เนื้อหาสรุป Comprehensive หมวด c

1. 1สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
PS 705 แนวความคิดเชิงทฤษฏีในการบริหารรัฐกิจ
ศึกษาแนวความคิดเชิงทฤษฏีจากผลงานเขียนของนักวิชาการระดับนา ผู้มีบทบาท
สาคัญต่อการพัฒนาการของวิชาการบริหารรัฐกิจในโลกตะวันกและตะวันออก วิเคราะห์ที่มา
และสาระของแนวความคิดเชิงทฤษฏีที่สาคัญๆ ศึกษารายกรณีที่นาทฤษฏีมาประยุกต์ใช้ ฯลฯ
ให้นักศึกษาอภิปรายสนับสนุน หรือโต้แย้งแนวความคิดเหล่านั้น
การบริหารรัฐกิจ หรือ รัฐประศาสนศาสตร์
รัฐประศาสนศาสตร์ อยู่ภายใต้บริบท (Context) ทั้งสภาพเหนือรัฐ (Mega State) และ
จากระบบภายในสังคม ได้แก่ ระบบการเมือง การปกครอง, เศรษฐกิจ, กฎหมาย และปัจจัย
ทางสังคมวิทยาที่เกี่ยวกับปัจเจกบุคคล กลุ่มคน ค่านิยมและวัฒนธรรม ฯลฯ
- ฝุายการเมือง เป็นฝุายนาความคิดจากประชาชนมาทาเป็นกฎหมาย, นโยบายและ
หลักการต่างๆ เพื่อนาไปบริหารประเทศ
- ฝุายการเมือง เป็นผู้กาหนดกติกาและนโยบาย
- ฝุายรัฐบาล เป็นผู้บริหารงานภาครัฐ (หรือเรียกว่าฝุายบริหารรัฐกิจ นั่นก็คือ รัฐ
ประศาสนศาสตร์ นั่นเอง)
- คณะรัฐมนตรี เป็นผู้กาหนดนโยบายให้กระทรวง, กรม และหน่วยงานไปปฏิบัติ
- ข้าราชการ จึงควรต้องมีความรู้ในการนานโยบายต่างๆ เหล่านั้นไปปฏิบัติหรือ
ดาเนินการ และควรมีความรู้ทางรัฐประศาสนศาสตร์
แนวคิดและปรัชญาพื้นฐานในการบริหารรัฐกิจ
นักคิดที่สาคัญของสาขาวิชาบริหารรัฐกิจประกอบด้วยบุคลสาคัญๆ 3 ท่าน (เรียกได้ว่า
เป็น GURU ของการบริหารรัฐกิจ) คือ
1.วูดโรว์ วิลสัน มองว่าภารกิจที่ยิ่งใหญ่ในการบริหารงานภาครัฐคือการทาให้ประชาชน
มีชีวิตที่ดีที่สุด เขาจึงเชื่อว่าการปฏิบัติต้องมาก่อนทฤษฎี
2.แมกซ์ เวเบอร์ นักสังคมวิทยาชาวเยอรมัน
3.เฟรดเดอริก เทเลอร์

2. 2สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ทฤษฎีเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจส่วนใหญ่จะมีพื้นฐานมากจากแนวคิดของนักคิดทั้ง 3
และก่อให้เกิดวิชาการต่างๆที่เกี่ยวข้องมากมาย
แนวคิดสาคัญของนักคิดทั้ง 3 คนมีดังนี้
วูดโรว์ วิลสัน (Woodrow Wilson)
เป็นประธานาธิบดีคนที่ 28 ของสหรัฐอเมริกา ได้รับการขนานนามว่าเป็นบิดาของวิชา
บริหารรัฐกิจในสหรัฐอเมริกา ผลงานที่สาคัญคือ The Study of Administration ในปี 1887 เป็น
ดุษฎีนิพนธ์ของวิลสัน ซึ่งชี้ให้เห็นว่าในการจะมีทฤษฎีในการบริหารงานได้นั้นการบริหารจะต้อง
ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมือง
วิลสันจึงเสนอให้การบริหารและการเมืองแยกออกจากกัน โดยการฝ่ายการเมืองควรทา
หน้าที่ในการกาหนดนโยบาย ส่วนฝ่ายบริหารหรือข้าราชการประจาควรทาหน้าที่นานโยบายไป
ปฏิบัติ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ
ทั้งนี้ในเวลานั้นปัญหาที่เกิดขึ้นในระบบราชการของสหรัฐคือการเข้ามาแทรกแซงฝุาย
บริหารของนักการเมือง อันเป็นสภาพที่เกิดขึ้นมาตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีแอนดรูว์ แจ๊คสัน
ประธานาธิบดีคนที่ 7 ซึ่งเมื่อขึ้นมาดารงตาแหน่งก็ได้สั่งให้มีการโยกย้ายข้าราชการระดับสูงถึง
10 % เพระมองว่าข้าราชการเหล่านั้นสนับสนุนอดีตประธานาธิบดี จอห์น อดัมที่เป็นคู่แข่งทาง
การเมือง และการกระทาเช่นนี้ก็กลายเป็นวัฒนธรรมทางการเมืองของสหรัฐ
ลักษณะเช่นนี้ทาให้ข้าราชการไม่ได้ทางานเพื่อประชาชน แต่ทางานเอาใจ
นักการเมืองเพื่อความอยู่รอดของตนเอง ทาให้อาชีพข้าราชการมีความไม่มั่นคง และข้าราชการ
ขาดความเป็นกลางทางการเมือง
วิลสันยังเสนอระบบคุณธรรม (Merit System) ในการแต่งตั้งและโยกย้ายข้าราชการ
หลักการนี้มีสาระสาคัญ 4 ประการคือ
1.Competence หมายถึงคนที่จะเข้ามาทางานในระบบราชการจะต้องมีความรู้
ความสามารถเหมาะสมกับตาแหน่ง
2.Equality of Opportunity หมายถึงความเสมอภาคในโอกาสในการเข้าสู่ระบบราชการ
หมายถึงคนคนที่มีความรู้ความสามารถแต่มีความแตกต่างกันในด้านต่างๆไม่ว่าจะเป็นเพศ การ
นับถือศาสนา สีผิว ควรจะมีโอกาสเท่าๆกันในการเข้าทางานในระบบราชการ

3. 3สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
3.Political Neutrality ความเป็นกลางทางการเมือง
4.Security of Tenure คนที่ทางานในระบบราชการจะเป็นอาชีพที่มีความมั่นคง
นอกจากนี้วูดโรว์ วิลสัน ยังเสนอให้มีการนาหลักบริหารธุรกิจมาใช้กับการการบริหาร
ราชการ
แนวคิดของวิลสันเป็นจุดเริ่มต้นทาให้เกิดแนวคิดในการบริหารเปรียบเทียบ เนื่องจาก
แนวคิดเรื่องระบบคุณธรรมนั้นมีการใช้มานานแล้วในยุโรปโดยเฉพาะอังกฤษ จึงก่อให้เกิดการ
เปรียบเทียบการบริหารงาน ทั้งระหว่างภาครัฐของประเทศหนึ่งกับอีกประเทศหนึ่ง รวมทั้งการ
บริหารงานระหว่างภาครัฐกับการบริหารงานของเอกชน
หลักการบริหารตามแนวคิดของวิลสันถือเป็นแนวคิดการบริหารงานภาครัฐในช่วงแรก
หรืออยู่ในช่วงพาราไดม์ที่ 1 ตามการแบ่งของนิโคลัส เฮนรี่ และทาให้เกิดการศึกษาในวิชาอื่นๆ
ในเวลาต่อมา เช่นการบริหารเปรียบเทียบ การบริหารการพัฒนา และนโยบายสาธารณะ
แมกซ์ เวเบอร์ (Max Weber)
แมกซ์ เวเบอร์มีผลงานที่สาคัญคือการเสนอการบริหารงานในองค์การขนาดใหญ่ หรือ
องค์การที่มีแบบแผน หรือ Bureaucracy ซึ่งแปลว่าระบบราชการ แต่แนวคิดของเวเบอร์
ครอบคลุมถึงการบริหารงานของเอกชนที่เป็นองค์การขนาดใหญ่ด้วย
เวเบอร์เสนอว่าองค์การขนาดใหญ่ควรจะมีหลักการบริหารที่ชัดเจน สืบเนื่องจากสังคม
ในเวลานั้นเริ่มขยายตัวใหญ่ขึ้น ทาให้การบริหารงานตามความเคยชินไม่ประสบความสาเร็จอีก
ต่อไป
องค์การขนาดใหญ่หมายถึง
-องค์การทีมีภารกิจจานวนมาก
-องค์การที่มีผู้ปฏิบัติจานวนมาก
-องค์การที่มีหน่วยงานย่อยภายในจานวนมาก
-องค์การที่ต้องให้บริการแก่คนจานวนมาก
องค์การแบบนี้จาเป็นต้องมีการจัดองค์การแบบ Bureaucracy คือมีการจัดองค์การ
อย่างเป็นระบบ เพราะหากไม่มีการจัดระบบที่แน่นอนแล้วจะทาให้เกิดปัญหาความยุ่งยาก
Bureaucracy จึงช่วยให้องค์การที่ไม่มีการจัดการอย่างเป็นเป็นระบบให้เป็นองค์การที่มีการ

