2 апреля 2015 Докладчик: руководитель Центра федеративных отношений и регионального развития ИЭ РАН, профессор, д.э.н. Е.М. Бухвальд Тема: Политика регионального развития и реформирование федеративных отношений в России http://mse-msu.ru/category/nauchnieseminary/

1. 11
Научный семинар «Региональная экономика»Научный семинар «Региональная экономика»
Московской Школы ЭкономикиМосковской Школы Экономики
Московского государственного университетаМосковского государственного университета
им. М.В. Ломоносоваим. М.В. Ломоносова
(2 апреля 2015 г.)(2 апреля 2015 г.)
«Политика регионального«Политика регионального
развития и реформированиеразвития и реформирование
федеративных отношений вфедеративных отношений в
России»России»
БУХВАЛЬД Евгений Моисеевич, д.э.н., профессорБУХВАЛЬД Евгений Моисеевич, д.э.н., профессор
Заведующий Центром федеративных отношений иЗаведующий Центром федеративных отношений и
регионального развития Института экономики РАН;регионального развития Института экономики РАН;
Главный научный сотрудник Института законодательства иГлавный научный сотрудник Института законодательства и
сравнительного правоведения при Правительстве РФсравнительного правоведения при Правительстве РФ

2. 22
План докладаПлан доклада
1. Политика регионального развития в1. Политика регионального развития в
современной экономической стратегиисовременной экономической стратегии
Российской ФедерацииРоссийской Федерации
2. Федеративная реформа как2. Федеративная реформа как
институционально-правовая основаинституционально-правовая основа
федеральной политики региональногофедеральной политики регионального
развитияразвития
3. Федеративная реформа: к философии3. Федеративная реформа: к философии
целеполагания и конструктивизмацелеполагания и конструктивизма

3. 33
Две трактовки политикиДве трактовки политики
регионального развития - 1регионального развития - 1
1. как федеральная политика регионального1. как федеральная политика регионального
развития, которая отражает систему целей иразвития, которая отражает систему целей и
практических действий органов власти ипрактических действий органов власти и
управления федерального уровня поуправления федерального уровня по
регулированию пространственных аспектоврегулированию пространственных аспектов
развития национальной экономики, включая иразвития национальной экономики, включая и
регулирование тех полномочий ирегулирование тех полномочий и
экономических (прежде всего, финансово-экономических (прежде всего, финансово-
бюджетных) ресурсов, в пределах которыхбюджетных) ресурсов, в пределах которых
действуют органы власти субфедеральногодействуют органы власти субфедерального
уровня.уровня.

4. 44
Две трактовки политикиДве трактовки политики
регионального развития - 2регионального развития - 2
2. как система целей и практических действий2. как система целей и практических действий
органов власти и управления субъектоворганов власти и управления субъектов
Федерации по регулированиюФедерации по регулированию
пространственных аспектов развитияпространственных аспектов развития
экономики того или иного региона, включая,экономики того или иного региона, включая,
(но только частично) и регулирование тех(но только частично) и регулирование тех
полномочий и экономических ресурсов, вполномочий и экономических ресурсов, в
пределах которых действуют органыпределах которых действуют органы
местного самоуправления.местного самоуправления.

5. 55
Масштабы экономическойМасштабы экономической
дифференциации регионовдифференциации регионов
России-1России-1
По оценкам бывшего МинистерстваПо оценкам бывшего Министерства
регионального развития РФ, объемрегионального развития РФ, объем
среднедушевого ВРП по субъектамсреднедушевого ВРП по субъектам
Федерации различается в 67 раз, аФедерации различается в 67 раз, а
средняя заработная плата – в 6 раз.средняя заработная плата – в 6 раз.
Совокупный ВРП десяти регионов-Совокупный ВРП десяти регионов-
лидеров составляет 52% ВРП всехлидеров составляет 52% ВРП всех
регионов, а десяти самых бедныхрегионов, а десяти самых бедных
субъектов Федерации – около 1%.субъектов Федерации – около 1%.

