminderen: langere doorlooptijden betekenen immers
hogere kosten voor betrokken bedrijven. Vandaar dat het interessant is om
de bijdrage van client aan vermindering van de administratieve lasten te
analyseren, ook al is client nooit gestart onder die noemer.
4.1 Niveau waar vermindering plaats vindt
Wel of geen administratie lastenverlichting – een uitgebreidere beschrijving
van het begrip administratieve lasten staat in het kader op de volgende pagi-
na – kan getoetst worden door de informatieverplichtingen op het niveau
van weten regelgeving en op het uitvoeringsniveau te analyseren:
a Aanpassing van weten regelgeving
Op het beschouwingsniveau van de weten regelgeving kan bij het vast-
stellen van informatieverplichtingen worden getoetst op:
- Doelbinding;
- Proportionaliteit;
- Subsidiariteit;
- Uniformering en harmonisatie van begrippen.
client gaat uit van bestaande weten regelgeving; de invoering van
client leidt op dit niveau dus niet tot lagere administratieve lasten.
b Aanpassing van de uitvoering
Op het niveau van de uitvoering wordt bij het vaststellen van vermindering
van de informatieverplichtingen getoetst op:
- Toepassing van gegevens- en berichtenstandaards;
- Eenmalige aanlevering c.q. hergebruik van gegevens;
- Harmonisatie van vorm, periodiciteit en frequentie;
- Eénvoud van aanlevering.

client beoogt een verbetering en versnelling van de logistieke informatie-
keten. Het is op dit niveau waar de invoering van client tot een reductie
van de administratieve lasten moet leiden. De verdere analyse van de bij-
drage van client richt zich dan ook op dit niveau.
Wat zijn administratieve lasten ?
Veel regelgeving van de overheid veroorzaakt administratieve lasten voor het
bedrijfsleven. De administratieve lastendruk wordt rijksbreed geschat op onge-
veer 1 17 miljard. Het aandeel van LNV hierin is ca. 2,5% (ca. 1 430 miljoen).
Deze kosten bedragen ruim 1% van de bruto toegevoegde waarde van de agro-
sector. Een boer of visser is ruim drie uur per week bezig met het leveren van
informatie die LNV van hem vraagt (Lasten in Balans).
In het rapport van de MDW-commissie Administratieve Lasten ‘Regels zonder
overlast’ schrijft de commissie in 1999: ‘Administratieve lasten kosten onder-
nemingen veel tijd en geld. Onnodige lasten moeten daarom worden terugge-
drongen of voorkomen. Deze lasten hebben een negatieve invloed op de interna-
tionale concurrentiepositie en doen afbreuk aan de maatschappelijke acceptatie
van overheidsmaatregelen. Het terugdringen van administratieve lasten is der-
halve wenselijk om het ondernemingsklimaat te verbeteren, maar moet tevens
worden gezien als een verbetering van de kwaliteit van het openbaar bestuur’.
Het kabinet hanteert als definitie voor administratieve lasten: ‘De kosten om te
voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van
de overheid. Het gaat om verzamelen, bewerken, registreren, bewaren en ter
beschikking stellen van informatie’.
André Nijssen (Nijssen, 2003) maakt onderscheid in drie soorten van kosten:
1 Uitvoeringskosten aan de kant van de overheid;
2 Inhoudelijke nalevingskosten aan de kant van het bedrijfsleven en de burgers.
3 Informatienalevingskosten, ook wel administratieve lasten genoemd, aan de
kant van het bedrijfsleven en de burgers.

Deze soorten kosten kunnen als communicerende vaten worden gezien. Naar
mate de overheid meer zelf uitvoert, nemen de informatienalevingskosten van het
bedrijfsleven af en omgekeerd. Onder informatienalevingskosten worden die
informatieverplichtingen verstaan, waarbij aan het bedrijfsleven of burgers is
voorgeschreven de overheid te informeren voor het kunnen uitvoeren van
bestuurlijke controle en handhaving. De wezenskenmerken van de informatie-
verplichtingen zijn:
1 Het tweezijdige karakter: van de overheid naar het bedrijfsleven en vice versa;
2 De informatieverplichting rust altijd op een inhoudelijke verplichting;
3 De informatie-inhoud is specifiek omschreven in de wettelijke verplichting;
4 De informatieverplichting heeft ten doel de controle en handhaving door de
overheid te ondersteunen en levert gegevens op voor de werkprocessen van de
overheid;
5 Tegenover de informatieverplichting staat geen geldelijke vergoeding van de
overheid.
4.2 Toetsing van client aan de uitgangspunten voor
vermindering van de administratieve lasten
client is een zuiver voorbeeld van de reductie van administratieve lasten
door de uitvoering van de regelgeving te verbeteren. Dat is gebeurd door de
processen van de verschillende betrokken overheidsorganisaties in samen-
hang te verbeteren én door, in het domein van het bedrijfsleven, ontwikke-
lingen in gang te zetten die daaraan bijdragen.
Uit de analyse van de knelpunten bij de buitengrenscontroles bleek dat de
procedures voor de aangifte van de in- en uitvoer van landbouwgoederen
voor veel verbetering vatbaar waren. Naast onvoldoende afstemming van de
formaliteiten, was er ook sprake van een te lange doorlooptijd van de
controles, omdat deze niet op elkaar aansloten. Langere wachttijden voor
de vrijmaking van de goederen zijn het gevolg. Verschillende aanpassingen
uitgevoerd onder regie van client zorgden mede voor vermindering van
deze wachttijden.
Harmonisatie berichten
Een belangrijk uitgangspunt bij client is geweest dat de gegevens- en
berichtenstandaards van PD en VWA-RVV verregaand geharmoniseerd zijn
met de gegevens- en berichtenstandaards van de Douane. Dit is een eerste
stap naar vermindering van administratieve lasten. Want elk gegeven dat in
een proces door verschillende overheidsinstanties verschillend moet worden
geïnterpreteerd en moet worden aangeleverd, impliceert extra kosten. Het
toetsingskader voor vermindering van administratieve lasten indiceert

