1. Capitolul 1
O privire de ansamblu
Helen Wallace, William Wallace şi Mark A. Pollack
Cuprins
Introducere 3 UE în context 7
UE şi predecesorii săi 4 UE—o arenă unică? 8
Câteva observaţii preliminare 5
Introducere
Uniunea Europeană (UE) este poate cel mai important agent de schimbare în ceea ce priveşte
guvernarea şi elaborarea politicilor în Europa contemporană. în 1988, Jacques Delors, pe atunci
preşedintele Comisiei Europene, a afirmat că aproximativ 80% din legislaţia socio-economică a
statelor membre UE era ghidată pe baza angajamentelor asumate în contextul tratatelor, regulilor
de politică şi actelor legislative convenite prin instituţiile UE. Nu are importanţă dacă procentajul
este exact. Importantă este recunoaşterea faptului că acordurile UE se îmbină cu activităţile de
elaborare a politicilor ţărilor europene, atât ale statelor membre, cât şi ale vecinilor acestora.
Scopul esenţial al acestui volum este să explice cauzele acestei realităţi.
Mai precis, această carte, ca şi cele patru ediţii precedente, urmăreşte să înţeleagă procesele care
generează politicile UE. Nu susţinem o singură teorie privind elaborarea
politicilor UE, deşi ne bazăm în mod extensiv pe teorii privind integrarea europeană, politici com-
parate şi guvernanta contemporană în căutarea unui vocabular pentru a înţelege şi explica acest
subiect. în mod similar, nu ne străduim să identificăm un stil unic al politicilor UE, ci clasificăm şi
explorăm empiric diversitatea extraordinară şi în continuă creştere a "modalităţilor de elaborare a
politicilor" prin care preferinţele guvernelor naţionale, ale actorilor subnaţionali şi ale organizaţi-
ilor supranaţionale sunt transformate în politici comune.
Volumul este organizat în trei părţi. în Partea I schiţăm axele principale ale procesului de elabo-
rare a politicilor comunitare, identificăm câteva dintre diferitele teorii şi concepte pe baza cărora
acesta poate fi analizat, iar apoi explicăm instituţiile prin care sunt articulate politicile respective.
De asemenea, prezentăm o clasificare a cinci "modalităţi de elaborare a politicilor", preluate din
literatura academică şi practica empirică, care servesc drept fundament analitic pentru studierea
formulării politicilor în diverse sectoare.
Partea a Ii-a constă dintr-o serie de cincisprezece studii de caz, ce acoperă principalele domenii
în care dimensiunea comunitară este semnificativă. Studiile de caz acoperă o gamă largă de

2. HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK
regimuri mai vechi sau mai recente, politici complexe de ansamblu şi preocupări sectoriale speci-
fice, precum şi politici mai mult sau mai puţin structurate în mod oficial. în această ediţie apare un
studiu de caz nou, referitor la politica în domeniul ocupării forţei de muncă (în capitolul 11). Studi-
ile de caz preluate din ediţiile anterioare au fost revizuite extensiv pentru a ilustra fie dimensiunile
diferite ale domeniului acestora, fie schimbările majore care au avut loc în ultimii ani.
Partea a IlI-a oferă anumite concluzii referitoare la caracterul procesului şi direcţiile în care
evoluează acesta. în acelaşi capitol prezentăm câteva observaţii preliminare cu privire la natura
UE şi la provocarea ridicată de înţelegerea formulării politicilor în acest sistem politic aflat în
evoluţie continuă.
UE şi predecesorii săi
Pentru simplificare, la redactarea prezentului volum am utilizat în general termenul Uniunea
Europeană (UE). UE este constituită din cele trei Comunităţi iniţial separate, fiecare cu
competenţe, caracteristici şi domenii de activitate diferite, suplimentate de alţi "piloni" de coope-
rare organizată. Aceste elemente variate ale UE sunt următoarele (de menţionat că datele tratatelor
sunt cele ale anului de semnare, nu cele ale ratificării): . . .
D Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului (CECO), înfiinţată în 1951 prin Tratatul de
la Paris;
a Comunitatea Economică Europeană (CEE), înfiinţată în 1957 prin Tratatul de la Roma;
• Comunitatea Europeană a Energiei Atomice (Euratom), înfiinţată tot în 1957 prin alt Tratat de
la Roma;
a împreună, acestea trei erau cunoscute sub denumirea de Comunitatea Europeană (CE), iar în
sens mai larg ca "primul pilon", după ce Tratatul (de la Maastricht) privind Uniunea Euro-
peană (TUE) din 1992 a introdus termenul UE;
D Al "doilea pilon", urmărind dezvoltarea politicii externe şi de securitate comune (PESC),
recunoscut în Actul Unic European (AUE) din 1986 şi oficializat în TUE;
• Al "treilea pilon", urmărind dezvoltarea cooperării în domeniul justiţiei şi afacerilor interne
( JAI), instituit tot prin TUE în 1992;
• Mai ales dispoziţiile JAI au fost extinse prin Tratatul de la Amsterdam (TA) din 1997, care a
încorporat şi tratatele Schengen;
• Ulterior, tot în 1997, a fost publicat un Tratat Consolidat al Comunităţii Europene (TCE), care
a renumerotat în mod derutant numeroase dispoziţii ale tratatului (în prezentul volum indicăm
ambele numerotări pentru dispoziţiile importante); Tratatul de la Nisa (TN) din 2000 a schim-
bat anumite reguli, dar nu şi arhitectura generală a UE; şi
• Iniţiativele de reformă din 2002-4, întemeiate pe lucrările Convenţiei privind viitorul
Europei, care au condus la Tratatul Constituţional, semnat la Roma în octombrie 2004 şi
supus după aceea proceselor de ratificare în toate cele 25 de state membre şi, inter alia, des-
tinat să simplifice tratatele şi să unească pilonii într-un cadru comun.

3. O PRIVIRE DE ANSAMBLU
Numărul membrilor UE a crescut de la şase ţări în 1951 la 15 în 1995 şi la 25 în mai 2004, cu alte
extinderi în perspectivă, după cum urmează:
1951 Belgia, Franţa, Germania, Luxemburg, Italia, Olanda
1973 + Danemarca, Irlanda, Marea Britanie
1981 + Grecia
1986 + Portugalia, Spania
1995 + Austria, Finlanda, Suedia
2004 + Cipru, Republica Cehă, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia,
Slovenia, Ungaria
Printre candidaţii actuali se numără: Bulgaria, Croaţia, Macedonia, România şi Turcia, cu alte state
în aşteptare (vezi capitolul 16).
Câteva observaţii preliminare
Patru elemente trebuie clarificate încă de la începutul acestei lucrări. în primul rând, procesul de
elaborare a politicilor UE se bazează pe experienţa vest-europeană. Până în 2004, statele membre
ale UE şi ale diverşilor precursori ai acesteia erau ţări vest-europene cu economii de piaţă şi
regimuri politice liberal-democratice, chiar dacă unele dintre acestea, în special Grecia, Portugalia
şi Spania, au trecut destul de rapid de la regimuri autoritare la UE în anii '80, iar din 1991, Ger-
mania a inclus ca noi landuri ceea ce fusese Republica Democrată Germană sub un regim comu-
nist. Nu afirmăm că aceste ţări aparţineau în totalitatea lor unui model politic şi economic precis,
dar totuşi aveau anumite caracteristici comune puternice care au modelat procesul de elaborare a
politicilor UE. Totuşi, în prezent UE s-a extins către est, incluzând deja opt ţări din Europa Cen-
trală şi de Est, cu moşteniri foarte diferite. O întrebare importantă ce decurge este în ce măsură
corespondenţa dintre caracteristicile ţărilor membre şi procesul european va fi durabilă într-o Uni-
une mai mare şi mai diversă.
Un al doilea element preliminar este că experienţa vest-europeană, în care îşi are originea UE,
are drept caracteristică esenţială un consistent multilateralism. UE reprezintă o formă foarte
intensă de multilateralism, însă Europa Occidentală era o regiune cu o predispoziţie evidentă de
angajare spre construirea unor regimuri transfrontaliere. Acest lucru este legat în parte de trăsături
istorice şi geografice specifice, dar pare să aibă de-a face şi cu o cultură politică ce a investit în
cooperarea instituţional izată cu vecinii şi partenerii, cel puţin în perioada postbelică. Acesta este în
parte motivul pentru care dezvoltarea unor politici transnaţionale a devenit mai structurată şi mai
concertată decât în cele mai multe regiunii ale lumii. De asemenea, acest lucru explică în parte
ceva din nervozitatea legată de absorbirea ţărilor din Europa Centrală şi de Est, care nu au trecut
prin aceeaşi experienţă.
în al treilea rând, de la înfiinţarea sa, UE a fost activă într-o gamă destul de largă de politici,
extinzându-şi în timp domeniul său de influenţă. Cele mai multe regimuri internaţionale sau
transnaţionale sunt mai degrabă unidimensionale. Unul dintre argumentele prezentului volum este
că această gamă de domenii a generat nu doar unul, ci mai multe moduri de elaborare a politicilor,
după cum arată studiile de caz. Mai mult, aceleaşi instituţii UE şi aceiaşi factori de decizie naţio-
nali au caracteristici şi comportamente diferite şi produc rezultate diferite, în funcţie de tipul de

4. HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK
politică în cauză şi de perioadă. Astfel, după cum vom vedea, nu există o singură modalitate, uni-
versal valabilă, de a captura esenţa elaborării politicilor la nivel european. Toate generalizările tre-
buie nuanţate, deşi, după cum vom vedea în capitolul 3, pot fi identificate cinci variante principale
ale procesului de elaborare a politicilor.
în al patrulea rând, prezentul volum este tipărit în momentul în care au loc importante schimbări
sistemice la nivelul UE. UE va fi schimbată de extinderea către est, o dimensiune pe care ne-am
străduit s-o luăm în considerare pe tot cuprinsul cărţii. Rămâne de văzut când şi dacă noul Tratat
Constituţional va fi ratificat şi ce impact va avea asupra procesului de formulare a politicilor UE.
Totuşi, există şi alţi factori majori de schimbare. Evidenţiem trei dintre aceştia: eforturile de a
dinamiza economia europeană, atât prin uniunea economică şi monetară (UEM) (capitolul 6), cât şi
prin obiectivul reformei economice în cadrul Strategiei Lisabona (parţial acoperită în capitolul 11);
încorporarea politicilor de securitate internă şi imigrare, prin "spaţiul de libertate, securitate şi
justiţie" (capitolul 18); şi actualele evoluţii în direcţia consolidării politicii externe europene şi a
autonomiei în apărare (capitolul 17). După cum va deveni clar, atât din descrierile individuale ale
acestor subiecte, cât şi din Partea a Hl-a, efectul net poate fi o schimbare fundamentală a naturii
procesului de elaborare a politicilor UE.
Tiparele de elaborare a politicilor UE în aceste trei domenii au o caracteristică notabilă: fiecare
este construit în mare măsură în afara cadrului comunitar clasic. Unele instituţii UE, cel puţin până
acum, au rămas la periferia evoluţiilor principale. în special Comisia, Curtea Europeană de Justiţie
(CEJ) şi Parlamentul European (PE) au fost actori secundari, în timp ce dinamica principală s-a con-
cretizat în interacţiunile intense dintre factorii de decizie naţionali, atât cu noile agenţii, precum
Banca Centrală Europeană (BCE) sau Europol, cât şi cu noile forumuri consultative, în special
pentru realizarea Strategiei Lisabona. Investiţiile făcute în noile aranjamente instituţionale în
fiecare dintre aceste domenii au fost concepute pentru sprijinirea acestui transguvernamentalism
structurat, nu în vederea incorporării lor în procedurile comunitare tradiţionale (comunitarizare).
Studiile de caz sugerează că acesta poate fi un tipar durabil, nu doar o etapă în tranziţia de la politi-
cile naţionale la "comunitarizare". Oricât ar fi de tentant să interpretăm aceasta ca un triumf al
"interguvernamentalismului" (un proces în care predomină statele tradiţionale) asupra
"supranaţionalismului" (un proces în care noile instituţii europene beneficiază de autonomie şi
autoritate politică), vom argumenta că în prezent apar noi modalităţi transnaţionale de elaborare a
politicilor UE.
De aceea, capitolul 2 prezintă o abordare largă şi eclectică în identificarea unei game în mod
deliberat extinse de teorii şi concepte cu care se examinează şi se explică elaborarea politicilor UE.
Credem că trebuie evitate dihotomiile prea stricte între supranaţionalism, pe de o parte, şi intergu-
vernamentalism, pe de altă parte, ori între modelele teoretice ale politicii comparate, pe de o parte,
şi relaţiile internaţionale, pe de altă parte. în schimb, studiem o varietate de abordări, bazându-ne
pe diverse tradiţii teoretice, atât ale politicii comparate, cât şi ale relaţiilor internaţionale, pentru a
"generaliza" în mod explicit studiul UE prin legarea proceselor de elaborare a politicilor UE de
procese interne şi internaţionale comparabile, în special în regimuri politice multistratificate. De
asemenea, subliniem faptul că elaborarea politicilor şi guvernanta în societăţile contemporane se
supun multor factori de schimbare, iar unele dintre aceste modificări din cadrul UE nu sunt
fenomene unice.

