Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.doc

Viết thuê đề tài giá rẻ trọn gói - KB Zalo/Tele : 0973.287.149
Luanvanmaster.com – Cần Kham Thảo - Kết bạn Zalo/Tele : 0973.287.149
BỘ NỘI VỤ
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI
KHOA QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG
KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP
SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH
TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HÒA BÌNH
Khóa luận tốt nghiệp ngành
Người hướng dẫn
Sinh viên thực hiện
Mã số sinh viên
Khóa
Lớp
: QUẢN TRỊ VĂN PHÒNG
: Ths. NGUYỄN THỊ HƯỜNG
: ĐINH THỊ KIM CÚC
: 1205QTVB006
: 2012-2016
: ĐH QTVP 12B
HÀ NỘI -

LỜI CẢM ƠN
Để bài khóa luận được hoàn thiện tôi đã nhận được nhiều sự quan tâm
giúp đỡ của các lãnh đạo cũng như các anh, chị cán bộ, công chức tại UBND
huyện Lương Sơn tạo điều kiện trong quá trình khai thác, tìm kiếm văn bản, tài
liệu . Đặc biệt là sự chỉ bảo tận tình của Giảng viên hướng dẫn Ths. Nguyễn Thị
Hường đã hướng dẫn tôi hoàn thành khóa luận này.
Bên cạnh những thuận lợi tôi cũng gặp không ít khó khăn về mặt khảo sát,
tìm hiểu thực tiễn soạn thảo và ban hành ở cơ quan. Việc tiếp cận và xin tài liệu
bị hạn chế do quy định của cơ quan khảo sát. Việc tiếp cận kho lưu trữ phải
thông qua cán bộ lưu trữ, trong khi, cán bộ lưu trữ còn kiêm nhiệm không thể
phục vụ công tác tra tìm. Ngoài ra, UBND huyện Lương Sơn cũng chưa xây
dựng được phòng đọc nên khó khăn trong công tác sử dụng và tra tìm tài liệu.
Trong khi thời gian nghiên cứu hạn hẹp và trình độ còn nhiều hạn chế, với
những khó khăn trên, chắc chắn khóa luận không tránh khỏi những thiếu sót. Vì
vậy, tôi rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo, cùng các quý
vị độc giả quan tâm đến đề tài để bài khóa luận hoàn thiện hơn.
Qua đây, tôi xin được gửi lời cảm ơn tới các lãnh đạo Văn phòng UBND
huyện Lương Sơn cùng các anh, chị hướng dẫn thực tập trong Văn phòng đã giúp
tôi trong quá trình làm khóa luận. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất tới
Cô Nguyễn Thị Hường đã tận tình hướng dẫn tôi hoàn thành khoá luận này.
Hà Nội, ngày 15 tháng 4 năm
2016
Sinh viên
Đinh Thị Kim Cúc

LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là đây là đề tài nghiên cứu của tôi. Những kết quả và số
liệu trong khóa luận được thực hiện tại Ủy ban nhân dân huyện Lương Sơn
không sao chép bất kỳ nguồn nào khác. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm
trước nhà trường về sự cam đoan này.
Tác giả
Đinh Thị Kim Cúc

MỤC LỤC
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài .............................................................................................1
2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề..............................................................................2
3. Mục tiêu nghiên cứu........................................................................................5
4. Nhiệm vụ nghiên cứu ......................................................................................5
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu..................................................................5
6. Giả thuyết nghiên cứu.....................................................................................5
7. Phương pháp nghiên cứu................................................................................5
8. Kết cấu của khóa luận.....................................................................................6
Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN
HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC .............................................................................7
1.1. Những vấn đề chung về văn bản.................................................................7
1.1.1. Khái niệm văn bản.......................................................................................7
1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý nhà nước ..........................7
1.2. Phân loại văn bản hành chính...................................................................11
1.2.1. Văn bản hành chính cá biệt .......................................................................11
1.2.2. Văn bản hành chính thông thường ............................................................12
1.3. Chức năng, vai trò của văn bản hành chính............................................16
1.3.1. Chức năng của văn bản hành chính...........................................................16
1.3.2. Vai trò của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý .........................18
1.4. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính............................19
1.4.1. Khái niệm về công tác soạn thảo văn bản.................................................19
1.4.2. Yêu cầu của công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ...........19
Chương 2 . THỰC TRẠNG SOẠN THẢO VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH
CHÍNH TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HÒA BÌNH ...............27
2.1. Khái quát về UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình .........................27
2.1.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban nhân dân
huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình .......................................................................27
2.1.2. Hệ thống văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản của Ủy ban nhân dân
.............................................................................................................................28