4. 4สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
บริหารงานอย่างเป็นระบบ หรือทาให้ Unorganized Organization กลายเป็น Systematic
Organized Organization ทั้งนี้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพในการดาเนินงาน
หลักการสาคัญๆของ Bureaucracy
1.ลักษณะทางโครงสร้างการจัดองค์การ มองว่าองค์การขนาดใหญ่จะต้องมีลักษณะ
1.1 การแบ่งงานกันทาตามแนวราบ (Horizontal Delegation) เพื่อให้มีคนรับผิดชอบใน
การทางานแต่ละประเภท และช่วยก่อให้เกิดการทางานตามความชานาญเฉพาะด้าน
(Specialization) ซึ่งทาให้เกิดประสิทธิภาพในการทางาน
1.2 การแบ่งงานตามแนวดิ่ง หมายถึงการมีสายการบังคับบัญชา (Hierarchy) เพื่อ
ควบคุมการปฏิบัติงานให้เกิดความถูกต้อง (Accuracy) การแบ่งงานตามแนวดิ่งช่วยสะท้อนให้
เห็นถึงระดับการตัดสินใจขององค์การ ซึ่งการตัดสินใจจะเป็นไปตามผลประโยชน์ส่วนรวมของ
องค์การ (Organization Goal)
1.3 การมีกฎระเบียบ (Rule & Regulation) เพื่อทาให้เกิดความเป็นระเบียบ ความ
แน่นอน เกิดมาตรฐานในการทางานที่เป็นแบบเดียวกัน (Standardization) การมีกฎระเบียบจะ
ช่วยลดการสื่อสารที่ไม่จาเป็น และทาให้เกิดความเข้าใจร่วมกันของผู้ปฏิบัติงาน
2.ลักษณะทางพฤติกรรม เวบเบอร์มองว่าพฤติกรรมในการทางานในองค์การขนาดใหญ่
จะต้องมีลักษณะ
2.1 Impersonality การปฏิบัติงานที่ไม่คานึงถึงตัวบุคคล หมายถึงคนที่ปฏิบัติงาน
องค์การขนาดใหญ่ที่มีแบบแผนจะต้องแยกเรื่องส่วนตัวออกจากเรื่องงานอย่างเด็ดขาด
2.2 Rationality การปฏิบัติงานโดยยึดหลักเหตุผล โดยเวเบอร์มองว่าสายการบังคับ
บัญชาจะช่วยให้การทางานมีเหตุผลเพราะจะช่วยทาให้เกิดการทาตามขั้นตอนที่ถูกต้อง
2.3 Rule Orientation หมายถึงการปฏิบัติตามกฎระเบียบ หรือการยึดถือกฎระเบียบใน
การปฏิบัติงาน เพราะกฎระเบียบทาให้มีหลักฐานในการทางาน และทาให้เกิดความต่อเนื่องใน
การปฏิบัติงาน
เวบเบอร์มองว่าองค์การขนาดใหญ่จะมีประสิทธิภาพจะต้องมีทั้งโครงสร้างและ
พฤติกรรมในการปฏิบัติงานที่เป็นแบบแผน

5. 5สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
อย่างไรก็ตามพบว่าในความเป็นจริงผลของการปฏิบัติตามหลัก Bureaucracy ไม่ได้
ก่อให้เกิดประสิทธิภาพเสมอไป เช่นการที่บอกว่าการแบ่งงานกันทาให้ทาให้เกิดความชานาญ
และความรวดเร็วในการทางาน ช่วยเพิ่มผลผลิตในการทางาน แต่ในอีกมุมหนึ่งก็พบว่าเมื่อคน
ต้องทางานเพียงงานเดียวที่ถนัดก็จะทาให้เกิดความเบื่อหน่ายและขาดแรงจูงใจในการทางาน
หรือการที่เวบเบอร์บอกว่าการมีสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน ทาให้เกิดการทางานเพื่อ
ไปสู่เปูาหมายขององค์การ แต่อีกมุมหนึ่งก็ทาให้เกิดความล่าช้าในการปฏิบัติงาน
ขณะที่กฎระเบียบกลับกลายเป็นช่องทางในการทาให้ผู้ปฏิบัตินาไปสร้างผลประโยชน์
เช่นเดียวกันกับหลักของ Bureaucracy ที่มองว่าจะต้องไม่มีความเป็นส่วนตัวในการ
ปฏิบัติงานก็พบว่าขัดกับหลักความจริง เพราะเป็นเรื่องยาก รวมทั้งเรื่องของเหตุผลก็พบว่าใน
การปฏิบัติงานหลายๆอย่างก็ไม่ได้มีเหตุผลเสมอไป
ขฯเดียวกันก็พบว่าในการปฏิบัตงานผู้ปฏิบัตงานใน Bureaucracy กลับเอาระเบียบมา
เป็นเปูาหมายในการปฏิบัติงาน ทาให้เกิดความล่าช้า แนวคิดของเวบเบอร์จึงเป็นแนวคิดในเชิง
อุดมคติเพราะเป็นสิ่งที่ดี แต่ในความเป็นจริงก็ก่อให้เกิดปัญหา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในระบบ
ราชการ เพราะต้องทางานบริการคนจานวนมาก และยิ่งยึดหลักความมั่นคงในการประกอบ
อาชีพทาให้ระบบราชการเกิดความอุ้ยอ้าย การมีคนมาและมีภารกิจมาก การมีขั้นตอนมากเกิด
ความ ก่อให้เกิดโรคต่างๆตามมามากมาย เช่น ความล่าช้าในการทางาน การทุจริต
ดังนั้นในปัจจุบันการบริหารงานภาครัฐจึงเน้นลดความเป็นระบบราชการให้น้อยลง หรือ
Debureaucratization ทั้งการลดคน ลดภารกิจ
แนวคิดเกี่ยวกับ Bureaucracy ของเวเบอร์นาไปสู่การศึกษาเกี่ยวกับ
-ทฤษฎีองค์การ
-ความสัมพันธ์ระหว่างบุคคลกับองค์การที่เป็นทางการ (Formal Organization)
เฟรดเดอริกส์ เทเลอร์ ((Frederic W.Taylor)
เทเลอร์ได้รับการขนานนามว่าเป็นบิดาของการจัดการธุรกิจอุตสาหกรรม เป็นบรมครู
ด้านการจัดการ และมองว่าการจัดการเป็นศิลปะ

6. 6สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
เทเลอร์พยายามนาเอาวิธีการในการจัดการโดยกาหนดเป็นหลักการที่ชัดเจนมาใช้ใน
การปฏิบัติงานในโรงงานอุตสาหกรรม จากเดิมที่การปฏิบัติงานจะทาตามความเคยชิน ซึ่งเท
เลอร์บอกว่าไม่ก่อให้ความมีประสิทธิภาพในการทางาน
เขามองว่าศาสตร์ที่แท้จริงในการปฏิบัติงานไม่ใช่สะสมมาจากบุคคลแต่ละคน แต่จะต้อง
มีการเสนออย่างเป็นหลักการที่ชัดเจน เทเลอร์จึงนาเอาหลักววิทยาศาสตร์มาใช้ในการ
ปฏิบัติงานตามหลักความเคยชิน
หลักวิทยาศาสตร์ในสายตาของเทเลอร์คือการมีระเบียบวิธีในการปฏิบัติงานที่ชัดเจน
และเรียกว่าการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ (Scientific Management) โดยเทเลอร์ศึกษา
ระยะเวลาในการทางาน การแสวงหาวิธีการทางาน การนาเอาเครื่องมือมาใช้ในการทางาน
เทเลอร์มองว่าหลักการดั้งเดิมที่เคยทากันมานั้นมักจะมีแนวคิดว่านายจ้างกับลูกจ้างมี
ผลประโยชน์ขัดกัน คือนายจ้างมองว่าลูกจ้างขี้เกียจแต่ต้องการเงิน ขณะที่ลูกจ้างมองว่า
นายจ้างขูดรีดและไม่ต้องการจ่ายเงิน
แต่เทเลอร์มองว่านายจ้างกับลูกจ้างมีผลประโยชน์ร่วมกัน เพราะถ้านายจ้างไม่มีงาน
ลูกจ้างก็ไม่มีงานทา ถ้านายจ้างไม่มีลูกจ้างก็ไม่มีคนทาน ดังนั้นจึงควรจะมีกลไกลในการจัดการ
ที่ทาให้ทั้ง 2 ฝุายได้ผลประโยชน์ร่วมกันอย่างเหมาะสม
กรรมวิธีในการศึกษาของเทเลอร์นั้นเริ่มจากการคัดสรรคนเข้ามาทางาน จากเดิมที่ไม่ได้
มีการคัดสรร โดยเทเลอร์จะดูว่าใครบ้างที่มีศักยภาพก็จะมีการเลือกคนเข้ามาเป็นหัวหน้างาน
และให้หัวหน้างานคัดสรรคนที่มีความสามารถในการทางาน
จากนั้นก็จะให้การจูงใจคนที่มีความสามารถโดยการให้ค่าตอบแทนในการทางานเพิ่มขึ้น
โดยให้ทางานตามคาสั่ง และให้ความสาคัญกับการฝึกฝนคนให้เกิดความชานาญในการ
จากการศึกษาทดลองของเทเลอร์ในโรงงานถลุงเหล็กพบว่าเมื่อมีการคัดสรรคนงานมา
ทางานตามที่กาหนด รวมทั้งการฝึกฝน และการให้ค่าตอบแทนที่เพิ่มขึ้นเป็นแรงจูงใจ ทาให้
คนงานทางานได้มากขึ้น เช่นสามารถลาเลียงเหล็กได้เพิ่มขึ้นเป็นวันละ 47 ตันจากเดิมทาได้วัน
ละ 12 ตัน
หลักการสาคัญของ Scientific Management

