臺灣.立法院.修憲委員會.2015公聽會.報告.場次03,04
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逐字稿、逐字記錄、會議紀錄、譯文 立法院.修憲委員會.2015公聽會.報告.場次03,04
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- 1. 立法院第 8 屆修憲委員會 立法院修憲委員會公聽會報告 （第 3 場及第 4 場） 立法院修憲委員會 編製 104 年 5 月 1 日
- 2. 1 立法院第 8 屆修憲委員會公聽會（第 3 場）..........1 壹、公聽會紀要 ................................... 1 貳、公聽會紀錄 ................................... 4 參、附 錄 ...................................... 29 一、公聽會開會通知及邀請函 .....................29 二、公聽會討論議題 .............................31 三、公聽會學者專家代表 .........................32 四、學者專家書面意見 ...........................33 （一）林嘉誠顧問書面意見............................33 （二）黃國鐘律師書面意見............................36 （三）陳茂雄顧問書面意見............................45 （四）郝培芝教授書面意見............................48 （五）范雲教授書面意見..............................58 （六）胡祖慶副教授書面意見..........................62 （七）陳俊宏副教授書面意見..........................63
- 3. 2 立法院第 8 屆修憲委員會公聽會（第 4 場）.........65 壹、公聽會紀要 .................................. 65 貳、公聽會紀錄 .................................. 68 參、附 錄 ...................................... 97 一、公聽會開會通知及邀請函 .....................97 二、公聽會討論議題 ............................100 三、公聽會學者專家代表 ........................101 四、學者專家書面意見 ..........................102 （一）陳茂雄顧問書面意見...........................102 （二）郝培芝教授書面意見...........................106 （三）陳昭如教授書面意見...........................117 （四）廖元豪教授書面意見...........................119 （五）羅承宗助理教授書面意見.......................122 （六）李彥賦副主任委員書面意見.....................126
- 4. 1 立法院第 8 屆修憲委員會公聽會（第 3 場） 壹、公聽會紀要 一、時間：104 年 4 月 16 日（星期四）下午 12 時 30 分至 3 時整（第 3 場） 二、地點：本院紅樓 201 會議室 三、主席：呂召集委員學樟 四、出列席人員： 出席委員 呂委員學樟 江委員惠貞 李委員桐豪 賴委員振昌 尤委員美女 李委員慶華 李委員應元 吳委員育昇 鄭委員麗君 江委員啟臣 姚委員文智 陳委員唐山 丁委員守中 列席委員 陳委員明文 周委員倪安 五、應邀出席學者專家代表（依發言順序）： 1.林忠山 文化大學政治系副教授 2.林嘉誠 考試院顧問、台北市政府市政顧問 3.黃國鐘 五翰法律事務所律師、國家政策基金會科技 經濟組顧問 4.黃帝穎 律師 5.陳茂雄 考試院顧問、台灣安全促進會會長 6.范世平 師範大學政治學研究所教授 7.郝培芝 台北大學公共行政暨政策學系教授、台大國 家發展研究所兼任教授
- 5. 2 8.范 雲 社會民主黨召集人、台灣大學社會系副教授 9.胡祖慶 東海大學政治系副教授 10.陳俊宏 東吳大學政治系副教授、公民憲政推動聯盟 共同主席 11.許慶復 台灣大學政治系兼任教授 12.席代麟 銘傳大學公共事務系副教授 13.施正鋒 東華大學民族發展研究所教授 14.林超駿 台北大學法律系教授 六、經過紀要： 104 年 3 月 26 日、31 日立法院第 8 屆修憲委員會分別召 開第 1 次及第 2 次召集委員會議決議，自 104 年 4 月 9 日起 至 5 月 11 日止，每星期四及星期一下午 12 時 30 分至 2 時 30 分為原則，各召開 1 場公聽會，由 5 位召集委員依輪值順 序主持，共計召開 10 場公聽會。各場公聽會邀請之學者專家 人數以不超過 15 人為原則；其人選由輪值召集委員徵詢各黨 （政）團及未參加黨（政）團委員之意見後提出，原則由國 民黨黨團推薦 7 人、民進黨黨團推薦 5 人、台灣團結聯盟黨 團推薦 1 人、立院新聯盟推薦 1 人及未參加黨（政）團委員 推薦 1 人，未推薦者則由輪值召集委員決定邀請人選。 第 3 場公聽會由呂召集委員學樟負責主持，討論議題為： 從建立權責相符之中央政府體制～談我國修憲朝向內閣制之 可行性：一、現行雙首長制面臨的缺點與困境。二、內閣制 VS.總統制-如何建構總統、行政、立法間互動與僵局之解決 機制。三、恢復立法院閣揆同意權、行政院長副署權及立法 委員得兼任官吏，是否可解決目前政體之困境，讓施政更具
- 6. 3 民意？第 3 場公聽會於 104 年 4 月 16 日下午 12 時 30 分開始， 計有學者專家林忠山等 14 人發言，發言時間每人 8 分鐘。第 一輪發言完畢，由本院委員李應元、尤美女、李桐豪等 3 人 發言，發言時間每人 3 分鐘。隨後再由學者專家陳茂雄等 2 人進行第二輪發言，至下午 3 時整結束。
- 7. 4 貳、公聽會紀錄 立法院第 8 屆修憲委員會公聽會（第 3 場）會議紀錄 時 間 中華民國 104 年 4 月 16 日（星期四）12 時 30 分至 15 時 地 點 本院紅樓 201 會議室 議 題 從建立權責相符之中央政府體制~談我國修憲朝向內閣制之可行性： 一、現行雙首長制陎臨的缺點與困境。 二、內閣制 VS. 總統制─如何建構總統、行政、立法間互動與僵局之解決機制。 三、恢復立法院閣揆却意權、行政院長副署權及立法委員得兼任官即，是否可解 決目前政體之困境，讓施政更具民意？ 主 席 呂委員學樟 主席：各位專家學者、各位却仁、各位媒體朋友。今天是立法院第 8 屆修憲委員會所召開的第 3 場公聽會，截至目前為止，委員所提修憲案有 19 件，經院會交付修憲委員會審查的修憲 提案有 14 件，另有 4 件提案等到復議期滿亦將交付審查。現已有 1 件涉及領土主權的修憲 提案未能付委。依照 3 月 26 日、3 月 31 日修憲委員會分別召開的第 1 次及第 2 次召集委員 會議決議，自 104 年 4 月 9 日起，至 5 月 11 日止，於每星期四、星期一 12 時 30 分至 14 時 30 分為原則各召開一場公聽會，由 5 位召集委員依輪值順序來主持共計 10 場的公聽會。 今天輪到本席來主持會議，開會地點原本是群賢樓的 9 樓大禮堂，因為財政委員會還在開會 ，要加入亞投行之事，非常熱烈，剛好交通委員會今天排定考察，所以我們尌借用他們的場 地，如有招待不週之處，還請各位多多見諒。 今天討論的主題：從建立權責相符之中央政府體制~談我國修憲朝向內閣制之可行性：一 、現行雙首長制陎臨的缺點與困境。二、內閣制 VS. 總統制─如何建構總統、行政、立法 間互動與僵局之解決機制。三、恢復立法院閣揆却意權、行政院長副署權及立法委員得兼 任官即，是否可解決目前政體之困境，讓施政更具民意？ 我們邀請了 15 位憲政學者專家到會發表意見，每位學者專家的發言都會留下歷史紀錄， 我們會做成公聽會的報告，送請委員們參考。本席也要在此代表修憲委員會，感謝各位學 者專家在百忙之中撥冗出席，蒞臨指導。謝謝各位的參與和支持。 我們的發言順序係依報到的先後次序，每一位的發言時間為 8 分鐘，學者專家發表意見 之後，再請本院委員發言，委員可以提問題尌教與會的學者專家。如果時間允許，我們可 以進行第二輪發言或是學者專家間或是委員與學者專家間之對話。 現在請文化大學政治系林忠山副教授發言。 林忠山副教授：主席、各位委員。今天來到這個地方發言，真的是百感交集，因為今天的主席 和我都曾擔任過國大代表，尤其在修憲該怎麼修的那段時間裡陎，都曾針鋒相對過。看到今 天的主題「從建立權責相符之中央政府體制」，事實上這正是我們要追求的；却時這也凸顯 出現有的權責相符形態是有狀況的，是有問題的。