5. O PRIVIRE DE ANSAMBLU
wmmmmsmmmaM
UE în context
Cele mai multe studii asupra UE se concentrează să descrie ceea ce se întâmplă în şi prin instituţi-
ile specifice ale acesteia, situate la Bruxelles, Luxemburg şi Strasburg: Comisia Europeană, Con-
siliul UE, Consiliul European, Parlamentul European (PE) şi Curtea Europeană de Justiţie (CEJ).
Cei nefamiliarizaţi cu subiectul ar trebui să ţină seama de existenţa unei organizaţii complet sepa-
rate, şi anume Consiliul Europei, creat în 1949, cu sediul la Strasburg, iniţial numai cu membri
vest-europeni, dar în prezent reunind 45 de membri de pe tot continentul. Acesta are o structură
interguvernamentală clasică, cu excepţia Curţii Europene a Drepturilor Omului, care este mai
degrabă autonomă. Totuşi, nu ar trebui să privim instituţiile UE ca existând într-un vid. Cei mai
mulţi dintre factorii decizionali care creează şi aplică normele şi legislaţia UE provin chiar din
statele membre ale acesteia. Cea mai mare parte a activităţii acestora are loc în calitate de factori
decizionali naţionali, pentru care dimensiunea europeană este o prelungire a arenei politice, nu o
activitate separată. într-adevăr, o mare parte a politicii UE este pregătită şi realizată de factori de
decizie şi agenţi naţionali care nu petrec prea mult timp la Bruxelles. în schimb, aceştia iau în con-
siderare modul în care regimurile UE le pot uşura sau îngreuna activităţile obişnuite, aplicând
rezultatele acordurilor realizate la nivelul UE în activitatea lor zilnică. Dacă am putea calcula
proporţiile, am putea constata că în practică circa 80% din această activitate zilnică normală este
ghidată de preocupări şi constrângeri de natură internă. Aceeaşi observaţie este în general valabilă
şi în ceea ce priveşte grupurile sociale şi economice sau reprezentanţii politici care încearcă să
influenţeze dezvoltarea şi conţinutul politicilor UE.
Poate părea imposibil ca 80 de procente din legislaţia socio-economică a statelor membre să fie
modelată de UE, iar în acelaşi timp 80% din contextul politic al factorilor de decizie naţionali să
decurgă din preocupări interne. Totuşi, ceea ce deosebeşte UE ca arenă politică este exact amalga-
mul dintre aceste două niveluri de guvernare. Cererile de politică şi capacităţile politice definite la
nivelul statelor sunt aşezate într-un cadru european, pentru a genera regimuri colective, cele mai
multe dintre acestea fiind apoi aplicate în aceste state. Mai mult, după cum vom vedea din câteva
studii de caz incluse în acest volum, funcţionarea acestor regimuri europene variază substanţial de la
un stat membru la altul. Cu alte cuvinte, procesul de elaborare a politicilor UE este unul cu rezultate
diferenţiate şi variaţii semnificative între diversele ţări. De aceea, este la fel de important să înţelegem
atât contextul instituţional naţional, cât şi instituţiile de la nivelul UE, pentru a putea aprofunda
ansamblul procesului de elaborare a politicilor europene (H. Wallace 1973, 1999).
Totuşi, această imagine pe două niveluri nu ia în considerare toate aspectele. în toate statele
membre UE există niveluri de guvernare subnaţională, respectiv autorităţile locale sau regionale,
ale căror responsabilităţi sunt modelate în mod variat de către regimurile UE. Multe dintre aceste
autorităţi locale sau regionale au ocazional contacte directe cu instituţiile UE, iar în unele ţări cele
dintâi pot fi autorităţile cheie în ceea ce priveşte punerea în aplicare a anumitor politici şi norme
UE. în plus, procesele naţionale de elaborare a politicilor în Europa depind din ce în ce mai mult de
alte tipuri de agenţii şi instituţii, care se află la intersecţia dintre sferele publică şi privată, şi care, de
asemenea, variază mult de la o ţară la alta. O trăsătură notabilă a Europei Occidentale din ultimul
deceniu, în prezent replicată în Europa Centrală şi de Est, a fost proliferarea organismelor cu funcţii
de politică publică în afara guvernelor centrale. Acest lucru este valabil mai ales în domeniul regle-
mentării, poate cel mai întins domeniu de activitate al UE. Trecerea către agenţii mai autonome sau
semiautonome, ori către forme de "autoreglementare" reprezintă o distanţare faţă de versiunea
tradiţională a unui guvern puternic în direcţia unui model de tip parteneriat. Ceea ce face procesul

6. HELEN WALLACE, WILLIAM WALLACE Şl MARK A. POLLACK
de elaborare a politicilor UE este să adauge un alt strat, transformând coordonarea inter-agenţii
într-una din trăsăturile sale cheie, după cum vom vedea în diverse studii de caz.
însă nici această imagine multidimensională nu este suficientă pentru a descrie întregul peisaj.
Arena UE este numai o parte a unui ansamblu mai larg de elaborare a politicilor dincolo de statul
naţional. în multe domenii de politică publică, inclusiv cele în care este activă UE, există consultări
şi regimuri transnaţionale mai largi. Acestea variază în mare măsură în ceea ce priveşte soliditatea
şi intensitatea, dar fac parte dintr-un continuum de elaborare a politicilor care se întinde de la
nivelul naţional, prin cel european, până la nivelul global. Mulţi factori decizionali sunt activi la
toate aceste niveluri, iar elaborarea politicilor constă în a alege între aceste niveluri sau în alocarea
segmentelor unui anumit domeniu către diverse niveluri. Câteva dintre studiile noastre de caz ilus-
trează acest fenomen şi subliniază pregnanţa în creştere a acestuia. O întrebare importantă este
dacă instituţiile UE reprezintă principalul element prin care se fac conexiunile între nivelul
naţional şi cel global.
încă un element preliminar: cele mai multe descrieri ale procesului de elaborare a politicilor UE
pornesc de la tratatele UE, cu competenţele alocate în mod explicit UE, considerând apoi extin-
derea acestor competenţe ori refuzul de a extinde aceste competenţe decizionale. Aceste descrieri
pun UE în centrul imaginii şi tind să o transforme în punctul nodal al formulării politicilor. Alte
regimuri politice transnaţionale europene - acestea fiind numeroase - tind să fie văzute ca soluţii
imperfecte, ori forme mai slabe de cooperare politică. Prezentul volum contestă această percepţie.
Dimpotrivă, argumentăm că UE este doar una dintre arenele, chiar dacă de departe cea mai pene-
trantă, în care se construiesc politicile europene. Astfel, trebuie să comparăm şi să contrastăm UE
cu alte regimuri politice, atât cele foarte structurate (precum Organizaţia Tratatului Atlanticului de
Nord (NATO) pentru apărare), cât şi cele relativ neoficiale (precum cele care în trecut au permis
dezvoltarea cooperării transfrontaliere între forţele naţionale de poliţie). Apoi putem nuanţa
motivele pentru care procesul UE este atât de important în anumite domenii, dar nu şi în altele, la
fel cum putem examina modul în care experienţele altor tipuri de regimuri politice europene ar
putea schimba caracterul procesului de elaborare a politicilor UE.
Pe scurt, procesul de formulare a politicilor UE trebuie privit din mai multe perspective. Aceste
perspective diferite pot fi necesare în funcţie de diviziunea puterilor şi a influenţelor între aceste
niveluri şi arene diferite de elaborare a politicilor. Cu siguranţă, va trebui să ne focalizăm pe ceea
ce se întâmplă în şi prin instituţiile UE. Dar avem nevoie şi de o vedere periferică, pentru a analiza
procesele de la nivelul ţărilor (atât procesele naţionale, cât şi cele subnaţionale), nivelul global,
precum şi cadrele europene alternative. De asemenea, trebuie să fim conştienţi de faptul că acti-
vităţile de elaborare a politicilor se deplasează între acestea în mod fluid şi dinamic.
UE—o arenă unică?
După cum am menţionat, cele mai multe studii asupra procesului de elaborare a politicilor UE se
concentrează pe instituţiile proprii UE. Principalele trăsături ale acestora sunt descrise în capitolul
3, iar rolurile jucate de către acestea în procesul de elaborare a politicilor UE vor reprezenta o temă
recurentă în prezentul volum. Vom analiza trăsăturile generale prezente în cele mai multe domenii
ale politicilor UE, precum şi caracteristicile specifice anumitor sectoare, problematici, evenimente
şi perioade.
Dar în ce măsură trăsăturile specifice ale sistemului instituţional al UE produc un proces distinct
de elaborare a politicilor UE? în mod obişnuit, comentatorii UE au subliniat trăsăturile sale dis-
tinctive şi au argumentat deseori că acestea duc la un tip specific de politică. La lectura capitolelor
ulterioare trebuie reţinută problema validităţii acestei ipoteze. Pentru a elabora un răspuns, este