7. 7สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
1.Specialization การแบ่งงานกันทาตามความสามารถเฉพาะด้าน ในโรงงาน
อุตสาหกรรมจึงมีการแบ่งงานออกเป็นขั้นตอน และแต่ละงานจะมีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน เช่นใน
โรงงานตัดเสื้อ คนที่ทาปกก็จะทาปกอย่างเดียว คนติดกระดุมก็ติดกระดุมอย่างเดียว ซึ่งเท
เลอร์เชื่อว่าการแบ่งงานแบบนี้จะทาให้ได้ผลผลิตได้มากกว่าคนๆเดียวตัดเสื้อทั้งตัว
2. Time and Motion Study เพื่อให้ได้มาซึ่งวิธีการทางานที่ดีที่สุด หรือ The One Best
Way
เทเลอร์ยังได้ศึกษาเรื่องของการเคลื่อนไหวในการทางานและเวลาในการทางาน โดย
ศึกษาจากคนก่ออิฐว่าจะมีลักษณะการเคลื่อนไหวอย่างไร มีการวางอิฐตรงไหน วางถังปูน
ตรงไหน เคลื่อนไหวอย่างไรจึงจะช่วยให้มีความสะดวกและก่ออิฐได้ด้วยความรวดเร็ว หรือเป็น
วิธีการก่ออิฐที่ดีที่สุด
3.Intensive Wage Systems ระบบค่าตอบแทนแบบจูงใจ หมายถึงการให้ค่าตอบแทน
เพิ่มขึ้นหากคนงานทางานได้สูงกว่าเกณฑ์ที่กาหนด และมีการลงโทษหากคนงานทางานตากว่า
เกณฑ์
การดาเนินการตามหลักการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ก่อให้เกิดสิ่งต่างๆคือ
-More Production, More Money
-Full Utilization of Resources คือการใช้ประโยชน์สูงสุดจากทรัพยากร
-Maximization Efficiency เกิดประสิทธิภาพสูงสุดตามมา
หลักการจัดการแบบวิทยาศาสตร์ของเทเลอร์กลายเป็นหลักการสาคัญในการ
บริหารธุรกิจอุตสาหกรรมที่มองว่าจะต้องมีการวางระบบระเบียบต่างๆให้ชัดเจน ซึ่งจะนามาซึ่ง
ประสิทธิภาพสูงสุด
แนวคิดของเทเลอร์ได้รับการนิยมอย่างกว้างขวางแม้กระทั่งในสหภาพโซเวียต
โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงของการปฏิวัติอุตสาหกรรม
อย่างไรก็ตามมีการวิจารณ์ว่าหลักการของเทเลอร์เป็นหลักการที่มองคนเป็นหุ่นยนต์
เพราะคนงานต้องทางานตามวิธีการที่กาหนดแม้กระทั่งเรื่องของท่าทางในการทางาน ซึ่งคนที่
วิจารณ์มองว่าคนเรามีข้อจากัดในการทางาน โดยเฉพาะด้านร่างกายที่มีความเหน็ดเหนื่อย จึง
ทางานได้โดยมีข้อจากัด การทางานที่ซ้าซากทาให้คนเกิดความเบื่อ

8. 8สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ขณะเดียวกันก็มองว่าเงินไม่ใช่แรงจูงใจหลักในการทางาน การเอาค่าตอบแทนมาสร้าง
แรงจูงใจที่สาคัญจึงอาจจะไม่ได้ผล เพราะความต้องการของคนมีหลากหลาย
การที่หลักการของเทเลอร์ได้รับความนิยมนาไปใช้ในโรงงานอุตสาหกรรมอย่างมากทา
ให้สังคมในยุคการปฏิวัติอุตสาหกรรมเป็นสังคมที่คนงานเป็นเสมือนหุ่นยนต์ที่ต้องทางาน
เหมือนเครื่องจักร เรื่องนี้สะท้อนให้เห็นจากภาพยนต์เสียดสีสังคม เรื่อง Modern Time ที่แสดง
โดยชาลี แชปปลิน ที่แสดงเป็นคนงานขันน๊อตในอู่ต่อเรือ การที่เขาต้องทาหน้าที่ขันน๊อตอย่าง
เดียวทุกวันๆ ทาให้เขามองอะไรเป็นน๊อตไปหมดแม้กระทั่งนอกเวลาการทางาน
ตรงนี้เป็นการเสียดสีให้เห็นว่าหลักการของเทเลอร์มองคนเป็นเครื่องจักร ไม่มีชีวิตจิตใจ
อย่างไรก็ตามแนวคิดของเทเลอร์นับเป็นการบุกเบิกการนาเอาระเบียบวิธีในการบริหาร
จัดการมาใช้ในการบริหารงาน
การบริหารงานภาครัฐ จึงต้องรู้ว่าจัดองค์กรอย่างไร (ต้องมีหลักคิด)
องค์การและการจัดการ เป็นสาขาหนึ่งของรัฐประศาสนศาสตร์ ที่ได้มีการค้นคว้า
เทคนิคและวิธีการใหม่ๆ ให้ทันสมัย ศึกษาเกี่ยวกับการจัดการเกี่ยวกับคนในภาครัฐ เกี่ยวกับ
การจัดตาแหน่ง, การพัฒนาคน (ปัจจุบันภาครัฐมีพัฒนาดีขึ้น เพราะมีการประเมินผล)
กรบริหารงานภาครัฐ
การใช้ชีวิตร่วมกันในสังคม ก่อให้เกิด
กิจกรรมร่วมกัน Collective Action
กิจกรมของปัจเจกบุคคล Individual Action
การจัดการภาครัฐ เน้น 3 เรื่องใหญ่
1. Public Affairs การจัดการสาธารณะ / บริหารเรื่องราวสาธารณะ
2. Public Interest ผลประโยชน์สาธารณะ
3. Public Accountability ตรวจสอบได้จากประชาชนและมีความรับผิดชอบ
การบริหารของภาคธุรกิจ จะเน้น
1. Private Affairs เรื่องราวทางธุรกิจ
2. Private Interest ผลประโยชน์ส่วนตัว

9. 9สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
การบริหารภาครัฐ ต้องอาศัยปัจจัยหลายๆ ตัว ทั้งปัจจัยภายนอกรัฐ, ปัจจัยภายในรัฐ
ซึ่งต้องมีความรอบรู้และเอาชนะอุปสรรคต่างๆ ที่เกิดขึ้นในขณะนั้น ผู้บริหารจึงต้องมีความรู้
หลายด้าน เช่น จิตวิทยา, รัฐศาสตร์, วิทยาศาสตร์, ตรรกะ, การเงิน การคลัง ฯลฯ
ซึ่งการบริหารนี้เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจ เป็นการใช้ทรัพยากรภายในให้เกิดประโยชน์
และเป็นการนาทรัพยากรภายนอกใดๆ ที่เหมาะสมมาใช้
ผู้บริหารที่ดีต้องรอบรู้และละเอียดในปัจจัยต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง จึงจะวิเคราะห์
สถานการณ์ในการบริหารช่วงใดช่วงหนึ่ง
รัฐประศาสนศาสตร์ จึงอยู่ในสภาพทั้งภายนอกและภายใน เช่น สภาพเหนือรัฐ (Mega
State : การดาเนินการที่รัฐต้องทาจากมติภายนอก)
*** การบริหารบ้านเมืองจึงมีความเคลื่อนไหวตลอดเวลา (Dynamics) มีปัจจัยเข้ามา
เกี่ยวข้องมาก การบริหารให้มีความสมดุล (Equilibrium) ให้ได้ในระยะเวลาและสถานที่นั้นๆ ได้
พัฒนาการของแนวคิดการบริหารรัฐกิจ
พาราไดม์1-5
New PA.
NPM & Good Governance
กล่าวคือ แนวคิดทางการบริหารรัฐกิจ สามารถแบ่งออกเป็น พาราไดม์ได้ 5 พาราไดม์
จากในปัจจุบันนี้ พาราไดม์ที่ 5 ได้พัฒนาเข้ามาสู่ New PA. และพัฒนาต่อมาในปัจจุบันเป็น
NPM และการบริหารจัดการที่ดี หรือ Good Governance ซึ่งเป็นแนวคิดครอบงาการบริหารใน
ปัจจุบัน
กระบวนทัศน์ (พาราไดม์) ทางด้านการบริหารรัฐกิจ หรือกรอบเค้าโครง ทางด้าน
การบริหารรัฐกิจมักแบ่งออกเป็นตามช่วงเวลา ว่าในแต่ละช่วงเวลานั้น แนวคิดหรือทฤษฎี