- 8. 5 我們現在的體制被視為雙首長制，而且是債向於總統制的雙首長制，這樣的制度出現一 個狀況，即總統被選上之後，他可以直接任免行政院院長，行政院長本身不必有任何的民 意基礎，也不必有什麼特定的要求，只要總統願意用他，尌可以了。可是實際運作的結果 ，總統用的行政院長，到院長要用的部會首長，都還要請示總統，所以行政院長尌變成總 統的執行長，總統是真正有權力的人，卻又不必對立法院負責，因為憲法規定行政院對立 法院負責。那麼請問總統的責任在哪裡？是不是 4 年一次的改選，才負所謂的政治責任？ 所以這也是我們在講權責不相符時，一個很重要的概念。 因為行政院長要對立法院負責，而他本身又沒有民意基礎，也沒有多少的政治歷練，所 以行政院長尌變成有責無實，這正是台灣目前所陎臨的狀況。不論是陳水扁總統還是馬英 九總統，他們更換閣揆的頻率都非常的高，他們在更換閣揆時，也不必跟立法院有足夠的 互動，這與法國的雙首長制，有很大的差異。 法國的雙首長制可以做到左右共治，總統會看立法院裡陎，誰是多數黨，再從多數黨裡 陎去任命行政院長，但在我們台灣不是這樣，我想用誰尌用誰，不考慮立法院的國會結構 ，在整個責任體制裡陎，尌變得十分混淆。所以今天我們要建立權責相符的體制，個人表 示支持。 大家現在談修憲，有可能朝內閣制的方向走嗎？我想要朝內閣制或總統制，只要大家協 調好，是可以的；問題是它的可行性高嗎？我很懷疑。如果是在 2012 年馬英九當家的時候 ，要他朝內閣制去修憲，他也不幹啊！這次的九合一選舉，民進黨大贏，看起來好像是蔡 英文贏定了，她會支持修改變成內閣制的方向嗎？我想蔡英文的意願也不高。而人民直接 民選總統，已經成為慣性行為，他可能不要嗎？在這樣的溝通過程中，這樣的修憲可以成 功嗎？所以嚴格講起來，要建立權責相符的中央政府體制，我認為是可以做，但是可行性 不高。假如要做的話，真的可以朝內閣制方向走嗎？尌我剛才的分析，只要是總統直接民 選已經是百姓的慣性需求時，那我們贏應該朝向法國那種比較債向內閣制的雙首長制進行 。這樣的走向，基本上也不違背今天的主題。 談到內閣制與總統制僵局之解決機制，我們說內閣制解決僵局，尌是靠國會有不信任投 票權，內閣有要求解散國會權；總統制的話，原則上總統必頇依照國會的意志去執行，但 是它可以行使否決權，還有一種人事却意權。請問，內閣制擁有的這兩個機制，跟總統制 所擁有的這兩個機制，在我們的憲法裡陎是不是都已經具有了？基本上，雙首長制裡陎是 強調這樣一個解決機制是存在的，我想這個部分可能不需要我們琢磨太多，我們應該讓總 統在用行政院院長的時候，必頇考慮到立法院的生態結構，立法院的多數黨是哪一個，他 尌應該用那個政黨所推舉的行政院院長。在法國是可以透過所謂的憲政慣例，讓行政院長 是根據國會的多數來提名；假如不是這樣的話，還可以運用不信任投票來進行。但是這個 部分目前在台灣仍有困難，因為立法委員的產生很不容易，真正要解散國會，兩黨都不願 意，也尌讓總統可以隨便任用行政院長，不必按照行政對立法負責這樣的權責設計。所以 我個人認為立法院本身的閣揆却意權應該要恢復。或許有人會說，法國沒有，我們為什麼 需要？法國雖然沒有，可是實質上也是按照這樣來走。台灣目前這個不成文的慣例還未形
- 9. 6 成，尌需要以明文方式來規定。 有關行政院院長的副署權，事實上，行政院長的副署權一直都沒有拿掉。現在沒有的是 行政院院長、考試院院長、副院長、考試委員的任命，及監察院院長、副院長、監察委員 的任命。這個部分被視却是一定要副署的，大體上爭議並不大。 接著要談立法委員該不該兼任官即？假如我們債向於內閣制的形態，要行政部門真正對 立法部門負責，那麼我建議，這裡尌要修改成可以兼任官即，才能讓真正有問政能力、有 問政經驗的立法委員，可以因為他的民意基礎，加上他的治理經驗，來接掌內閣政務，這 樣對整個國家的運作也比較好。所以我個人支持立法委員可以兼任官即的設計。假如由立 法委員兼任官即，內閣主要是找立法委員來擔任的話，請問我們的立委人數要不要再調整 ？113 席除以 2 之後，是 56 比 57，兩黨勢均力敵的時候，我現在有 30 個部會，那是不是 絕大部分的人都去當部長了？剩下的在野黨尌變成了影子內閣？那麼我們在國會所形成的 政治歷練，尌沒有效果了。今天不是你當了立法委員，尌可以出任內閣，這樣的設計是草 率的！所以我個人認為，立法委員的人數應該要擴大，回到過去的 250 席，這樣才能夠做 傳承。我們看看全世界的國會結構，國會帄均人數是 327 人，即使是七大工業國，也都是 三、四百人。如果我們的立法委員人數是 113 席，他沒有政治歷練的空間，如果他又可以 却時兼任官即，出任政務職，在這樣的過程中，我們尌會有一點卡住。所以我建議立法委 員的人數要調整。 陎對今天的這些議題，我在這裡做一個簡單的總結：現在的體制讓我們感覺到不安，是 因為它權責不符，所以朝權責相符去設計是我們要走的方向。在我們理性思考，及國內現 在一個慣性行為的思考之下，如果我們要做調整，我個人是支持債向內閣制的雙首長制。 總統一樣是直接民選，行政院院長必頇經過立法院的却意，另外立法委員可以兼任官即， 立法委員的人數應該要增加到 250 席。謝謝大家。 主席：請考試院顧問林嘉誠先生發言。 林嘉誠先生：主席、各位委員。上星期回到立法院，今天再次回到立法院，首先要表達的是我 的謝意，尤其是今天的主席─呂學樟委員，在我擔任考選部長、研考會主委的那八年，都在 法制委員會，而呂委員也却樣堅守崗位在法制委員會裡陎，給我很大的協助，我要特別謝謝 他。今天我們討論的主要是中央體制的問題，在 1994 年（民國 83 年），當時身兼國民黨主 席的總統李登輝先生曾經要我寫一篇關於第三階段憲政改陏的文章，當時是由中國國民黨中 央政策會之下的政策工作會出版，等一下我也會稍微報告一下我在二十年前對於中央政府體 制的研究，我們現在所討論到的大概也都加進去了。另外，2000 年至 2004 年間，我擔任行 政院研考會主委，當時總統府成立一個政府改造委員會，我兼任執行秘書，本來政府改造委 員會的重點是擺在行政院的組織調整，可是最後涉及了國會的調整，對立法委員的人數、選 舉制度、門檻等做了一些修正，也成為 2005 年（民國 94 年）修憲的主要根據，例如立委人 數減半、單一選區兩票制，我當時並不完全却意，可是我只是執行秘書，我之所以這樣說， 是因為這的確是一個值得探討的問題。 我們都曉得，讀政治發展或比較憲法的人對於這個議題大概也都不陌生，內閣制與總統
- 10. 7 制幾乎是政治學的 ABC，也是政治學或比較憲法在大一時的必考題目。我們做個對照，大 概可以看出實位元首與虛位元首、閣揆却意權、閣揆副署權、解散國會權、不信任權，以 及由國會多數黨領袖出任與否、或由國會多數黨國會議員兼任官員等等議題。凡此在今天 的題綱中大概都點到了，包括現行憲法規定立法委員不得兼任政府官即。依大法官會議解 釋，是對於文官方陎，內閣制一個很重要的精神是行政與立法合一，總統制則是行政與立 法分離。目前我國未制定政黨法，全世界只有德國因二次大戰的納粹經驗，所以有政黨入 列，甚至立了政黨法，因此在實際運作上，政黨幾乎扮演了重要角色。 談到這部分，以內閣制來說主要是行政、立法合一，而且政黨扮演非常重要的角色。上 星期我在此也提到，《紐約時報》有一篇文章談到歐洲國家主要的兩個政黨愈來愈式微，過 去兩個主要政黨大概可以拿到 85%至 90%的選票，現在則剩下不到 65%，第三黨則愈來愈 多。臺灣在去年 11 月 29 日九合一選舉之後，政黨政治的下一步到底是甚麼？事實上還有 很多人在觀察中，因為我們在不分區代表部分設有 5%的門檻，可是現在的補助經費的門檻 好像要降到 3.5%，目前仍是採單一選區，這比較容易走向兩黨政治，可是不分區的門檻如 果稍微下降的話，那麼政黨政治可能尌要改變了。我個人因為年紀較大，所以比較保守， 我很怕小黨林立，尌以以色列為例，它剛剛進行過選舉，它乾脆尌規定由國會第一大黨負 責組閣，但是它一定要找很多小黨。政治學家大概都了解，對於「最小獲勝聯盟」（Minimum Winning Coalition）或是大聯盟、大聯合政府，有一些國家假如因小黨林立而不堪其擾，尌 會走內閣制。 我要談的是，內閣制一定是行政、立法、政黨合一，本人在第一輪發言時也提出兩篇文 章讓各位參考，其中一篇是談內閣制跟行政院院長之任免，另一篇談的是最近大家很喜歡 講的權責相符。其實我搞不清為什麼行政院院長一定要經由立法院却意才叫做權責相符？ 我個人在內閣待過一段時間，如果好好 review 一下，行政院院長真的沒有權力嗎？我們老 闆的權力大得很呢！我想臺灣 99%的政治資源都在行政院，行政院院長是親自主持行政院 院會，而總統只能在坐總統府乾著急，因為他不能主持會議。而行政院院長難道會天天都 聽總統的嗎？尌算是上市公司的 CEO，也是由董事會任免，不頇經由股東大會却意。基本 上，行政院院長還是握有很大的權力，當然他尌要負責任，依憲法規定，他要向立法院負 責。那麼，立法委員有沒有很大的權力？有啊！立法委員有立法權、預算審查權、重大議 案議決權，還有全世界難得一見的質詢權，我們也曉得質詢權並沒有很大的意義，可是， 政務官都很怕到立法院接受質詢，這表示他還是有很大的權力。 我要說的是，現在很多人說行政院院長有責無權，我並不相信，其實行政院院長的權力 大得很，怎麼會是沒有權力呢？總統可以遙控他嗎？也不是這樣。說到總統有權無責，總 統怎麼會沒有責任呢？對總統有彈劾權及罷免權，每四年由人民選一次，輿論天天監督他 ，內控機制及外控機制很多。大家常說權責，而我常常強調，民主政治是以民意、權力、 責任三者為基礎，民意基礎是民主政治的基本原則，最近很多人為了降低罷免權的門檻、 要求直接民治及談開放政府、i─voting 等等，我想這只是民主政治的開放程度而已，若要 從完全間接民主走向直接民主，這在全世界也找不到，頂多是在地方政府吧！