6. 66
Масштабы экономическойМасштабы экономической
дифференциации регионовдифференциации регионов
России-2России-2
По нашим расчетам, на основеПо нашим расчетам, на основе
последних опубликованных данныхпоследних опубликованных данных
(2012 г.) разрыв между экономически(2012 г.) разрыв между экономически
крайними регионами Россиикрайними регионами России
(Тюменская область и Республика(Тюменская область и Республика
Ингушетия) по величине ВРП на душуИнгушетия) по величине ВРП на душу
населения составил 15,7 раза противнаселения составил 15,7 раза против
17,7 раз в 1995 г.17,7 раз в 1995 г.

7. 77
Масштабы экономическойМасштабы экономической
дифференциации регионовдифференциации регионов
России-России-33
Децильный коэффициент межрегиональнойДецильный коэффициент межрегиональной
экономической дифференциации по всей совокупностиэкономической дифференциации по всей совокупности
регионов РФрегионов РФ
1995
г.
?
1996
г.
1997
г.
1998
г.
1999
г.
2000
г.
2001
г.
2002
г.
2003
г.
3,46 3,13 3,36 3,41 4,07 4,15 3,68 3,18 3,21

8. 88
Масштабы экономическойМасштабы экономической
дифференциации регионовдифференциации регионов
России-России-44
Децильный коэффициент межрегиональнойДецильный коэффициент межрегиональной
экономической дифференциации по всей совокупностиэкономической дифференциации по всей совокупности
регионов РФрегионов РФ
2004
г.
2005
г.
2006
г.
2007
г.
2008
г.
2009
г.
2010
г.
2011
г.
2012
г.
3,86 3,91 3,78 3,55 3,27 3,33 3,61 3,52 3,54

9. 99
Две возможных позиции вДве возможных позиции в
отношении «стратегииотношении «стратегии
выравнивания»выравнивания»
1. и далее любой ценой идти по пути «выравнивания»1. и далее любой ценой идти по пути «выравнивания»
межрегиональных экономических различий.межрегиональных экономических различий.
2. бросить затею с выравниванием, которая во2. бросить затею с выравниванием, которая во
многом уже дискредитировала себя, в том числе, и вмногом уже дискредитировала себя, в том числе, и в
зарубежной практике (Опыт целого рядазарубежной практике (Опыт целого ряда
Европейского Союза) и открыто сделать ставку наЕвропейского Союза) и открыто сделать ставку на
регионы-лидеры. Это убежденность в том, что всякоерегионы-лидеры. Это убежденность в том, что всякое
выравнивание сверху – напрасный труд, акцентвыравнивание сверху – напрасный труд, акцент
нужно сделать на «регионы-локомотивы», нанужно сделать на «регионы-локомотивы», на
регионы – инновационные лидеры, способные крегионы – инновационные лидеры, способные к
активному саморазвитию, чей устойчивыйактивному саморазвитию, чей устойчивый
ускоренный рост рано или поздно как-тоускоренный рост рано или поздно как-то
спроецируется и на остальные регионы страны.спроецируется и на остальные регионы страны.

10. 1010
Что мы сегодня понимаемЧто мы сегодня понимаем
под «выравниванием»?под «выравниванием»?
а) «позитивное выравнивание» (подтягиваниеа) «позитивное выравнивание» (подтягивание
отстающих, а не опускание лучших);отстающих, а не опускание лучших);
б) «относительное выравнивание» (нельзя совсемб) «относительное выравнивание» (нельзя совсем
уравнять Магадан и Сочи, хотя все попыткиуравнять Магадан и Сочи, хотя все попытки
определить, какова же приемлемая граница и ценаопределить, какова же приемлемая граница и цена
такого выравнивания, пока также не удались);такого выравнивания, пока также не удались);
в) экономическое выравнивание в дополнение кв) экономическое выравнивание в дополнение к
финансовому, которое также является частьюфинансовому, которое также является частью
федеральной политики регионального развития, но вфедеральной политики регионального развития, но в
преимущественной мере направлено не напреимущественной мере направлено не на
сглаживание экономических разрывов междусглаживание экономических разрывов между
регионами, а на обеспечение российским гражданамрегионами, а на обеспечение российским гражданам
примерно равных условий жизни и степенипримерно равных условий жизни и степени
доступности к основным благам социальногодоступности к основным благам социального
характера.характера.