harmonisatie van berichten die op eenzelfde stroom van gegevens aan de
overheid betrekking hebben. Medio 2002 is tussen de Douane en de land-
bouwinspectiediensten overeenstemming bereikt over de inhoud van de
aangiften en de inhoud van de voortgangsberichten. Daarmee is voldaan
aan het toetsingskader op dit punt. Maar nog belangrijker is dat daarbij de
mogelijkheid is gecreëerd de informatiestroom verder te ontkoppelen van
de logistieke stroom (‘van conventionele documenten naar elektronisch
berichtenverkeer’). De controlerende instanties kunnen op basis van elek-
tronische vooraanmeldingen het bedrijfsleven sneller informeren over de
procedure rondom de verdere afhandeling van een zending.
Eén elektronische vooraanmelding
De samenwerking tussen Douane en landbouwinspectiediensten maakt het
mogelijk dat in principe met één elektronische vooraanmelding kan worden
gewerkt. Dit betekent dat vanuit geautomatiseerde gegevensbestanden in
het bedrijfslevendomein, al dan niet ondersteund door daartoe geëquipeer-
de bedrijfslevencommunity’s, met één handeling de juiste gegevensset
gericht naar de juiste inspectiedienst wordt doorgezet. Met de elektronische
vooraanmelding komt het lopen met formulieren langs de verschillende
loketten tot een eind. Ook dit is één van de punten uit het toetsingskader
voor administratieve lasten waaraan client ten volle voldoet. Uit een kosten
- baten analyse van LNV blijkt dat de vooraanmelding het mogelijk maakt
de kosten van de controles te beperken, en dat het een betere handhaving
mogelijk maakt.
Regie bij de Douane
In het belang van de importeurs en exporteurs zijn de Douane en de land-
bouwinspecties overeengekomen dat de Douane de regie voert bij de uitvoe-
ring van de controles. Als twee of meer diensten een zending willen
controleren, zorgt de Douane ervoor dat dit gelijktijdig kan gebeuren op één
locatie. Dit betekent een belangrijke tijdswinst voor het bedrijfsleven en het
bespaart kosten. In dit gezamenlijke controleproces verricht de Douane de
algemene controles en verrichten de landbouwinspecties de specialistische
controles. Deze vormen van samenwerking tussen controlerende instanties
dragen daadwerkelijk bij aan een reductie van de administratieve lasten.
Een belangrijk voordeel is dat de gegevens voor de controlerende instanties
qua vorm, periodiciteit en frequentie volledig op elkaar zijn afgestemd. Het
is een vorm van procesinformatisering tussen de verschillende controleren-
de instanties, die ten doel heeft het oponthoud in de logistieke ketens zo
kort mogelijk te houden.

Eenvoud in de aanlevering: community’s
Een ander belangrijk aandachtspunt bij administratieve lasten is de een-
voud van de aanlevering. In de traditionele, handmatige aanlevering van
gegevens op papier moeten er verschillende extra stappen worden gezet,
zowel intern als naar de externe belanghebbenden, om het formulier te ver-
vaardigen en ter bestemder plaatse te krijgen. De elektronische melding
maakt dit al een stuk eenvoudiger, minder tijdrovend en tegen lagere kos-
ten. Dit wordt nog aanzienlijk vereenvoudigd indien alle gegevens ook naar
één adres kunnen worden gezonden in plaats van naar diverse adressen.
Het ontstaan van verschillende bedrijfslevencommunity’s dient hier ver-
meld te worden. Op Schiphol vormt Cargonaut B.V. een belangrijke onder-
steuning bij de verzending en de distributie van de berichten. In Rotterdam
is een havencommunity in ontwikkeling (Port infolink), die eveneens als
doel heeft een spin in het web te vormen voor de verzending en distributie
van gegevens. Potentieel zijn daarmee binnen het bedrijfsleven grote kan-
sen om de transactiekosten in de keten te verlagen. Ook de controlerende
instanties zijn bezig met de vorming van een overheidscommunity voor de
ondersteuning van de controles bij invoer, uitvoer en doorvoer van goede-
ren. Het doel daarvan is het leveren van een bijdrage aan het terugdringen
van de administratieve lasten, omdat de overheid via deze community alle
weten regelgeving ter beschikking van het bedrijfsleven kan stellen, maar
vooral ook de onderlinge gegevensuitwisseling tussen de controlerende
instanties kan verzorgen alsmede de terugmelding aan het bedrijfsleven.
Bedrijfslevencommunity’s
Bedrijven moeten veel informatieverplichtingen naleven ten behoeve van verschil-
lende overheidsinstanties. Omdat de verschillende overheidsinstanties allemaal hun
eigen procedures en processen kennen, is het voor een individueel bedrijf moeilijk
steeds op de hoogte te blijven van alle verplichtingen en de veranderingen in de
weten regelgeving. Een community kan een bedrijf daarbij behulpzaam zijn. In
feite is een community een nieuwe vorm van intermediair. Gebruikte een bedrijf
in het verleden een agent of expediteurs voor het verzorgen van de formaliteiten,
nu kan men gebruik maken van community’s, die er voor zorgdragen dat de ver-
schillende verplichtingen aan elkaar worden gekoppeld. Het is een combinatie
van ICT-toepassingen met een goede invulling van de functionaliteiten voor opslag
en hergebruik van gegevens, die de intermediaire functie van een community zo aan-
trekkelijk maakt. Het is aan het bedrijfsleven om deze mogelijkheden te benutten
voor verlaging van de transactiekosten. Cargonaut en Port infolink zijn in dit ver-
band goede voorbeelden. Bovendien kunnen de communitiy’s ook andere diensten
leveren, zoals planningen voor lossen, laden, overslag en transportmodaliteiten.

4.3 Conclusie
client levert door de gekozen aanpak een duidelijke bijdrage aan de ver-
mindering van de administratieve lasten. Het is de combinatie van een
community en een herontwerp van het handhavings- en toezichtproces voor
plantaardige en veterinaire producten die voor de reductie van de admini-
stratieve lasten zorgt. De harmonisatie van de gegevens met de Douane en
het elektronisch berichtenverkeer leidt er toe dat de inspecties door de
overheidsorganen beter kunnen worden voorbereid en daardoor minder
oponthoud opleveren. Op deze wijze wordt de totale doorlooptijd van de
goederen verkort, de belangrijkste wens van het bedrijfsleven.
client vormt een voorbeeld van een samenwerking die niet alleen betrek-
king heeft op afstemming van de gegevens- en berichtenstandaards en op
de onderlinge samenwerking met de controlerende instanties, maar ook
van samenwerking in de keten met het bedrijfsleven zelf. Wij willen een
gezond en veilig land met gezonde producten. Dit betekent dat goederen in
de gehele keten moeten kunnen worden gevolgd. Dit betekent ook dat de
informatiestappen in die keten volledig geïntegreerd moeten zijn in de
bedrijfsprocessen van het bedrijfsleven. Door het bedrijfsproces te facilite-
ren in het logistieke proces, door meervoudig gebruik van gegevens die via
de digitale snelweg binnenkomen, is en blijft vlot handelsverkeer mogelijk.