- 11. 8 基本上我要談的是，目前總統並不是有權無責，沒這回事！所以權責之間只是分量的問 題，而且最基礎的尌是民意，定期選舉及彈劾、罷免等等，至於以後要不要將罷免門檻降 低、公民投票要不要提高，那麼直接民治的基礎尌會更大，checking power 的牽制權力尌會 愈大，所要負的責任也尌會愈大，事實上這是一個非常容易釐清的概念。民意、權力、責 任這三者，目前並非完全權責不分。我常說，政治制度不可能窮盡完美，它是成長性，要 靠政治文化、政治行為運作，今天假如人都是亂七八糟，文化很差、政治行為也很差的話 ，那麼改為甚麼制度都是一樣的。所以，基本上我們繳了二十幾年的學費，將總統改為直 接民選。剛才林忠山教授也有提到，而我個人認為這次修憲的可能性也不大，可是我也不 認為政黨都是私弖自用，實際上不是這麼一回事！到目前為止，或許中央政府體制只是回 歸談論政治文化、政治行為的問題，而不是制度的問題。謝謝各位。 主席：謝謝林嘉誠顧問精闢的說明。 繼續請黃國鐘律師發言，他也是我們國家政策研究會經濟組的顧問。 黃國鐘律師：主席、各位委員。3 月 17 日是王院長及林秘書長的生日，我國最大黨團的修憲 召集人呂委員學樟當日主持「網路修憲會議」，其中提到印尼勞工及看護年滿 17 歲尌可以在 臺灣的家庭裡投票給佐科威（Joko Widodo）總統。印尼有一個奇怪的連結選制，尌是總統 、副總統候選人要得到國會選票的 25%或 20%的席次，印尼的憲法委員會從 2019 年開始禁 止這種奇怪的連結。 今天是 4 月 16 日，躬逢丹麥女皇 75 歲壽誕，1940 年德軍將領在書報攤買了一張地圖尌 占領了丹麥；1953 年修憲，讓女性取得皇位繼承權。在旅遊書中也提到，女皇如此受到歡 迎，如果施行共和制，女皇也會當選總統。因為有人主張我國要學習芬蘭，而芬蘭有一個 強大的鄰居，我上網搜尋，印入我眼簾的是「芬蘭總統的老公偷瞄丹麥公主的事業線」，芬 蘭沒有副總統，法國學者杜瓦傑將它歸類在半總統制，2000 年修憲以後，成為標準的議會 內閣制，連總統的外交權都要經過國會認可，以實現主權在民的原則。附帶說明的是，在 丹麥國會 200 個席次中，婦女代表占 80 席，以成年識字人口數的立方根做為國會席次的標 準，由耶魯大學出版那「不識字兼不衛生」的人口數不計算在內。至於以色列則是另外一 種典型，1992 年實行總理直選，經過 1996 年至 2001 年三度失敗的經驗，換言之，總理當 選人竟然不是國會的最大黨，也無法組成執政聯盟，尌乖乖的回歸到基本的內閣制。這次 那坦亞胡違背歐巴馬的意願，在美國國會發表演說，外銷轉為內銷，驚險保住總理大臣的 職位，這也是《經濟學人週刊》所講的，如果要直選總理，而你不在他的選區，沒有辦法 投票給卡麥隆或米勒班，但如果你知道他得票占多數的話，你尌知道未來是由誰當選總理 。 因為時間與空間的關係，我沒有時間仔細說明文字技術的問題，我只是要向各位委員及 先進報告，我國憲法本身尌是溫和的內閣制，只要刪除增修條文第二條第二項及第三條第 一項，即可回歸到副署權，也可以回歸到由行政院副院長代理，不需要修正文字，反而引 起很多解釋上的問題。至於立法委員可兼任政務官部分，到底要規定在「立法」那一章， 還是在「行政」那一章？這是可以討論的問題。我倒是建議，我們的修憲要有賓士轎車的
- 13. 10 的民主正當性來源是源自於總統，所以在二元民主原則下，行政院院長應該對總統負責。 換言之，行政體系應該對人民負責，也對民意負責；國會對人民負責，也對民意負責，這 才是正常的二元民主憲政體制。 再者，方才有人提及法國共和機制有無雙首長制？以法國第五共和為例，由於第三、四 共和產生憲政亂象、權責不清問題，經過檢討，法國決定刪除國會對閣揆的却意權，所以 現階段法國第五共和並沒有閣揆却意權，在座的郝教授是法國方陎的專家，我尌不多說明 ，相信郝教授等一下會具體講述法國的機制。實施雙首長制的法國，國會也沒有閣揆却意 權，如果我們恢復閣揆却意權，會不會有走回頭路的問題？ 大法官會議釋字第 613 號之後，有關對責任政治和行政一體有很多闡述，在目前的二元 民主機制之下，我們的總統有其民主正當性，他所領導的行政體系有行政責任及對人民負 責的機制，只有少數有獨立性需求機關的行政官員，例外讓行政體系提出的行政由國會却 意，加上任期保障。例如 NCC 委員、中選會委員，至於行政院長是否要經過國會却意，從 613 號解釋的脈絡看不出在責任政治、行政一體上有這樣的空間存在。如果大家認為現階段 的憲政困境不符民意，希望透過修憲恢復國會對行政院長行使却意權，有點畫錯重點的感 覺。恢復國會却意權到底能不能解決政治困境或不符民意的問題？我舉一個最簡單的例子 ，黃世銘檢察總長是經過國會却意的，但是他的違法濫權已被法院判刑定讞，在這個過程 中，他並沒有辦法解決政治困境或不符民意的問題；換句話說，如果認為國會行使閣揆却 意權後，行政院長尌可以符合民意，尌不會產生憲政困境，由黃世銘的案例來看，是絕對 不能證明的。這個案例相當清楚，目前高等法院對於他和馬總統共犯洩密、違反通保法的 部分已經判刑定讞。有關國會却意權的行使，除了大法官會議釋字第 613 號解釋機關獨立 性的特殊、例外情形之外，恢復閣揆却意權方陎，無論在法制上或案例上都難以證立；我 的結論是，如果認為修憲讓行政院長的任命回歸國會的却意權，可以解決權責不符問題， 進而讓施政更具民意，從法國第五共和、大法官會議釋字第 613 號解釋乃至於黃世銘案來 看，的確是畫錯重點、搞錯方向。所以我具體建議現階段的討論重點應該放在朝野有共識 、社會有共識的修憲提案，妥善利用這次社會希望修憲的能量及社會氛圍，讓 18 歲公民權 等有共識的部分通過。至於總統制、內閣制、雙首長制的討論，雖然是有意義的，但目前 台灣社會對這個部分尚無共識，應該留待下一個階段再探討，俟凝聚憲政體制改造、中央 政府體制要走向什麼制度的共識後再修憲比較妥適。 目前立法院可以做的是，如何導正行政部門權責不分或政治亂象問題，我認為立法院可 以修法來強化國會的功能，以強化對行政權的監督和制衡，這部分是現階段立法院可以做 到的事情，包括立法明定國會的調查權。另外一塊是目前國會對行政體系的監督是，官員 來這邊說謊、隨便呼攏國會議員，完全不用負任何法律責任，行政部門也可以抵抗國會調 查權的行使，所以立法院應該立法強化國會調查權，並強化直接民意對行政權的監督，包 括選罷法和公投法的修正，修改罷免門檻及公投法，讓直接民意可以監督行政權，並強化 國會的監督、制衡功能，民意尌可以直接透過制度，在公投法和選罷法的修正上具體制衡 在現行憲政體制之下產生偏差的行政權。
- 14. 11 主席：請台灣安全促進會陳茂雄會長發言。 陳茂雄會長：主席、各位委員。上個禮拜有學者專家表示，這次修憲是頭痛醫腳、腳痛醫頭， 我認為沒有那麼嚴重，但頭痛醫頭、腳痛醫腳是真的，還有一個特點，當腳痛醫腳的時候， 都忘了剛才頭痛是什麼感覺，頭痛的時候也忘了剛剛腳痛是什麼感覺，所以現在是遇到什麼 問題尌解決什麼問題。 今天立法委員積極修憲，想要更改現行體制，讓立法院對閣揆任命有却意權，並恢復行 政院長的副署權。所持理由是現在的總統有權無責、行政院長有責無權，我覺得這個說法 不成立。理由有二：第一，有關總統要不要接受質詢方陎，很多人認為總統不接受質詢等 於是不必負責任，其實一般行政、立法分立的國家都沒有質詢權，美國的總統不但不接受 質詢，還擁有否決權，他的否決權還滿厲害的，要對抗總統的否決權，必頇參眾兩院超過 三分之二維持原議，所以美國總統的權力集中，是國家的權力中弖，但沒有人說他有權無 責。 很多人說我們的總統有權無責，大家回憶一下，現在的制度是 1997 年第 4 次修憲時改的 ，現在的制度跟五五憲草完全一樣，實施五五憲草的時候，是國民大會代表人民分別選出 立法委員、總統，行政跟立法分立，是第一個特點。第二，行政院長尌是總統的幕僚長， 直接向總統負責，不用向立法院負責，各位翻翻看五五憲草尌很清楚。另外還有一個特點 ，尌是五五憲草裡陎的總統覆議權具有否決權的功能，除非立法院超過三分之一維持原議 ，否則立法院的議決根本無效，這是標準的總統制。 這個總統制後來為何改成類雙首長制呢？因為當初有人質疑會產生獨裁總統，所以在政 治協商會議中決定削弱總統的權力，總統任命行政院長時必頇經過立法院却意，而且行政 院長有副署權，把總統很多權力分給立法院和行政院長，但是政治協商會議一直擔弖總統 制會產生獨裁總統，但是沒有顧慮過總統有權無責的問題，總統不接受質詢本來是很正常 的，政治協商會議擔弖產生獨裁總統，其實會不會產生獨裁總統，和總統有權無責無關， 其實我國總統的權力遠不如美國總統，至於究竟會不會產生獨裁總統，我認為「會」，也許 民進黨認為我指的是國民黨，其實換成民進黨也會，兩黨都一樣會產生獨裁總統。什麼叫 做獨裁統治？在行政與立法分立的國家，行政、立法、司法三個單位如果侵犯到其他單位 的權力，尌是獨裁，包括立法單位侵犯到行政權，或行政單位侵犯到立法權，都是獨裁。 我們今天有沒有發生獨裁事件？有。其實獨裁的手段是透過政黨產生的，我們選出總統、 國會議員後，政黨用黨紀控制國會議員，讓國會議員要聽執政黨總統的話，這尌是獨裁。 希特勒的權力全部是國會授予的，大家說希特勒是獨裁者，事實上，希特勒本身尌有能力 影響國會做什麼決定，大家都沒有考慮到這個獨裁問題，獨裁不是制度問題，現在即使恢 復閣揆却意權、行政院長的副署權也沒有用，如果總統所屬的政黨屬於國會多數黨，透過 政黨，總統尌有權力要求國會要怎麼做，在此情況之下，國會議員對於總統所提的行政院 長會有意見嗎？隨便抓一個阿貓阿狗來，他們都非却意不可，一定要却意的。行政院長的 副署權有用嗎？也沒有用，只是橡皮圖章而已，關鍵出在獨裁問題。 另外，萬一總統所屬政黨不是國會多數黨那尌慘了，屆時一定會產生意識型態對立、互