2.2. Các quy định của Nhà nước và của UBND huyện Lương Sơn về công
tác soạn thảo văn bản........................................................................................29
2.2.1. Quy định của Nhà nước về soạn thảo và ban hành văn bản .....................29
2.2.2. Quy định của UBND về công tác soạn thảo và ban hành văn bản ...........31
2.3. Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành
chính tại UBND huyện Lương Sơn..................................................................32
2.3.1. Về số lượng văn bản hành chính ban hành ...............................................32
2.3.2. Về chất lượng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính .......................34
2.3.3. Nhận xét chung về soạn thảo ban hành văn bản hành chính tại UBND
huyện Lương Sơn................................................................................................37
2.4. Nguyên nhân những tồn tại trong công tác soạn thảo và ban hành văn
bản hành chính ..................................................................................................44
Chương 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO KỸ NĂNG SOẠN THẢO VÀ
BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN,
TỈNH HÒA BÌNH .............................................................................................48
3.1. Hoàn thiện về thể chế về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính . 48
3.2. Xây dựng chương trình công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành
chính của UBND................................................................................................52
3.3. Tiến hành tiêu chuẩn hóa văn bản ...........................................................53
3.4. Kiểm tra rà soát văn bản...........................................................................57
3.5. Công tác đào tạo bồi dưỡng cán bộ công chức........................................58
3.6. Đảm bảo về cơ sở vật chất và ứng dụng công nghệ thông tin................59
KẾT LUẬN ........................................................................................................64
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Kí hiệu viết tắt Cụm từ đầy đủ
CBCC Cán bộ, công chức
HĐND Hội đồng nhân dân
QLNN Quản lý nhà nươc
QPPL Quy phạm pháp luật
UBND Ủy ban nhân dân
VBHC Văn bản hành chính
VBCN Văn bản chuyên ngành

PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hiện nay, khi xã hội ngày một phát triển, việc trao đổi thông tin để phục
vụ cho hoạt động quản lý có thể dễ dàng thực hiện bằng nhiều hình thức khác
nhau. Có thể là trực tiếp qua các hội nghị, cuộc họp, truyền trực tiếp bằng truyền
miệng hoặc sử dụng các loại máy móc, phương tiện công nghệ cao như điện
thoại, internet,… Tuy nhiên, dù có nhiều hình thức khác nhau cũng không thể
thay thế được các loại văn bản bởi giá trị thông tin mà văn bản mang lại. Đặc
biệt là văn bản quản lý hành chính nhà nước trong đó có văn bản quản lý hành
chính nhà nước ở địa phương, có vai trò rất quan trọng. Một mặt, nó cụ thể hóa
các văn bản quản lý nhà nước của cấp trên, văn bản của HĐND cùng cấp; mặt
khác nó là cơ sở pháp lý, là công cụ quản lý hữu hiệu, đồng thời là phương tiện
để truyền đạt các thông tin trong mọi lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội.
UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình là cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền chung ở địa phương có chức năng quản lý tất cả các mặt hoạt
động của địa phương. Cũng như các cơ quan hành chính khác, văn bản tại
UBND huyện Lương Sơn có vai trò quan trọng là công cụ điều hành không thể
thiếu trong hoạt động quản lý của cơ quan, trong đó hệ thống văn bản hành
chính được sử dụng phổ biến nhất.
Văn bản hành chính là văn bản thực thi các văn bản luật, các VBQPPL
của HĐND và UBND, là việc cụ thể hóa các hoạt động vào thực tiễn, chỉ đạo
trực tiếp mọi công việc về ngành, lĩnh vực cuối cùng ở cấp địa phương để đi vào
cuộc sống. Qua quá trình khảo sát thực tiễn cho thấy, công tác soạn thảo và ban
hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn vẫn chưa được quan tâm
đúng mức nên còn bộc lộ một số những hạn chế nhất định. Để đánh giá được
thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính, tìm ra các
nguyên nhân và đưa ra được những biện pháp khắc phục hiệu quả cần phải có sự
nghiên cứu và tìm hiểu thực tiễn. Tuy nhiên, hiện nay tại UBND huyện Lương
Sơn chưa có một công trình nghiên cứu nào về văn bản hành chính. Vì vậy tôi
đã chọn đề tài “Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện
1

Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình ” để làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình.
Qua việc tìm hiểu về thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình, từ đó, đưa ra các nguyên nhân và
giải pháp nhằm nâng cao chất lượng văn bản hành chính . Kết quả nghiên cứu sẽ
cung cấp nguồn tài liệu bổ ích cho các cán bộ, công chức tại UBND huyện
Lương Sơn tham khảo góp phần khắc phục những sai sót trong quá trình soạn
thảo và ban hành văn bản, cũng như góp phần nâng cao hiệu quả công việc của
cơ quan.
2. Lịch sử nghiên cứu vấn đề
Nghiên cứu về lý luận và thực tiễn công tác soạn thảo và ban hành văn
bản quản lý nhà nước đã có nhiều công trình nghiên cứu, xuất bản phẩm, bài viết
của các cán bộ, nhiều nhà chuyên môn nghiên cứu, nhà báo. Vấn đề soạn thảo và
ban hành văn bản trở thành đề tài nghiên cứu khoa học, khóa luận tốt nghiệp,
luận văn thạc sĩ, các các sinh viên đại học, học viên cao học. Có thể liệt kê một
số công trình nghiên cứu sau:
Các giáo trình dùng làm tài liệu tham khảo cho cán bộ công chức và giảng
dạy trong các trường như:
- Ngô Sỹ Trung, Soạn thảo văn bản hành chính, Nhà xuất bản Giao thông
vận tải, Hà Nội, 2015. Cuốn sách cung cấp kiến thức lý luận về văn bản hành
chính, đồng thời hướng dẫn các kỹ năng cần thiết để soạn thảo hoàn chỉnh các
văn bản hành chính;
- Đoàn Thị Tâm, Soạn thảo văn bản hành chính, Nhà xuất bản Đại học Sư
phạm TP. Hồ Chí Minh, Tp. Hồ Chí Minh, 2015. Cuốn sách trang bị cho người
học những kiến thức cơ bản về tạo lập và tiếp nhận văn bản hành chính. Đặc
biệt, sách đưa ra các hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành
chính theo thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội
vụ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính và mẫu
những văn bản hành chính thường gặp thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau;
- Nguyễn Trọng Nghĩa, Giáo trình soạn thảo văn bản, Nhà xuất bản Lao
động xã hội, Hà Nội, 2015. Nội dung của giáo trình trình bày những vấn đề
2

chung nhất về văn bản, quy trình soạn thảo văn bản quản lý nhà nước, kỹ thuật
soạn thảo một số loại văn bản thông dung, văn bản hợp đồng cũng như quá trình
tổ chức quản lý văn bản trong các cơ quan, đơn vị, tổ chức;
- Nguyễn Văn Hậu, Kỹ năng nghiệp vụ hành chính, Nhà xuất bản Lao
động, Hà Nội, 2015. Cuốn sách giới thiệu những nguyên tắc, nội dung kỹ năng
nghiệp vụ cuả cán bộ nhân viên trong bộ máy hành chính của tổ chức cơ quan
doanh nghiệp. Trong đó có kỹ năng soạn thảo văn bản, bao gồm yêu cầu chung
về soạn thảo văn bản quản lý, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản và kỹ
thuật soạn thảo một số văn bản thông dụng;
- PGS.Vương Đình Quyền (Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn),
Giáo trình lý luận và phương pháp công tác văn thư, Nhà xuất bản Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2011. Giáo trình cung cấp kiến thức lý luận và các phương pháp tiến
hành chuyên môn nghiệp vụ như soạn thảo văn bản, quản lý văn bản, lập hồ sơ.
Cuốn sách đáp ứng yêu cầu nghiên cứu, tham khảo của các cơ quan, tổ chức trong
công việc hàng ngày cũng như trong đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức;
- Dương Xuân Thao, Giáo trình văn bản quản lý, Nhà xuất bản Đại học
Kinh tế Quốc dân, Hà Nội, 2015. Giáo trình cung cấp những kiến thức cơ bản về
văn bản quản lý, kỹ thuật soạn thảo văn bản, rèn luyện kỹ năng soạn thảo văn
bản hành chính và một số văn bản khác. Giáo trình mang tính tổng hợp các hình
thức văn bản, liên quan đến nhiều ngành khoa học và lĩnh vực khác nhau của đời
sống kinh tế - xã hội;
- Đoàn Thị Tố Uyên, Nguyễn Thị Ngọc Hoa, Giáo trình kỹ thuật soạn
thảo văn bản quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp, Hà Nội, 2014. Giáo
trình trình bày khái niệm và phân loại văn bản pháp luật, chức năng của văn bản
pháp luật, tiêu chuẩn đánh giá chất lượng văn bản pháp luật và trình tự, thủ tục
ban hành văn bản pháp luật;
- Nguyễn Mạnh Cường (Trường Đại học Khoa học Xã hội và nhân văn)
với đề tài Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
cấp bộ, Hà Nội, 2005. Đề tài cung cấp những lý luận chung về văn bản và văn
3