Hoofdstuk 5
Lessons learned in de besturing
en het programmamanagement
Rob Wetting en Marjolijn Sonnema
Het proces dat geleid heeft tot het programma client gedraagt zich als een
innovatieproces. Net zoals bij andere innovaties, hield ook client een veran-
dering in: een verandering in werkwijze en in hulpmiddelen. Een veran-
dering die door de uiteindelijke gebruikers niet gelijk omarmd werd. Iedere
verandering brengt onzekerheden met zich mee. Bij iedere verandering is
het maar de vraag of je er beter van wordt. Organisaties die innovaties wil-
len doorvoeren kennen dan ook een zekere veranderangst: eerst zien, dan
geloven. Zo ook bij client. De verandering die bij de initiatiefnemers voor
ogen stond, had echter niet betrekking op een enkele organisatie. Het pro-
gramma client moest veranderingen teweeg brengen bij een veelvoud aan
organisaties; bij overheden en bij bedrijven. Dat maakte dit innovatieproces
een stuk complexer. Immers, iedere organisatie heeft zijn eigen waarden,
belangen en prioriteiten. Probeer dat maar eens onder een gemeenschappe-
lijke (toekomstige) noemer te brengen.
Hoe zorg je ervoor dat betrokken overheidsdiensten en de bedrijven die met
import en export te maken hebben, bereid zijn mee te werken aan de inno-
vatie? Hoe zorg je voor commitment? Gedurende de looptijd van client is
dat voor het programmamanagement wellicht de grootste uitdaging
geweest.
Commitment creëren
Toen in 1999 het bedrijfsleven aangaf dat de import- en exportcontroles
door de overheid tot veel vertraging en administratieve rompslomp bij
bedrijven leidden, heeft het Ministerie van LNV zich dit probleem ter harte
genomen. Het ministerie zag kansen om het imago van de overheid op dit
vlak te verbeteren en om de kansen voor Nederland als distributieland te
vergroten.
In 2001 zijn betrokken partijen door het Ministerie van LNV bij elkaar
gebracht om het probleem te definiëren en om na te gaan of er gezamenlijk
naar oplossingen gezocht zou kunnen worden. Het bleek dat er veel par-
tijen bij betrokken waren (zie onderstaand kader), teveel eigenlijk.

Betrokken partijen:
• De Directie Industrie en Handel was de verantwoordelijke directie en budget-
houder bij het uitvoeren van het programma client.
• De Voedsel en Warenautoriteit, onderdeel Rijksdienst voor de Keuring van Vee
en Vlees (VWA-RVV) is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de veterinaire
inspecties aan de buitengrens en nam vanuit die verantwoordelijkheid deel aan
het programma.
• De Plantenziektenkundige Dienst (PD) is verantwoordelijk voor het uitvoeren
van de fytosanitaire inspecties aan de buitengrens en nam vanuit die verant-
woordelijkheid deel aan het programma.
• De Belastingdienst-Douane heeft naast de eigen Douanetaken een verantwoor-
delijkheid als regisseur van alle overige overheidsinspecties aan de buiten-
grens. De Douane nam deel aan het programma omdat zij tegelijkertijd het
eigen proces Binnenbrengen verbeterde en voorzag van een nieuw geautomati-
seerd systeem.
• Het bedrijfsleven dat vee, vlees en vis importeert liet zich in het programma
vertegenwoordigen door de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren en het
Agrarisch Import Platform.
• Het bedrijfsleven dat plantaardige producten importeert liet zich in het pro-
gramma vertegenwoordigen door de koepels Frugi Venta en het
Hoofdbedrijfsschap voor de Groothandel in Agrarische Goederen.
• De bedrijven, werkzaam in de logistieke keten op de luchthaven Schiphol, ver-
tegenwoordigd door hun samenwerkingsplatform ACN en de gezamenlijke
ICT-dienstverlener Cargonaut waren de samenwerkingspartijen bij de daad-
werkelijke invoering op Schiphol. De bedrijven werkzaam in de Rotterdamse
haven en het community-systeem Port infolink waren gesprekspartners bij de
feitelijke invoering aldaar.
Met een aantal van hen is daarom de afspraak gemaakt om gezamenlijk het
programma client te ontwikkelen: de overheidsdiensten, enkele branche-
organisaties en enkele producten bedrijfsschappen. In 2001 werd duidelijk
dat er een gemeenschappelijk probleem aanwezig was en dat men bereid
was om aan oplossingen te werken. Door het Ministerie van LNV is op dat
moment ook expliciet om commitment gevraagd. Op basis van de gezamen-
lijk opgestelde oplossingsrichting is vervolgens het Realisatieplan opgesteld,
met daarin de onderlinge afspraken.

Programma-organisatie:
• Opdrachtgeverschap. De Secretaris-Generaal van LNV was de opdrachtgever
voor het programma.
• Stuurgroep. De Stuurgroep stond de opdrachtgever bij. De directeuren van PD
en VWA-RVV, de directeur Douane Rotterdam en een drietal vertegenwoordi-
gers uit de top van het agrarisch bedrijfsleven waren lid van de stuurgroep.
De opdrachtgever stond op cruciale momenten klaar om met de programma-
organisatie de te kiezen richting te bepalen.
• Management. De plaatsvervangend directeur Industrie en Handel voerde het
management. Zij bewaakte het totaal aan voortgang, financiën en communica-
tie. Voor deze bewaking voerde zij regelmatig overleg met de directeuren van
PD, VWA-RVV en de Douane.
• Programma Management. Het programmamanagement werd uitgevoerd door
een interne programmamanager van de Directie Industrie en Handel met een
externe begeleider, ieder voor circa drie dagen per week. Zij verzorgden de aan-
sturing en afstemming van de verschillende deelprojecten. Voor de recht-
streeks onder het centrale deel vallende deelprojecten (invoering snijbloemen
en elektronische certificaten) werden twee extra deelprojectleiders aan het
team toegevoegd, aansturing en afstemming met de trajecten bij PD en VWA-
RVV werden vormgegeven in de opstelling en monitoring van regelingsafspra-
ken met deze diensten. Het programmateam verzorgde ook de afstemming
met de “externe” trajecten van Douane en het ICTAL-programma.
• Projectmanagement bij de diensten. Binnen de VWA-RVV en de PD bestonden
projectorganisaties. Binnen deze organisaties werden de inhoudelijke relaties
gelegd met de andere ontwikkelingen van de betreffende dienst, werden de
juiste materiedeskundigen ingezet voor analyse en testen, werden nieuwe
werkwijzen bij inspecties ingevoerd en werd zorggedragen voor de overgang
van de ontwikkeling naar exploitatie en beheer.
Commitment vasthouden
Commitment krijgen is één, vervolgens het verkregen commitment vast-
houden is een tweede stap. De ontwikkeling van het programma client
zou immers de nodige tijd vergen. LNV koos ervoor om de ontwikkeling
projectmatig aan te pakken, met een duidelijke planning, gefaseerd, met
een stuurgroep, klankbordgroepen, programmateam en werkgroepen. Door
de ontwikkeling van client op deze manier gestructureerd aan te pakken,
was de kans groter dat de vaart erin gehouden kon worden. En omdat
betrokken partijen elkaar regelmatig zagen (in stuurgroep, klankbordgroe-
pen, programmateam) kon het commitment vastgehouden worden.