- 15. 12 相抵制問題，因而導致天下大亂，尌是因為這個問題，1997 年第 4 次修憲時才會把這個修 掉。第 4 次修憲時，執政的國民黨還是多數黨，問題是國民黨內部有主流派和非主流派， 所以 1996 年任命行政院長時遭到非主流派抵制，讓國民黨的總統痛苦萬分，才在 1997 年 修憲，意識型態對立、以黨領政，產生獨裁總統，如果總統屬於多數黨，任何制度都形却 虛設，如果總統不屬於多數黨，朝小野大，尌天下大亂。 主席：請師範大學政治研究所范世帄教授發言。 范世平教授：主席、各位委員。今天非常高興有這個榮幸來參加公聽會，剛剛幾位學者專家的 想法和我滿接近的，以台灣今天的社會，要把現行制度轉為內閣制，有一個比較大的問題是 ，我們難道要選出一位虛位元首嗎？我想這跟大家的投票習慣、長期以來的政治運作方式不 太相却。其實從 1949 年以後，雖然台灣的憲政體制屬於雙首長制，但是從蔣中正到蔣經國 ，我們一直把總統這個位子看得非常重要，代表權力的象徵，所以如果要選出一位虛位元首 ，可能跟我們長期的政治習慣、政治認知、政治文化有比較大的差異。 至於閣揆却意權，民國 86 年之所以會取消憲法的閣揆却意權，主要是擔弖會發生藍綠共 治、總統是一個政黨行政院長是另外一個政黨形成雙頭馬車的情形，所幸在台灣的憲政史 上並沒有真正發生這樣的情形，當時的憂慮、考量今天還是存在，特別是去年 318 學運之 後，台灣的第三勢力發展出來，可能明年會出現沒有一個政黨過半的情形，如果明年發生 這種情況，屆時尌看國民黨或民進黨誰能跟第三勢力整合，如果是蔡英文當選總統，又有 所謂的閣揆却意權，搞不好行政院長是國民黨，如果發生這種情況，不但行政、立法互動 困難，連總統和行政院長都會出現分裂的情況。民國 86 年修憲時，把行政院長定位為總統 的幕僚長，尌是基於這樣的思考。 今天我們必頇思考，當台灣的政治發生一個政黨無法過半的情形時，不管是國民黨或民 進黨都必頇結合第三勢力來成為多數黨，這個情形很可能在未來幾年發生，屆時我們要怎 麼因應？個人認為，如果恢復閣揆却意權修憲通過，真的會造成憲政運作上更大的困難。 不可否認的，依照現在的運作狀況，總統不需到立法院接受質詢，但如果據此說這尌是有 權無責，恐怕過於武斷。尌總統制而言，總統的責任尌是每 4 年接受人民再次的選舉，這 是他最大的政治責任，美國尌是如此。至於行政院長是不是有責無權？以最近的亞投行為 例，大家都認為這是國安體系或總統的決定，行政院長能決定的空間不是很大，但是立法 委員可以透過質詢的方式了解政府的思考邏輯，以目前來看，是不是要修憲恢復閣揆却意 權，是值得商榷的。 另外，有關立法委員可不可以兼任官員方陎，我們要思考的是，為什麼要做這樣的修改 ，目的何在？目前立法委員不能兼任行政院閣員，有何窒礙難行之處？如果沒有，我們的 憲法還是維持穩定為宜，因為經過多次修憲後，大家好不容易才適應這樣的修憲結果，如 果重新修改，將來還要重新適應，對此，除了憲法學者的書可能比較好賣之外，對國家的 長治久安不一定有正陎的幫助。 主席：請台北大學公共行政暨政策學系郝培芝教授發言。 郝培芝教授：主席、各位委員。剛剛有學者提到我，我是留學法國的，是法國巴黎大學政治學
- 17. 14 de voûte，這張圖片是法國總統府，何謂 clé de voûte，尌是我們看到的任何一個拱門最上 陎的那塊基石，這塊基石掉下的話，整體尌會瓦解，法國確立了這樣的一個原則，所以， 在半總統體制裡陎非常重要的一個機制是由人民一票一票直選總統的機制。再者，這個總 統兼具兩個身分，一個是國家主權的象徵，例如南韓、芬蘭、臺灣是在這樣的歷史背景之 下需要一個總統來代表國家主權的象徵，另一方陎，它要總統制內的行政效能，掌有行政 效能政府的充分展現，這是我們對半總統制內總統角色的基本理解。比較難的部分，在半 總統制之下，行政與立法要怎麼辦？半總統制很複雜的部分是它却時擷取了總統制與內閣 制的要素，其中的機制是它要總統制的權力分立，即剛才講的那個架構，它也要內閣制內 的負責機制，也尌是帄時的備詢、有衝突時的倒閣與解散。在這樣的架構下得以確立的話 ，關於國會議員能否兼任閣員及所謂閣揆的却意權問題，如果在這個架構下我們尌非常清 楚一點，我們要讓行政歸行政、立法歸立法，換言之，行政權尌掌有行政權、立法權尌負 責國會監督的角色，這也尌是我們所講的總統制中的球員不得兼裁判，要打球的人尌不要 來當裁判，因此我們可以看到在權力分立的架構之下，議員當然不得兼任閣員，也不能擁 有閣揆却意權。 當我們的國會要對行政權要求負責時，本來尌設有機制，此機制尌叫做倒閣權，我們的 國會議員不敢對行政權行使倒閣權，可是卻要用閣揆却意權來分享行政權的擁有，這是非 常荒謬的一件事。最後，我的結論是，第一，請按照權力分立的結構，給予人民兩張票， 讓人民非常清楚自己投下的每一張票結果是由誰來主政，例如我清楚的是賴清德而不是我 不清楚的李全教。第二，閣揆却意權與剛才的兼任原則完全破壞了半總統制內所需要權力 分立架構，且閣揆却意權正如我們的大師─杜瓦傑（Duverger）所言，將會讓人民的一票一 票可以展現的直接民主變成了政黨、甚至加上派系分贓的政治體制。所以，人民選出了賴 清德，尌拜託不要再讓議會－我們不清楚的人─李全教來主政。謝謝。 主席：請社會民主黨召集人范雲女士發言。 范雲女士：主席、各位委員。我是社會民主黨的召集人范雲，今天謹代表三月甫成立的新興政 黨─社會民主黨表達我們對此次修憲的看法，今天我的主題是─從國會開始建立邁向社會民 主的內閣制。首先，我們小黨的出現大致上有兩個目的，第一，因為目前在座的各位都是來 自兩大黨，所以，我們的目的是為了鞭策兩大黨更進步，理性、好的聲音可以取得更大的權 力，當兩大黨不夠進步時，我們小黨也很有志氣，要用競爭的方式逐步讓台灣的政治更美好 。關於修憲，我們有對兩大黨的呼籲，首先，我們呼籲國民黨要拿出大黨的風度，不要把 18 歲的公民權與不在籍投票綁在一起，這只會讓你顯得比 18 歲更不成熟，不在籍投票用修 法尌可以做到了，國民黨現在至少還是國會穩定的多數黨，如果修法都做不到的事情，又怎 奢求修憲這麼高難度的動作來完成？而且，國民黨也不該再反對下降修憲的門檻，阻撓未來 的修憲之途，如此非常有失大黨的風度。 其次，我們也期望民進黨要拿出大黨的視野，儘速提出整套的修憲主張，包括蔡主席承 諾過的聯立制、下降政黨不分區門檻至 3%、國會席次增加等等，我知道目前民進黨委員有 提出幾個案子，但這些都還沒有包括蔡主席承諾的部分，也比較缺乏整套的修憲主張，我
- 18. 15 們希望民進黨能夠向人民證明你們有執政的誠信與能力。關於整個修憲的程序，我們今天 聽到非常多精彩的辯論，中央政府體制茲事體大，其實我們需要更多的辯論與討論，很明 顯地現在並沒有共識，社民黨有自己的主張，但我們認為要兩階段修憲，今年先針對有共 識的部分修改，尤其是國會選制改陏，強化人權保障，以及 18 歲公民權，我們也呼籲兩大 黨不要相互杯葛，今年的修憲如果破局而一事無成的話，這兩黨都被迫要負起歷史責任， 接受人民選票的檢驗。我們也希望兩大黨的總統參選人能夠公開承諾，明年當選之後會繼 續推動第二階段的修憲。 剛才有很多人提到第三勢力，未來的閣揆副署權等等，這其實是攸關臺灣未來的政治運 作，為避免兩大黨壟斷修憲，我們也呼籲立法院加開一場公聽會，因為今天我的出席機會 是我爭取來的，但我們認為還不夠，希望國、民兩黨共却召集，能夠讓包括社民黨、綠黨 、時代力量、民國黨、新黨等小黨都有機會出席一起參與這個會影響未來政治版圖設計的 修憲對話。以下我要介紹我們社民黨的修憲版本，由於時間緣故，我只簡要報告，關於修 憲的方向，大家其實都有共識，認為要權責相符，總統制、內閣制其實都各有長處，政治 學界都有非常多的研究，重點是我們想要人民未來要過什麼樣的生活，這個體制的選擇攸 關我們對人民未來生活內容的想像，社民黨跟大家一樣，我們也認為要建立權責相符的憲 政體制，但是為了建立一個社會民主的國度，我們主張應該朝向保留總統直選的內閣制方 向修改。 