11. 1111
Пути решения проблемы экономическойПути решения проблемы экономической
дифференциации регионов и сокращениядифференциации регионов и сокращения
рисков для устойчивости хозяйственнойрисков для устойчивости хозяйственной
и социальной ситуации в стране.и социальной ситуации в стране.
1. Радикальное изменение общего тренда развития1. Радикальное изменение общего тренда развития
экономики страны с ориентацией на процессэкономики страны с ориентацией на процесс
«новой индустриализации».«новой индустриализации».
2. Интеграция задачи относительного2. Интеграция задачи относительного
экономического выравнивания и всейэкономического выравнивания и всей
совокупности проблем регионального развитиясовокупности проблем регионального развития
в русло системы стратегического планирования.в русло системы стратегического планирования.
3. Переход к целостной системе управления3. Переход к целостной системе управления
институтами и инструментами федеральнойинститутами и инструментами федеральной
политики регионального развития.политики регионального развития.

12. 1212
Узкое и широкое пониманиеУзкое и широкое понимание
федеративной реформыфедеративной реформы
• В более узком смысле – ограниченная по времени череда
мер, нацеленных на преобразование тех или иных
слагаемых федеративных отношений. В этой смысле
федеративная реформа, очевидно, некий дискретный
процесс.
• В более широком смысле – практически перманентный
процесс вызревания, осмысления и практической
реализации реформационных изменений, так или иначе
затрагивающих и функционирование основ российской
федеративной государственности. В этой смысле
федеративная реформа, очевидно, есть некий
перманентный процесс.

13. 1313
В чем главная проблемаВ чем главная проблема
федеративной реформы?федеративной реформы?
Ранее начатая «федеративная реформа»Ранее начатая «федеративная реформа»
зашла в тупик: то ли она продолжается, то лизашла в тупик: то ли она продолжается, то ли
уже завершена, то ли вообще оказаласьуже завершена, то ли вообще оказалась
ненужной, т.к. изначально не было определено,ненужной, т.к. изначально не было определено,
какие конечные цели она преследует.какие конечные цели она преследует.
Отсутствие изначального четкогоОтсутствие изначального четкого
целеполагания привело к тому, что на сегодняцелеполагания привело к тому, что на сегодня
даже трудно сказать: завершилась ли реформадаже трудно сказать: завершилась ли реформа
или она еще продолжается, и если, - да, тоили она еще продолжается, и если, - да, то
каких следующих шагов от нее еще можнокаких следующих шагов от нее еще можно
(нужно) ожидать.(нужно) ожидать.

14. 1414
Федеративная реформа:Федеративная реформа:
попытка реанимациипопытка реанимации
Попыткой «реинкарнации» федеративнойПопыткой «реинкарнации» федеративной
реформы можно рассматривать заявленныйреформы можно рассматривать заявленный
в 2011 г. тогдашним Президентом РФв 2011 г. тогдашним Президентом РФ
Д.А.Медведевым курс на децентрализациюД.А.Медведевым курс на децентрализацию
управления – курс, во многомуправления – курс, во многом
инициированный пониманием того, чтоинициированный пониманием того, что
процесс инновационной модернизациипроцесс инновационной модернизации
российской экономики явно буксует ироссийской экономики явно буксует и
нуждается в новых институциональныхнуждается в новых институциональных
решениях. Однако предложенный вариантрешениях. Однако предложенный вариант
реформы был обречен на неудачу.реформы был обречен на неудачу.