10. 10สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ทางด้านบริหารรับรู้หรือยอมรับในเรื่องใดบ้าง สภาพที่ได้รับการยอมรับร่วมกันจะเรียกว่า
สภาพปกติ หรือ Normal Science เช่นในช่วงพาราไดม์ที่ 1 มีการยอมรับร่วมกันว่า การบริหาร
จะต้องแยกจากกันอย่างเด็ดขาดจากการเมือง แต่โดยธรรมชาติเมื่อเวลาเปลี่ยนไป การยอมรับ
หรือการรับรู้เดิมย่อมมีการเปลี่ยนแปลง เกิดการต่อต้านหรือคัดค้านการยอมรับเดิม ซึ่ง
เรียกว่า Paradigm Crisis หรือเกิดวิกฤติทางด้านความเชื่อ หากกระแสการคัดค้านการยอมรับ
เดิมประสบความสาเร็จ ก็จะนาไปสู่การเกิดพาราไดม์ใหม่ ทั้งนี้พาราไดม์ในด้านการบริหารรัฐ
กิจ มีหลายพาราไดม์ การแบ่งพาราไดม์ทางด้านการบริหารรัฐกิจตามแนวคิดของ นิโคลัส เฮน
รี่ เป็นการแบ่งพาราไดม์ที่ได้รับการยอมรับมากที่สุด โดยแบ่งออกเป็น 5 พาราไดม์
พาราไดม์ที่: 1 ให้การเมืองและการบริหารแยกจากกันโดยเด็ดขาด
โดยให้ฝุายการเมืองทาหน้าที่ในการกาหนดนโยบาย และฝุายบริหารทาหน้าที่ในการนา
นโยบายไปปฏิบัติ
Wilson เป็นต้นกาเนิดแนวคิด “การแยกการบริหารกับการเมืองออกจากกันเป็นสอง
ส่วน”
Goodnow กล่าวว่า รัฐบาลมีหน้าที่แตกต่างกัน 2 ประการ
- การเมือง เป็นเรื่องของการกาหนดนโยบาย การแสดงออกซึ่งเจตนารมณ์
ของรัฐ
- การบริหาร นานโยบายต่าง ๆ เหล่านั้นไปปฏิบัติ
Leonard D. White ชี้ให้เห็นว่า การเมืองไม่ควรจะเข้ามาแทรกแซงการบริหาร
การศึกษาเรื่องการบริหารรัฐกิจควรจะเป็นการศึกษาในแบบวิทยาศาสตร์ ศึกษาจาก
“ความจริง” ปลอดจาก “ค่านิยม” ส่วนการศึกษาเกี่ยวกับเรื่องการกาหนดนโยบาย
สาธารณะและปัญหาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เป็นเรื่องของนักรัฐศาสตร์ การบริหารรัฐกิจถือเป็น
สาขาหนึ่งของวิชารัฐศาสตร์
พาราไดม์ที่: 2 หลักการบริหาร
มองว่าการบริหารรัฐกิจเป็นเรื่องของหลักต่าง ๆ ของการบริหารที่มีลักษณะเป็น
วิทยาศาสตร์ หน้าที่ของการบริหารคือ ประหยัด และประสิทธิภาพ แนวความคิดนี้มุ่งศึกษา
ก็คือ “ความรู้ความชานาญเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ของการบริหาร”

11. 11สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
Gulick ได้เสนอหลักการบริหาร POSDCORB
1. P (Planning)-การวางแผน
2. O (Organizing)-การจัดองค์การ
3. S (Staffing)-การจัดบุคคลเข้าทางาน
4. D (Directing)-การอานวยการ
5. CO (Coordinating)-การประสานงาน
6. R (Reporting)-การรายงานผลการปฏิบัติงาน
7. B (Budgeting)-การงบประมาณ
Taylor แสงหาวิธีการทางานที่ดีที่สุด one best way ให้ได้ผลผลิตที่มีคุณภาพและมี
ปริมาณสูงสุด โดยใช้ปัจจัยการผลิตน้อยที่สุด (เน้นเงิน เน้นงาน)
ต่อมาพาราไดม์นี้ได้รับการโจมตีจากนักวิชาการสมัยต่อมาว่า การเมืองไม่สามารถแยก
ออกจากกันได้ และหลักการบริหารไม่สอดคล้องตามหลักของเหตุผล ไม่สามารถใช้ได้ในทาง
ปฏิบัติ เป็นแค่สุภาษิตการบริหารเท่านั้น
พาราไดม์ที่ 3 : การบริหารรัฐกิจคือรัฐศาสตร์
การบริหารเป็นส่วนหนึ่งของการเมือง เกิดขึ้นจากการโต้แย้งพาราไดม์ที่ 1
- การบริหารไม่สามารถแยกออกจากการเมืองได้การบริหารต้องศึกษาไป
พร้อมกับการเมือง
- หลักต่าง ๆ ของการบริหารมีข้อขัดแย้งกันเสมอ จึงไม่ใช่หลักการ
ช่วงพาราไดม์ที่ 3 พยายามเชื่อมโยงความคิดระหว่างวิชาการบริหารรัฐกิจกับรัฐศาสตร์
ขึ้นใหม่ แต่ผลที่เกิดกลับกลายเป็นทาให้ความเป็นสาขาวิชาห่างไกลกันออกไป
มีการละเลยการบริหาร ทาให้บทความทางการบริหารน้อยลง ให้ส่งผลนักวิชาการรัฐ
กิจบางกลุ่มไม่พอใจ/น้อยใจในสถานภาพแบบนั้น รู้สึกเป็นพลเมืองชั้นสองในคณะรัฐศาสตร์ ทา
ให้เกิดพาราไดม์ที่ 4
Elton Mayo -- Human Relation (พฤติกรรมกลุ่ม)
กลุ่มมนุษย์สัมพันธ์ สมมุติฐานเบื้องต้นเชื่อว่า

12. 12สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
-พฤติกรรมที่เหมือนกันไม่ได้มาจากความต้องการอย่างเดียวกัน บางครั้งพฤติกรรมที่
เหมือนกันอาจมาจากความต้องการที่แตกต่างกันก็ได้
-พฤติกรรมที่แตกต่างกันบางครั้งสะท้อนถึงความต้องการอย่างเดียวกัน
หมายความว่าการจะพิจารณาถึงพฤติกรรมมนุษย์ในองค์การโดยดูที่การกระทาเพียง
อย่างเดียวนั้นไม่อาจสะท้อนถึงความต้องการที่ชัดเจนได้ จะต้องศึกษาเชิงจิตวิทยาให้ลึกลงไป
ถึงจิตใจว่าเขาต้องการอะไรกันแน่
-พฤติกรรมของคนในองค์การมาจากความต้องการของคน ๆ นั้น ส่วนพฤติกรรมของ
กลุ่มมาจากปทัสถานของกลุ่ม หมายถึง หลักเกณฑ์ที่คนในกลุ่มยึดถือร่วมกัน เป็นตัวกาหนด
ทิศทางของพฤติกรรมกลุ่ม
Maslow -- ลาดับขั้นความต้องการ
ทฤษฎีลาดับขั้นความต้องการ (The Hierarchy of Needs Theory) เชื่อว่า การจูงใจจะ
เกิดขึ้นได้เมื่อตอบสนองความต้องการของมนุษย์ ถ้าไม่รู้จักความต้องการของมนุษย์ย่อมไม่อาจ
จูงใจได้ ความต้องการทั้ง 5 ขั้น ได้แก่
ขั้นที่ 1 ความต้องการด้านกายภาพ (Physiological Needs) หรือด้านร่างกาย เช่น ความ
ต้องการปัจจัย 4
ขั้นที่ 2 ความต้องการด้านความปลอดภัย (Safety Needs)
ขั้นที่ 3 ความต้องการด้านสังคม (Social Needs) มนุษย์เป็นสัตว์สังคมไม่มีใครอยากอยู่
คนเดียวแต่อยากมีเพื่อนฝูง มีกลุ่ม มีสมาคม
ขั้นที่ 4 ความต้องการเกียรติยศชื่อเสียง การยกย่องชื่นชม (Esteem Needs)
ขั้นที่ 5 ความต้องการบรรลุในสิ่งที่มุ่งหวัง (Self – actualization Needs) แต่ละคนมีความ
มุ่งหวังในชีวิตไม่เหมือนกัน
McGregor -- ทฤษฎี X Y
แม็กเกรเกอร์ (Douglas McGregor) เสนอ Carrot and Stick Approach ไม่ได้พูดถึง
การจูงใจอย่างชัดเจนแต่พูดถึงพฤติกรรมของมนุษย์ในองค์การ เรียกว่าทฤษฎี X และทฤษฎี Y
พฤติกรรมมนุษย์แบบทฤษฎี X พฤติกรรมมนุษย์แบบทฤษฎี Y
1. เฉื่อยชา ลานหมดบ่อย 1. ขยันขันแข็ง ฮึกเหิมมีกาลังใจในการ