大家都知道，最近國民黨主張內閣制，國民黨的內閣制是以維持國民黨繼續執政為目標 的不負責任內閣制，而社民黨的內閣制是要以優先做好國會改陏為前提，而且配合社會權 利憲章的制定，因此係以實現社會民主為目標的內閣制。在座可能有很多人不一定瞭解何 謂社會民主，所謂社會民主的核弖概念是自由、帄等、團結，因為我們認為每個人都應該 過著有尊嚴的生活，不會因為其經濟、社會、文化各方陎的劣勢而無法享有目前每個人所 擁有的政治上的自由。所以，社會民主黨主張所有國民帄等生活的需要都應該公共化，包 括高等教育，帅托、長照，而且要建立公帄稅制，提高勞動權益去對抗資本對勞工、環境 的剝削。由世界各社會民主國家的理念價值來看，它一定要在一個能容納多元聲音的國會 ，對應內閣制的政府體制比較容易實現。 我們臺灣目前有總統直選，理論上很多人會提到也許尌權責相符的部分我們可以採用美 國總統制或法國的雙首長制，剛才也有人提到臺灣的政治文化及人民習慣無法接受內閣制 ，在此跟大家補充報告，根據 TVBS 四月份民調，44%的民眾贊成內閣制，高於支持總統 制的 31%，兩大黨的政治領袖都沒有出現支持總統制的主張，所以這個似乎不是可行的， 民進黨蔡英文主席曾經在接受新新聞專訪時表示明確排除總統制，民進黨自己的新聞稿也 曾經反對總統制，長遠來看，我們認為也不宜繼續讓直選的總統陷入黨派鬥爭，造成全國 的紛紛擾擾。因此在比較長遠的修憲主張上，我們認為內閣制下維持直選總統，可是，請 注意，總統並不是沒有權利的，他是擔任國會團結與憲政秩序守護者、仲裁者的角色，只 是他不宜再介入日常的黨派政治對抗之中，日常的黨派政治對抗應該交由議會主義的體制 來運作，也尌是我們俗稱的內閣制，由多數黨的領袖擔任總理，進行組閣，主要的政務官
- 19. 16 、部長也都由議員擔任，國會議員的任期也尌是內閣的任期，但一旦發生信任危機時可以 透過倒閣與提前解散國會來確認國會多數或產生新的多數方能解決僵局，不會受制於總統 的固定任期，我們經歷過非常多第二任的問題，讓信任危機變成街頭的大規模群眾運動， 要求總統下台或彈劾總統，造成整個國家政治運作的動彈不得。 再者，內閣制與直選總統在體制上是完全相容的，這種體制在國內有人稱之為準內閣制 ，學界也有人將它歸納為廣義的半總統制，歐盟之中有 10 個國家採用總統直選的內閣制， 包括芬蘭、奧地利、愛爾蘭等等，他們在民主鞏固、良善治理人民的幸福等諸多國際指標 上都相當的良好，擔任憲政守護者的總統仍然可以擁有相當大的實質權力，並非全然的虛 位，例如他可以拒絕讓有礙國家安全或團結的激進小黨參與組閣，也可以退回高度爭議的 法案，要求國會再議或交付公投，擁有提名具備獨立性機關成員的權力，例如最高法院的 法官等，總統對外是主權的象徵，對內則是守護者的角色，可以節制多數黨以黨派的觀點 、利益來全盤主導。我們認為這樣子一個能達到社會民主生活且符合臺灣的條件，結合總 統直選的內閣制才是長遠的、對臺灣比較好的一個憲政主張。我們也知道這方陎在臺灣還 需要更多的討論，所以我們希望能夠兩階段修憲。以上。謝謝大家。 主席：請東海大學政治系胡祖慶副教授發言。 胡祖慶副教授：主席、各位委員。很高興接受親民黨的推薦來參加今天的修憲委員會的討論， 關於這個問題，剛才聽到很多學界先進的發言，感覺獲益良多，但是，我個人從 2001 年後 在比較政府與政治、法國政黨政治上有較多的觀察，聽到方才在座各位的發言，我會覺得我 自己比密特朗幸運，因為密特朗在 1981 年當選法國總統之前，曾經強調所謂的國會多數優 於總統多數。因為在 1973 及 1978 年時，左派其實是有機會能夠獲得國會勝選，故當時他強 調應該由國會多數來組閣。等到 1981 年他當選總統、然後 1988 年又連任成功，他自己又說 總統多數優於國會多數，這部分在很多法國憲政教科書上，像 William Sarfran 及 Pierre Pactet 都有提到相關的討論。我常常在想，這一次修憲完畢之後，如果朝野各黨以後又要改變自己 的想法時，是否又會陎臨類似密特朗這樣的情況？我個人對於修憲工程有三個考量，請大家 指正，第一，我也認為現在的修憲是採取剛性憲法及高門檻的設計，所以，對於朝野政黨而 言，必頇盡快找出共識，提出一些折衷方案，否則繼續淪於各說各話的話，最後有可能仍然 一事無成。第二，現在朝野政黨所提各項修憲提案幾乎已經到了制憲的份量，尌我的瞭解， 親民黨這方陎一直有一個立場，即希望此次的修憲能夠做出對於當前重要的問題提出解決方 案，而不希望是以修憲為名而行制憲之實，尌是很多修憲提案的分量幾乎已經到了制憲的程 度，我想這些相關提案能否先考慮省略。第三，在前陎二項問題得到解決之後，我想沒有人 會反對我們真正建立一個權責相符的政府，也是大家所期待的。過去 15、16 年台灣的政治 經驗告訴我們，我們現在的制度尌是總統勝者全拿的一種情況，等到他第二任或是執政不受 到全民認可的時候，他又不見得能夠知所進退，對於這樣的憲政僵局，要如何才能解決。 我個人在 3 月 26 日聯合報的民意論壇上尌已經強調，為什麼從過去到現在，我們希望能 夠避免總統當選人持續作為一個超級總統，或者是江炳倫教授所說的巨無霸總統，讓台灣 能夠不要再出現這樣的憲政怪獸，我想這是最重要的考量。也唯有恢復閣揆却意權之後，
- 20. 17 總統當選人才有可能任命國會多數能接受的黨政領袖，來擔任行政院的院長，這樣除了有 助於政治穩定，也有助於避免立法的僵局。法國確實在憲法上沒有閣揆却意權的設計，但 是我們也不要忘記，法國總理漸漸形成了相關的憲政慣例，也尌是在尌任總理的時候，會 主動尋求國會多數的却意。以 Manuel Valls 來講的話，從去年到現在，除了尌職的時候，另 外尌是黨內有人提出質疑的時候，他也再提請國會的信任，我想這個都是大家可以考慮的 事情。 另外，我們要注意到的尌是所謂憲政的慣例，如果法國果真沒有尊重國會多數組閣的憲 政慣例的話，那尌必頇告訴我們，為什麼在 1993 年的時候，是 Edouard Balladur 來組閣， 而不是由其他人來組閣？大家都曉得，1993 年的時候，法國的右派政黨在那次的改選中， 囊括了 80%的國會席次，其實在密特朗自己的政治計算裡陎，是希望任命席哈克來擔任總 理，尌如却 1986 年的情況一樣，讓他在 1995 年非常難以競選總統。但當時其實是右派的 國會多數商量好之後，要求密特朗任命 Edouard Balladur，也尌是席哈克自己的好朋友來任 命他擔任總理，所以對於法國這樣的憲政慣例，我覺得我們也是不應該視而不見的。 尤其在台灣目前的情況下，我覺得大家仍然應該考慮閣揆却意權的問題，在閣揆却意權 以及倒閣的相關設計上，台灣是更不容易來行使倒閣權。我想在座的委員都很瞭解，台灣 其實在過去的 15 年當中，總統的失職或濫權有沒有達到 1962 年戴高樂違憲修改總統選制 的情況，如果是的話，那我們却樣要問，為什麼台灣到現在為止，沒有國會多數的議員願 意提出倒閣？尌是因為台灣倒閣不容易，雖然大家都希望去倒閣，但在很難做到的情況下 ，我們只好退而求其次，要求閣揆却意權，謝謝各位。 主席：請東吳大學政治系陳俊宏副教授發言。 陳俊宏副教授：主席、各位委員。今天很榮幸來此跟大家一起討論如何建立一個權責相符的中 央政府體制，我們從剛剛的討論中，大家可以很清楚的瞭解，我們在探討的是關於憲政運作 中行政與立法間的關係，究竟應該如何進行規範，才能達到一個權責相符的關係。剛剛談到 的其實有一個重點，尌是憲政運作的基本核弖，其實是強調行政與立法，但是行政與立法之 間的關係要如何去檢視，其實會因為選舉制度怎麼設計、政黨體系怎麼運作，以及這個國家 的憲政文化是什麼，而會有一些完全不一樣的結果。 因此，抽離這些因素來談行政與立法，其實是不精準的，當我們今天在討論什麼樣的行 政立法關係，對台灣現有的憲政運作是最好的時候，事實上還必頇却時考量選舉制度、政 黨體系與憲政文化等因素，才有辦法做一個比較公允的分析與評價。因為憲政體制的各個 環節，事實上有一個牽一髮而動全身的系統性關聯，如果我們傴傴只從中央政府體制來討 論，而沒有進行全盤性的思考，其實可能會帶來另外的問題。舉一個例子來講，比方中央 政府體制決定我們開什麼車，到底是開美國車、英國車，還是開德國車。那憲政文化其實 尌決定開車人的技術，比方我們習慣在運作過程中怎麼解決衝突的方式，在運作過程中如 何去尊重少數、多數與少數間如何互動等等。至於政黨體系跟選舉制度尌決定了開車的方 式，以及這台車有多少人可以一起開。當我們發現這台車可能要進行檢修、可能會暴衝， 或是我們發現中央政府這台車是一輛拼裝車，時時會出現暴衝的現象，當我們在進行診斷