bản quy phạm pháp luật. Qua đề tài tác giả đã đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu thực
trạng, nguyên nhân của các thực trạng trong công tác soạn thảo và ban hành văn
bản hành chính đồng thời tác giả đã đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất
lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan cấp bộ;
- Nguyễn Thị Hường (Học viện Hành chính quốc gia), Hoàn thiện công
tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính ở Bộ Lao động Thương binh và
Xã hội đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính hiện nay, Hà Nội, 2010. Đề tài đã
cung cấp lý luận về văn bản, đồng thời tác giả đã đi sâu nghiên cứu, tìm hiểu,
phân tích thực trạng, xác định nguyên nhân và đưa ra các giải pháp nâng cao
chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại Bộ Lao động
thương binh và xã hội;
- Giáp Thị Hồng Huệ với đề tài Thực trạng và giải pháp nâng cao chất
lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại Trường mầm non xã Kim Sơn
– Huyện Lục Ngạn, Bắc Giang, 2014. Đề tài đã khái quát chung về VBQLNN,
trên cơ sở đó tìm hiểu thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản tại
Trường Mầm non xã Kim Sơn, đánh giá thực trạng và tìm hiểu nguyên nhân,
đồng thời đưa ra một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả công tác soạn
thảo và ban hành văn bản của Cơ quan;
- Đỗ Thị Tuyến Ninh với đề tài Thực trạng về thể thức và kỹ thuật trình
bày văn bảnquản lý hành chính Nhà nước tại UBND huyện Kiến Xương, Thái
Bình, 2013. Thông qua đề tài tác giả đã khái quát về văn bản quản lý nhà nước.
Đánh giá thực trạng về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính nhà
nước, đưa ra nguyên nhân và một số giải pháp;
Có thể thấy rằng, nội dung nghiên cứu và trình bày trong xuất bản phẩm,
bài viết, các đề tài nghiên cứu khoa học, luận văn thạc sĩ, khóa luận tốt nghiệp
đã tập trung nghiên cứu những vấn đề mang tính lý luận chung về văn bản quản
lý nói chung và văn bản quản lý hành chính nói riêng; nghiên cứu về vấn đề
soạn thảo và ban hành văn bản quản lý hành chính nhà nước hoặc nghiên cứu
chủ yếu về VBHC, VBQPPL của một số cơ quan cụ thể. Chưa có một công
4