13. 13สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ทางานตลอดเวลา
2. ขาดความทะเยอทะยาน ขาดความ
รับผิดชอบ นาใครไม่ได้ชอบเป็นผู้ตาม
2. มีความทะเยอทะยานสูง รับผิดชอบ
ชอบที่จะเป็นผู้นา ไม่ชอบตามใคร
3. ไม่ชอบคิด คิดอะไรไม่ค่อยได้เรื่อง 3. ฉลาดคิด มีความคิดสร้างสรรค์
4. ทาอะไรเงอะงะ งุ่มง่าม ไม่น่าเชื่อถือ 4. ฉลาด
สรุป ทฤษฎี X คือกลุ่มคนที่มีพฤติกรรมแบบขี้เกียจ คนแบบนี้ไม่ควรมีอยู่มากใน
องค์การทฤษฎี Y คือกลุ่มคนที่ขยันทาอะไรก็ดูดีไปหมด น่าจะมีคนประเภทนี้จานวนมาก ๆ ใน
องค์การ แต่ในความเป็นจริงองค์การไม่สามารถเลือกได้ว่าต้องการให้มีคนแบบ Y มาก X น้อย
อาจจะเลือกได้ตอนแรกแต่อยู่ไป ๆ คนแบบ Y อาจจะกลายมาเป็น X ก็ได้ องค์การทั่วไปจึงมี
คนสองประเภทนี้ด้วยกันเสมอ การจัดการกับคนสองประเภทนี้จึงแตกต่างกันตาม Carrot and
Stick Approach
Carrot หมายถึง การให้รางวัล ให้สิ่งจูงใจด้วยการชื่นชมยกย่อง
Stick หมายถึง การจัดการด้วยวิธีการรุนแรง การลงโทษ ใช้กฎระเบียบ
คนแบบทฤษฎี Y เป็นคนที่มีวุฒิภาวะ วิธีการจัดการต้องใช้ Carrot หรือ Soft Control คือ
ให้รางวัล ให้การชื่นชมยกย่อง ให้เกียรติ ให้อานาจในการตัดสินใจ การปกครองที่เหมาะกับคน
แบบ Y คือประชาธิปไตย เน้นการมีส่วนร่วม แค่นี้คนแบบ Y ก็รู้สึกได้ถึงการเป็นส่วนหนึ่งและ
พร้อมที่จะทางานให้กับองค์การอยู่แล้ว ถ้าใช้ Stick คนแบบ Y จะไม่อยากทางานเลย
ประสิทธิภาพในการทางานจะลดต่าลง
คนแบบทฤษฎี X นั้น Carrot เอาไม่อยู่ ระบบราชการไทยมีคนแบบนี้จานวนมาก วิธีการ
จัดการต้องใช้ Stick คือใช้บทลงโทษและกฎระเบียบที่เคร่งครัด การตรวจสอบ การควบคุมการ
ทางานที่เข้มงวด หรือ Hard Control
ผู้บริหารจึงไม่ควรใช้วิธีจัดการกับคนเพียงวิธีเดียวเพราะคนมีพฤติกรรมแตกต่างกัน
เริ่มต้นผู้บริหารจะต้องรู้ก่อนว่าจริง ๆ แล้วคน ๆ นั้นเป็นแบบ X หรือ Y เข้ามาในองค์การใหม่ ๆ
อาจจะยังเป็น Y มาทางานแต่เช้า พอทางานไปนาน ๆ เข้าเริ่มกลายเป็นคนแบบ X ดังนั้นวิธีการ
จัดการกับคนต้องเปลี่ยนแปลงตลอดขึ้นอยู่กับพฤติกรรม

14. 14สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
Herberg -- ทฤษฎีสองปัจจัย
ทฤษฎีสองปัจจัยของเฮิร์ซเบิร์ก (Two-factor Theory) เสนอให้จัดการกับ
พฤติกรรมของคนในองค์การด้วยสองปัจจัย ได้แก่
5.1 Hygienic Factor หมายถึง ปัจจัยหรือสิ่งที่จาเป็นต้องมีและองค์การจะต้องจัด
ให้มี ถ้าไม่มีคนในองค์การจะไม่ทางาน เมื่อมีแล้วจะก่อให้เกิดพฤติกรรมการทางานในระดับ
หนึ่งแต่ไม่ได้มีผลจูงใจให้เกิดการทางานที่มีประสิทธิภาพ เช่น
-เงินเดือน (Salary) เห็นได้จากข้าราชการที่แม้จะมีเงินเดือนก็ยังทางานแบบเช้า
ชามเย็นชาม เงินเดือนจึงไม่ใช่สิ่งจูงใจเพราะเป็นสิ่งที่ต้องได้อยู่แล้ว แต่ถ้าไม่มีเงินเดือนให้จะไม่
มีใครทางาน
-การให้คาปรึกษา แนะนา (Supervision) ผู้บังคับบัญชาต้องพร้อมที่จะให้ความ
ช่วยเหลือหรือให้คาปรึกษาแก่ลูกน้องไม่ใช่สักแต่สั่งอย่างเดียว ผู้บริหารนอกจากเป็นนายแล้ว
ต้องเป็นโค้ชด้วย โค้ชที่ดีต้องให้คาปรึกษาได้ทุกเรื่องลูกน้องจะรู้สึกอบอุ่นใจในการทางาน
-นโยบายขององค์การ (Company Policy) ถ้าองค์การไม่มีนโยบายที่ชัดเจนจะ
ก่อให้เกิดปัญหาในการทางาน ความชัดเจนของนโยบายวัดได้จากตัวผู้ปฏิบัติที่จะต้องมีความ
เข้าใจในนโยบายนั้นตรงกันทาให้การปฏิบัติไปในทิศทางเดียวกัน
-สภาพแวดล้อมและเงื่อนไขการทางาน (Working Conditions) เช่น ต้องการ
ประหยัดค่าไฟด้วยการปิดแอร์ แต่เมื่ออากาศร้อนมากเข้าพนักงานย่อมไม่มีอารมณ์ทางาน
หรือการทางานของตารวจจราจรอย่าไปคาดหวังประสิทธิภาพให้มากนักเพราะต้องทางานอยู่
ภายใต้สภาพแวดล้อมที่ไม่เอื้ออานวยเลย อากาศก็ร้อน ควันพิษก็สูง ตารวจจราจรไม่อาจ
ทางานได้ตลอด 24 ชั่วโมง เมื่อหลายปีก่อนมีข่าวเรื่องแหนมนิ้ว เกิดจากโรงงานนั้นมี Working
Conditions ที่ไม่ดี แสงสว่างน้อย เวลาพักไม่เหมาะสม คนงานทางานนานมากจนทางานแบบ
สะลึมสะลือ
-ความมั่นคงปลอดภัยในการทางาน (Job Security) ไม่ใช่อยู่ดี ๆ โดนเจ้านายไล่
ออกอย่างไม่มีเหตุผล
การประท้วงของคนงานที่เป็นข่าวอยู่บ่อย ๆ เห็นได้ว่าเป็นผลมาจาก Hygienic Factor
ทั้งสิ้น ไม่ว่าจะเป็นเงินเดือน สภาพการทางาน หรือความมั่นคงปลอดภัยในการทางาน ผู้บริหาร