Commitment leidt nog niet automatisch tot actie. Ook een gedeeld toekom-
stig belang leidt nog niet tot actie. Beide zijn nodig om een innovatie tot
stand te brengen, maar zijn niet voldoende. Betrokken partijen moeten een
noodzaak voelen tot veranderen en die veranderingsnoodzaak moet het
winnen in de concurrentieslag met andere prioriteiten bij de betrokken
partijen. De veranderingsnoodzaak was aanvankelijk bij betrokken partijen
niet erg hoog. Men nam een wat afwachtende houding aan en ook de
realisatieplanning voor client deed dat niet verminderen. De betrokken
overheidsdiensten waren al bezig met digitalisering van hun inspectiewerk-
zaamheden. De Douane was bezig met de ontwikkeling van het systeem
‘Sagitta Binnenbrengen’, dat zich op de grensinspecties door de Douane
richtte. De VWA-RVV was ook al bezig met de automatisering van eigen
administratieve werkzaamheden. De PD was bovendien intern aan het
reorganiseren. Dit betekende dat het programma client moest concurreren
met belangen, prioriteiten en andere innovatieprocessen.
Door het programmamanagement bij LNV was dat in het begin al ingecal-
culeerd. Bewust is gekozen om zoveel mogelijk aan te sluiten bij reeds
lopende (innovatie)processen bij de overheidsdiensten, zodat client eerder
een verrijking dan een concurrentie zou inhouden.
Klein beginnen
LNV was zich er van bewust dat het programma client niet direct te groots
aangepakt moest worden. Klein beginnen betekende beginnen met het
import-proces en beginnen met overzichtelijke pilots om de nieuwe ICT-
ondersteuning, de nieuwe manier van samenwerken tussen overheden en
met bedrijfsleven én de nieuwe vorm van (digitale) communicatie uit te
proberen. Klein beginnen betekende een goed werkend product neerzetten
en dan kijken of bredere toepassing mogelijk is. Naast klein beginnen was
het ook belangrijk om intussen te blijven uitstralen dat LNV client belang-
rijk vond (de rol die de Secretaris-Generaal van LNV als voorzitter van de
stuurgroep vervulde, versterkte dat). Daarnaast bleef LNV benadrukken dat
het departement niet zijn eigen oplossing wilde opleggen, maar dat het aan
de betrokken partijen zelf was hoe programma client er uit kwam te zien.
Het programmamanagement bij LNV beperkte zich daarom tot coördineren
en faciliteren: het ondersteunde de samenwerking, het bewaakte de
gemaakte afspraken en het hielp daar waar gewenst de afzonderlijke par-
tijen bij het maken van de verschillende systemen. De insteek die LNV
koos, de keuzen die daarbij gemaakt zijn en de verankering van het LNV-
commitment bij de ambtelijke top van het ministerie, heeft bijgedragen aan
het instandhouden van het netwerk dat door client ontstond en het commit-
ment dat betrokken partijen in dat netwerk aan client wilden geven.

Vaandeldragers
Door deze aanpak was client er uiteindelijk wel gekomen. De noodzaak
om te veranderen werd door alle partijen min of meer gevoeld. De urgentie
was aanvankelijk echter niet hoog. Om dan het proces toch gaande te hou-
den heb je mensen binnen de organisaties van betrokken partijen nodig,
die ‘geloven’ in de innovatie en die er voor willen gaan: de vaandeldragers.
Vaandeldragers zijn mensen die binnen hun organisatie invloed kunnen
uitoefenen en anderen binnen hun organisatie enthousiast kunnen maken.
Naar vaandeldragers is niet bewust gezocht, maar ze zijn bijna als vanzelf
boven komen drijven. Misschien omdat ze kansen zagen om met client de
eigen innovatiewensen te verwezenlijken, misschien ook om andere rede-
nen. Ze bleken wel aanwezig, bij de branche-organisaties en bij de over-
heidsdiensten; het programmamanagement bij LNV heeft daar dankbaar
gebruik van kunnen maken. Zonder hen was client nooit zo ver gekomen.
Druk van buiten
Vaandeldragers hebben tijd nodig om hun organisaties op de innovatie voor
te bereiden, om draagvlak te krijgen voor verandering en acceptatie van de
risico’s ten gevolge van die verandering. Echte urgentie ontstaat pas als er
geen alternatief meer is. Op het moment dat bekend werd dat snijbloemen
aan de grens geïnspecteerd moesten worden (een verplichting van de
Europese Commissie), ontstond er op Schiphol een enorm probleem.
Op snijbloemen vonden voorheen geen grensinspecties plaats. Gezien de
omvang van de import was het onmogelijk om deze grensinspecties inte-
graal uit te voeren. De PD had daardoor een probleem en dus de impor-
teurs en de luchthaven Schiphol ook. Snelheid in het logistieke proces van
invoer is bij deze landbouwproducten essentieel.
Gelukkig heeft de PD het in Brussel voor elkaar gekregen dat de dienst de
grensinspecties steekproefsgewijs mocht uitvoeren. De steekproef moest
wel gebaseerd zijn op een vooraf gemaakte risico-inschatting. Werken met
een dergelijke vooraf gemaakte risico-inschatting was alleen mogelijk als de
importeur de te importeren partijen snijbloemen vooraf digitaal zou melden.
Hier lag een kans voor client, die door het programmamanagement met
beide handen is aangegrepen. Eerdere keuzen voor pilots werden verlaten
en ‘Import Snijbloemen Schiphol’ werd de eerste pilot. Het programma-
team trok een extra adviseur aan om twee redenen; ten eerste om het tempo
in de ontwikkeling van de ICT-systemen die noodzakelijk waren voor de
nieuwe inspectiewijze, te houden, en ten tweede om extra aandacht te kun-
nen besteden aan een soepele communicatie tussen bedrijven en de over-
heid. Het resultaat was dat op 1 april 2003 de inspectieaanvragen voor
snijbloemen elektronisch afgehandeld konden worden.