7. O PRIVIRE DE ANSAMBLU
necesar să se reflecte asupra altor aranjamente politice care ar putea fi comparate în mod legitim
cu cele ale UE. Unii s-ar putea referi la state foarte descentralizate, precum Canada sau Elveţia, în
cea mai mare parte cu caracter de confederaţie, ori la state federale, precum Statele Unite, Belgia
sau Germania. Alţii s-ar putea referi la anumite regimuri multilaterale, în special cele care se foca-
lizează pe economie, precum Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE), ori
diversele uniuni vamale şi zone de liber schimb din restul lumii. în funcţie de obiectul comparaţiei,
pentru evaluarea instituţiilor UE şi a performanţelor acestora vor fi utile diferite "repere".
După cum vom vedea în capitolul 2, această chestiune a reprezentat una din cele mai importante
surse de controversă între analiştii politici ai UE. De o parte se află cei care văd UE ca un exemplu,
eventual foarte evoluat, de organizaţie transnaţională sau internaţională. De altă parte sunt cei care
consideră UE o comunitate politică în devenire, în acest sens similară unui stat. Analizele insti-
tuţiilor UE efectuate de aceste două tabere diferă substanţial. Un al treilea grup consideră că poli -
tea europeană contemporană se schimbă oricum, formele tradiţionale de politică şi guvernare
modificându-se într-un mod destul de radical. Se argumentează că, în final, ar fi mai legitim să se
vorbească de "guvernantă", şi nu de "guvernare". Conform acestei perspective, UE a apărut în urma
unei reconfigurări a modelului de guvernantă europeană, cu o evoluţie a aranjamentelor insti-
tuţionale şi a proceselor asociate, care au caracteristici noi şi interesante.
La început, prezentul volum este mai apropiat de al treilea grup decât de primele două. Totuşi,
capitolele ulterioare vor dezvălui anumite domenii în care UE are competenţe la fel de întinse ca
cele asociate în mod normal guvernantei naţionale, în timp ce alte capitole vor descrie regimuri
europene mult mai lejere şi mai fragile. Tiparele instituţionale variază între aceste două tipuri de
cazuri. Capitolul 3 oferă o descriere anatomică a instituţiilor, împreună cu o caracterizare de
ansamblu a cinci modalităţi principale de elaborare a politicilor UE, care variază în funcţie de
domeniu şi de perioadă. Studiile de caz ulterioare identifică numeroase variaţii ale tiparelor insti-
tuţionale ce pot fi observate în anumite domenii, împreună cu trăsăturile organice ale proceselor
instituţionale. Aceste variaţii îngreunează caracterizarea procesului de elaborare a politicilor UE,
acesta din urmă devenind subiectul unor vii controverse atât între practicieni, cât şi între analişti.
Oricât s-ar argumenta specificitatea şi caracterul aparte al instituţiilor UE, nu ar trebui să uităm
că, în cea mai mare parte, oamenii, grupurile şi organizaţiile active în aceste instituţii îşi desfăşoară
activitatea "normală" de a urmări nişte rezultate politice. Nu este necesar să presupunem că acti -
vităţile lor au alte scopuri, doar pentru că arena instituţională este diferită de celelalte în care sunt
implicaţi. Politica UE este pur şi simplu o politică normală, orice s-ar considera a fi trăsăturile nor-
male ale politicii interne, şi prin extensiune, ale formulării politicilor în ţările europene. Totuşi, tre-
buie să fim atenţi la diferenţele de comportament, oportunităţi şi constrângeri care decurg din
implicarea într-un proces multi-nivel şi multistratificat. în jurul acestor caracteristici ale UE au loc
cele mai importante dezbateri analitice, asupra cărora ne vom apleca în capitolul 2.

8. Capitolul 2
Elaborarea politicilor UE
teoretizări
MarkA. Pollack
Cuprins
Politica executivă: delegare şi
Introducere 14
putere discreţionară 31
Teorii cu privire la integrarea europeană 15 Politica judiciară şi CEJ 33
Neofuncţionalismul 15 Către o ştiinţă normală? 33
Interguvernamentalismul 17
Interguvernamentalismul liberal 17
Perspectiva guvernantei:
"Noile instituţionalisme" în
UE ca regim politic 34
Guvernare fără guvern 35
teoria alegerii raţionale 19
Guvernantă multistratificată şi
Constructivismul şi remodelarea identităţilor
reţele UE de elaborare a politicilor 37
şi preferinţelor europene 21
Globalizare, europenizare şi chestiunea
Teorii cu privire la integrare în prezent 24
legitimităţii democratice 38
Elaborarea politicilor UE în perspectivă Argument, persuasiune şi
comparată 25 "orientare deliberativă" 40
Separarea orizontală a puterilor: Guvernantă legitimă? 42
UE ca sistem federal 27
Concluzii 42
Separarea verticală a puterilor 29
Politica legislativă: către
bicameralism 29
Rezumat
Cunoştinţele noastre asupra proceselor de elaborare a politicilor UE sunt modelate în
mare parte de limbajul teoretic, astfel că înţelegerea principalelor teorii referitoare la UE
este un punct de plecare util pentru studiile de caz din acest volum. Sunt identificate şi
explorate trei curente sau grupări principale de teorii. Mai întâi, examinăm diversele teorii
ale integrării europene care iniţial au contrastat modelele neofuncţionaliste de integrare
13

9. MARK A. POLLACK
prin "difuzare" cu modelele interguvernamentaliste subliniind o continuă dominare a
guvernelor naţionale; ulterior, această dezbatere a fost în mare parte înlocuită de o a
doua dezbatere, între teoreticienii alegerii raţionale şi analizele constructiviste. în al
doilea rând, vom analiza numărul în creştere de studii care abordează UE din perspectiva
politicii comparate şi a politicilor publice comparate, concentrându-se pe aspectele fede-
rale sau cvasifederale ale UE şi pe politica legislativă, executivă şi judiciară a Uniunii. în
al treilea rând, vom examina "perspectiva guvernantei" aplicată UE, care o descrie pe
aceasta din urmă ca pe un experiment de guvernantă non-ierarhică, public-privată şi
deliberativă, şi care se concentrează în mare parte pe aspectele normative ale legitimităţii
democratice a UE. împreună, aceste teorii pun întrebări importante şi oferă ipoteze
distincte cu privire la actorii cheie şi procesele dominante în elaborarea politicilor UE.
Introducere
Acest capitol schiţează fundamentele teoretice ale cărţii, prin trecerea în revistă a teoriilor privind
integrarea europeană, politica comparată şi guvernanta, prezentând în mod clar conceptele
analitice ce vor fi utilizate ulterior de autori'. Capitolul nu încearcă să elaboreze o unică teorie care
să explice integrarea europeană, sau chiar şi numai procesul de elaborare a politicilor în cadrul UE,
aceasta fiind dincolo de obiectivele prezentului volum. într-adevăr, o temă constantă a acestei
cărţi, de la prima sa ediţie, a fost necesitatea de a evita generalizarea excesivă cu privire la proce-
sul unic de elaborare a politicilor UE, sprijinindu-se în schimb ideea că modalităţile de elaborare a
politicilor pot diferi considerabil şi sistematic în funcţie de domeniu. Totuşi, teoriile cu privire la
integrarea europeană şi elaborarea politicilor publice sunt utile, oferindu-ne instrumente analitice
pentru descrierea şi explicarea diversităţii în elaborarea politicilor UE, atât în funcţie de domeniu,
cât şi de timp, iar aceste teorii stau la baza limbajului şi categoriilor analitice utilizate în capitolele
următoare.
Capitolul este împărţit în patru secţiuni. Prima secţiune oferă o scurtă prezentare a celor mai
influente teorii despre integrarea europeană, respectiv neofuncţionalismul, interguvernamentalis-
mul, instituţionalismul şi constructivismul, acordând o atenţie specială implicaţiilor fiecărei teorii
în ceea ce priveşte elaborarea politicilor UE. A doua secţiune depăşeşte literatura despre integrare,
utilizând un set de categorii analitice folosite în cadrul teoriilor raţionaliste elaborate în contextul
politicii publice comparative ce pot fi folosite pentru studierea participanţilor, proceselor şi politi-
cilor pe care le observăm în UE. Astfel, acordăm o atenţie specială conceptului de UE privit ca sis-
tem politic, caracterizat de o separare orizontală şi verticală a puterilor, care, în opinia noastră, are
anumite implicaţii pentru natura elaborării politicilor şi pentru actorii cheie din aceste procese
europene. A treia secţiune examinează elaborarea recentă a unei "perspective de guvernantă"
asupra Uniunii Europene. Perspectiva guvernantei pune accentul pe o serie de concepte intercore-
late, inclusiv caracterul non-ierarhic sau de "reţea" al elaborării politicilor UE, apariţia unei
"guvernante multistratificate" implicând actori subnaţionali, naţionali şi supranaţionali, con-
testarea capacităţii de guvernantă a guvernelor naţionale şi a capacităţii de guvernantă şi legiti-
mităţii limitate aUE, precumşi perspectiva "supranaţionalismului deliberativ" ca răspuns parţial la
chestiunea legitimităţii democratice dincolo de limitele statului naţional. A patra secţiune încheie
capitolul cu un rezumat al principalelor dezbateri teoretice actuale din domeniul studiilor
14

10. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
europene, precum şi cu chestiunile pe care le ridică în studiul elaborării politicilor în Uniunea
Europeană.
Teorii cu privire la integrarea europeană
Timp de mulţi ani, studiul academic al Comunităţilor Europene (CE), conform denumirii de
atunci, era practic sinonim cu studiul integrării europene. Realizările iniţial modeste şi în mare
parte tehnocratice ale CE păreau mai puţin semnificative decât potenţialul pe care-1 reprezentau
pentru integrarea treptată a ţărilor Europei Occidentale într-un un regim politic supranaţional.
Atunci când procesul integrării avansa în mod satisfăcător, precum în anii '50 şi '60, neofuncţiona-
liştii şi alţi teoreticieni încercau să explice procesul prin care integrarea europeană trecea de la încer-
cări sectoriale modeste la ceva mai mare şi mai ambiţios. Când lucrurile păreau să meargă prost,
din anii '60 până la începutul anilor '80, interguvernamentaliştii şi alţii încercau să explice de ce
procesul integrării nu avansa atât de rapid pe cât speraseră fondatorii săi. Deşi existau deosebiri
între teorii, putem afirma cu certitudine că literatura iniţială asupra CE a încercat să explice proce-
sul integrării europene (nu, de exemplu, al elaborării politicilor) şi pentru aceasta s-a bazat în cea
mai mare parte (dar nu exclusiv) pe teorii din domeniul relaţiilor internaţionale.
în prima ediţia a acestui volum, Carole Webb (1977) a rezumat dezbaterea dintre şcolile de
gândire pe atunci dominante în domeniul integrării europene, neofuncţionalismul şi interguverna-
mentalismul, preluând din fiecare abordare un set de implicaţii şi ipoteze cu privire la natura pro-
cesului de elaborare a politicilor CE. în mod similar, aici analizăm neofuncţionalismul şi opiniile
corespunzătoare cu privire la procesul de elaborare a politicilor UE, iar apoi răspunsul interguver-
namentalist, precum şi versiunea sa actualizată, "interguvernamentalismul liberal" al lui Andrew
Moravcsik, din anii '90. în plus, examinăm teoriile mai recente despre integrare—instituţionalis-
mul şi constructivismul—care oferă imagini foarte diferite ale procesului de integrare şi au impli-
caţii foarte diferite pentru elaborarea politicii UE.
Neofuncţionalismul
în 1958, imediat după instituirea CEE şi a Euratom, Ernst Haas şi-a publicat celebra sa lucrare The
Uniting of Europe, lansând o teorie "neofuncfionalistă" a integrării regionale. După cum au deta-
liat ulterior Haas şi alţi cercetători (de exemplu, Haas 1961, Lindberg 1963, Lindberg şi Scheingold
1970), neofuncţionalismul propunea un proces de "difuzare funcţională", în care decizia iniţială a
guvernelor de a plasa un anumit sector, spre exemplu, cărbunele şi oţelul, sub autoritatea unor
instituţii centrale creează presiuni pentru extinderea autorităţii instituţiilor în domenii învecinate,
precum rata de schimb, impozitarea şi salariile. Astfel, anticipau neofuncţionaliştii, integrarea sec-
torială va produce consecinţa neintenţionată şi neprevăzută a promovării integrării în alte domenii.
George (1991) identifică o a doua modalitate a procesului de difuzare, numită de el "difuzare
politică", în care atât actorii supranaţionali (precum Comisia), cât şi cei subnaţionali (grupurile de
interes sau de altă natură din statele membre) creează presiuni suplimentare în direcţia integrării.
Haas a sugerat că, la nivel subnaţional, grupurile de interese care funcţionează într-un sector inte-
grat trebuie să interacfioneze cu organizaţia internaţională însărcinată cu gestionarea sectorului lor.
în timp, aceste grupuri vor aprecia beneficiile integrării, transferându-şi astfel cererile, aşteptările
15