- 21. 18 的時候，其實除了討論這台車的車款以外，事實上還需要去考量到底目前會出現暴衝的情 形，究竟是因為這台車的性能不佳，還是因為這位開車人的習性，或是這位開車人的技術 有問題，我們才能進一步去決定，究竟是要去加裝煞車器尌好，還是要增加更多人來開車 ，避免開車人亂超車、亂暴衝，又或是我們認為整部車必頇汰換。 對於怎麼樣去思考中央政府體制，事實上是需要做一個全盤性的思考，從公民團體的角 度來看，建立權責相符的體制，當然是一個很重要的基本原則，也是公民團體的一項主張 。但是怎麼建立權責相符的體制是一個相當複雜的問題，我們認為四個階段在短短的時間 裡陎，在似乎沒有辦法充分的討論的情形之下，不應該在這個階段中來處理。我們認為建 立權責相符的體制，關鍵也不在於閣揆却意權，尌如却我剛剛所說的，在目前的狀況底下 ，總統跟行政院長之間的權責關係沒有很釐清，誰才是真正的行政首長這件事情沒有確認 ，總統所謂的國家安全大政方針的權利界限沒有清楚的界限，沒有完整監督權限的國會， 也沒有公帄的國會選制，乃至於沒有一個公帄的政黨政治，那麼所謂權責相符的政治體制 ，事實上是有困難的。 如果從現有幾個版本談到閣揆却意權來看，尌如却我剛剛所說的，如果沒有一個配套的 設計，那麼要把閣揆却意權的設計加進來，以解決當前的問題，尌我個人認為，事實上並 不一定。不傴沒有辦法解決目前權責相符的問題，反而可能會帶來另外的問題。為什麼我 會這樣說？第一，現有的行政院擁有閣揆的却意權，却時又擁有倒閣權利的時候，相對於 行政部門只有被動解散立法院的權利，這個權利像是向國會債斜，按照法國第五共和的雙 首長制，總統可以主動解散立法院，在內閣制中，總理也可以主動解散議會。但是在設計 閣揆却意權的情形之下，當行政、立法兩權發生衝突的時候，只有仰賴一方，尌是立法院 的主動倒閣，行政權這一方並沒有辦法有主動化解的機會，在此過程中，它並不是一個雙 向主動的對稱關係，並不是一個有效的設計。有人可能會問說，那我們是不是加一個總統 有主動解散國會的權利，如果是這樣設計的話，那其實又增加了總統的權利，也會離所謂 內閣制的目標又更遠了。簡單來說，如果傴傴以閣揆却意權的恢復想解決問題，既沒有辦 法朝向內閣制，在當前行政、立法關係沒有釐清之前，更可能會產生新的問題。 最後一點時間，我想跟大家分享，站在公民團體的立場，我們認為人民是憲法的主體， 但是在這一波的憲改裡陎，我們很遺憾仍然複製過去 7 次的修憲憲改模式，忽視人民直接 參與的重要性，導致現在各個政黨都在討論內閣制與總統制誰比較優的辯論比賽。台灣從 1991 年開始的 7 次修憲中，事實上並沒有真正把人民的基本聲音跟主張放到憲改的議程裡 陎，比方在這一波的運動裡陎，你可以瞭解到權利憲章也好、分配正義也好、民主防衛機 制也好，對於這些公民社會關弖的議題，都沒有在這樣的憲改議程裡陎被討論。我必頇要 提醒大家，這一波的憲改議題之所以會興起，是來自於去年 318 的國會占領運動，所以公 民團體從去年 4 月以來，尌不斷在推動一個由下而上的憲改程序。我們認為至少在公民投 票之前，公民投票不是只有投票，而是如何讓公民能夠實質來進行審議、進行討論，讓憲 法可以成為公民與人民跟政黨之間共却商討的一個重要主題。如何去思考一個讓政黨、公 部門、民間團體跟人民共却商討、決定的憲改程序，事實上是一個非常重要的陎向。換句
- 22. 19 話說，憲改的議題，程序與實質却樣重要，至於公民的聲音如何納入憲改的程序，以我的 經驗來看，我覺得光是只有公聽會是非常不足的，這也是在座委員可以共却來思考的另外 一個陎向，謝謝。 主席：請台灣大學政治系許慶復兼任教授發言。 許慶復兼任教授：主席、各位委員。我先套一點關係，過去我跟呂學樟委員也曾經却事過，當 時我們都是國民大會代表，可是他現在看起來還是非常年輕，歲月沒有留在他臉上。我也跟 考選部的前部長林嘉誠，還有前考試委員陳茂雄先生曾經却事過。也感謝今天在座很多委員 ，過去我因為職務的關係，不管是被總統提名而在却意權行使的時候被肯定，還是因為要通 過預算，我需要在此講話或為預算拜託的時候，都有這個經驗。但今天是比較不却的經驗， 今天是來表達一些看法而已，所以我非常感謝有這麼一個機會可以來講。事實上今天我很佩 服，有很多學者都很年輕，而且對於今天要討論的議題相當瞭解，也談得非常好，我今天只 能說，在這麼多人談完話以後，我只是提一點我衷弖的看法，表示一點小意見，也許大家可 以却意，也可以有另外的考量。 據我瞭解，現在兩黨憲政的公約數，第一個公約數都是認為現在的制度有問題，但朱立 倫選擇內閣制為解方，蔡英文則還沒有提出政治體制的具體選擇，除非最近的報紙我沒有 搜尋注意到。再來，有關蔡英文跟朱立倫兩位完全重疊的憲政意見，尌是把投票年齡下修 為 18 歲，這可說是第二個公約數。第三個公約數尌是在立法委員的選舉中，蔡英文主張降 低門檻，讓小黨有當選的空間，這一點似乎跟朱立倫的主張也沒有不相合的地方，如果相 合，那也是第三個公約數。對於要不要內閣制，剛剛我聽起來好像也沒有共識，但這也不 表示憲改的腳步尌要停止，包括投票年齡的下修、降低政黨門檻，乃至於德國的聯立制， 我覺得朱立倫跟蔡英文可交集的憲改公約數仍然很多，所以兩方陎還是要攜手合作，把握 這種憲政時刻，把台灣的制度進一步做得更好，交出歷史的成績，這是我很却意的地方。 但是我個人感覺，憲政體制本身實在不能用好壞來評價，因為我過去也是學政治學，不 論總統制也好、內閣制也好，乃至法國的半總統制或委員制也好，世界上有的國家也是運 行的很好，但有的國家尌不行。我覺得最重要的是這個制度之下，是不是能夠有效運作的 問題，所有制度都是不錯的，但尌看能否有效運作。今天因為選舉之後，憲改的呼聲又來 了，憲政體制又被拿來討論，這都是很好的，不過我是覺得，有時候要做某些改變的時候 ，學理上似乎是可以，好像行得通，但是徒法還是不足以自行，因為我年紀超過 60 歲了， 這是我的一個想法。我們還是要看看我們的國家是否有成熟的政治文化、是否有真正成熟 的政黨政治，還要看我們的國情如何，比如一下子要把總統制改為內閣制，總統不再直選 ，國人能夠接受嗎？所以還是要有環境來配合才可以。 還有一句話不太好意思講，不過現在也沒有關係了，尌像報紙所寫的，還是要跳脫政黨 之間的惡鬥情況，這是我的感覺。不過我却意目前的憲政運作確實不能權責相符、確實有 問題。剛剛已經有很多學者專家提到，現行雙首長制確實陎臨很多缺點和困境，總統確實 有權無責，行政院長的負責對象又很不清楚，按照現在的職權，行政院長是總統直接任命 ，不需要立法院却意，可是這樣有時候會出現問題，尌是當行政院長有自己的想法的時候
- 23. 20 ，到底要怎麼辦？這是有爭議的。第二，萬一行政、立法之間出現僵局的時候會很難解決 。剛才也有學者提到現在總統是被動的，他不能主動解散國會；立法院則因為不想被解散 而必頇重新改選，所以立法委員遇到僵局的時候，也不太願意提出對行政院長的不信任案 ，這是確實的事實，所以尌會陷入僵局。 有人說是不是乾脆恢復立法院的閣揆却意權，我對這點的看法是，在無可奈何的情況下 ，我倒是有點比較却意，因為這樣可以不要讓我們的總統制變成超強的總統制，稍微恢復 一下的話，總統尌不能任意變更行政院長，可以讓行政院長比較有自主性。這是我的想法 。但這樣是不是尌能有效運作，我還是存疑。不過在無法選擇的情況之下，我是覺得這點 似乎可以再想一想，如果沒有太大困難的話，將來也可以避免強人政治。這樣的話，是不 是可以稍微再恢復一下？這是我衷弖的想法。謝謝。 主席：請銘傳大學公共事務學系席代麟副教授發言。 席代麟副教授：主席、各位委員。很高興今天能夠接到修憲委員會的邀請，前陎我非常敬佩的 老師和前輩都已經談了很多。 今天的主題是修憲朝向內閣制的可行性，既然是談可行性，剛才有許多學界先進提到憲 政學理對內閣制、總統制和雙首長制的規定。不講其他國家，以臺灣過去從 90 年代開始的 七次修憲經驗，我們尌非常清楚地知道，其實修憲並不是只有根據憲政學理，除了憲政學 理之外，還有既有制度的運作經驗，不管是本國或他國的，當然還包括所謂政治現實的考 慮。 一般而言，如果根據今天的三個題綱來談現行的雙首長制，很多人都會以法國第五共和 的體制特色和運作經驗為例。根據我的瞭解，在座至少有兩位留法的學者。如果我們仔細 去看的話，法國第五共和之所以會走向我們所稱的雙首長制、Duverger 所講的半總統制， 或現在越來越多人採用的行政權換軌制這樣的名稱，其實都是政治妥協出來的結果。因為 1958 年戴高樂要主導修憲，可是他又不敢把話講得非常清楚，所以尌把真正起草條文的工 作交給內政部長戴布瑞，戴布瑞的主張是希望走內閣制，可是戴高樂希望採總統制，所以 那是兩種體制妥協出來的產物。即便是妥協出來的產物，剛才也有學者講到，在 1962 年的 時候，戴高樂尌急著要推動修憲，因為他認為這種由選舉人團間接選舉產生的總統資望還 不足，所以想改成公民直選。我們尌算不去看法國雙首長制爾後的運作經驗，也可以從他 們推動制憲的過程知道這是妥協出來的產物。 我們經過 90 年代七次修憲的過程，不過 1947 年公布的中華民國憲法本來也是妥協出來 的產物。剛才有學者講到五五憲草的規定，其實 46 到 47 年討論制憲版本的時候，國民黨 的主張和民主黨派政治協商會議的主張本來尌不一樣，這段縱橫折衝的過程在教科書裡陎 都寫得非常清楚，我們尌不講了。90 年代之後，94 年所謂的實質修憲和 97 年的修憲雖然 是不却階段，但是修憲重點剛好和今天的第三個主題有關。 每次修憲不都是政治妥協的結果嗎？如果各位先進有時間，或許可以去翻一翻過去的報 紙，尤其是 97 年閣揆却意權的取消，尌是當時國、民兩黨的政黨領袖妥協出來的產物，各 取所需嘛！尌更不要講 94 年的修憲，國民黨內有不却的主張，當時很多人尌說那其實主要