15. 15สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ที่ฉลาดจึงต้องสร้าง Hygienic Factor ให้สมบูรณ์ไว้ก่อนเพื่อให้คนงานทางานให้โดยอย่าเพิ่งหวัง
เรื่องประสิทธิภาพ เมื่อมี Hygienic Factor พร้อมแล้วค่อยดู Motivation Factor
5.2 Motivation Factor เป็นปัจจัยจูงใจ ถ้าไม่มีก็ไม่เป็นไรพนักงานจะยังคงทางาน
ต่อไป แต่ถ้ามีปัจจัยเหล่านี้แล้วจะช่วยสร้างแรงจูงใจให้คนในองค์การทางานได้อย่างมี
ประสิทธิภาพมากขึ้นเรื่อย ๆ ระบบราชการไทยขาดปัจจัยจูงใจจึงแก้ปัญหาเช้าชามเย็นชาม
ไม่ได้ ปัจจัยเหล่านี้ ได้แก่
-ความสาเร็จ (Achievement) ถ้างานที่ทาประสบความสาเร็จได้ยากด้วยมี
ข้อจากัดมากมาย ในที่สุดคนในองค์การจะไม่มีแรงจูงใจในการทางาน
-การยอมรับจากคนรอบข้าง (Recognition) ผู้บริหารต้องสร้างการยอมรับใน
ผลงานของพนักงาน เช่น พนักงานคนหนึ่งทายอดขายได้ถล่มทะลาย บริษัทจึงจัดงานเลี้ยง
แสดงความยินดีให้กับบุคลากรผู้มีผลงานดีเด่นให้พนักงานทุกคนยอมรับชื่นชมในผลงานของคน
ๆ นั้น เมื่อขึ้นไปรับรางวัลพนักงานย่อมภาคภูมิใจที่ตนเองได้รับการยอมรับทั้งจากผู้บริหารและ
เพื่อนร่วมงานทุกคนในองค์การและตั้งใจจะทาดีเช่นนี้อีกต่อไป เพราะการเป็นแชมป์ว่ายาก
แล้วแต่การรักษาแชมป์นั้นยากยิ่งกว่า
-ความรับผิดชอบ (Responsibility) คนแบบทฤษฎี Y ชอบที่จะมีความรับผิดชอบ
การที่ผู้บริหารมอบความรับผิดชอบในงานให้มากเท่ากับว่าผู้บริหารให้การยอมรับ เช่น ผู้บังคับ
หมู่รับผิดชอบชีวิตทหารกลุ่มหนึ่งแต่เมื่อเลื่อนขึ้นเป็นผู้บังคับหมวดก็ต้องรับผิดชอบชีวิตทหาร
มากขึ้น เท่ากับว่าองค์การได้ให้ความสาคัญกับคน ๆ นั้นมากขึ้นให้โอกาสในการดูแลงานที่มาก
กว่าเดิม ผู้ปฏิบัติย่อมภาคภูมิใจและอยากทางานมากขึ้น แต่เมื่อใดก็ตามที่ถูกลดความ
รับผิดชอบผู้ปฏิบัติจะรู้สึกเครียดว่าตนเองทาอะไรผิดไปจึงโดนลงโทษเช่นนี้ สรุปว่าการเพิ่ม
ความรับผิดชอบคือการเพิ่มโอกาสในการแสดงผลงานของบุคลากร
-ความก้าวหน้า (Advancement) ทุกคนทางานย่อมต้องการความก้าวหน้า
Career Path Planning จะเป็นตัวบอกว่าแต่ละตาแหน่งจะมีโอกาสเติบโตในงานไปได้ถึง
ไหน เป็นการสร้างแรงจูงใจให้ฮึกเหิมว่าเราจะไม่ได้อยู่แค่นี้ตลอดไปแต่จะเติบโตก้าวหน้า
ไปเรื่อย ๆ เมื่อแต่ละคนรับรู้ถึงโอกาสความก้าวหน้าของตนเองย่อมทางานให้ดีขึ้น ๆ
เพื่อจะได้ขึ้นไปสู่ ณ จุดที่ตนเองอยากไป

16. 16สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
-การทางานที่มีอิสระ สามารถประสบความสาเร็จได้ด้วยตนเอง ไม่ต้องไปพึ่งพา
ใครมากมาย (The Work Itself)
ระบบราชการไทยมีปัญหามากใน Motivation Factor คือไม่พยายามสร้างปัจจัยตัวนี้จน
ทาให้ข้าราชการมีปัญหาพฤติกรรมมาจนถึงปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการไม่สร้าง The Work
Itself ให้กับข้าราชการ ทุกอย่างต้องผูกติดยึดโยงกับคนอื่น ข้าราชการไม่มีอิสระในการทางาน
แรงจูงใจที่จะทางานให้ดีจึงไม่เกิดขึ้น ประกอบกับการให้ความก้าวหน้าโดยไม่มองที่ผลงานแต่
ไปมองที่ตัวอื่น เช่น เป็นเด็กใคร มีเส้นมีสายหรือไม่ ยิ่งทาให้ข้าราชการไม่มีแรงจูงใจเข้าไปใหญ่
พาราไดม์ที่ 4 : การบริหารรัฐกิจคือวิทยาการบริหาร
เป็นพาราไดม์ที่คัดค้านพาราไดม์ ที่ 2 ว่า หลักการบริหารที่แท้จริงนั้น ไม่สามารถจะมีขึ้นได้
หลักการบริหารเป็นแค่เพียงสุภาษิตเท่านั้น พาราไดม์นี้จึงเสนอว่า การบริหารรัฐกิจคือศาสตร์
การบริหาร
ในพาราไดม์นี้จะมีการศึกษา 2 ส่วน คือ
- ทฤษฎีองค์การ ศึกษาเกี่ยวกับองค์การ, คน เพื่อที่จะช่วยให้เข้าใจพฤติกรรม
องค์การได้ดีขึ้น
- วิทยาการจัดการ ศึกษาเกี่ยวกับเทคนิคเชิงปริมาณ คณิตศาสตร์ คอมพิวเตอร์
มาใช้ในการบริหารให้มีประสิทธิภาพเพิ่มมากขึ้น และเพื่อที่จะใช้วัดประสิทธิผลของการ
ดาเนินงานได้อย่างถูกต้อง
จุดอ่อนของพาราไดม์ที่ 4 นักวิชาการมองว่าไม่ใช่ตัวตนที่แท้จริงของการบริหารรัฐกิจ
เพราะเป็นการบริหารทั่วไปที่ใช้ได้ทั้งการบริหารรัฐกิจและธุรกิจ ในความเป็นจริงการบริหารรัฐ
กิจจะมีธรรมชาติที่แตกต่างอย่างสาคัญจากธุรกิจ เพราะฉะนั้นเกณฑ์การประเมินจะแตกต่าง
กัน เนื่องจากการบริหารรัฐกิจมุ่งเน้นการตอบสนองความต้องการของประชาชน เป็นการเมือง
สูง มีกฎระเบียบมาก เปลี่ยนแปลงไปตามนโยบาย ในขณะที่ธุรกิจมุ่งเน้นกาไร
- Herbert Simon เสนอแนวคิดของการตัดสินใจอย่างมีเหตุผลภายใต้กรอบจากัด
(Bounded Rationality)
- Barnard การบังคับบัญชาเป็นสิ่งที่สาคัญ แต่อานาจหน้าที่ที่แท้จริง ขึ้นอยู่กับการ
ยินยอมของผู้รับคาสั่งจะยอมรับคาสั่งนั้น ๆ

17. 17สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ดังนั้น ในช่วงของ 4 พาราไดม์ ที่ผ่านมาจะเห็นได้ชัดเจนว่า การศึกษาทางด้านบริหารรัฐ
กิจ มีความเปลี่ยนแปลงมาโดยตลอดเป็นการเปลี่ยนแปลงในเรื่องของการยอมรับ การรับรู้ จุด
สนใจต่างๆ ทาให้การศึกษาทางด้านการบริหารรัฐกิจดูเหมือนขาดความเป็นเอกลักษณ์หรือ
ขาดเอกลักษณ์ในตัวเอง
พาราไดม์ที่ 5 : การบริหารรัฐกิจคือการบริหารรัฐกิจ
นาเอาความรู้ในวิชาการต่าง ๆ มาปรับใช้ร่วมกัน ในการบริหารงานของรัฐ เรียกว่า
สหวิทยาการ มาใช้แก้ปัญหาของสังคม ความสัมพันธ์ทางการบริหารระหว่างรัฐกับเอกชน
เป็นเขตแดนร่วมกันระหว่างเทคโนโลยีและสังคม สนใจมากขึ้นในเรื่องของนโยบาย
เศรษฐศาสตร์การเมือง กระบวนการกาหนดและวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ การวัดผลของ
นโยบาย
ในการศึกษาพาราไดม์จากการนาเสนอของนิโคลัส เฮนรี่ จะเห็นได้ว่า พาราไดม์
ทั้งหลายมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลา ซึ่งการเปลี่ยนแปลงพาราไดม์นั้น เราพิจารณาว่าใน
สภาวะปกติที่เกิดการยอมรับในขณะนั้น เช่น ยอมรับในพาราไดม์ที่ 1 ว่า การเมืองและการ
บริหารต้องแยกออกจากกันโดยเด็ดขาดหรือยอมรับในพาราไดม์หลักการบริหาร เราถือว่า
เหตุการณ์ที่ยอมรับพาราไดม์ใดพาราไดม์หนึ่งในขณะนั้นเป็นสภาวะปกติ (Normal Sign) ที่มี
การรับรู้ หรือมีการยอมรับการกระทาทั้งหลายในขณะนั้นว่า เป็นสิ่งที่ถูกต้องและยอมรับทั่วกัน
แต่การเปลี่ยนแปลงของพาราไดม์จะเกิดขึ้นได้ เรียกว่าเป็นการเกิดวิกฤติการณ์ทางด้าน
เอกลักษณ์ (Paradigm Crisis) หรือในบางตาราใช้คาว่า Scientific Revolution นั่นก็คือ เกิดการ
คัดค้าน หรือเกิดความคิดที่จะเปลี่ยนแปลงการรับรู้หรือการยอมรับเดิมว่า สิ่งที่เคยยอมรับกัน
นั้นไม่เป็นความจริง ณ จุดนี้จึงเรียกว่าเกิด วิกฤตการณ์ทางด้านเอกลักษณ์ ซึ่งจะนาไปสู่การ
เกิดพาราไดน์ใหม่ ถ้าสามารถทาให้เกิดการยอมรับหรือการับรู้ในสิ่งที่คัดค้านนั้นว่าเป็นสิ่งที่
ถูกต้อง
วิกฤตการณ์ทางด้านเอกลักษณ์ พาราไดน์ทั้ง 5 ของนิโคลัส เฮนรี่ จะเห็นได้ว่ามี
วิกฤติการณ์ทางด้านเอกลักษณ์ มีอยู่ 2 ครั้งด้วยกัน
วิกฤติการณ์ด้านเอกลักษณ์ครั้งที่ 1 เป็นการคัดค้าน พาราไดม์ที่ 1 และพาราไดม์ ที่ 2
เป็นการคัดค้านว่าการเมืองไม่สามารถแยกออกจากการบริหารได้ และการคัดค้านพาราไดม์ ที่