trình nào nghiên cứu một cách tổng hợp về soạn thảo và ban hàn văn bản hành
chính tại UBND huyện Lương Sơn. Vì vậy, tác giả có cơ sở để khẳng định về lý
luận và thực tiễn của công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại
UBND huyện Lương Sơn chưa được nghiên cứu một cách toàn diện và đầy đủ.
Trên cơ sở kế thừa kết quả nghiên cứu của các công trình, nghiên cứu
trước đó tác giả mong muốn được đóng góp, bổ sung thêm những hạn chế thiếu
sót của các đề tài trên. Trong đề tài tác giả đi sâu vào nghiên cứu công tác “Soạn
thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa
Bình”.
3. Mục tiêu nghiên cứu
Tìm hiểu về công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại
UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
4. Nhiệm vụ nghiên cứu
- Nghiên cứu lí về luận chung về văn bản hành chính và công tác soạn
thảo ban hành văn bản hành chính.
- Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của UBND
huyện Lương Sơn.
- Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản, đánh giá về
ưu điểm, hạn chế, xác định nguyên nhân và đưa ra các giải pháp nhằm nâng cao
chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND huyện
Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
5. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng: Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại UBND
huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung vào nội dung soạn thảo và ban hành
văn bản UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình trong giai đoạn từ năm 2011
đến năm 2015.
6.Giả thuyết nghiên cứu
Nếu đánh giá được thực trạng công tác soạn thảo và ban hành VBHC, xác
định được nguyên nhân và đưa ra được các giải pháp soạn thảo văn bản sẽ góp
phần nâng cao kỹ năng soạn thảo cho cán bộ, công chức tại UBND huyện
Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
7. Phương pháp nghiên cứu
5

Có nhiều phương pháp để nghiên cứu, trong đó phương pháp chính được
sử dụng là:
- Phương pháp phân tích, tổng hợp
Nghiên cứu các tài liệu, lý luận khác nhau về văn bản quản lý nhà nước
bằng cách phân tích chúng thành từng bộ phận để tìm hiểu sâu sắc hơn về đề đối
tượng. Tổng hợp bằng liên kết từng mặt, từng bộ phận thông tin đã được phân
tích tạo ra một hệ thông lý thuyết mới đầy đủ và sâu sắc về công tác soạn thảo
và ban hành văn bản hành chính.
- Phương pháp quan sát:
Quan sát trực tiếp hoạt động hàng ngày về công tác soạn thảo và ban hành
văn bản của cán bộ, công chức tại UBND huyện Lương Sơn để tìm hiểu nhìn
nhận, đánh giá về công tác này một cách khách quan, trung thực về đối tượng.
- Phương pháp thu thập thông tin:
Từ các tài liệu, sách báo, tạp chí nhằm mục đích tìm ra những khái niệm
và tư tưởng cơ bản là cơ sở lý luận cho đề tài.
- Phương pháp phỏng vấn đối tượng:
Được áp dụng để phỏng vấn trực tiếp đại diện các cán bộ, công chức trong
cơ quan nhằm khai thác thông tin cho đề tài.
- Phương pháp nghiên cứu và phân tích các tư liệu có liên quan:
Được áp dụng đề tìm hiểu và phân tích các tư liệu trong cơ quan và ngoài
cơ quan để có thể đưa ra những lập luận mang tính khoa học cao, đánh giá, nhìn
nhận một cách khách quan về thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản
tại UBND huyện Lương Sơn. Từ đó tìm hiểu nguyên nhân và đề ra một số giải
pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban hành văn bản.
8. Kết cấu của khóa luận
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phần phụ
lục đính kèm. Nội dung chính của đề tài được kết cấu gồm 03 chương như sau:
Chương 1: Cơ sở lý luận về soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
nhà nước
Chương 2: Thực trạng soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại
UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
Chương 3: Một số giải pháp nâng cao kỹ năng soạn thảo và ban hành văn
bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.
6

Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SOẠN THẢO
VÀ BAN HÀNH VĂN BẢN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1. Những vấn đề chung về văn bản
1.1.1. Khái niệm văn bản
Có nhiều khái niệm khác nhau về văn bản trong các giáo trình, các nhà
nghiên cứu:
Văn bản là tập hợp ngôn ngữ viết nhằm truyền đạt ý chí của cá nhân hay
tổ chức tới các cá nhân hay tổ chức khác với mục đích thông báo hay đòi hỏi đối
tượng tiếp nhận phải thực hiện những hành động nhất định, đáp ứng yêu cầu
của người hay tổ chức soạn thảo [27;14].
Văn bản được hiểu theo nghĩa rộng: Văn bản là phương tiện ghi tin và
truyền đạt thông tin bằng ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định và được sử dụng trong
nhiều ngành khoa học khác nhau.
Theo nghĩa hẹp, văn bản là khái niệm dùng để chỉ các loại công văn, giấy
tờ hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức” [25;10].
Theo nghĩa chung nhất: Văn bản là phương tiện ghi tin, truyền đạt thông
tin bằng ngôn ngữ hay một loại ký hiệu nhất định nào đó. Nó là phương tiện
thông tin cơ bản, quan trọng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý, thể
hiện ý chí và mệnh lệnh của chủ thể quản lý, là phương tiện để điều chỉnh các
mối quan hệ.
1.1.2. Khái niệm văn bản quản lý và văn bản quản lý Nhà nước
- Khái niệm văn bản quản lý:
Văn bản quản lý là văn bản hình thành trong hoạt động quản lý của các cơ
quan đơn vị. Đó là phương tiện để ghi chép, truyền đạt các thông tin quản lý.
- Khái niệm văn bản quản lý nhà nước:
Văn bản quản lý nhà nước là những thông tin, những quyết định quản lý
do các cơ quan quản lý Nhà nước ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục
nhất định và được Nhà nước đảm bảo thi hành bằng những biện pháp khác nhau
7

nhằm điều chỉnh các mối quan hệ quản lý nội bộ Nhà nước hay giữa cơ quan
Nhà nước với các tổ chức và công dân [24;11].
Văn bản quản lý nhà nước có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, văn bản quản lý nhà nước được ban hành bởi những chủ thể
quản lý nhà nước
Mọi cơ quan nhà nước từ trung ương đến địa phương đều được quy định
thẩm quyền ban hành VBQLNN. Tùy theo mỗi nhóm văn bản khác nhau mà
pháp luật trao quyền ban hành cho những cơ quan nhà nước và người có thẩm
quyền khác nhau.
Thứ hai, văn bản quản lý nhà nước thể hiện ý chí Nhà nước tác động vào
đối tượng liên quan nhằm đạt mục tiêu quản lý.
Ý chí của Nhà nước trong VBQLNN được hiểu là Nhà nước quyết tâm
đạt được mục đích đem lại lợi ích cho Nhà nước và xã hội.
Thứ ba, văn bản quản lý nhà nước được ban hành theo thủ tục do pháp
luật quy định
Thủ tục ban hành văn bản pháp luật là cách thức, trình tự mà các chủ thể có
thẩm quyền cần phải tiến hành khi ban hành văn bản pháp luật. Các văn bản pháp
luật đều được ban hành theo thủ tục, trình tự do pháp luật quy định. Tùy theo mỗi
loại văn bản pháp luật khác nhau mà thủ tục ban hành chúng cũng khác khau.
Thứ tư, văn bản quản lý nhà nước được trình bày theo hình thức do pháp
luật quy định
Thẩm quyền ban hành văn bản cũng như cách thức trình bày từng loại văn
bản được Nhà nước quy định cụ thể trong nhiều loại văn bản khác nhau như: Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015; Nghị định 110/2004/NĐ-CP về
công tác văn thư; Nghị định 09/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị
định số 110/2004/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày
06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức
và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27 tháng 12 năm
2011 của Bộ Tư Pháp về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật
của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và
văn bản quy phạm pháp luật liên tịch; Thông tư 01/2011/TT-
8