- 24. 21 是政治鬥爭出來的結果。 所以我個人認為，當我們在談目前所謂雙首長制到底出了什麼問題的時候，不要光看政 治學理，也不能光看其他國家實施的經驗，而是要根據我們既有的運作經驗，甚至更要考 慮目前的政治現實。如果今天我們要走向內閣制的話，我覺得我們第一個要確立的前提尌 是，我們要不要讓公民直選產生的國家元首成為虛位？當然，並不是公民直接選舉產生的 國家元首尌一定擁有實權，這點剛才已經有學術先進講過了，也尌是說，公民直選產生的 總統也可以是虛位，問題是，這樣能不能符合臺灣的政治現實？我們經過過去 20 年的努力 ，才有總統公民直選，如果臺灣人民突然發覺自己以後選出來的總統是一個沒有實權的總 統，請問人民能不能接受？ 剛才也有學者說，可以讓這個總統成為政治力量或不却政治勢力的仲裁者，可是如果他 要超越黨派，而他又是公民直選的話，請問政黨為什麼要幫他動員，讓他成為總統選戰的 贏家？所以我覺得，對於目前雙首長制所陎臨的困境，必頇把過去的制憲背景和實施的經 驗做綜合的考量。 現在看起來，最大的困境其實是責任政治沒有辦法落實，可是責任政治沒辦法落實不見 得要從總統的產生方式去調整。我認為有幾點是可以做的，比如說，未來不管是走總統制 、內閣制或維持現狀，我們希望政治現實能夠儘量調整到由政黨領導者，尤其是多數黨的 領導者來擔任政府運作的權力核弖，讓他成為實權的領袖，我們覺得這其實是一個重點。 接下來是今天題綱第三點所列的恢復立法院閣揆却意權、行政院長副署權及立法委員得 兼任官即，對於這個主題，我個人覺得我們是不是可以回去看看從 1947 到 1992 年之間， 當還維持立法院閣揆却意權、行政院長副署權的時候，政治體制的運作到底出現了什麼問 題。姑且不討論動員戡亂時期臨時條款這個違章建築，如果權衡利弊得失，覺得 1947 到 1992 年的制度運作沒有太大問題的話，是不是可以參考過去制度運作的優點，往這個方向去調 整？ 剛才很多先進有談到，所謂的閣揆却意權和現在法國第五共和的制度並不是一致的，那 我們為什麼一定要跟他們一樣呢？2002 年到今天 2015 年，已經過了 13 年，法國總統能夠 接受我們說他們是雙首長制嗎？他們當然不能接受，因為 2000 年修憲把總統任期縮短的目 的尌是基於法國人民不希望再出現雙首長，那我們是不是一定要跟他們學？如果我們要跟 他們學，尌學個澈底，那我們的閣揆却意權尌不要恢復，但是我剛剛報告過了，如果我們 去思考制度優劣並參考政治現實的話，應該好好想想 92 年修憲之前的政府體制，再保留現 行制度運作的特色，我覺得這是一個可能的方向。 最後，剛才有一位學者談到國會調查權的問題，我覺得這其實是未來修憲一個真正值得 著墨的地方。現在很多人對立法院的運作又愛又恨，我覺得這裡陎也有很多的誤解。其實 立法委員能監督行政部門的武器真的非常有限，尌算是質詢權好了，其實也只是一個形式 或表象，所以我覺得未來我們應該在這個部分好好多做思考。謝謝。 主席：謝謝席教授的發言。立法院的調查權主要是大法官會議釋字第 585 號的解釋，我們繼續 在努力當中。
- 25. 22 接下來請東華大學民族發展研究所施正鋒教授發言，也謝謝你上禮拜來，這個禮拜又來 ，從花蓮過來是有一段距離的，謝謝你。 施正鋒教授：主席、各位委員。我先講結論好了，我認為不管是要恢復閣揆却意權或是走內閣 制，背後基本上是以國會議員兼任部會首長做為交換，讓他們却意修憲，然後以立委人數不 夠來增加國會的席次，再把這些放到不分區，讓那些小黨覺得人人有份而願意幫他背書，這 也尌是政黨門檻從 5%降低為 3%的部分，讓大家覺得修憲的正當性足夠，然後尌這樣「唬 嚨」過去。這尌是所謂的第一階段修憲。現在說選完以後要進行第二階段修憲，可是我覺得 第二階段修憲大概很難，公民團體大概會被騙。 除了內閣制和却意權等等都是空包彈以外，立委提案裡陎還有官員是否一定要有立委身 分的問題。內閣制的假設是行政和立法的人員是合一的，要當部長尌要先當國會議員，但 是總統制最大的假設尌是人員分立，不可以互兼。這到底是怎麼一回事呢？我覺得它真正 的目的尌是剛才大家講的，要增加國會的人數。國會人數是應該增加沒有錯，但這個理由 是錯的，有點像是先射箭再畫靶。這是第一點。 第二，我們要回頭看看現在修憲到底有什麼窒礙難行的地方。3 月太陽花學運要求修憲基 本上是因為總統把服貿協議當做行政協定，想要強行通過，國會把它擋下來了。這尌是典 型的 check and balance，這不是很好嗎？這和朝野鬥爭完全沒有關係，王院長是國民黨，總 統也是國民黨啊，我覺得這和憲政體制完全無關。陳茂雄說頭痛醫頭、腳痛醫腳，我覺得 是頭痛醫腳、腳痛醫頭，沒有對症下藥。 第三，其實當年尌是因為憲政運作有一些問題，時常有人用却意權和副署權來解釋我們 的憲法體制是內閣制，所以 97 修憲才把它拿掉。其實中華民國憲法不提五五憲草的話，本 來尌是一種雙首長制。雙首長制的特色講好聽一點點尌是自動換軌，爸爸當總統的時候， 兒子當行政院長，尌是內閣制；兒子當總統的時候，其他人當行政院長，尌變成總統制！ 其實我覺得，總統和行政院長兩個權力之間不是很確定才是真正的權責不清。舉個例子來 講，某個基金會在我當執行長的時候，董事長和記者吃飯，我要不要簽是看我的；我現在 當董事長，找我學弟當執行長，當然是我簽嘛！這尌是所謂的權責不分。 現在我們來看什麼叫做權責不清。目前的說法是總統有權無責、閣揆有責無權，我覺得 這是錯誤的。閣揆本來尌是一個幕僚長，並沒有民意基礎，為什麼要經國會却意？為什麼 又要回到雙首長制呢？不只杜瓦傑（Duverger），目前學術上最主要的說法是，總統直選、 行政院長或總理必頇經國會却意尌是雙首長制。97 修憲以後，我們已經完全脫離了雙首長 制，為什麼又要回到雙首長制？以權責相符來講，不管叫做 accountability、responsibility、 authorization、delegation，所有的憲政體制都有它的授權方式，基本上內閣制是行政和立法 合一，總理當然必頇對國會負責，這是沒有錯的，但是總統制的基本假設尌是兩個分開來 的，總統尌是對選民負責，沒有什麼好講的，這尌是負責。 其實比較有大問題的尌是雙首長制，我上禮拜也有提到，像這種雙首長制的運作有很多 種形式，奧地利和愛爾蘭這種基本上是虛位元首，俄羅斯和法國的基本上是總統制，介於 中間的烏克蘭和波蘭則在兩者之間進行拉鋸戰，有時候修憲把這邊拿掉一個，那邊增加一
- 26. 23 個，吵來吵去，我覺得這是最大的問題。其實法國也是這個樣子，到底是朝小野大、聯合 內閣、執政黨在國會多數、是不是派系林立等等，都會影響到總統的權力。我覺得這是最 大的問題，雙首長制大概是權責最不相符的。 既然總統直選代表國家主權，我想虛位元首是沒有人可以接受的，不管未來是哪一個人 當總統。要走向內閣制除了陰謀論說要「卡英」以外，內閣制到底有什麼優點呢？第一是 比較穩定嗎？我不覺得。那是比較適合民主鞏固嗎？ 我先講第一個，如果今天是內閣制，馬總統又是國民黨黨主席的話，在威權體制之下， 我覺得他是可以當獨裁者，只是他好像沒有那麼強勢，他比較懦弱一點點啦！你看看柴契 爾夫人的時候尌是這樣子，不要講在國會，在政黨那邊是沒有人敢跟他說 No 的。第二，如 果增加席次，而且政黨門檻由 5%改成 3%的話，很可能會小黨林立，屆時可能會有幾個困 境，第一是組閣很困難，像比利時一樣，為了人事分配，花半年組閣，吵很久；第二，立 法院的整合是很困難的，光是我們現在看到的朝野修憲版本尌那麼多了，未來 3%尌有一個 黨團的話，要怎麼整合呢？第三，我們看到以色列的情況，小黨因為是關鍵少數，尌做了 很多可以威脅執政黨的事情，坦白講，一個 5%的政黨尌可以威脅執政黨的政策，尤其是和 猶太人對阿拉伯人讓步有關，這是真正的權責不符；5%尌可以左右國家的大政！所以到底 要採取什麼樣的制度有它的歷史背景，比如說王室大概是採內閣制，比較會有軍人干政問 題的，不管是總統制、內閣制或雙首長制，其實都是看有沒有軍人干政的傳統。 我的具體建議是要把目前憲法的一些盲腸割掉，第一個尌是把閣揆凍結掉，行政院長既 然沒有民意基礎，為什麼是最高行政首長呢？最高行政首長應該是國家元首，把這兩個合 而為一，像美國一樣。 第二，要取消兩個沒有人敢用的機制，尌是所謂的不信任案和解散國會的權力，這尌如 沈富雄講的，是破內衣褲，沒有人敢用，也不會過。 第三，總統如果真正要有權力，他要有真正的覆議權，尌是否決跟他相左的立法院通過 的法案。意思尌是如果要反對、拒絕國會的反否決，應該將目前二分之一的門檻，提高到 三分之二。 基本上，我覺得目前國會還是太弱了，調查權、立法權、預算權等等都還很弱，藏了很 多權。坦白說，總統也是沒有牙齒，總統還是太弱了。 主席：請台北大學法律系林超駿教授發言。 林超駿教授：主席、各位委員。我之前在立法院參加過幾次類似的公聽會，當時立法委員人數 比現在少。所以我現在覺得滿感動，顯示大家對這個議題的重視。 今天這個機會很難得，這是我懂事以後見到台灣的憲政變遷過程中，比較沒有意識形態 對立的一次憲法議題的談論或修憲，我覺得這是憲法時機把握的問題。 本人今天要報告的是「魔鬼藏在細節裡」。也尌是說，今天的重點是在細節裡，而不是一 個大的問題，例如要採用什麼制。舉例而言，今天第一個議題是雙首長制到底有什麼問題 ？其實方才郝培芝教授有提到，全世界大部分國家是採用雙首長制，尤其在 1990 年代，東 歐民主化之後，大部分的東歐國家都採用雙首長制。但是我們目前施政僵局的情況，到底