18. 18สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
2 ว่าในการบริหารงานภาครัฐนั้นไม่สามารถมีหลักเกณฑ์ที่แน่นอนในการบริหารได้อย่างเป็น
สากล
วิกฤติการณ์ทางด้านเอกลักษณ์ครั้งที่ 1 นี้นาไปสู่การเกิดพาราไดม์ที่ 3 คือ การบริหาร
คือการเมือง และเกิดพาราไดม์ที่ 4 คือ ศาสตร์แห่งการบริหาร
วิกฤติการณ์ทางด้านเอกลักษณ์ครั้งที่ 2 เป็นช่วงที่การศึกษาการบริหารรัฐกิจได้รับ
อิทธิพลจากการศึกษาด้านพฤติกรรมศาสตร์ จึงทาให้เกิดการประชุมร่วมกันระหว่าง
นักวิชาการสมัยใหม่ร่วมกันประมาณปี 1968 และนาเสนอแนวคิดที่เรียกว่า New Public
Administration หรือ New PA. ขึ้นมา และเป็นแนวคิดที่นาไปสู่การเกิดพาราไดม์ที่ 5 ขึ้นมา
New PA.เป็นแนวคิดที่ต้องการให้การบริหารรัฐกิจให้ความสาคัญกับการเปลี่ยนแปลง
ทางสังคมและให้ความสาคัญกับประชาชนมากขึ้น แทนที่จะมุ่งสร้างทฤษฎีทางการบริหารเพียง
อย่างเดียว
หลักการของ New PA.
1. Phenomenology (ปรากฏการณ์วิทยา) หมายถึงการให้ความสาคัญกับเหตุการณ์หรือ
ปรากฏการณ์ต่างๆที่เกิดขึ้น โดยมองว่าปรากฏการณ์เหล่านั้นมีอิทธิพลต่อการรับรู้ และ
พฤติกรรมของบุคคล
2. Relevant คือการยอมรับโลกแห่งความเป็นจริง หมายถึงการบริหารรัฐกิจแนวใหม่
จะต้องให้ความสาคัญกับสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นจริง
3. Social Equity การบริหารแนวใหม่จะต้องยึดหลักความยุติธรรมในสังคม
4. Participation การมีส่วนร่วม การบริหารรัฐกิจแนวใหม่จะให้ความสาคัญทั้งการมีส่วน
ร่วมของประชาชนทั้งภายในองค์การและภายนอกองค์การ
5. Decentralization หรือการกระจายอานาจ จะพบว่าหลักการทั้ง 5 ประการที่มีการ
กาหนดขึ้นมาตั้งแต่ปี 1968 นี้ยังเป็นหลักการที่มีบทบาทสาคัญในการบริหารงานภาครัฐมาโดย
ตลอด และทาให้การบริหารงานภาครัฐตั้งแต่ปี 1970 เป็นต้นมาให้ความสาคัญกับเรื่องนโยบาย
สาธารณะ หรือภารกิจต่างๆที่รัฐต้องพึงกระทาให้กับประชาชน ให้ความสาคัญกับการเข้ามามี
ส่วนร่วมของประชาชนในทางการเมือง

19. 19สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
จนกระทั่งปี 1980 มีการพิจารณากันอีกครั้งว่าการบริหารงานภาครัฐในรอบ 1 ทศวรรษ
ที่ผ่านมามีปัญหาอุปสรรคอะไรบ้าง และพบว่าตั้งแต่ปี 1980 เป็นต้นมาอิทธิพลที่สาคัญที่มีผล
ต่อการบริหารรัฐกิจมีหลายประการเช่น
-อิทธิพลของโลกาภิวัฒน์
-สภาพการแข่งขันระหว่างประเทศ
-วิกฤติการณ์ทางด้านเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นทั่วโลก
-ปัญหาการทุจริตคอรัปชั่น
-การไม่มีประสิทธิภาพของระบบราชการ
จะเห็นได้ว่า หลักการสาคัญๆ ของ New Public Administration ที่มีการกาหนดขึ้นมาก
จากการประชุมในปี ค.ศ. 1968 เป็นหลักการที่ยังคงมีบทบาทสาคัญต่อการบริหารงานภาครัฐ
ในปัจจุบัน นั่นคื เรื่องการยอมรับข้อเท็จจริง การยอมรับเรื่องค่านิยมว่าข้อเท็จจริงและค่านิยม
ไม่สามารถแยกออกจากกันได้ การให้ความสาคัญกับสภาพแวดล้อมต่างๆ ที่มีความ
เปลี่ยนแปลงไปเพื่อสามารถจัดบริการต่างๆ ให้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนที่
เปลี่ยนแปลงไปด้วย รวมถึงการจัดบริการสาธารณะต่างๆ อย่างเท่าเทียมกันนอกจากนั้น New
Public Administration ยังให้ความสาคัญกับเรื่องของความเสมอภาคความยุติธรรมภายในสังคม
ตลอดจนเรื่องของการมีส่วนร่วมและการกระจายอานาจที่เราเห็นภาพกันชัดเจนในปัจจุบัน
ฉะนั้น จากพาราไดม์ทั้ง 5 และพาราไดม์สุดท้าย Public Administration as Public
Administration โดยยืดถือตามแนวทางของ New Public Administration จึงเป็นผลทาให้
การศึกษาการบริหารรัฐกิจ ตั้งแต่ช่วงปี ค.ศ. 1968-1970 เป็นต้นมา ให้ความสาคัญกับ
การศึกษาทางด้านนดยบายสาธารณะ โดยพิจารณาว่า รัฐบาลจะดาเนินกิจกรรมอะไรให้กับ
ประชาชนบ้าง ในการตอบสนองความต้องการหรือแก้ปัญหาต่างๆ ให้กับประชาชน ความ
เปลี่ยนแปลงของการศึกษาทางด้านการบริหารรัฐกิจ ได้เกิดแนวคิดที่สาคัญขึ้นอีกช่วงหนึ่ง
ในช่วงปี ค.ศ. 1990 แนวคิดนี้ส่งผลต่อการปฏิรูประบบราชการของทุกๆ ประเทศทั่วโลกใน
ปัจจุบัน นั่นคือแนวคิดที่เรียกว่า New Public Management หรือเรียกย่อๆ ว่า NPM