BNV hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính.
Khi soạn thảo văn bản để giải quyết công việc thuộc thẩm quyền, cơ quan
nhà nước cần căn cứ vào các quy định của pháp luật và nội dung, tính chất công
việc để lựa chọn loại văn bản đúng với thẩm quyền của mình, phù hợp với tình
huống thực tế cần giải quyết đồng thời cần trình bày văn bản theo đúng thể thức
và kỹ thuật trình bày mà pháp luật quy định.
Thứ năm, văn bản quản lý nhà nước được pháp luật quy định đảm bảo
mang tính bắt buộc và được đảm bảo thực hiện bởi Nhà nước
Vì có nội dung là ý chí của Nhà nước nên VBQLNN luôn có tính áp đặt,
ràng buộc quyền, nghĩa vụ đối với đối tượng quản lý. Để văn bản được triển
khai và thi hành nghiêm chỉnh trên thực tế, Nhà nước phải sử dụng nhiều biện
pháp như phổ biến, tuyên truyền; biện pháp tổ chức hành chính; biện pháp
cưỡng chế;…[31;9-13].
Hệ thống VBQLNN gồm văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành
chính và văn bản chuyên ngành. Trong nội dung của đề tài chỉ tập trung nghiên
cứu về VBHC.
1.1.3. Văn bản hành chính
Văn bản hành chính là một trong những loại văn bản có trong hệ thống
văn bản quản lý nhà nước, được sử dụng phổ biến nhất trong thực tiễn quản lý
Nhà nước. Tuy nhiên, dưới góc độ nghiên cứu khoa học cũng như thực tiễn, hiện
nay còn nhiều quan điểm chưa thống nhất về khái niệm VBHC cụ thể như sau:
Văn bản hành chính là những văn bản mang tính thông tin điều hành
nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các
công việc cụ thể, phản ánh tình hình giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc…
của cơ quan nhà nước; văn bản hành chính bao gồm nhiều hình thức văn bản
khác nhau, điển hình là thông cáo, thông báo, biên bản, công văn, công điện,
giấy đi đường, giấy nghỉ phép, giấy giới thiệu, phiếu gửi….[27;149].
Văn bản hành chính là các thông tin quản lý thành văn được hình thành
trong hoạt động quản lý, điều hành của các tổ chức tham gia quản lý xã hội [26;6].
Theo nghĩa chung nhất, VBHC là văn bản của các cơ quan nhà nước dùng
9

để ghi chép, truyền đạt các quyết định quản lý và các thông tin cần thiết cho hoạt
động quản lý theo đúng thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định. Nói cách
khác, VBHC là phương tiện quan trọng để đảm bảo thông tin cho quản lý và
phản ánh kết quả hoạt động của quản lý đồng thời nó truyền đạt ý chí, mệnh lệnh
của cơ quan nhà nước cho cấp dưới. VBHC là thông tin giao dịch chính thức
giữa cơ quan, tổ chức với nhau hoặc giữa Nhà nước với tổ chức và công dân.
Văn bản hành chính có đặc điểm sau đây :
Thứ nhất, văn bản hành chính thuộc thẩm quyền ban hành của mọi cơ
quan, tổ chức tham gia quản lý xã hội.
Mỗi cơ quan tổ chức tham gia quản lý xã hội, trong quá trình tồn tại và
phát triển đều phải thực hiện bằng hoạt động hành chính, tức là hoạt động quản
lý bên trong (đối nội), và hoạt động bên ngoài (đối ngoại) và các thông tin quản
lý đó chủ yếu được văn bản hóa, hình thành nên hệ thống VBHC, do đó, mọi cơ
quan, tổ chức là các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, chính trị, xã hội với
thẩm quyền và chức năng rất khác nhau trong hệ thống các cơ quan quản lý và
các tổ chức xã hội đều có quyền ban hành VBHC.
Thứ hai, văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, có phạm vi
điều chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành.
Trên thực tế, việc ban hành VBHC chủ yếu để điều chỉnh hành vi của một
hoặc một số đối tượng xác định trong nội bộ cơ quan, tổ chức hoặc để thực hiện
hoạt động giao dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động giao
dịch nhằm giải quyết những vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý, điều hành
của lãnh đạo và khi giao dịch thành công, văn bản đó coi như hết giá trị. Do đó,
có thể thấy văn bản hành chính thường được áp dụng một lần, phạm vi điều
chỉnh hẹp và ít đối tượng thi hành.
Tuy nhiên, có một số trường hợp, VBHC cũng có hiệu lực thường xuyên,
phạm vi điều chỉnh rộng và gồm nhiều đối tượng thi hành. Đó là các quy chế,
quy định nội bộ của cơ quan, tổ chức (Quy chế hoạt động, quy chế chi tiêu nội
bộ, quy chế văn hóa công sở,…). Việc đặt ra các quy chế, quy định này mặc dù
mang tính nội bộ nhưng lại là văn bản điều chỉnh mọi hành vi có liên quan đến
10