11. MARK A. POLLACK
şi chiar loialităţile de la guvernele naţionale către un nou centru, devenind astfel o forţă importantă
acţionând în direcţia integrării. Mai mult, la nivel supranaţional, organisme precum Comisia vor
încuraja acest transfer de loialităţi, promovând politici europene şi negociind aranjamente între
statele membre pentru "aducerea la un nivel superior a interesului comun". Ca rezultat al acestei
difuzări sectoriale şi politice, afirmau neofuncţionaliştii, integrarea sectorială se va autosusţine,
ducând la crearea unei noi entităţi politice cu centrul la Bruxelles.
Pentru scopul urmărit de această carte, cea mai importantă contribuţie a neofuncţionaliştilor la
studiul elaborării politicilor UE a fost conceptualizarea unei "metode comunitare" de elaborare a
politicilor. După cum a arătat Webb, această metodă comunitară ideală se baza în mare parte pe
observarea câtorva sectoare specifice (politica agricolă comună (PAC), vezi capitolul 7, şi uniunea
vamală, vezi capitolele 4 şi 15) în perioada anilor de formare ai Comunităţii, şi prezenta o imagine
distinctă a elaborării politicilor CE ca un proces condus de o Comisie întreprinzătoare şi caracte-
rizat de o deliberare supranaţională între reprezentanţii din Consiliu ai statelor membre. în această
perspectivă, metoda comunitară nu era doar un ansamblu juridic de instituţii de elaborare a politi-
cilor, ci şi un "cod procedural" condiţionând aşteptările şi comportamentul participanţilor la pro-
ces. Elementele centrale ale acestei metode comunitare iniţiale, continua Webb (1977:13-14), erau
următoarele patru:
1. Guvernele acceptă Comisia ca partener de negociere şi se aşteaptă ca aceasta să joace un rol
activ în construirea unui consens asupra politicilor.
2. Guvernele se angajează reciproc să acţioneze în vederea soluţionării problemelor şi în acest
sens negociază în vederea adoptării unor decizii colective, dezirabilitatea acestora fiind mai
puţin importantă decât atingerea acestui obiectiv.
3. Guvernele, Comisia şi alţi participanţi la proces au un comportament receptiv, nu fac cereri
inacceptabile, şi sunt dispuşi să accepte sacrificii pe termen scurt în schimbul unor câştiguri
pe termen lung.
4. Unanimitatea reprezintă regula, făcând necesară continuarea negocierilor până la depăşirea
tuturor obiecţiilor sau până la compensarea pierderilor dintr-un domeniu prin câştigurile
obţinute în altul. Problemele nu sunt văzute separat, ci într-un proces decizional continuu,
astfel încât devin posibile concesiile şi compensaţiile indirecte.
Această metodă comunitară, sugera Webb, a caracterizat procesul decizional al CEE în perioada
1958-1963, cei şase membri fondatori reunindu-se împreună cu Comisia pentru a pune în practică
elementele esenţiale ale uniunii vamale a CEE şi ale PAC. Totuşi, în 1965, Charles de Gaulle,p reş e-
dintele francez, a declanşat aşa-numita "criză de la Luxemburg", insistând asupra importanţei
suveranităţii naţionale şi încălcând astfel codul procedural implicit al metodei comunitare. CEE,
care urma să treacă în mare parte către votul prin majoritate calificată (VMC) în 1966, a continuat
să ia defacto cele mai multe decizii în unanimitate, Comisia a ieşit slăbită din confruntarea cu de
Gaulle, iar statul naţional părea să se afirme din nou. Mai mult, aceste tendinţe au fost consolidate
de evoluţiile din anii '70, când recesiunea economică a dus la apariţia unor noi bariere netarifare în
calea comerţului dintre statele membre CE şi când aspectele interguvernamentale ale Comunităţii
au fost întărite prin crearea în 1974 a Consiliului European, o reuniune periodică a şefilor de stat şi
de guvern ai UE. în plus, Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (Coreper), un organism intergu-
vernamental format din reprezentanţi ai statelor membre, a evoluat într-un organism decizional de
o importanţă crucială pentru pregătirea legislaţiei ce urma a fi adoptată de Consiliul de Miniştri.
De asemenea, studiile empirice au revelat importanţa instituţiilor naţionale cu funcţii de "interme-
diar" (H. Wallace 1973). Chiar unele dintre progresele majore ale acestei perioade, precum crearea
16

12. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
sistemului monetar european (SME) în 1978 (vezi capitolul 6), au fost realizate în afara structurii
Tratatului CEE, fără vreun aport oficial din partea Comisiei sau a altor instituţii supranaţionale
ale CE.
Interguvernamentalismul
Reflectând aceste evoluţii, o nouă şcoală "interguvernamentalistă" şi-a făcut apariţia în domeniul
teoriilor cu privire la integrare, pornind de la ipoteza lui Stanley Hoffman (1966) potrivit căreia
statul naţional, departe de a fi depăşit, se dovedise a fi "încăpăţânat" să reziste. în mod evident
începând cu de Gaulle, dar şi ulterior, odată cu aderarea unor noi state membre, precum Marea Bri-
tanie, Irlanda şi Danemarca, în 1973, guvernele statelor membre au lăsat să se înţeleagă faptul că
se vor opune unui transfer treptat al suveranităţii către Comunitate şi că procesul decizional al CE
va reflecta în continuare primatul statului naţional. în aceste împrejurări, Haas (1976) însuşi a
anunţat "desuetudinea teoriei integrării regionale", în timp ce alţi cercetători, precum Paul Taylor
(1983) şi William Wallace (1982), argumentau că neofuncţionaliştii subestimaseră resursele statu-
lui naţional. în acelaşi timp, cercetările istorice ale lui Alan Milward şi ale altora (Milward 2000;
Milward şi Lynch 1993) au sprijinit perspectiva conform căreia guvernele statelor membre ale UE,
iar nu organizaţiile supranaţionale, au jucat rolul central în evoluţia istorică a UE, şi că acestea era
întărite, nu slăbite, de procesul integrării.
în contrast cu neofuncţionaliştii, imaginea interguvernamentalistă sugera că "tehnicile de
negociere şi de construire a consensului care au apărut în Comunităţi sunt simple rafinări ale diplo-
maţiei interguvernamentale" (Webb 1977: 18). într-adevăr, primele ediţii ale acestui volum găseau
probe semnificative de negocieri interguvernamentale ca modalitate dominantă de elaborare a politi-
cilor în numeroase domenii (deşi nu în toate).
Interguvernamentalismul liberal
Perioada de la jumătatea anilor '60 până la jumătatea anilor '80 a fost caracterizată drept "era
apatiei", atât în ceea ce priveşte procesul de integrare, cât şi cercetările asupra UE (Keeler 2004;
Jupille 2005). în timp ce un grup de cercetători dedicaţi din domeniu a continuat în această
perioadă să avanseze în studierea empirică a UE, multe dintre aceste lucrări evitau teoriile com-
plexe asupra procesului de integrare sau acceptau cu mici modificări limbajul teoretic al dezbaterii
dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti. Odată cu "relansarea" procesului de integrare la
jumătatea anilor '80, totuşi, cercetările asupra UE au explodat, iar dezbaterea teoretică s-a înviorat,
în timp ce o parte a cercetărilor vedea relansarea procesului de integrare ca pe o confirmare amode-
lelelor neofuncţionaliste timpurii (Tranholm-Mikkelsen 1991; Zysman şi Sandholtz 1989),
Andrew Moravcsik (1993a, 1998) a argumentat cu succes că şi aceşti paşi înainte puteau fi expli-
caţi de un model interguvernamental revizuit care sublinia puterea şi preferinţele statelor membre
ale UE. Cu alte cuvinte, "interguvernamentalismul liberal" al lui Moravcsik este un model în trei
etape, ce combină: (1) o teorie liberală asupra formării preferinţelor naţionale cu (2) un model
interguvernamental de negociere la nivelul UE şi (3) o perspectivă a alegerii instituţionale sublini-
ind rolul instituţiilor internaţionale în furnizarea unor "angajamente credibile" pentru guvernele
statelor membre. în prima etapă, cea liberală, a modelului, şefii de guvern naţionali agregă intere-
sele alegătorilor interni, precum şi propriile interese, şi-şi articulează preferinţele naţionale faţă de
UE. Astfel, preferinţele naţionale sunt complexe, reflectând economia, partidele şi instituţiile dis-
tincte ale fiecărui stat membru, dar sunt determinate pe plan intern, nefiind modelate prin partici-
parea la UE, după cum au susţinut unii neofuncţionalişti. ,:
17

13. MARK A. POLLACK
în a doua etapă, cea interguvernamentală, guvernele naţionale îşi pun preferinţele pe masa de
negociere la Bruxelles, unde acordurile reflectă puterea relativă a fiecărui stat membru, şi unde orga-
nizaţiile supranaţionale, precum Comisia, exercită prea puţină influenţă asupra rezultatelor. Spre
deosebire de neofuncţionalişti, care puneau accentul pe rolurile antreprenoriale şi de intermediere
ale Comisiei şi pe îmbunătăţirea nivelului de interes comun între statele membre din cadrul Con-
siliului, Moravcsik şi alţi interguvernamentalişti subliniau negocierea dură dintre statele membre
şi importanţa puterii de negociere, a pachetelor de acorduri şi a "compensaţiilor" ca determinanţi ai
negocierilor interguvernamentale asupra celor mai importante decizii UE.
în al treilea rând, Moravcsik prezintă o teorie a alegerii raţionale aplicată alegerii instituţionale,
argumentând că statele membre adoptă anumite instituţii UE — precum "punerea în comun" a
suveranităţii prin VMC sau delegarea suveranităţii către actori supranaţionali precum Comisia şi
Curtea— pentru a spori credibilitatea angajamentelor reciproce. Din această perspectivă, statele
suverane care intenţionează să coopereze se confruntă permanent cu o puternică tentaţie de a trişa
sau de a "dezerta" de la angajamentele asumate. Punerea în comun prin, şi delegarea suveranităţii
către organizaţii internaţionale, argumentează el, permite statelor să se angajeze în mod credibil
faţă de promisiunile făcute reciproc, prin monitorizarea respectării de către state a acordurilor
internaţionale şi clarificarea aspectelor incerte ale tratatelor internaţionale, precum cele de insti-
tuire a CE/UE.
în termeni empirici, Moravcsik argumentează că acordurile interguvernamentale istorice ale
UE, precum Tratatele de la Roma din 1957 şi Tratatul privind Uniunea Europeană (TUE) din 1992,
nu au fost determinate în primul rând de antreprenori supranaţionali, efecte neprevăzute de difuzare
ale integrării realizate anterior sau coaliţii transnaţionale ale grupurilor de interese, ci mai degrabă
de un proces treptat de convergenţă a preferinţelor între cele mai puternice state membre, care apoi
au realizat acorduri preliminare între ele, oferind compensaţii statelor membre mai mici, şi
delegând puteri strict limitate organizaţiilor supranaţionale, care au rămas servitori mai mult sau
mai puţin obedienţi ai statelor membre.
Deasupra celor trei etape ale acestui model se găseşte un "cadru raţionalist" de cooperare inter-
naţională. Se presupune că actorii relevanţi au preferinţe fixe (pentru avere, putere etc.) şi acţionează
sistematic pentru atingerea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor impuse de instituţiile prin
intermediul cărora acţionează. După cum subliniază Moravcsik (1998: 19-20):
Termenul cadru (spre deosebire de teorie sau model) este utilizat aici pentru a desemna un set de ipoteze care
ne permit să dezagregăm un fenomen pe care încercăm să-1 explicam —în acest caz, rundele succesive de
negocieri internaţionale — prin elemente, fiecare dintre acestea putând fi tratat separat. Pentru a explica fiecare
element sunt utilizate teorii mai detaliate — desigur, fiecare respectă ipotezele cadrului raţionalist general. Ele-
mentele sunt apoi agregate pentru a crea o explicaţie multicauzală a unui rezultat complex, precum un acord
multilateral major (subliniere în original).
în cursul anilor '90, interguvernamentalismul liberal s-a impus probabil drept teoria principală cu
privire la integrarea europeană, şi totuşi ipotezele sale teoretice au fost puse sub semnul întrebării
de către cercetători din domeniul relaţiilor internaţionale provenind din două direcţii. Un prim
grup de cercetători, reuniţi sub eticheta de promotori ai teoriei alegerii raţionale şi a instituţiona-
lismului istoric, a acceptat ipotezele raţionaliste ale lui Moravcsik, dar i-a respins modelul simplu
de negociere interguvernamentală, din care lipseau instituţiile, ca pe o descriere exactă a procesu-
lui UE de elaborare a politicilor. Prin contrast, o a doua şcoală de gândire, bazându-se pe insti-
tuţionalismul sociologic şi constructivism, a ridicat obiecţii de natură fundamentală împotriva
individualismului metodologic al teoriei alegerii raţionale în favoarea unei abordări în care prefe-
rinţele şi identităţile naţionale erau modelate, cel puţin parţial, de normele şi regulile UE.
18

14. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
"Noile instituţionalisme" în teoria alegerii raţionale
Analiza instituţională a UE nu s-a dezvoltat în mod izolat, ci reflectând o reintroducere treptată şi
generală a instituţiilor într-un corp larg de teorii (precum pluralismul, marxismul şi neorealis-
mul), în care acestea fuseseră fie absente, fie considerate periferice, sau doar reflecţii ale unor fac-
tori cauzali şi procese mai adânci, cum ar fi capitalismul fie distribuţia puterii pe plan intern în
societate ori în sistemul internaţional. Prin contrast cu aceste reprezentări ale politicii ce nu ţineau
cont de instituţii, care au dominat o mare parte a ştiinţei politice între anii '50 şi '70, în cursul
anilor '80 şi la începutul anilor '90 s-au dezvoltat trei tipuri de "instituţionalisme", fiecare dând
o definiţie distinctă instituţiilor şi propunând o descriere diferită a modului în care acestea "con-
tau" în studiul politicii (March şi Olsen 1984, 1989; Hali şi Taylor 1996).
Primul dintre acestea a apărut în cadrul unei abordări bazate pe teoria alegerii raţionale aplicate
în cadrul studiului politic, fiind lansat de cercetătorii politicii americane. Instituţionalismul
alegerii raţionale s-a născut prin efortul cercetătorilor americani din domeniul ştiinţelor politice de
a înţelege originile şi impactul instituţiilor Congresului american asupra comportamentului le-
gislativ şi rezultatelor politicilor. Mai precis, cercetătorii din domeniul alegerii raţionale au obser-
vat că modelele majoritare de luare a deciziilor în Congres anticipau o instabilitate a politicilor,
deoarece o majoritate simplă de legiuitori putea oricând să formeze o coaliţie pentru schimbarea-
legislaţiei existente, şi totuşi numeroşi cercetători specializaţi în domeniul Congresului american
au constatat o stabilitate considerabilă a politicilor acestuia. în acest context, Kenneth Shepsle
(1979, 1986) argumenta că instituţiile din cadrul Congresului, în special sistemul comitetelor,
puteau produce un "echilibru indus prin structură", prin stabilirea unor alternative admisibile sau
inadmisibile, şi prin structurarea puterii de vot şi de veto a diverşilor actori în procesul decizional.
Mai recent, Shepsle şi alţii şi-au îndreptat atenţia asupra problemei "instituţiilor de echilibru",
respectiv felul în care actorii aleg sau concep instituţii pentru asigurarea unor câştiguri reciproce şi
modul în care aceste instituţii se schimbă sau persistă în timp.
Inovaţia lui Shepsle şi evoluţia ulterioară a abordării alegerii raţionale aplicată în domeniul
instituţiilor au produs un număr de rezultate teoretice cu aplicaţii potenţiale atât în politica com-
parată, cât şi în cea internaţională. Spre exemplu, Shepsle şi alţii au examinat destul de detaliat pu-
terea de "stabilire aagendei" aparţinând comitetelor Congresului, care pot trimite pentru dezbatere
în plen acte legislative care deseori sunt mai uşor de adoptat decât de modificat. într-o altă dez-
voltare, cercetătorii au elaborat modele "mandant-mandatar" ale delegării congresionale către
autorităţile birocratice de reglementare şi instanţe şi au problematizat condiţiile în care mandanţii
legislativi pot— sau nu — să-i controleze pe mandatari (Moe 1984; Kiewiet şi McCubbins 1991).
Mai recent, Epstein şi O'Halloran (1999) şi alţii (Huber şi Shipan 2002) au iniţiat o "abordare
bazată pe costurile de tranzacţie" asupra modului de constituire a instituţiilor politice, argumentând
că, în mod deliberat şi sistematic, legiuitorii concep instituţii politice pentru minimizarea costurilor
de tranzacţie asociate cu elaborarea politicilor publice.
Deşi formulate şi aplicate iniţial în contextul instituţiilor politice americane, concluziile insti-
tuţionalismului alegerii raţionale pot fi transpuse în alte contexte interne şi internaţionale şi au fost
preluate rapid de cercetătorii din domeniul UE. Reacţionând la importanţa din ce în ce mai mare a
regulilor instituţionale ale UE, precum procedurile de cooperare şi codecizie, aceşti autori au argu-
mentat că modelele pur interguvemamentale de luare a deciziilor la nivelul UE au subestimat
importanţa cauzală a regulilor formale ale UE în modelarea rezultatelor politicilor. într-o aplicare
timpurie a teoriei alegerii raţionale în ceea ce priveşte UE, Fritz Scharpf (1988), de exemplu, a
argumentat că ineficienta şi rigiditatea PAC şi a altor politici UE nu se datorau pur şi simplu inter-
guvernamentalismului UE, ci şi unor reguli instituţionale specifice, precum luarea deciziilor în
unanimitate şi menţinerea statu-quo-ului în cazul în care statele membre nu convin asupra unei
19

15. MARK A. POLLACK
politici comune (vezi capitolul 7). Până Ia mijlocul anilor '90, George Tsebelis, Geoffrey Garrett
şi mulţi alţii au încercat să modeleze selecţia- şi în special funcţionarea- instituţiilor UE, inclu-
siv adoptarea, executarea şi adjudecarea politicilor publice ale UE, în termeni de alegere raţională.
Multe dintre aceste studii s-au bazat pe literatura relevantă din politica comparată, din acest motiv
fiind trecute în revistă în partea a doua a acestui capitol.
Prin contrast, abordările instituţionalismului sociologic şi cele constructiviste în domeniul
relaţiilor internaţionale defineau în mod mult mai amplu instituţiile, incluzând norme şi convenţii
formale, precum şi reguli informale. Acestea argumentau că instituţiile putea "constitui" actori,
modelându-le identităţile şi astfel preferinţele într-un mod pe care abordările de tip "alegere raţio-
nală" nu îl puteau captura (vezi secţiunea următoare).
Instituţionaliştii istorici s-au poziţionat între aceste două tabere, concentrându-se pe efectele
produse în timp de către instituţii, şi în special asupra modalităţilor prin care un set de instituţii,
o dată înfiinţat, poate influenţa sau constrânge comportamentul actorilor care l-au înfiinţat. în for-
mulările sale iniţiale (Hali 1986; Thelen şi Steinmo 1992), instituţionalismul istoric a fost văzut ca
având efecte duale, influenţând atât constrângerile asupra actorilor individuali, cât şi preferinţele
acestora, transformând astfel teoria într-o "umbrelă" ce cuprindea concluziile cheie ale ambelor
tabere, raţionalistă şi constructivistă. Totuşi, ceea ce distinge instituţionalismul istoric este accen-
tul pus pe efectele în timp ale instituţiilor asupra politicii. în ceea ce reprezintă poate cea mai
sofisticată prezentare a gândirii sale, Paul Pierson (2000) argumenta că instituţiile politice sunt ca-
racterizate prin ceea ce economiştii numesc "randamente crescătoare", în măsura în care creează
stimulente pentru ca actorii să nu abandoneze instituţiile existente, adaptându-le numai treptat, ca
răspuns la circumstanţele în schimbare. Astfel, politica ar trebui caracterizată prin anumite
fenomene inter-relaţionate, inclusiv inerţia sau "blocajele" prin care instituţiile existente se pot
menţine în echilibru pe perioade lungi în ciuda unor schimbări politice considerabile, un rol semni-
ficativ al sincronizării şi succesiunii, în care evenimente relativ mici şi aleatoare în momente cri-
tice la începutul unei succesiuni modelează evenimentele ulterioare, şi dependenţa de parcurs,
în care deciziile anterioare îi determină pe actori să-şi menţină opţiunile instituţionale şi de
politică moştenite din trecut, chiar atunci când rezultatele sunt în mod evident ineficiente.
înţelese în această lumină, analizele instituţionalismului istoric pornesc de obicei de la ipoteze
raţionaliste cu privire la preferinţele actorilor, şi trec la examinarea modului în care instituţiile pot
modela în timp comportamentul actorilor raţionali prin blocaje instituţionale şi fenomene de
dependenţă de parcurs. în ultimii ani, aceste concluzii au fost aplicate din ce în ce mai mult în ana-
liza modului de dezvoltare a UE, diverşi autori subliniind dimensiunea temporală a integrării
europene (Armstrong şi Bulmer 1998).
Spre exemplu, studiul lui Pierson (1996b) cu privire la dependenţa de parcurs în UE încearcă să
privească integrarea europeană drept un proces care se desfăşoară în timp, şi examinează condiţi-
ile în care este cel mai probabil să apară procese dependente de parcurs. Pornind în principal de la
ipoteze raţionaliste, Pierson argumentează că, în ciuda primatului iniţial al guvernelor statelor
membre în conceperea instituţiilor şi politicilor UE, pot apărea "clivaje" în capacitatea guvernelor
de a controla dezvoltarea ulterioară a instituţiilor şi politicilor, din patru motive. în primul rând, din
raţiuni electorale, guvernele membre provenind din societăţi democratice pot aplica o "rată de
actualizare" ridicată viitorului, convenind asupra unor politici UE care duc la o pierdere pe termen
lung a controlului la nivel naţional în schimbul unor avantaje electorale pe termen scurt. în al doilea
rând, chiar atunci când guvernele nu trec cu vederea viitorul, consecinţele neintenţionate ale
alegerilor instituţionale pot crea clivaje suplimentare, pe care guvernele membre le pot acoperi sau
nu prin acţiuni ulterioare. în al treilea rând, este probabil ca preferinţele guvernelor membre să se
schimbe în timp, cel mai evident din cauza alternării la putere, lăsând guverne noi cu preferinţe noi
20

16. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
să moştenească un acquis comunitar negociat de, şi în funcţie de, preferinţele unui guvern anterior.
Dată fiind cerinţa frecventă a unui votului unanim (sau obstacolul mare reprezentat de VMC)
pentru inversarea alegerilor instituţionale sau opţiunilor de politică din trecut, este probabil ca
guvernele statelor membre să se găsească "imobilizate de greutatea iniţiativelor din trecut" (Pierson
1996&: 137). în sfârşit, instituţiile şi politicile UE se pot bloca nu numai ca rezultat al unor insti-
tuţii rezistente la schimbare, ci şi prin dezvoltarea treptată de jos a unui sprijin solid pentru insti-
tuţiile existente, pe măsură ce actorii sociali se adaptează şi îşi creează un interes în menţinerea
unor anumite politici UE. în domeniul politicii sociale, de exemplu, Curtea Europeană de Justiţie
(CEJ) a elaborat o jurisprudenţă asupra unor chestiuni precum egalitatea între femei şi bărbaţi şi
sănătatea şi securitatea la locul de muncă ce a depăşit cu siguranţă aşteptările iniţiale ale statelor
membre; totuşi, anularea acestor decizii s-a dovedit o opţiune dificilă, atât datorită necesităţii rea-
lizării unui acord unanim pentru invalidarea deciziilor CEJ, cât şi datorită faptului că electoratul
intern a devenit interesat de continuarea aplicării lor (vezi capitolul 10).
în cele mai bune cazuri, analizele instituţionalismului istoric nu oferă numai observaţia banală
că instituţiile sunt "îndărătnice", ci şi un instrumentar pentru prezicerea şi explicarea condiţiilor în
care ar trebui să anticipăm blocaje instituţionale şi un comportament de dependenţă de parcurs. Mai
precis, ar trebui să ne aşteptăm ca, ceteris paribus, instituţiile şi politicile să fie mai rezistente la
schimbare atunci când modificarea lor necesită un acord unanim între statele membre sau con-
simţământul unor actori supranaţionali precum Comisia sau Parlamentul, precum şi când politicile
existente ale UE mobilizează un sprijin transnaţional care sporeşte costurile desfiinţării sau modi-
ficării semnificative a acestora. Ambii factori variază de la un domeniu la altul, şi de aceea ar tre-
bui să anticipăm o anumită variaţie în stabilitatea şi caracterul dependent de parcurs al instituţiilor
şi politicilor UE. De exemplu, fondurile structurale UE ar părea la prima vedere un candidat ideal
pentru un comportament dependent de parcurs, cum este cazul PAC. Totuşi, în contrast cu PAC, fon-
durile structurale trebuie să fie re-autorizate la intervale periodice prin acord unanim al statelor
membre, oferind statelor recalcitrante şanse periodice de a vota împotriva acestora2. Mai mult,
deoarece fondurile structurale sunt concepute în mod explicit ca redistributive, transferând bani de
la statele şi regiunile bogate către cele sărace, statele membre şi cetăţenii acestora se bazează pe şi
sprijină în mod diferit fondurile structurale. Rezultatul practic al acestor diferenţe este faptul că
guvernele UE au putut să reformeze mai repede fondurile structurale, dependenţa de traseu fiind
mai puţin semnificativă decât în cazul PAC, care într-adevăr a rezistat aproape tuturor schim-
bărilor, când acestea nu erau foarte graduale (vezi capitolele 7 şi 9).
Pe scurt, atât pentru instituţionaliştii alegerii raţionale, cât şi pentru cei istorici, instituţiile UE
"contează", modelând în mod previzibil atât procesul de elaborare a politicilor, cât şi rezultatele
acestuia, şi într-adevăr modelând pe termen lung procesul de integrare europeană. Totuşi, în ambele
cazuri se presupune că efectele instituţiilor UE se fac simţite numai în ceea ce priveşte stimulen-
tele diverşilor actori publici şi privaţi — se consideră că actorii înşişi rămân neschimbaţi în prefe-
rinţele şi identităţile lor fundamentale. într-adevăr, în ciuda diferenţelor în chestiuni de substanţă,
interguvernamentalismul liberal, instituţionalismul alegerii raţionale şi cea mai mare parte a insti-
tuţionalismului istoric au probabil aceeaşi agendă de cercetare raţionalistă—o comunitate de
cercetători care au ipoteze fundamentale similare şi care doresc să testeze ipoteze cu privire la cei
mai importanţi factori determinanţi ai integrării europene.
Constructivismul şi remodelarea identităţilor şi preferinţelor europene
Teoria constructivistă nu a început cu studiul UE - într-adevăr, după cum arată Thomas Risse
(2004) într-o excelentă anchetă, constructivismul s-a implicat în studiile europene relativ târziu,
21

17. MARK A. POLLACK
odată cu publicarea unei ediţii speciale a Journal of European Public Policy referitoare la "Con-
strucţia Socială a Europei" în 1999. Totuşi, de atunci teoreticienii constructivişti şi-au aplicat rapid
instrumentele teoretice în domeniul UE, promiţând să arunce lumină asupra efectelor sale
potenţial profunde asupra popoarelor şi guvernelor Europei.
Constructivismul este o teorie care cu greu poate fi descrisă în mod succint. într-adevăr, ca şi
alegerea raţională, constructivismul nu este o teorie substanţială cu privire la integrarea europeană,
ci o orientare "meta-teoretică" mai largă, cu implicaţii pentru studiul UE. După cum explică Risse
(2004: 161):
probabil, cel mai util este să descriem constructivismul ca fiind bazat pe o ontologie socială care insistă că
agenţii umani nu există independent de mediul lor social şi sistemele de sensuri împărtăşite în mod colectiv ale
acestuia ("cultură" în sens larg). Aceasta contrastează cu individualismul metodologic al alegerii raţionale con-
form căruia "unitatea elementară de viaţă socială este acţiunea umană individuală". Concluzia fundamentală a
dezbaterii acţiune-structură, care stă în centrul multor lucrări ale constructiviştilor sociali, nu este că structurile
şi agenţii se co-determină reciproc. Elementul crucial este că abordarea constructivistă insistă asupra carac-
terului constitutiv al structurilor (sociale) şi al agenţilor. Mediul social în care ne găsim "constituie" ceea ce
suntem, identităţile noastre ca fiinţe sociale (referinţele au fost eliminate).
Pentru constructivişti, instituţiile sunt înţelese în sens larg ca incluzând nu numai regulile formale ci
şi normele informale, şi se consideră că aceste reguli şi norme îi "constituie" pe actori, adică le mode-
lează identităţile şi preferinţele. De aceea, preferinţele actorilor nu sunt date şi fixate în mod exo-
gen, ca în modelele raţionaliste, ci sunt endogene instituţiilor, iar identităţile indivizilor sunt
modelate şi remodelate de mediul lor social. Ducând acest argument la concluzia sa logică, în gene-
ral constructiviştii resping concepţia raţionalistă despre actori ca maximizatori ai utilităţii
funcţionând conform unei "logici a consecinţelor", în favoarea concepţiei lui March şi Olsen
(1989: 160-2) a unei "logici a adecvării". în această perspectivă, actorii care se confruntă cu o anu-
mită situaţie nu consultă un set prestabilit de preferinţe, calculându-şi acţiunile pentru a-şi maxi-
miza utilitatea, ci îşi îndreaptă privirile spre roluri construite social şi reguli instituţionale, şi se
întreabă ce tip de comportament este adecvat în acea situaţie. De aceea, constructivismul oferă o
perspectivă fundamental diferită asupra acţiunii umane faţă de abordările alegerii raţionale şi
sugerează că instituţiile influenţează identităţile, preferinţele şi comportamentul individual în mod
mai profund decât cred teoreticienii alegerii raţionale.
Din ce în ce mai mulţi cercetători au argumentat că instituţiile UE modelează nu numai com-
portamentul, ci şi preferinţele şi identităţile indivizilor şi guvernelor membre (Sandholtz 1993;
Jorgensen 1997; Lewis 1998). Acest argument a fost susţinut puternic de Thomas Christiansen,
Knud Erik Jorgensen, şi Antje Wiener în introducerea lor la ediţia specială a Journal of European
Public Policy (1999: 529):
Un număr substanţial de dovezi sugerează că, în calitate de proces, integrarea europeană are un impact trans-
formator asupra sistemului statal european şi unităţilor sale constitutive. Integrarea europeană în sine s-a
schimbat în timp, şi este rezonabil să presupunem că în cursul acestui proces s-au schimbat atât identitatea
agenţilor, cât şi, ulterior, interesele acestora. în timp ce acest aspect al schimbării poate fi teoretizat în cadrul per-
spectivelor constructiviste, va rămâne în mare parte invizibil în abordările ce neglijează procesele de formare
a identităţii şi/sau presupun interesele ca fiind date în mod endogen.
Cu alte cuvinte, autorii încep cu afirmaţia că UE într-adevăr remodelează identităţile şi preferinţele
naţionale, şi resping abordările raţionaliste datorită incapacităţii acestora de a anticipa şi explica
aceste fenomene. Nu este surprinzător că descrierile constructiviste ale UE au fost respinse cu tărie
de teoreticienii raţionalişti (Moravcsik 1999; Checkel şi Moravcsik 2001).
22

18. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
Conform lui Moravcsik (1999: 670) teoreticienii constructivişti pun întrebări interesante şi impor-
tante cu privire la impactul integrării europene asupra indivizilor şi statelor. Totuşi, argumentează
acesta, constructiviştii nu au reuşit să aducă o contribuţie semnificativă la înţelegerea empirică a inte-
grării europene, din două motive. în primul rând, constructiviştii nu reuşesc să elaboreze "ipoteze dis-
tincte falsificabile", optând în schimb pentru cadre ample de interpretare care pot justifica aproape
orice rezultat posibil, nefiind astfel supuse falsificării prin analiză empirică. în al doilea rând, chiar
în cazul în care constructiviştii emit ipoteze care în principiu sunt falsificabile, în general nu for-
mulează şi testează aceste ipoteze pentru a distinge clar între predicţiile constructiviste şi echivalen-
tele lor raţionaliste. Până când constructiviştii îşi vor testa ipotezele faţă de celelalte modele,
predominant raţionaliste, argumentează el, constructivismul nu va "coborî din nori" (Checkel şi
Moravcsik 2001).
Constructiviştii ar putea răspunde că Moravcsik privilegiază explicaţiile bazate pe alegerea raţiona-
lă şi stabileşte un standard mai ridicat pentru ipotezele constructiviste (deoarece cercetătorii raţio-
nalişti în general nu încearcă să-şi testeze ipotezele faţă de formulările constructiviste concurente).
Mai mult, mulţi cercetători "post-pozitivişti" contestă imaginea lui Moravcsik despre studiile
europene ca "ştiinţă", cu pretenţii de obiectivitate şi o lume obiectivă, cognoscibilă. Pentru aceşti
cercetători, apelul lui Moravcsik la testarea unor ipoteze falsificabile apare ca o cerinţă ten-
denţioasă pentru ca teoriile "nonconformiste" să joace după cum cântă regulile unei ştiinţe sociale
raţionaliste, şi în principal americană (Jorgensen 1997: 6—7). în măsura în care constructiviştii
resping într-adevăr pozitivismul şi testarea sistematică a ipotezelor concurente, dezbaterea dintre
raţionalişti şi constructivişti pare să fi ajuns Ia un impas "metateoretic" - în sensul că aceştia nu
reuşesc să convină asupra unui standard comun de judecare a ceea ce constituie un sprijin pentru
una sau alta dintre abordări.
Totuşi, în ultimii ani din ce în ce mai mulţi teoreticieni constructivişti au aderat la pozitivism —
noţiunea că ipotezele constructiviste pot şi trebuie testate şi validate sau falsificate empiric — iar
aceşti cercetători au produs un corpus de studii constructiviste care încearcă în mod riguros să
testeze ipotezele privind socializarea, difuzarea normelor şi formarea preferinţelor colective în UE
(Wendt 1999; Checkel 2003; Risse 2004: 160). Unele dintre aceste studii, inclusiv analiza exten-
sivă a atitudinilor funcţionarilor Comisiei realizată de Liesbet Hooghe (2002, 2005), precum şi
câteva studii cu privire la funcţionarii naţionali care iau parte la comitetele UE (Beyers şi Dierickx
1998; Egeberg 1999), utilizează metode cantitative pentru a testa ipotezele cu privire la natura şi
factorii determinanţi ai atitudinilor funcţionarilor, inclusiv socializarea în instituţiile naţionale şi
europene. Aceste studii, realizate cu rigoare metodologică şi cu o raportare onestă a rezultatelor,
par să demonstreze că socializarea la nivelul UE, deşi nu este exclusă, joacă un rol relativ mic în
comparaţie cu socializarea la nivel naţional, ori că socializarea UE interacţionează în modalităţi
complexe cu alţi factori. Alte studii, inclusiv studiul lui Checkel (1999, 2003) asupra normelor
privind cetăţenia în UE şi Consiliul Europei şi analiza lui Lewis (1998, 2003) asupra procesului
decizional în Coreper, utilizează metode calitative, nu cantitative, dar sunt concepute în mod simi-
lar pentru a testa ipoteze falsificabile, pentru a stabili dacă şi în ce condiţii funcţionarii UE sunt
socializaţi în direcţia unor norme, preferinţe şi identităţi noi.
în consecinţă, clivajul metateoretic care-i separă pe raţionalişti şi constructivişti pare să se fi
îngustat substanţial şi este probabil că cercetătorii din domeniul UE au deschis drumul către con-
fruntarea şi - eventual - reconcilierea celor două abordări teoretice. Trei cercetători (Jupille, Capo-
raso şi Checkel 2003) au prezentat recent un cadru pentru promovarea integrării - sau cel puţin a
unui dialog fructuos - între abordările raţionalistă şi constructivistă ale relaţiilor internaţionale.
Raţionalismul şi constructivismul, argumentează autorii, nu sunt în mod iremediabil incomensu-
rabile, ci pot interacţiona prin "patru modalităţi distincte de conversaţie teoretică", respectiv:
23