15. 1515
В чем главная проблемаВ чем главная проблема
федеративной реформы? - 2федеративной реформы? - 2
Надо реанимировать идею «федеративнойНадо реанимировать идею «федеративной
реформы», однако на основе четкореформы», однако на основе четко
проработанной стратегии; конкретногопроработанной стратегии; конкретного
целеполагания и, главное, на базе широкойцелеполагания и, главное, на базе широкой
общественно-политической и научнойобщественно-политической и научной
экспертизы. При этом стратегия федеративнойэкспертизы. При этом стратегия федеративной
реформы должна быть увязана с инымиреформы должна быть увязана с иными
составляющими в реформировании системысоставляющими в реформировании системы
государственного и муниципального управления,государственного и муниципального управления,
прежде всего, с переходом к системе (вертикали)прежде всего, с переходом к системе (вертикали)
стратегического планирования на федеральном,стратегического планирования на федеральном,
региональном и местном уровне.региональном и местном уровне.

16. 1616
Главные направленияГлавные направления
федеративной реформыфедеративной реформы
Во-первыхВо-первых, уточнение институциональной, уточнение институциональной
структуризации Российской Федерации.структуризации Российской Федерации.
Во-вторых,Во-вторых, уточнение характера распределенияуточнение характера распределения
властно-управленческих полномочий Федерации,властно-управленческих полномочий Федерации,
ее субъектов и институтов местногоее субъектов и институтов местного
самоуправления.самоуправления.
В-третьих,В-третьих, развитие экономических основразвитие экономических основ
федеративных отношений, «сердцевиной» чегофедеративных отношений, «сердцевиной» чего
выступает совершенствование российскойвыступает совершенствование российской
модели бюджетного федерализмамодели бюджетного федерализма

17. 1717
ИнституциональноеИнституциональное
реформированиереформирование
Российской Федерации -1Российской Федерации -1
В федеративных государствахВ федеративных государствах
реформированиереформирование внутреннихвнутренних
институциональных структур происходитинституциональных структур происходит
более сдержано, консервативно. Этотболее сдержано, консервативно. Этот
процесс объективно ограничен рамкамипроцесс объективно ограничен рамками
баланса интересов Федерации и еебаланса интересов Федерации и ее
регионов, что особенно очевидно длярегионов, что особенно очевидно для
федераций, интегрирующих в себя (какфедераций, интегрирующих в себя (как
Россия) определенную, историческиРоссия) определенную, исторически
сложившуюся компоненту национально-сложившуюся компоненту национально-
территориального обособлениятерриториального обособления

18. 1818
Три мифа идеологииТри мифа идеологии
укрупнения субъектовукрупнения субъектов
Российской ФедерацииРоссийской Федерации
Первый мифПервый миф – регионов (субъектов– регионов (субъектов
Федерации) в России слишком много.Федерации) в России слишком много.
Второй мифВторой миф - укрупнение регионов способно- укрупнение регионов способно
создать сильные, экономическисоздать сильные, экономически
самодостаточные субъекты Федерации.самодостаточные субъекты Федерации.
Третий мифТретий миф - объединительные процессы- объединительные процессы
способны существенно повыситьспособны существенно повысить
эффективность управления социально-эффективность управления социально-
экономическим развитием на всех уровнях, аэкономическим развитием на всех уровнях, а
также снизить его удельные затраты.также снизить его удельные затраты.

19. 1919
Ключевые вопросы децентрализации иКлючевые вопросы децентрализации и
перераспределения полномочийперераспределения полномочий
Во-первых,Во-первых, какие полномочия передавать на субфедеральный,какие полномочия передавать на субфедеральный,
прежде всего, на региональный уровень управления.прежде всего, на региональный уровень управления.
Во-вторых,Во-вторых, как передавать данные полномочия – каккак передавать данные полномочия – как
обязательные (собственные), как делегированные или какобязательные (собственные), как делегированные или как
добровольныедобровольные[1][1] и при этом - на симметричной илии при этом - на симметричной или
асимметричной основе.асимметричной основе.
В-третьих,В-третьих, как компенсировать органам субфедеральногокак компенсировать органам субфедерального
управления «стоимость» передаваемых полномочий, учитывая,управления «стоимость» передаваемых полномочий, учитывая,
что подобная передача не должна вести к росту дефицитности ичто подобная передача не должна вести к росту дефицитности и
нестабильности субфедеральных бюджетов.нестабильности субфедеральных бюджетов.
__________________________________________________
[1][1] Речь идет о полномочиях регионов и местногоРечь идет о полномочиях регионов и местного
самоуправления, которые не упомянуты в «профильных» законахсамоуправления, которые не упомянуты в «профильных» законах
и не оформлены как переданные («делегированные»)и не оформлены как переданные («делегированные»)
полномочия, но не исключены к исполнению на субфедеральномполномочия, но не исключены к исполнению на субфедеральном
уровне за счет собственных (помимо субвенций) доходовуровне за счет собственных (помимо субвенций) доходов
региональных и местных бюджетов.региональных и местных бюджетов.

