國土計畫工作坊 2016.4.16~17 地點：臺灣大學萬才館 講者：戴秀雄，政治大地政學系助理教授 工作坊完整資料請看：http://bit.ly/1V1cLbX

1. 從
區域計畫到國土計畫
從
區域計畫法到國土計畫法

2. 計畫與計畫法

3. 如何觀察空間計畫及其法規
 計畫與計畫法是兩回事
 計畫法的功能在於規範(控管)計畫行為，提供計畫內容指引與框架，進而提
供實現計畫的工具。
 因此，對於計畫法的理解，還要再區分成計畫控管及計畫實現兩類型規範。
 針對特定的空間計畫問題，因此必須辨明問題出在計畫內容跟法規身上，還
是出在計畫執行、實現的方面。

4. 綜合計畫與部門計畫的分野與影響
 此區別不是源於刻意的制度設計
 而是出於行政上的專業分工與法定權限的尊重
 綜合計畫系統因尺度差異而不得不在具體程度上有差異，以致有層級化結構
 基於機關間法定權限的限制與尊重，綜合計畫系統與部門計畫間呈現平行狀
態，而由綜合計畫提供用以整合不同專業分工間之平台
 這如何反映在具體的空間計畫中呢?原則上，部門計畫對於土地所生的規範
力，構成相對應綜合計畫上的圖層

5. 具體的土地使用管制與抽象的空間綜合
計畫
 空間計畫要落實，都無法迴避對於具體、個案土地利用的規範與拘束
 所以土地使用管制算是空間計畫最重要的實現工具與效力之所在
 這部分的連結介面要靠下層級空間綜合計畫，因而在各國法制上，主要都由
都市計畫擔綱
 相較於都市計畫，位於其上的區域級、全國級空間綜合計畫，除非在內容、
操作工具上另有補強，否則，原則上並不適宜做為直接進行土地使用管制的
介面

6. 台灣迄今的雙軸土管
 土地使用管制分成都市與非都市而異其法源依據
 但實質二者所採終端控管方式並無不同，僅差異在於是否業經規劃
 思考一下，這樣的區別意義何在?為何要這樣區別?

7. 區域計畫法的遺產

8. 先天不良的基本課題
 原本為都市計畫的一種類型
 1974立法其實頗有針對非都市土地規制的意涵，而欠缺真正控管都市計畫
的決心
 各據山頭的部門計畫欠缺和諧化的認知與決心
 野放的非都市土地到底如何合理地制度化納管

9. 後天失調的困境
 潑出去的水 – 都市計畫控管與指導的缺席
 反正不理你 – 國家計畫控管系統的雙頭馬車化與崩壞
 用錯工具的疑慮 – 以公務員終端操作考量的非都市土地管制系統
 兩大口穿腸毒藥硬是喝下去 :
 非都市土地分區與區域計畫、土地編定種類的脫鉤及其無意義化
 與區域計畫脫鉤的開發許可制徹底架空區域計畫對於土地的控管影響力
 被遺棄致死 – 土地控管有賴對於違法行為的取締，但是………..?
 第一線現地主動監督的棄守
 懲罰規定在解釋上的扭曲與就地合法問題

10. 以上，那些是區計法造成的問題，那些
是區域計畫的問題?

11. 國土計畫法
與
國土計畫的問題

12. 第一號任務 – 區域計畫法遺產的克服
 都市計畫做為一種空間計畫上的課題
 超越現實需求的都市計畫與城鄉平衡的破壞
 都市計畫不是中央的事，要怎麼管?
 都市土地與非都市土地雙軌制要維持嗎?非都市土地要怎麼管才好?
 部門計畫怎麼和綜合計畫同步化?
 都市計畫區以外土地怎麼管?
 國土法四大功能分區有打破過去雙軸體系嗎?
 四大功能分區到底真的能管到甚麼?
 特定區的彈性調整功能

13. 第一號任務解方的初步評估
 大體而言，算是在問題一與二有針對迄今問題提供相當的處理
 但問題三涉及到底對於整體國土有所規劃後，如何由計畫具體轉換到個別土
地的具體控管，比前二者複雜不少。
 制度慣性的影響與機關間的觀念差異
 中央與地方間分工的權限區劃
 四大功能分區即使劃設完畢，能達到的功效有限。為什麼?
 因地制宜的需求與制度設計上的彈性問題 – 會需要多少特定區域?
 信賴保護帶來的困擾與不合用的解方

14. 第二號問題 – 國土到底要怎麼管?
 其實這才是問題的根本核心
 分區的規劃方式具有去差異化、去個別化的特徵，天生在因地制宜上較欠彈
性
 分區規劃究竟建立在何種考量上，區之間的差異究竟有何意義，不僅是管制
的問題，其實更是規劃的問題，二者必須相互配合才能有所發揮
 國土管理問題必須連同都市計畫一併考量，而不是專針對都市計畫區外
 所以，應該重新思考甚麼樣的地方該做都市計畫及做甚麼樣的都市計畫。例
如，鄉村真的不需做都市計畫嗎?不做的門檻與原因何在?
 不做都市計畫的地區到底該怎麼管理?

15. 第三號問題 – 執行
 使用許可的設計是對於1974年前山坡地開發管理辦法的回歸
 使用許可相較現行開發許可，可重建空間綜合計畫下分區與個別土地利用間
的鏈結
 分區變更的”嚴格”限制重建空間綜合計畫對於分區的控管
 因此，使用許可的制度設計確實是明顯地改善現行法下開發許可的運作
 但具體的個案土地使用管制實在讓人無法安心
 過渡條款變成就地合法條款
 第一線執法意願與監督仍欠缺說服力
 最後，還不知地方政府會怎麼樣畫、怎麼寫!而土地使用管制系統勢必隨之
複雜化

16. 額外的問題
 國土法配合相關法規來看，我們已經擁有足夠的土地工具用來有效經營國土
嗎?
 開發行為改變土地現狀的環境成本必須內部化，但國土法的規定夠嗎?或是，
符合這個精神嗎?
 原住民地區固然透過特定區域的規劃可能可以獲得應有的彈性，但是這又如
何與原基法規範精神銜接?
 國家公園計畫的定位與作用方式，不無再討論的空間

17. 沒有結論的結語

18.  空間計畫有它們擺不開的政治與策略因素，不盡然是規劃技術問題
 從終端結果來看，現今問題有不少是制度設計不良和執行不力所衍生的。而
制度部分有些在國土法確實做了處理，但是執行部分卻無法看到究竟改善了
甚麼
 至於未來地方政府的具體規劃會長成甚麼樣，目前無從揣測；但是如果地方
政府願意先做地方區域計畫用來過渡，其實有益無害，也才比較好評估

19. 簡報結束