Achteraf kunnen wij constateren dat door dit resultaat op Schiphol neer te
zetten het vertrouwen in client bij de andere betrokken partijen is
gegroeid. Hun commitment aan het gehele programma werd daardoor ver-
sterkt.
Conclusie
Het programma client is een innovatieproces geweest waarbij het pro-
grammamanagement bij LNV permanent gewerkt heeft aan het vasthouden
van het gegeven commitment van alle andere betrokken partijen.
Situationeel leiderschap is in dit proces de motor geweest die het program-
ma gaande hield. Situationeel leiderschap betekent dat je de risico’s wil
beperken én dat je gebruik durft te maken van zich voordoende kansen.
De keuzen om het proces te coördineren en te faciliteren (en geen oplossin-
gen op te leggen), om klein te beginnen, om aan te sluiten bij bestaande
structuren en lopende andere innovaties, om partijen in alle geledingen
van het project te betrekken, hebben daar ondersteunend aan gewerkt.
Een externe factor (Brusselse regelgeving) heeft het proces versneld.
Vaandeldragers zullen er voor zorgen dat client ook verder wordt inge-
voerd.

Hoofdstuk 6
Bestendiging en verdere uitbouw
door de overheidscommunity
Henry Nugteren en Wouter van Haaften
In december 2002 werd door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat het
initiatief genomen voor een overleg op Directeur-Generaal niveau over de
concurrentiepositie van de Nederlandse zeehavens. De aanleiding hiervoor
was de toenemende kritiek van met name het bedrijfsleven in de
Rotterdamse haven dat zijn concurrentiepositie werd geschaad door te
strenge en slecht gecoördineerde overheidsinspecties. Reeds in de eerste
vergadering besloten de Directeuren-Generaal om te onderzoeken of het
binnen client ontwikkelde model van elektronische aanmeldingen, als
voorwaarde voor beter gecoördineerde inspecties, ook toepasbaar was voor
inspecties van andere overheidsdiensten.
Het uitgevoerde onderzoek adviseerde de topfunctionarissen de volgende
lijn aan te houden:
• De door Douane en LNV-inspecties ingezette lijn met (a) het uniformeren
van de inhoud van aangiftes en (b) nadere afstemming van inspecties en
procedures is een goede lijn. Deze lijn zou verder uitgebouwd moeten
worden naar de andere overheidsorganisaties met een inspectietaak aan de
buitengrens. Om dit te coördineren zou onder leiding van Douane een
‘Overheidscommunity Goederen’ moeten worden gevormd, waar de geza-
menlijke overheidsdiensten elkaar vinden en aanspreekbaar zijn voor het
betreffende bedrijfsleven.
• Gebruik de Overheidstransactiepoort (OTP) als een duidelijke poort tussen
het overheids- en het bedrijfslevendomein. Daarmee kan helder blijven
wie op welk moment een formele aangifte aan een overheidsorganisatie
doet. Dat verduidelijkt ook de positie van de havenbedrijven: in sommige
gevallen is het havenbedrijf namelijk een overheidsorganisatie waaraan
een formele aangifte gedaan moet worden (melding schip, aangifte gevaar-
lijke goederen), in andere gevallen is het havenbedrijf een bedrijfsmatige
dienstverlener.

• Laat de ingewikkelde keten van bedrijven in de haven zich organiseren in
een ‘bedrijfslevencommunity’. Een belangrijke voorwaarde voor deze com-
munity is het hebben van een gezamenlijk community-systeem (vergelijk-
baar met het Cargonaut-systeem op Schiphol), waarin de bedrijven in de
verschillende ketens gegevens aan elkaar kunnen overdragen en zo met
veel minder administratieve lasten aangiftes aan de overheid kunnen ver-
zorgen.
In een later stadium nam de Nationale Havenraad de aanbevelingen niet
alleen over maar breidde ze ook nog verder uit met de wens om aan de zij-
de van het bedrijfsleven één nationaal havencommunity-systeem voor alle
zeehavens te maken.
Al veel gerealiseerd
Sinds de start van het client-programma en de eind van 2002 gestarte dis-
cussie over de stroomlijning van overheidsinterventies in de zeehavens, zijn
inmiddels al veel resultaten bereikt:
• In het kader van client is in 2003 door Douane en LNV een gezamenlijke
berichten- en gegevensset ontwikkeld en gepubliceerd. Beheer en distribu-
tie van deze set evenals van de douaneberichten, zijn inmiddels bij de
Belastingdienst ondergebracht. De Belastingdienst coördineert wijzigingen
in de gezamenlijke berichten- en gegevensset en stemt deze af in een
‘change advisory board’, waar alle deelnemende partijen in participeren.
Nieuwe deelnemers aan de ‘Overheidscommunity Goederen’ kunnen in de
toekomst aansluiten bij dit afstemmingsplatform.
• Een belangrijke randvoorwaarde voor de realisatie van de overheidscom-
munity is door de Nederlandse zeehavens reeds ingevuld: de havenmees-
ter kent een unieke bezoekreferentie aan ieder schip (unique call reference
number) toe. Hierdoor kunnen de verschillende over het schip en de
lading te versturen berichten en de daarop volgende retourberichten aan
elkaar gerelateerd worden.
• Sinds april 2003 is op Schiphol de elektronische voormelding van bloe-
menimporten aan de PD operationeel. Als vervolg hierop is in maart 2004
de implementatie van elektronische voormeldingen van groenten en fruit
in de Rotterdamse haven van start gegaan. Binnenkort wordt deze pilot
uitgebreid met Vlissingen en het Westland. Begin juni 2004 is in
Rotterdam de pilot gestart voor elektronische voormeldingen van veterinai-
re zendingen aan de VWA-RVV. Het elektronische berichtenverkeer van
deze pilots loopt van meet af aan via de OTP. Het testtraject hiervoor is
inmiddels afgerond. In deze trajecten werd constant samengewerkt met de
Douane.