20. 2020
Децентрализация черезДецентрализация через
асимметриюасимметрию
Полная абсолютизация идеи симметричностиПолная абсолютизация идеи симметричности
федеративных отношений более нефедеративных отношений более не
продуктивна: распределение полномочийпродуктивна: распределение полномочий
должно быть не единым, а, напротив, строгодолжно быть не единым, а, напротив, строго
корреспондировать экономическим,корреспондировать экономическим,
институциональным, кадровым и иныминституциональным, кадровым и иным
возможностям конкретных групп регионов. Ввозможностям конкретных групп регионов. В
этом во многом и сосредоточена новаяэтом во многом и сосредоточена новая
философия российского федерализма:философия российского федерализма:
регулируемый отказ от жесткой симметриирегулируемый отказ от жесткой симметрии
федеративных отношений ифедеративных отношений и
децентрализация управления надецентрализация управления на
экономически мотивированной типизацииэкономически мотивированной типизации
российских регионов.российских регионов.

21. 2121
Распределение средств по уровнямРаспределение средств по уровням
бюджетной системы Российскойбюджетной системы Российской
ФедерацииФедерации
1992 г.1992 г. 2000 г.2000 г. 2012 г.2012 г. 2013 г.2013 г. 2014 г.2014 г.
Доля федеральногоДоля федерального
бюджета вбюджета в
консолидированномконсолидированном
бюджете РФ, в %бюджете РФ, в %
47,647,6 40,640,6 59,559,5 64,164,1 64,464,4
Доля бюджетовДоля бюджетов
субъектов РФ всубъектов РФ в
консолидированномконсолидированном
бюджете РФ, в %бюджете РФ, в %
52,452,4 59,459,4 40,540,5 35,935,9 35,635,6

22. 2222
Российская модель бюджетногоРоссийская модель бюджетного
федерализма должна развиваться вфедерализма должна развиваться в
следующих направлениях:следующих направлениях:
Во-первых,Во-первых, она должна быть законодательно закреплена,она должна быть законодательно закреплена,
причем в ее самом широком понимании.причем в ее самом широком понимании.
Во-вторых,Во-вторых, она должна быть абсолютно прозрачной (чтоона должна быть абсолютно прозрачной (что
логически восходит к идее формирования территориальнойлогически восходит к идее формирования территориальной
структуры консолидированного бюджета РФ, за исключениемструктуры консолидированного бюджета РФ, за исключением
закрытых статей и программ).закрытых статей и программ).
В-третьих,В-третьих, она должна в большей мере обрести стимулирующийона должна в большей мере обрести стимулирующий
характер, прежде всего, через систему «расщепленияхарактер, прежде всего, через систему «расщепления
налогов».налогов».
В-четвертых,В-четвертых, она должна развиваться по пути усиленияона должна развиваться по пути усиления
налоговых полномочий субфедерального звена управления.налоговых полномочий субфедерального звена управления.
Наконец,Наконец, в-пятых,в-пятых, - возможно, это главное; эта модель должна- возможно, это главное; эта модель должна
отказаться от идеи тотального универсализма, который былотказаться от идеи тотального универсализма, который был
достижением начала 2000-х годов, но сегодня явно устарел.достижением начала 2000-х годов, но сегодня явно устарел.

23. 2323
23
Лекция окончена.Лекция окончена.
Благодарю заБлагодарю за
внимание !внимание !