19. MARK A. POLLACK
D testare competitivă, prin care teoriile concurente sunt puse să explice un eveniment sau o
clasă de evenimente;
• o abordare a "domeniului de aplicare", prin care se consideră că fiecare teorie explică un anu-
mit sub-set al realităţii empirice, astfel încât, de exemplu, maximizarea utilităţii şi negocierea
strategică sunt utile în anumite circumstanţe, în timp ce socializarea şi formarea preferinţelor
colective sunt utile în alte cazuri;
• o abordare în "succesiune", prin care o teorie poate ajuta la explicarea unei etape anume într-
o secvenţă de acţiuni (de exemplu, o explicaţie constructivistă a preferinţelor naţionale), în
timp ce altă teorie ar putea explica mai bine evoluţiile ulterioare (de exemplu, o explicaţie
raţionalistă a negocierilor ulterioare dintre actori); şi
a "încorporarea" sau "subsumarea", în care o teorie afirmă că o înglobează pe cealaltă, astfel
încât, de exemplu, alegerea raţională devine o subcategorie de comportament uman explica-
bil în ultimă instanţă în termeni de construcţie socială a raţionalităţii moderne.
Analizând, în ediţia specială citată, studii empirice consistente, Jupille, Caporaso şi Checkel
(2003) observă că majoritatea contribuţiilor la dezbaterea dintre raţionalişti şi constructivişti uti-
lizează testarea competitivă, în timp ce numai câteva (vezi, de exemplu, Schimmelfennig 2003a)
au adoptat abordările domeniului de aplicare, a succesiunii sau a subsumării. Totuşi, ei constată un
progres considerabil al dezbaterii, în care ambele părţi acceptă în general un standard comun de
testare empirică drept criteriu al unei teoretizări utile a politicilor UE.
Teorii cu privire la integrare în prezent
Teoriile cu privire la integrarea europeană sunt în prezent mult mai complexe decât în 1977, când
a fost publicată prima ediţie a acestui volum. în locul dezbaterii tradiţionale dintre neofuncţiona-
lişti şi interguvernamentalişti, anii '90 au fost martorii apariţiei unei noi dihotomii în studiile
europene, între cercetătorii raţionalişti şi cei constructivişti. La sfârşitul anilor '90, părea că
această dezbatere s-ar putea transforma într-un dialog metateoretic al surzilor, raţionaliştii cata-
logându-i pe constructivişti drept "slabi", iar constructiviştii denunţându-i pe raţionalişti pentru
ataşamentul lor obsesiv faţă de parcimonie şi modele formale. Totuşi, în ultimii câţiva ani s-a for-
mat un dialog mai productiv între cele două abordări şi a apărut un flux constant de studii empirice
care ne permit să decidem între pretenţiile concurente ale celor două abordări. Mai mult, în timp ce
dezbaterea dintre neofuncţionalişti şi interguvernamentalişti era limitată aproape exclusiv la
studiul integrării europene3, dezbaterea actuală dintre raţionalişti şi constructivişti în studiile
europene oglindeşte dezbateri mai întinse între aceleaşi şcoli în câmpul mai larg al teoriei relaţiilor
internaţionale. într-adevăr, nu numai că studiile europene sunt relevante pentru analizarea relaţi-
ilor internaţionale, dar în multe cazuri sunt avangarda teoriei în domeniul relaţiilor internaţionale,
în măsura în care UE serveşte ca laborator de studiu pentru procese mai largi, precum globalizarea,
instituţionalizarea şi socializarea.
în ciuda acestor progrese substanţiale, literatura privind integrarea europeană nu a produs nici un
consens cu privire la posibila orientare viitoare a procesului de integrare. Cu riscul generalizării
excesive, teoreticienii mai optimişti tind să fie atraşi din rândurile neofuncţionaliştilor şi construc-
tiviştilor, care subliniază potenţialul integrării, primii prin difuzare funcţională şi politică, ceilalţi
prin schimbări graduale ale identităţilor şi preferinţelor elitelor şi maselor în urma unei cooperări
prelungite şi productive. în termeni empirici, aceşti analişti subliniază frecvent dezvoltarea rapidă
a unor noi instituţii şi politici în al doilea şi al treilea pilon, precum şi utilizarea crescândă a aşa-
24

20. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
numitei "metode deschise de coordonare" (MDC) pentru abordarea chestiunilor situate în afara
competenţei UE. Pe de altă parte, criticii raţionalişti şi interguvernamentalişti tind să fie sceptici cu
privire la afirmaţiile legate de difuzare şi socializare, subliniind slabul antreprenoriat al Comisiei
în ultimul deceniu şi puţinele dovezi privind socializarea funcţionarilor naţionali în direcţia prefe-
rinţelor sau identităţilor europene, Comisia dovedindu-se un slab stimulator al difuzării politice în
ultimii ani. Pentru aceşti cercetători, UE este poate "un regim politic de echilibru", în care presiu-
nile funcţionale în direcţia integrării s-au consumat în cea mai mare parte, şi în care nivelul actual
de integrare instituţională şi a politicilor este improbabil să se schimbe substanţial în viitorul
apropiat (Moravcsik 2001: 163). Totuşi, alţii indică "deficitul democratic" al UE, tensiunile extin-
derii, precum şi dificultăţile ratificării Tratatului Constituţional (TC) ca dovadă a tendinţelor de
dezintegrare din sânul Uniunii. Pe scurt, în timp ce literatura referitoare la integrarea europeană a
avansat substanţial în ultimul deceniu, rămâne la fel de greu de atins un consens privind cauzele şi
viitorul procesului de integrare.
Elaborarea politicilor UE în perspectivă comparată
Până acum am examinat preocupările din literatura UE referitoare, în primul rând, la cauzele şi ori-
entarea integrării europene ca proces, cu surse teoretice în principal din domeniul relaţiilor inter-
naţionale, asociind UE cu procesele de integrare regională sau cooperare internaţională. Totuşi,
mulţi cercetători au abordat UE în mod foarte diferit, ca pe un regim sau sistem politic similar altor
sisteme politice interne. Această tendinţă a fost foarte pronunţată în lucrările federaliştilor, care au
comparat în mod explicit UE cu sistemele federale şi confederale din Germania, Elveţia şi SUA
(Friedrich 1969; Pinder 1968; Burgess 1989; Capelletti, Seccombe, şi Weiler 1986; Scharpf 1988;
Sbragia 1992, 1993), precum şi în lucrările unor teoreticieni precum Lindberg şi Schengold
(1970), care au abordat UE ca pe un sistem politic caracterizat de cereri politice (intrări), actori
guvernamentali şi politici publice (ieşiri). în acelaşi timp, un număr sporit de cercetători din dome-
niu, inclusiv coordonatorii şi autorii primei ediţii (1977) a acestui volum, au urmărit în mod deli-
berat să evite chestiunea integrării şi destinaţiei finale a UE, concentrându-se în schimb pe o mai
bună înţelegere a procesului de elaborare a politicilor UE în toată complexitatea şi diversitatea sa.
Făcând abstracţie de aceste eforturi de pionierat, cele mai multe studii asupra UE, în special cele
realizate în SUA, au continuat să fie predominant efectuate de cercetători din domeniul relaţiilor
internaţionale. Totuşi, pe la jumătatea anilor '90, această situaţie a început să se schimbe, din ce în
ce mai mulţi cercetători încercând în mod explicit să înţeleagă UE ca pe un sistem politic utilizând
instrumentele teoretice elaborate în studiul sistemelor politice interne. Această perspectivă a fost
susţinută cel mai eficient de Simon Hix (1994, 1999, 2005), care, într-o serie de publicaţii, a lansat
un apel în acest sens specialiştilor în studii comparate. Studiile anterioare asupra UE, argumenta
Hix, neglijaseră politica UE, precum şi caracteristicile sale ca sistem politic. Uniunea Europeană,
afirma acesta, în mod evident nu era un stat weberian, lipsindu-i în special un monopol asupra uti-
lizării legitime a forţei; totuşi el îi urma pe Lindbergh şi Scheingold, sugerând că UE putea fi
teoretizată ca sistem politic, cu o reţea densă de instituţii legislative, executive şi judiciare care
adoptau politici publice obligatorii şi astfel influenţau "alocarea autoritară a valorilor" în soci-
etatea europeană. Mai mult, Hix sugera că politica UE are loc într-un spaţiu bidimensional, inte-
grarea reprezentând una din dimensiuni, cealaltă fiind tradiţionala diviziune stânga-dreapta cu
privire la gradul şi natura intervenţiei guvernamentale în funcţionarea economiei. Astfel, UE
25