• Het programma ICTAL heeft de OTP opgeleverd voor operationeel
gebruik. De Belastingdienst beheert de OTP. Indien het in het kader van
de ‘Overheidscommunity Goederen’ nodig is om samengestelde berichten
naar verschillende overheidsdiensten te verzenden biedt de OTP hiervoor
een aantal functionaliteiten.
• De Douane is samen met Port infolink in april 2004 op zeer beperkte
schaal in het kader van hun systeem ‘Sagitta Binnenbrengen’ gestart met
de pilot ‘elektronische melding schip’. In juli 2004 is de pilot uitgebreid
met het ‘elektronisch manifest’3 . Geleidelijk aan zullen vervolgens het
berichtenverkeer en het aantal deelnemende bedrijven uitgebreid worden.
Al het elektronisch berichtenverkeer van ‘Sagitta Binnenbrengen’ verloopt
vanaf de start via de OTP.
• In de haven van Rotterdam werken de inspectiediensten, net zoals dat al
een aantal jaren op de luchthaven Schiphol gebeurt, samen in een plat-
form. Het belangrijkste doel van deze samenwerking is dat de Douane de
controles van de verschillende inspectiediensten van één goederenzending
zo coördineert dat die controles op dezelfde plaats en op hetzelfde
moment kunnen plaatsvinden. Daarnaast is de samenwerking er op
gericht om elkaar als inspectiediensten te helpen en daar waar toegestaan
elkaar van relevante informatie te voorzien. De conclusie van de evaluatie
over 2003 luidde dat de samenwerking zorgde voor het vermijden van
doublures in de uitgevoerde controles.
6.2 Start Overheidscommunity Goederen Buitengrens
In de eerste maanden van 2004 heeft de Douane de nu bereikte resultaten
op het gebied van afstemming tussen gegevens en berichten ondergebracht
in een gezamenlijke beheerorganisatie. Daarna kon gestart worden met het
uitbreiden van de overheidscommunity ‘Goederen Buitengrens’. In juni
2004 vond het eerste overleg plaats met de betrokken overheidsorganisaties
over de verdere uitbouw. Het uitgangspunt is dat de community zich bezig-
houdt met alle vervoersmodaliteiten (zee, lucht, rail en weg) en alle typen
van vervoer (container, bulk, etc.). Een ander uitgangspunt is dat de aan-
dacht niet alleen uit gaat naar de aangiften van de bedrijven aan de over-
heid, maar ook naar de berichten van de overheid aan die bedrijven
(ontvangstbevestigingen, voortgangs- en statusberichten). De deelnemende
overheidsorganisaties zullen op drie terreinen met elkaar samenwerken:
• Informatiedeling. Deze samenwerking richt zich op het stroomlijnen en op
elkaar afstemmen van aangiftes en berichten bij verschillende overheids-
diensten. Het gaat daarbij om zowel de inhoud als de timing van de
informatieoverdracht.
3 Het manifest is de laadlijst van een schip of vliegtuig. Deze bevat alle zendingen.

• Kennisdeling en controlecoördinatie. De samenwerking betreft onder
andere het binnen wettelijke kaders uitwisselen van risico-informatie en
het gecoördineerd uitvoeren van controles.
• Procesintegratie. De verschillende overheidsdiensten hebben ieder een
eigen, vaak door wet of regeling voorgeschreven, opzet van de inspectie.
Zo voert bijvoorbeeld de Douane een inspectie uit van de documenten,
maar de PD en VWA-RVV moeten ook een documentcontrole uitvoeren.
Het blijkt dat het efficiënter en effectiever is om de Douane een totale
documentcontrole te laten uitvoeren. Een ander voorbeeld is dat Douane
en PD ieder de goederenstroom binnen een entrepot bewaken. Ook hier
bleek het efficiënter dat de Douane in haar bewaking de PD-eisen mee-
neemt. Het samenvoegen van deze nauw met elkaar samenhangende pro-
cessen of delen van processen van verschillende overheidsdiensten is een
vergaande vorm van overheidsefficiëntie.
6.3 Aanpak van de verdere verbreding door de
overheidscommunity Goederen Buitengrens
Om te kunnen gaan werken aan verbetering van de gegevensstromen en
inspecties, die door het bedrijfsleven als het meest urgent worden
beschouwd, én waar de betrokken overheidsorganisaties ook winst in zien,
zal de overheidscommunity volgens de volgende stappen gaan werken:
1 In kaart brengen van informatiestromen en betrokken partijen
Nieuwe overheidsorganisaties melden zich al om aan te sluiten. Toch is
het wenselijk om alvorens dit te doen het totaal aan informatiestromen
met hun specifieke kenmerken en de daarbij betrokken partijen in kaart te
brengen. Dit kan gebeuren met gebruikmaking van het vele reeds beschik-
bare onderzoeksmateriaal. Belangrijk bij deze stap is dat zowel vanuit de
optiek van het bedrijfsleven als vanuit de betrokken overheidsdiensten de
knelpunten en verbeterpunten in kaart worden gebracht. Op basis van de
resultaten van deze fase kunnen de aan te pakken informatiestromen wor-
den gegroepeerd en geprioriteerd voor de verdere uitwerking in de volgen-
de fase.
2 Stroomlijnen van samenhangende c.q. overlappende informatiestromen
Wanneer in de eerste stap een groep van samenhangende informatiestro-
men is onderkend, en de betrokken overheidsorganisaties in zijn voor de
efficiency- en integratieslag, moeten allereerst de berichten worden afge-
stemd. Dit betreft zowel de initiële aangifte als wel de uit te wisselen voort-
gangsberichten. Net zoals in het eerste deelproject van client zullen de
gegevenselementen uit die berichten in detail op elkaar en op internationale
standaards moeten worden afgestemd. Deze fase zal gestandaardiseerde
berichten en gegevenssets opleveren. Het beheer daarvan zal belegd worden.

3 Realisatie van de nieuw ontwikkelde informatiestromen
In deze derde stap worden de nieuwe berichten geïmplementeerd via aan-
passing van bestaande systemen of het ontwikkelen van nieuwe systemen.
Dit gebeurt zowel aan de ontvangende kant bij de overheidsorganisatie als
aan de zendende kant bij het (community)systeem in het bedrijfsleven.
Er zal daarbij een migratieplan worden opgesteld, eventueel rekening hou-
dend met een overgangsperiode, op basis waarvan bedrijven, community’s
en softwareleveranciers in de goederen- en transportsector tijdig de aan-
passingen in hun systemen kunnen realiseren. Hierbij zal het vanuit de
overheidscommunity vooral gaan om een coördinerende en begeleidende
taak.
ICTAL
Het programma ICT en administratieve lastenverlichting (ICTAL), dat in het voor-
jaar van 2002 van start ging, heeft tot taak een overheidsbrede ICT-infrastructuur
te ontwikkelen en deze infrastructuur te operationaliseren. Het programma func-
tioneert onder coördinatie van het Ministerie van Economische Zaken en wordt
inhoudelijk gestuurd door het Platform ICTAL, waarin zeven departementen en
zeven bedrijfslevenorganisaties zijn vertegenwoordigd.
ICTAL ontwikkelt ondermeer het ‘elektronisch postkantoor voor de overheid’: de
Overheidstransactiepoort, kortweg OTP. Doel van de Overheidstransactiepoort is
om het bedrijfsleven een centraal aanleverpunt te bieden waaraan zij een samen-
gesteld bericht ‘eenmalig leveren’, zodat aan overheidszijde ‘meervoudige uitleve-
ring’ plaats kan vinden.
6.4 Samenwerking en gezamenlijke aanpak
overheidscommunity en ICTAL
Om de Overheidstransactiepoort in de komende periode zoveel mogelijk
gegevensstromen tussen bedrijfsleven en de overheid te laten verwerken,
zijn onlangs door ICTAL de relevante aangiftestromen in beeld gebracht.
Dit heeft geleid tot het rapport met de titel ‘Top 200 informatiestromen
bedrijfsleven – overheid’. Gezien de enorme omvang van de goederen-
stroom aan de buitengrens, zoals in Hoofdstuk 2 van deze papernote te
lezen is, zal het niet verbazen dat in deze top 200 ook een aanzienlijk aan-
tal aangiftes voorkomt uit het domein ‘grensverkeer goederen’. De winst die
verkregen wordt door deze aangiftestromen te laten verlopen via de OTP is
zeker na de implementatie binnen client duidelijk:

1 Meerdere overheidsorganisaties kunnen gebruik maken van dezelfde
informatie,
2 De OTP kent ‘ingebouwde’ faciliteiten voor identificatie, authentificatie en
beveiliging.
Inmiddels wordt de roep om standaardisatie en het beheer van die standaar-
den, met name ook vanuit het bedrijfsleven, steeds luider. Te verwachten
valt dat op termijn een nieuw op te richten ‘Gemeenschappelijke Beheer
Organisatie voor het elektronisch berichtenverkeer met de overheid’ zich
over de technische en berichtenstandaarden zal ontfermen. Als ‘postkan-
toor met vele extra’s’ en als technisch beheerder van de afgesproken berich-
ten is ICTAL daarmee een natuurlijke bondgenoot voor de
‘Overheidscommunity Goederen’ op het moment dat deze community zijn
domein verder gaat verbreden.

Hoofdstuk 7
‘Anders?’: mogelijke lessen
Het programma client is in de voorgaande hoofdstukken op een aantal
manieren tegen het licht gehouden. Het resultaat is dat de geplande syste-
men werken in de praktijk, en ze zijn binnen budget en bijna op tijd opge-
leverd. De grenscontroles die het programma wilde stroomlijnen zijn ook
daadwerkelijk gestroomlijnd. Daardoor zijn de administratieve lasten én de
transactiekosten voor het bedrijfsleven verlaagd. De resultaten zijn van dien
aard, dat ze door de Douane en het ICTAL-programma zullen worden ver-
breed naar het totale domein van goederen grensverkeer. Zeker nu de over-
heid zich in het eerste stadium van het groeien naar de ‘andere overheid’
bevindt, is het zinvol om de in het programma client geleerde lessen nog
eens vanuit dat gezichtspunt samen te vatten:
a Sturing zonder hiërarchie
In het programma client werkte een aantal overheidsorganisaties samen,
die voor een belangrijk deel niet onder de hiërarchische leiding van de
opdrachtgever vielen. Dat geldt uiteraard ook voor het participerende
bedrijfsleven. Dat had consequenties voor de opzet en het management
van een dergelijk programma. Voor de opzet betekent het, dat de eigen
doelen van iedere deelnemende organisatie voor een belangrijk deel door
de andere partijen geaccepteerd moeten worden én dat die eigen doelen
bijeengebracht moeten worden in een gezamenlijk doel. Dat gezamenlijk
gedefinieerde doel moet aanlokkelijker zijn, dan datgene dat iedere organi-
satie op zich zelf ook zou kunnen bereiken. Het programma heeft dit
gezamenlijke doel weten te definiëren door in de startfase het geheel aan
processen en gegevens vanuit het importerende bedrijf te bekijken.
Vervolgens heeft de ‘bestemmingsplan-architectuur’ - die gebaseerd was
op dat gezamenlijke doel - de participerende organisaties voldoende ruim-
te gegeven om de eigen doelen te realiseren én heeft gezorgd dat een
anders niet te bereiken gemeenschappelijk doel haalbaar bleef. In de ver-
gaderingen van de Stuurgroep hebben alle partijen onder voorzitterschap
van de opdrachtgever van LNV deze vrijwillige samenwerking zo weten te
managen dat er geen vrijblijvendheid ontstond.

b Het is geen ICT-programma, maar de ICT is wel belangrijk
Het programma client is geen technologisch programma. Het probeerde
inhoudelijke, organisatorische knelpunten op te lossen. Na een grondige
analyse in de definitiefase bleek er technologie nodig om die problemen
op te lossen en om de participerende organisaties beter te kunnen laten
samenwerken. Vanaf die kant was technologie ondergeschikt. Van de ande-
re kant bekeken levert de technologie de onmisbare infrastructuur voor de
gewenste verbeteringen, en was het zeer belangrijk dat deze tijdig en ade-
quaat werd opgeleverd. Technologie vormt dus wel een zeer belangrijke
voorwaarde van het succes van het programma. Dat betekent dat tussen-
producten uit de verschillende sporen scherp bewaakt moeten worden op
de gemeenschappelijke aspecten als tijdsplanning en inhoudelijke aanslui-
ting. Wanneer bijvoorbeeld de tussentijdse oplevering van de systemen
voor de inspectie van snijbloemen op Schiphol niet goed was gegaan, zou
het vertrouwen van de participerende organisaties aanzienlijk gedaald zijn.
Het programma heeft de balans ten aanzien van technologie, onderge-
schikt maar ook randvoorwaardelijk, constant bewaakt.
c Koers en stroming, wendbaarheid en stuurmanskunst
Het programma client heeft in de tweeënhalf jaar van zijn looptijd een
aantal niet voorspelde majeure ontwikkelingen meegemaakt. Voorbeelden
zijn: de komst van de inspectieplicht snijbloemen, het beleid en de infra-
structuur van het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting en
het beleid van Verkeer en Waterstaat over de concurrentiepositie van zee-
havens. Wij denken dat dit het toekomstige lot is van ieder (ICT)project bij
de overheid. Dat betekent dat een programma moet zijn ingericht om op
gunstige stromen mee te varen, ongunstige stromen te vermijden en toch
redelijk op koers te blijven. Daarvoor is wendbaarheid nodig; technische
wendbaarheid via een zo opgezette architectuur dat ook andere invullingen
mogelijk zijn, zonder dat de functionaliteit van het geheel wordt aangetast;
organisatorische wendbaarheid via een ‘mean and lean’ programmateam
dat kan en durft te reageren als zich iets buiten de uitgezette koers een
gunstige stroming aanbiedt waardoor het einddoel sneller kan worden
bereikt.
d De ‘andere overheid’ is teamsport
Eén van de succesfactoren van client is dat binnen de participerende
organisaties ‘sterren’ (in Hoofdstuk 5 worden ze vaandeldragers genoemd)
naar voren kwamen voor het projectleiderschap van de deelprojecten uit
het programma. Dat heeft de ontwikkeling en invoering in die organisaties
veel goed gedaan. Zeker zo belangrijk is geweest, dat deze sterren als team