20. 20สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
ทุกวันนี้จะมีการใช้คาว่า Management แทนคาว่า Administration มากขึ้น โดยในปี1994
มีการจัดประชุมเกี่ยวกับ New Public Management และเน้นให้การบริหารงานภาครัฐมีลักษณะ
ที่เล็กลงแต่เต็มไปด้วยประสิทธิภาพคล้ายกับการบริหารงานขององค์กรเอกชน
หลักการของ New Public Management (NPM)
1.การสร้างการบริการที่มีคุณภาพแก่ (Quality Service) ประชาชน นั่นคือภาครัฐจะต้อง
บอกว่าประชาชนคือลูกค้าคนสาคัญที่ต้องให้บริการที่มีคุณภาพ
2.การลดการควบคุมจากส่วนกลางและเพิ่มอิสระในการบริหารงานให้แก่หน่วยงาน
หรือการกระจายอานาจนั้นเอง
3.การกาหนดการวัดและการให้รางวัลทั้งในระดับบุคคลและระดับองค์การ
เช่นการที่รัฐบาลกาหนดให้มีการพิจารณาขั้นเงินปีละ 2 ครั้งรวมทั้งมีการกาหนด
มาตรการในการวัดความสาเร็จของงาน
4.การสร้างระบบสนับสนุนด้านบุคลากรและเทคโนโลยี เพื่อช่วยให้หน่วยงานสามารถ
ทางานได้บรรลุวัตถุประสงค์
เช่นการที่หน่วยงานภาครัฐของไทยเวลานี้จะมีสานักงานอัตโนมัติ การเป็นรัฐบาล
อิเล็กทรอนิกส์
5.การเปิดกว้างในการแข่งขัน เมื่อภาครัฐลดบทบาทของตนเองลงทาให้งานหลายอย่าง
ต้องกระจายไปให้ประชาชน ทาให้ภาครัฐต้องแข่งขันกันมากขึ้นทั้งกับภาครัฐด้วยกันเอง และ
การแข่งขันกับเอกชน
(เช่นในอดีตองค์การโทรศัพท์ไม่เคยแข่งขันกับใคร แต่พอรัฐเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามา
เป็นผู้ให้บริการโทรศัพท์ด้วย องค์การโทรศัพท์จึงต้องปรับตัวและเปลี่ยนองค์การมาเป็นบริษัท
ทศท.คอร์ปอเรชั่นเพื่อสร้างความสามารถในการแข่งขันกับเอกชน-กุ้ง)
6.จะต้องมีการวิเคราะห์ ภารกิจว่าภารกิจใดควรทาเอง และภารกิจใดควรปล่อยให้
เอกชนรับไปดาเนินการ
ประเด็นนี้เราจะเห็นจากการปรับเปลี่ยนหน่วยงานภาครัฐไปสู่รูปแบบใหม่ ไม่ว่าจะเป็น
องค์กรมหาชน หรือกรณีมหาวิทยาลัยที่จะปรับไปเป็นมหาวิทยาลัยในกากับของรัฐ

21. 21สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
กระแสของ NPM ดังกล่าวนาไปสู่การปฏิรูปการบริหารงานภาครัฐไปทั่วโลก รวมทั้ง
ประเทศไทยด้วย
แนวคิดในเรื่องการบริหารงานภาครัฐหรือการศึกษาเรื่องการบริหารงานภาครัฐได้
เกิดขึ้นในเมืองไทยตั้ง พ.ศ. 2543 ในรัฐสมัยรัชการที่ 5 จึงเป็นเวลากว่าร้อยปีแล้วที่ การ
บริหารงานภาครัฐได้เกิดขึ้นในประเทศไทย
ในมุมมองของนักวิชาการคนไทย พาราไดม์ ของนักวิชาการไทย จะมีพาราไดม์หลักที่
สาคัญ 2 พาราไดม์ คือ
1. พาราไดม์หลักการบริหาร ซึ่งถือว่าเป็นพาราไดม์ที่มีบทบาทสาคัญในเรื่องของการ
ปรับปรุง หรือการจัดทาในเรื่องของระเบียบราชการต่างๆ ของส่วนราชการในประเทศไทย
พาราไดม์หลักการบริหาร ได้เข้ามามีบทบาทในการบริหารราชการในประเทศไทย ด้วยความ
ต้องการที่นักวิชาการไทยมุ่งหวังไว้ดังนี้
1.1 ประยุกต์หลักการบริหาร หรือเทคนิคการบริหารทั้งหลายที่นักวิชาการทั่วโลกได้
นาเสนอ มาใช้ในการปรับปรุงการปฏิบัติงานในระบบราชการ ทั้งนี้ เพราะแต่เดิมการปฏิบัติ
ราชการในไทยมักจะเน้นในเรื่องของประเพณีดั้งเดิม หลักเกณฑ์ต่างๆ ไม่ชัดเจน มีลักษณะของ
ความเป็นส่วนบุคคลมากกว่าหลักการ ดังนั้น พาราไดม์หลักการบริหารจึงมุ่งหวังที่จะประยุกต์
หลักเกณฑ์ต่างๆ ทางการบริหารงาน รวมถึงเทคนิคในการบริหารงานมาใช้ในการปรับปรุง
ระบบราชการให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น
1.2 การให้ความสาคัญกับระบบคุณธรรม โดยมีความเชื่อว่า ระบบคุณธรรมจะช่วย
แก้ปัญหาทั้งหลายในระบบราชการได้ เพราะจะทาให้ข้าราชการมีความรู้ความสามารถ มีการ
เน้นในเรื่องความเสมอภาคต่างๆ ให้ความสาคัญในเรื่องความเป็นกลางทางการเมืองและ
รวมถึงเรื่องความมั่นคงของการปฏิบัติราชการ
2. พาราไดม์พัฒนาระบบราชการ เน้นย้าในเรื่องการวางแผนและการกาหนดนโยบาย
โดยมองว่า การบริหารราชการทั้งหลายจะต้องมีการกาหนดนโยบายที่ชัดเจนมีการวางแผนงาน
ต่างๆ ที่ชัดเจนขึ้น ต้องมีการจายอานาจ ต้องให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการพัฒนา
ประเทศ มีการประสานงานที่ดี และมีระบบข้อมูลข่าวสารที่มีคุณภาพ

22. 22สรุปเนื้อหาเตรียมสอบ Comprehensive สาขาบริหารรัฐกิจ โดย นายนันทภพ สินไชย
เพราะฉะนั้น ไม่ว่าจะเป็นพาราไดม์หลัการบริหาร หรือพาราไดม์พัฒนาระบบราชการ
ในการบริหารงานภาครัฐของไทย จะเห็นว่า ทั้งสองพาราไดม์ ยังมีการยอมรับและการรับรู้
ร่วมกันในเรื่องของการปรับปรุงการบริหารราชการในเมืองไทยอยู่ เรามุ่งหวังที่จะเห็นแนวทาง
ต่างๆ เหล่านี้ เกิดขึ้นในการบริหารราชการของไทย จากพาราไดม์ของนักวิชาการไทย จึงเปูน
พาราไดม์ที่สะท้อนให้เห็นถึง กระบวนทัศน์ หลักการบริหารงาน หรือแนวคิดสาคัญๆ ที่มี
บทบาทต่อการบริหารงานภาครัฐในประเทศไทย
การปฏิรูประบบการบริหารงานภาครัฐในภาพรวม
การปฏิรูประบบการบริหารงานในภาครัฐจะมียุทธศาสตร์สาหรับการปรับปรุงและการ
พัฒนาระบบการบริหารงานภาครัฐ เป็นประเด็นสาคัญๆ อยู่ ซึ่งยุทธศาสตร์ในการปรับปรุงและ
การพัฒนาระบบการบริหารงานภาครัฐนั้น จะเห็นได้ว่า
- มุ่งหวังที่จะปรับลดขนาดภาครัฐให้เล็กลง (Down sizing) จึงหมายถึง การลดจานวน
คนให้น้อยลง เช่น มีการเกลี่ยกาลังคน, โครงการเปลี่ยนเส้นทางชีวติ เกษียณก่อน
กาหนด ก็จะเป็น Jigsaw หนึ่งของการปรับลดขนาดภาครัฐให้เล็กลง
- การปรับเปลี่ยนบทบาทและภารกิจ ภาครัฐจะต้องมาวิเคราะห์ภารกิจของตนเองว่า
ภารกิจใดควรทาเอง ภารกิจใดควรปล่อยให้เอกชนเป็นผู้ดาเนินการ
- การปรับเปลี่ยนกระบวนการบริหาร นั่นคือ การลดขึ้นตอนการดาเนินงานทั้งหลาย
ให้สั้นลง โดยเปลี่ยนจากการควบคุม เป็นกากับดูแลมากขึ้น การให้ประชาชนเข้าไปมี
ส่วนร่วม
เราจะเห็นภาพเหล่านี้ชัดเจนขึ้นในการปรับปรุงการบริหารราชการในช่วงเวลาที่ผ่านมา
นอกจากนั้น ยุทธศาสตร์ของการปรับปรุงทั้ง 3 อย่าง เป็นบทบาทที่มีความสาคัญมากสาหรับ
การปฏิรูประบบการบริหารราชการที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน รวมถึงประเทสไทยด้วย
ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1980 เป็นต้นมา อิทธิพลของกระแสโลกาภิวัตน์ ผนวกกับกระแสการ
ปฏิรูปของการบริหารงานภาครัฐ รวมถึงแนวคิดที่จะลดขนาดภาครัฐให้น้อยลง มีการกระจาย
อานาจมากขึ้น ให้ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมมากขึ้น จึงเป็นแนวคิดหนึ่งที่เข้าสู่หลักการที่
เรียกว่า ธรรมมาภิบาล (Good Governance) คาว่า Governace เป็นคาที่รวมกันระหว่าง