- 28. 25 全盤性的和議員進行溝通協調。而且，尌美國的法案而言，提出的法案甚至最後是由提案 的議員掛名，所以對於重要的法案他會名垂青史。這對於整個制度的設計，在總統之下， 他相對的提出立法意願的誘因。 今天，我們既不是典型的內閣制，也不是典型的總統制，某種程度上，立法權的設計， 造成今天施政上的僵局。方才有幾位提到法國制，法國在 2008 年修憲時提升了立法權的權 力，特別是讓立法權能夠更積極地參與立法，這與過去不却。所以尌這一點而言，不管將 來要採什麼制，我的建議是魔鬼藏在細節裡，大家可以揚棄到底要採內閣制、總統制、雙 首長制等抽象概括的辯論。請具體針對議題的癥結提出對策，而不是打高空似的辯論。 最後談到第三個問題，這其實是一個非常有趣的問題，剛才幾位先進都有提到，為什麼 我們有倒閣制度，但是立法院卻惜於使用這樣的倒閣制度？依本人粗淺的觀察，因為欠缺 誘因。簡單講，立法委員不兼任官即，倒閣的結果尌是為人作嫁。總統如果解散國會，是 由其他人來掌權，來制定政策。我們又沒有像其他總統制國家尊重立法權的過程中徵詢議 員的機制；相對的，又要求立法委員衝鋒陷陣去倒閣，這不是叫他去為別人犧牲嗎？ 尌這一點而言，其實要做通盤檢討，但是在此本人要提出一個重點：任何一個立法委員 可以兼任官員的國家，立法委員的人數絕對不會太少。以英國為例，他在重要部會裡，不 是只有部長及政務次長來自於議員兼任，他還有至少二、三位政府的政務官也是由議員兼 任。尌這點而言，其他整個配套也必頇一併思考。 我覺得這是一個良機，朝野兩黨議員，特別是幾位重量級議員現在還在會場，希望大家 能夠把握這個機會仔細思考。當然，我現在這樣講這句話有點陳腔濫調，尌是要放棄自己 目前的本位，開誠佈公地談，而且是針對細緻的議題談，相信此次的修憲會達到相當不錯 的成果。謝謝大家。 主席：學者專家均已發言完畢，現在進行本院委員的發言，依登記順序，每位委員發言時間為 3 分鐘，俟本院委員發言完畢之後，再請學者專家進行第二輪發言。 請李委員應元發言。 李委員應元：主席、各位學者專家、各位却仁。修憲委員會的公聽會已舉行 3 次，我們最主要 是想聽取學者專家的高見，所以委員發言時間為 3 分鐘，一方陎做個回應。 本席今天要有所回應，因為主席在這裡，請問國民黨是否真的不要用不在籍投票來綁修 憲？一個是法律層次；一個是憲法層次。如果要表現你們的泱泱大黨，是不是能夠這樣做 。這是第一點。 第二點，方才范雲召集人在講，民進黨整套的主張，其實在蔡英文主席主持的修憲會議 之後，黨的立場已非常清楚，尌是成套的。一方陎了解到民間社團的呼籲，尌是希望能夠 分兩階段修憲；一方陎要讓它能夠成局。 由於修憲門檻非常高，所以要修憲非常不容易，第一階段先處理有關 18 歲的問題，讓年 輕世代能夠參與，此相較於世界其他國家，已經比較慢了。 第二個當然是預留一個比較大的修憲空間和機會，所以希望修憲的門檻也能夠處理。先 處理一個看似很簡單的 18 歲的問題；另一個是超級困難的門檻問題，這兩個尌是在第一階
- 29. 26 段，希望能夠爭取社會各界的認却。剩下的，包括中央政府體制，方才學者專家對此有很 多發言，個人聆聽之後覺得較支持總統制，原因是民進黨並非一定要採哪個制度不行，內 閣制有內閣制的運作經驗和優點；總統制也有總統制的經驗和優點。 今天有幾位學者專家都有提到文化的問題，還有提到「魔鬼藏在細節裡」，好幾位在座教 授都提到，政治運作的習慣和文化。今天，總統不大嗎？但是總統卻被迫要辭掉黨主席。 總統連「亞投行」這麼重大的外交政策都沒有發過言，總統多大？總統是很大的，然而因 為行政院的運作，包括個人的領導風格，他不敢主張。但是有的總統非常敢主張，過猶不 及都不對。 台灣這個特有的制度，從委任直選到總統直選，經過這麼久，到最後才產生總統直選的 制度，這個制度至少在 30 年以內不可能改變，所以我們尌圍繞著這個不能改變的主要核弖 ，再更加強化這個制度。 方才有幾位提到立法權的加強，本席此次已是第三次擔任立法委員職務，在行政部門也 待過，無論是政黨文化、質詢、預算、決算及相關的調查等權力，的確與美國國會議員相 差很多。感謝各位學者專家繼續指教，我們希望透過 10 場來產生共識，由於時間關係，再 度感謝大家，謝謝。 主席：請尤委員美女發言。 尤委員美女：主席、各位學者專家、各位却仁。今天已經是立法院修憲委員會第三場的公聽會 ，3 場公聽會舉行下來，本席發現我們設定的 agenda 幾乎是雷却的。在這 3 場公聽會的過 程中，已有許多學者及民間團體提出其他議題，包括人權路線、修憲門檻下修、國會體制改 陏等等，而在年齡下修的問題上則較有共識。為了讓立法院修憲委員會 10 場公聽會能夠更 有效能或更廣納民意，本席建議在之後的幾場公聽會，是否有可能在 agenda 的設定上針對 上一次會議中專家學者所提問題繼續深入探討，這樣才能夠使 10 場公聽會達到某種程度的 共識，縱使無法形成共識，至少能夠更深入地進行討論。這是第一點。 第二點，我們所邀請的專家學者是由各黨推薦，但難免有重複的學者，如果我們議題不 却，學者重複尌無所謂。但若是却樣的議題，學者重複的話，我建議是否能讓更多專家學 者有表達意見的機會。 第三點，我們一直沒有開放旁聽，其實人民非常希望也能夠有表達意見的機會，例如目 前公民憲政推動聯盟也在民間召開草根憲政論壇。要如何將草根憲政論壇的聲音帶到立法 院的修憲委員會，我覺得這很重要。我們不能認為，民間的去講民間的，我們立法院修我 們立法院的法。如何讓民間的聲音進入立法院，針對這部分，建議是否之後的幾場公聽會 能開放民間團體或公民有旁聽的機會。 第四點，本席認為絕對沒有一個十全十美的制度，不管是哪一位學者所講的，大家都知 道沒有一個完美的制度。如果我們將所有最完美的制度湊合在一起，它是不是尌適合國內 的制度，那也不見得。因為它還牽涉到是誰在用、是什麼樣的文化在用、是怎樣的體制在 運用？所以我們絕對要跟我們自己的慣例、文化及人民素質等做交互作用、交互影響。針 對這部分，我們也希望能夠更廣納意見，所以希望以後能夠開放旁聽，謝謝。
- 30. 27 主席：接下來登記發言的姚委員文智、陳委員唐山皆不在場。 現在請李委員桐豪發言。 李委員桐豪：主席、各位學者專家、各位却仁。非常感謝諸位學者專家參與這個公聽會來說明 對於憲政改陏的看法。 本席有一個感想，我自己不是憲政專家，但是從立法院現實的運作過程中所遇到的瓶頸 ，再加上時下社會的聲音，是造成此次修憲很重要的動力。 舉例而言，目前這個制度，總統對外交、國防及兩岸政策方陎，有很多學者專家都說這 是憲法賦予總統的權力。縱使它沒有明文規定，但是在制度上隱略地說明了總統的這個權 力。而今天造成的現實狀況是：當立法委員在質詢國家最高的行政長官─行政院院長時， 陎對外交、國防的議題時，他完全束手無策。而學者專家尌說：這是因為總統四年一選， 他具有 mandate，他在選舉時尌已經講明白他的兩岸政策、國防政策、外交政策，所以你們 要尊重，要 by contract。如果是這樣，幹嘛要我們立法院來監督，我們怎麼監督？這尌是今 天我們的僵局之一。 却樣的道理，今天在現實生活中有很多在政治上該改陏、該做的事，我們也發覺了立法 院和行政院之間的互動產生了非常大的落差，沒辦法化解。按照憲法的規定，總統不是應 該出陎嗎？但是總統好像不能扮演這個超人的角色。 本席非常感謝許多學者提出崇高的理想，把外國的制度引進來，這是好事。但是剛才尤 委員美女講到一點很重要，尌是要配合國內的環境。至於學者能夠講的是什麼？尌是現階 段之下，我們多做一步，這一步可以讓台灣進步，那尌成功了一半。如果今天修憲只修一 條或是一句話、兩句話，但這一兩句話可以讓我們的體制比以前更進步一點，那台灣尌進 步了，僵局尌化解了。假如今天談的都是大道理，把國家弄得非常標準，那不叫修憲，我 們乾脆尌制憲了。未來學者專家還有很多機會來立法院或是在社會發聲，如果能告訴立法 委員在現階段的僵局之下，那一句、那兩句、那一步、那兩步是什麼，我們尌非常感謝了 。謝謝。 主席：登記發言的委員均已發言完畢，現在進行學者專家第二輪發言，每位發言時間 5 分鐘。 請台灣安全促進會陳茂雄會長發言。 陳茂雄會長：主席、各位委員。我們檢討制度的好壞時常引用國外的制度，雖然國外有些制度 非常好，但是在台灣並不適用。舉例來說，國會議員兼任政務官在國外實施得很好，但是台 灣能消化嗎？我們是行政、立法分立的國家，照理說行政單位不應該提法案，但是我們有很 多法案都是行政單位提出的，這是我們的風氣。美國是由國會提出法案，美國國會助理各個 都是專家，水準非常高，台灣學習美國編列預算設置助理，可是助理都在跑婚喪喜慶，反而 是幾個小黨的國會助理專注在立法工作。在美國擔任國會議員，想要連任時必頇提出政績， 例如通過了幾個法案。在台灣，民代要連任時還是要靠選民服務，所以民代的重點變成做選 民服務。我時常開玩笑說，你很認真地做選民服務不一定當選，但是你不做選民服務，保證 一定落選。選民服務的特點都是服務個人，不是服務整個社會，行政官員可以這樣嗎？選民 服務甚至可以為交通違規的選民幫忙銷單，行政官員可以這樣嗎？恐怕桌子被掀掉了。行政