hebben gespeeld. Om in de beeldspraak van de sport te blijven, dat is
voor een groot deel de verdienste van de coaches geweest: de opdracht-
gever en de gedelegeerd opdrachtgever. Het is echter ook de verdienste
van de spelers zelf om de kracht van het collectief voor te laten gaan op
het individuele uitblinken. Kortom, programma’s als deze hebben spelers
en coaches van klasse nodig, die vooral genieten van het teamspel.
e Houd constant oog voor de belangen van het bedrijfsleven
client is in de eerste plaats een overheidsproject. Het is echter niet alleen
een intern overheidsproject. De effecten van dit project zijn merkbaar in
het bedrijfsleven. Dit is bijna altijd het geval met overheidsprojecten. In
een dergelijk project moet dan ook constant rekening worden gehouden
met de belangen van het bedrijfsleven of de burgers. Binnen het project
client is getracht zo goed mogelijk aansluiting te zoeken bij de processen
en de bedrijfsadministraties in het bedrijfsleven. Op deze wijze kon een
vereenvoudiging van de bedrijfsprocessen worden ondersteund.
Een belangrijk bijkomend effect was en is een reductie van administratieve
lasten. Indien de overheidspartijen in elk van hun projecten de dimensie
van het bedrijf en/of burger constant mee nemen dan kunnen aanzienlijke
voordelen worden behaald.

Bronnen
‘client kent alleen maar winnaars’, interview met Ton Groenendijk, in: Berichten
Buitenland, jaargang 30, nummer 3, maart 2004,pagina 2-4.
Dael, R. van, Termeer, K. Management van technisch complexe projecten: onze-
kerheid en dynamiek, in: de Bruin, J., de Jong, P., Korsten, A., van Zanten, W.
(red.) Grote projecten. Besluitvorming & management, Samsom H.D.Tjeenk
Willink, Alphen aan den Rijn, 1996, 309-321.
Douane en Douanita. Onderzoek naar niet-fiscale douanetaken, Algemene
Rekenkamer, kamerstukken II, 1998-1999, 26451, nrs 1 en 2.
Lasten in Balans, Eindrapport van de gemengde commissie Administratieve
Lastenverlichting, Advies aan de minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit, maart 2004.
Nijssen, A.F.M., Dansen met de Octopus, Eburon, Delft, 2003.
Raamwerk Reductie Administratieve lasten, Nederland~ICT, 2002.
Regels zonder overlast, Eindrapport van de Commissie Administratieve Lasten,
Den Haag, 25 november 1999.
Vooronderzoek gebruikerswensen Electronic Commerce in het logistieke proces
rond veterinaire goederen, eindrapportage, Erasmus Business Support Centre,
april 1999.

Over de auteurs
Ir. L.H.M. (Lauran) Matthijssen: senior consultant bij Het Expertise Centrum, was
als externe begeleider onderdeel van het programmateam gedurende zowel de
definitie- als de realisatiefase.
Dr. R. (Ruud) van Dael: senior onderzoeker bij Het Expertise Centrum, coördi-
nerend redacteur die de auteurs van de verschillende hoofdstukken tot de samen-
hang van deze papernote bracht.
Ir. G.F.Ch. (Frederik) Heijink: senior beleidsmedewerker van de Directie Industrie
en Handel van het Ministerie van LNV, programmamanager client vanaf de
voorbereiding van de definitiefase tot de afsluiting van het realisatieplan.
Drs. Ing. R.J.M. (Robin) Audenaerdt: zelfstandig consultant, in het programma
client de projectleider van het deelproject invoering elektronische aangifte
snijbloemen Schiphol en elektronische aangifte groenten en fruit in Rotterdam.
Mr. W.F. (Wouter) van Haaften: programmamanager ICT en Administratieve
Lastenverlichting bij het Ministerie van Economische Zaken, verantwoordelijk
voor de realisatie van de overheidsbrede infrastructuur uit dat programma.
Mr. P.W. (Piet) de Kam: senior consultant bij Het Expertise Centrum, als architect
achter het programma ICT en Administratieve Lastenverlichting medeverantwoor-
delijk voor het zwaluwstaarten met client.
H.L.J. (Henry) Nugteren: Belastingdienst-Douane, als coördinator van de over-
heidscommunity ‘grensverkeer goederen’ aan het werk om de met client bereik-
te samenwerkingsresultaten te bestendigen en verder uit te breiden naar andere
inspectieorganisaties.
Drs. M. (Marjolijn) Sonnema: plv. directeur van de Directie Industrie en Handel
van het Ministerie van LNV, gedurende de gehele looptijd van het programma
client gedelegeerd opdrachtgever en coach van het programmateam.
R.J. (Rob) Rob Wetting RA RO: auditmanager bij de Auditdienst van het
Ministerie van LNV, voerde op verzoek van de opdrachtgever een procesevaluatie
uit over de opzet en uitvoering van het programma client.

HET EXPERTISE CENTRUM
Een vastgelopen project, een mislukte definitiestudie, een uit de hand gelopen
budget … Kunnen dit soort problemen voorkomen worden? En zo ja, hoe?
Complexe vraagstukken. Enkele van de vele. Want het wordt steeds ingewikkelder
om de organisatie van de informatievoorziening goed te regelen. Daarom zijn
experts gewenst. Deze experts werken bij Het Expertise Centrum. Het Expertise
Centrum is een stichting van en voor de overheid die zich bezighoudt met over-
heidsinformatisering. Het bureau kenmerkt zich door onafhankelijkheid bij het
aannemen en uitvoeren van opdrachten. Dat waarborgen wij door de stichtings-
vorm. Maar ook door alleen rechtstreeks voor de opdrachtgever te werken en niet
als onderaannemer.
Onze consultants kennen de overheidscultuur van zeer dichtbij. Niet alleen van
het Rijk, maar ook van de provincies, gemeenten, waterschappen en verzelfstan-
digde organisaties. Zij hebben daardoor als geen ander inzicht in de bestuurlijke
en organisatorische aspecten van de informatievoorziening. En zij kunnen u bij-
staan bij problemen van vandaag en het voorkomen van problemen van morgen.
Wat kunnen wij voor u doen?
• Strategische advisering
• Contra-expertise
• Programma- en procesmanagement
• Projectadvisering
• Innovatief onderzoek
• Opleiding en traineeprogramma’s
Voor meer informatie kunt u contact opnemen met:
Directeur drs. L.J.E. Smits
STICHTING HET EXPERTISE CENTRUM
Van de Spiegelstraat 12
Postbus 18607
2502 EP Den Haag
telefoon: 070 351 49 97
fax: 070 351 52 82
e-mail: info@hec.nl
[www.hec.nl]

2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papernote programma client

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to 2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papernote programma client

Similar to 2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papernote programma client (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (7)

2004 08 andere overheid andere bedrijven andere systemen, papernote programma client