21. MARK A. POLLACK
putea şi trebuia studiată utilizând "instrumentele, metodele şi teoriile trans-sistemice din studiul
general al guvernării, politicii şi elaborării politicilor publice. în acest mod, activităţile educative
şi de cercetare privind UE pot face parte din curentul general al ştiinţelor politice" (Hix 1999: 2).
Apelul său către comparativişti nu a fost ocolit de critici, unii autori argumentând că formularea
dihotomică a diviziunii muncii între politica internaţională şi cea comparată reprezenta o supra-sim-
plificare şi un pas înapoi din punct de vedere disciplinar, de la agregare către fragmentarea sub-
domeniilor ştiinţelor politice. într-adevăr, "convergenţa tendinţelor empirice şi intelectuale, în
special în domeniul economiei politice, subminează din ce în ce mai mult . .. distincţia dintre com-
parativ şi internaţional" (Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10; vezi şi Hurrell şi Menon 1996). în
mod empiric, fenomenul globalizării a atras atenţia cercetătorilor asupra legăturilor dintre evoluţi-
ile internaţionale şi politica internă, nu numai în UE, ci şi la nivel global. Din ce în ce mai multe
teorii—"a doua imagine inversată" a lui Peter Gourevich (1978), modelul "jocurilor cu două
niveluri" al lui Robert Putnam (1988) şi diverse modele teoretice cu privire la globalizare (Keohane
şi Milner 1998; Caporaso 1997)—au identificat mecanisme ce leagă politica internă de evoluţiile pe
plan internaţional, sugerând că simplele abordări comparative ar putea trece cu vederea această
interacţiune intern-internaţional. Mai mult, după cum s-a văzut anterior, teoriile politice instituţiona-
liste au promis exact un cadru teoretic unic, conectând politica americană, comparativă şi inter-
naţională (Milner 1998; Jupille, Caporaso şi Checkel 2003: 10). în aceste împrejurări, "ar fi pervers
dacă eroziunea acestor frontiere între discipline ar fi respinsă în studiile europene, al căror obiect de
studiu pare să se afle exact la intersecţia celor două subdomenii!" (Jupille 2005).
Din toate aceste motive, clivajul comparativ/RI nu s-a dovedit a fi schisma importantă în studi-
ile despre UE pe care mulţi o aşteptau, şi multe lucrări utile au integrat politica internă şi inter-
naţională într-un singur cadru teoretic (Hix 1998). Totuşi, cercetătorii din domeniul ştiinţelor
politice comparative au trecut din ce în ce mai mult la studii europene, parţial deoarece UE a intrat
în ceea ce înainte erau considerate drept arene exclusiv "interne", şi parţial deoarece din ce în ce
mai mulţi cercetători au acceptat afirmaţia lui Hix conform căreia UE putea fi teoretizată ca un
"sistem politic". Această deplasare a comparativiştilor către studiile UE este reflectată în datele
cantitative colectate de Jupille (2005), demonstrând dezvoltarea studiilor despre UE de la o iniţia-
tivă aproape exclusiv bazată pe RI la una care se desfăşoară atât în paginile jurnalelor de RI, cât şi
în cele de studii comparate. Deşi aceste lucrări comparative pe tema UE sunt extraordinar de
diverse, cuprinzând numeroase "insule de teorie'' (Dalton 1991) şi cercetări empirice, multe din ele
pot fi caracterizate ca având o natură comparativă, pozitivistă, intrând în paradigma alegerii
raţionale. în primul rând, după cum argumentează cu tărie Hix (1998), numeroase studii privind
politica UE pleacă de la ipoteza că aceasta nu este un sistem sui generis de guvernantă, ci o vari-
antă a unor sisteme politice existente. De aceea, poate fi studiată şi înţeleasă cu ajutorul unor mode-
le standard despre elaborarea politicilor în alte contexte (în principal naţionale). în ultimii ani, din
ce în ce mai multe astfel de teorii s-au inspirat din politica americană, deoarece se poate argumenta
că UE seamănă cu SUA în sensul că există atât o separare orizontală a puterilor, cât şi una verti-
cală.
în al doilea rând, multe dintre lucrările trecute în revistă în această secţiune sunt în mod implicit
sau explicit raţionaliste, pornind de la ipoteza că actorii (state, indivizi sau organizaţii supra-
naţionale) au preferinţe fixe, determinate în mod exogen, şi acţionează sistematic pentru maxi-
mizarea acestor preferinţe în cadrul constrângerilor sistemului instituţional al UE. Din ce în ce mai
multe teorii nu numai preiau limbajul alegerii raţionale (respectiv alegerea raţională "soft"), ci şi
elaborează modele formale şi de teoria jocurilor aplicabile procesului decizional al UE.
în final, multe din lucrările discutate aici pot fi caracterizate ca fiind în mod implicit sau explicit
pozitiviste, adoptând şi adaptând standardele ştiinţelor naturale, încercând să testeze în mod sis-

22. ELABORAREA POLITICILOR UE—TEORETIZĂRI
tematic ipotezele teoretice, şi deseori (deşi cu certitudine nu întotdeauna) utilizând metode canti-
tative şi calitative. Multe dintre aceste lucrări au apărut în cunoscute jurnale americane şi europene
de ştiinţe politice, precum American Journal of Political Science, American Political Science
Review, British Journal of Political Science şi European Journal of Political Science. însă,
căminul lor spiritual este cu siguranţă jurnalul European Union Politics, care publică un flux con-
tinuu de articole cuprinzând modele formale ale procesului decizional, şi utilizând în mod inova-
tor seturi de date noi şi existente pentru a testa ipotezele referitoare la comportamentul politic
din UE. într-adevăr, editorii jurnalului şi mulţi dintre cei care contribuie cu articole susţin în mod
explicit un model de "ştiinţă normală", în care cercetătorii deduc teorii aplicabile unor aspecte
specifice ale politicii UE (de exemplu, politica legislativă, executivă, sau judiciară) şi încearcă să
le testeze cu cele mai precise date disponibile, în special cantitative sau statistice (Gabel, Hix şi
Schneider 2002). O trecere completă în revistă a acestei literaturi ne-ar purta dincolo de obiectivele
prezentului volum; de aceea, ne concentrăm pe două dimensiuni, cele mai relevante pentru studiul
elaborării politicilor, respectiv divizarea orizontală sau "federală" a puterilor între nivelul UE şi cel
al statelor membre şi divizarea verticală sau cea a "separării puterilor", între ramurile legislativă,
executivă şi judiciară ale Uniunii.
Separarea orizontală a puterilor: UE ca sistem federal
UE nu s-a născut ca o uniune federală, şi, în opinia celor mai mulţi analişti, nici în prezent nu
reprezintă o federaţie complet dezvoltată. Din punct de vedere politic, chiar termenul "federal" a
fost contestat, facându-se trimitere la acesta în mod ocolit; iar din punct de vedere analitic, anumiţi
cercetători se întreabă dacă UE poate fi sau trebuie descrisă ca un stat federal:
Uniunea Europeană contemporană este o federaţie mult mai îngustă şi mai slabă decât orice federaţie naţională
existentă—atât de slabă încât ne putem întreba dacă este cu adevărat o federaţie. . . . UE a fost concepută şi rămâne
în primul rând o instituţie internaţională limitată la coordonarea reglementărilor naţionale privind comerţul cu
bunuri şi servicii, precum şi a fluxurilor rezultante de factori economici. Domeniul său de competenţă şi pre-
rogativele instituţionale sunt limitate în mod corespunzător. Nu numai că ordinea constituţională a UE este doar
în mică măsură federală, aceasta nici măcar nu poate fi recunoscută ca fiind un stat (Moravcsik 2001: 163-4).
Totuşi, federalismul a fost un puternic ideal normativ care i-a motivat pe mulţi dintre fondatorii
mişcării europene, precum şi multe din cercetările timpurii referitoare la UE. Recunoscând puter-
nica rezistenţă a guvernelor naţionale în faţa unor propuneri federaliste directe, Jean Monnet şi
colegii săi au optat în schimb pentru o abordare sectorială şi graduală, capturată mai bine în teoria
neofuncţionalistă decât în abordările federaliste tradiţionale. Din anii '80, totuşi, CE dezvoltase
trăsături cu similarităţi analitice celor ale federaţiilor existente. De aceea, teoriile federalismului au
crescut în importanţă, nu numai ca ideal normativ motivând integrarea europeană, ci şi ca un cadru
teoretic pozitiv, capabil să explice şi să anticipeze funcţionarea UE ca sistem politic.
Termenul "federalism" a fost subiectul multor definiţii contradictorii, dar cele mai multe se
bazează pe trei elemente subliniate de R. Daniel Kelemen (2003: 185), care defineşte federalismul
drept "un aranjament instituţional în care: (a) autoritatea publică este divizată între guvernele
statelor şi un guvern central; (b) fiecare nivel de guvernare are anumite domenii în care ia decizii
definitive; şi (c) o înaltă curte federală soluţionează disputele legate de federalism". Totodată, în
cele mai multe sisteme federale structura de reprezentare este dublă, interesele populare sau
funcţionale fiind reprezentate într-o cameră inferioară aleasă în mod direct, în timp ce unităţile teri-
toriale sunt de obicei reprezentate într-o cameră superioară, ai cărei membri pot fie aleşi direct (ca
în Senatul american) sau numiţi de guvernele statelor (ca în Bundesrat-ul german). în ambele sen-
m

23. MARK A. POLLACK
suri, UE este deja un sistem federal, cu o separare a puterilor garantată la nivel constituţional între
UE şi statele membre şi un sistem dual de reprezentare prin Parlamentul European (PE) şi Consi-
liul de Miniştri. Astfel, literatura din domeniul federalismului comparat oferă un instrumentar util
pentru studierea elaborării politicilor în UE.
Poate cel mai dificil aspect, ca şi în alte sisteme federale, este problema distribuţiei puterilor
între nivelul federal şi cel statal de guvernare. Modelele economice de "federalism fiscal", spre
exemplu, au sugerat că funcţiile de stabilizare macroeconomică şi distribuţie sunt exercitate cel
mai bine la nivel federal, întrucât aceste funcţii probabil ar fi exercitate insuficient sau deloc la
nivelul statelor. într-adevăr, cele mai multe federaţii mature acordă un puternic rol în domeniul fis-
cal guvernului federal, pentru a atenua şocurile asimetrice dintre state şi redistribuind fonduri de la
statele mai bogate către cele mai sărace (BSrzel şi Hosli 2003: 180—1). în general, după cum a ară-
tat Helen Wallace (2000), alegerea unui anumit nivel de guvernare — federal/UE versus
naţional/statal — poate fi teoretizată prin metafora unui pendul, unde alegerea unei arene politice
variază în funcţie de factori contextuali, funcţionali, motivaţionali şi instituţionali. .. . •
•.
Mai mult, amploarea oscilaţiei între nivelurile statal şi federal este considerabilă. Deşi divizarea
puterilor între cele două niveluri poate fi garantată la nivel constituţional, aceste alocări consti-
tuţionale ale autorităţii sunt deseori formulate în termeni vagi, iar în practică guvernele federale şi
statale au o jurisdicţie concurentă, nu exclusivă, în cele mai multe domenii. Atât constituţia SUA,
cât şi tratatele CE/UE cuprind clauze cuprinzătoare şi flexibile care autorizează legislativul federal
să reglementeze comerţul interstatal (clauza privind comerţul interstatal în SUA, ori articolul 95
TCE — fostul articol 100a CEE, modificat de AUE — în UE), sau chiar să adopte orice acte legisla-
tive considerate a fi "necesare sau adecvate" pentru atingerea obiectivelor fundamentale ale federa-
ţiei. Deseori observăm cicluri sau ritmuri de federalism în care guvernele federale centralizează
puterea şi autoritatea, urmate periodic de refluxuri în care statele urmăresc o reechilibrare sau o
devoluţie a puterii înapoi către acestea. în această perspectivă, istoria UE poate fi văzută ca o serie
de iniţiative centralizatoare (de exemplu, perioada fondatoare în anii '50 şi relansarea procesului
de integrare în anii '80), urmate de perioade defensive şi de devoluţie (de exemplu, rezistenţa lui
de Gaulle în anii '60 şi refluxul post-Maastricht din anii '90) (Donahue şi Pollack 2001: 98). Din
această perspectivă, conflictul asupra integrării europene nu este un proces sui generis, ci un pro-
ces structurat în mod constituţional de oscilare între state şi guvernele centrale, familiar din alte
sisteme federale.
Studiile de federalism comparat au indicat de asemenea un aspect excepţional al UE, respectiv
absenţa sau cel puţin slăbiciunea "federalismului fiscal" şi predominanţa "federalismului de regle-
mentare". Cele mai multe sisteme federale se angajează în transferuri fiscale substanţiale peste
graniţele statale, însă bugetul UE a fost plafonat la nivelul relativ scăzut de 1,27% din PIB-ul UE,
fiind dedicat în cea mai mare parte cheltuielilor legate de politicile agricolă şi de coeziune (vezi
capitolele 7, 8 şi 9). De aceea, UE nu se poate angaja într-o redistribuţie substanţială sau în stabi-
lizare macroeconomică prin politica fiscală (vezi capitolul 6), influenţând doar indirect structura
statelor asistenţiale din Europa, care rămân predominant naţionale (vezi capitolul 11). în schimb,
Uniunea s-a angajat mai ales în activităţi de reglementare (vezi capitolele 4, 10, 11, 12 şi 13),
câştigându-şi porecla de "stat reglementar" în lucrările lui Giandomenico Majone (1996) şi ale
altora (Kelemen 2004; capitolul 3 din prezentul volum). în perspectiva lui Majone, reglementările
UE au fost dirijate atât de cerere, cât şi de ofertă. Din perspectiva cererii, imperativul creării unei
pieţe interne unice a obligat statele membre ale UE să adopte reglementări comune sau armonizate
la nivelul UE, în special pentru produse, pentru a elimina barierele netarifare în calea schimburilor
şi pentru a asigura libera circulaţie a bunurilor, serviciilor, forţei de muncă şi capitalului în Uniune.
Din perspectiva ofertei, o Comisie Europeană antreprenorială a privit reglementarea ca o modali-
28