từng lĩnh vực hoạt động, mang tính bắt buộc thực hiện và được thực hiện lặp lại
nhiều lần đối với tất cả các thành viên trong cơ quan, tổ chức, nhằm thiết lập và
duy trì kỷ cương, trật tự và sự ổn định trong cơ quan, tổ chức [26;7-8].
1.2. Phân loại văn bản hành chính
Theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm
2010 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư,
văn bản hành chính bao gồm văn bản hành chính cá biệt và văn bản hành chính
thông thường.
1.2.1. Văn bản hành chính cá biệt
Văn bản hành chính cá biệt là loại quyết định hành chính thành văn được
cơ quan hành chính hoặc cá nhân, tổ chức có thẩm quyền quản lý hành chính
nhà nước ban hành nhằm giải quyết những công việc cụ thể, xác định các quyền
và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác định những biện pháp trách
nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật.
Từ khái niệm trên cho thấy, văn bản hành chính cá biệt là loại văn bản
mang tính áp dụng pháp luật, được ban hành trên cơ sở quyết định chung và
quyết định quy phạm của cơ quan cấp trên hoặc của chính cơ quan ban hành
quyết định hành chính cá biệt đó.
Văn bản hành chính cá biệt có những đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, VBHC cá biệt thuộc loại văn bản áp dụng luật, được ban hành
trên cơ sở VBQPPL hay văn bản cá biệt khác của cơ quan cấp trên hoặc của
chính cơ quan ban hành.
Thứ hai,VBHC cá biệt do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban
hành nhằm giải quyết các công việc cụ thể, cá biệt như điều chỉnh các quan hệ
cụ thể, xác định các quyền và nghĩa vụ cụ thể của các cá nhân, tổ chức hoặc xác
định những biện pháp trách nhiệm pháp lý đối với người vi phạm pháp luật.
Thứ ba,VBHC cá biệt trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt quan
hệ pháp lý nhất định. VBHC áp dụng một lần đối với các đối tượng cụ thể, được
chỉ định rõ, trong phạm vi không gian và thời gian nhất định.
11

Thứ tư, VBHC cá biệt có tính đơn phương và tính bắt buộc thi hành bằng
cưỡng chế nhà nước văn bản cá biệt là một bộ phận của văn bản hành chính (giải
quyết các công việc cụ thể). Loại văn bản này chiếm số lượng lớn trong VBHC.
VBHC cá biệt được xác định là loại văn bản hành chính theo quy định tại
Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của
Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP
ngày 08 tháng 4 năm 2004 của Chính Phủ về công tác văn thư. Theo đó, các
hình thức văn bản hành chính cá biệt bao gồm: nghị quyết cá biệt, quyết định cá
biệt, chỉ thị cá biệt.
Nghị quyết cá biệt là là hình thức văn bản dùng để thể hiện kết luận và
quyết định được tập thể thông qua ở một cuộc họp. Nghị quyết thuộc thẩm
quyền ban hành của các cơ quan làm việc theo chế độ lãnh đạo tập thể.
Quyết định cá biệt là văn bản được ban hành để giải quyết các công việc
cụ thể đối với đối tượng cụ thể. Đó là những quyết định nhân sự (quyết định
tuyển dụng cán bộ, thuyên chuyển, điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm
cán bộ.
Chỉ thị cá biệt là văn bản đưa ra các mệnh lệnh để giao nhiệm vụ cho cấp
dưới trong việc thực hiện pháp luật và các nhiệm vụ cụ thể phát sinh trong quản
lý nhà nước.
1.2.2. Văn bản hành chính thông thường
Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin,
điều hành nhằm thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật khác, hoặc dùng để
giải quyết các công việc cụ thể; phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi
chép,… công việc trong cơ quan, tổ chức.
Văn bản hành chính thông thường có đặc điểm là:
Thứ nhất, văn bản hành chính thông thường ra đời theo nhu cầu và tính
chất công việc phát sinh trong quá trình hoạt động của cơ quan, tổ chức, văn bản
hành chính không quy định thẩm quyền. Trên thực tế mọi cơ quan, tổ chức đều
có thẩm quyền ban hành.
Thứ hai, VBHC không có tính chất chế tài, đối tượng thực hiện chủ yếu
12

bằng tính tự giác. Văn bản hành chính chủ yếu mang tính thông tin tác nghiệp
trong điều hành hành chính, và có nhiều biến thể, phức tạp, đa dạng.
Các hình thức VBHC thông thường quy định tại Khoản 2, Điều 2 Nghị
định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính phủ về sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08 tháng 4 năm
2004 của Chính Phủ về công tác văn thư.
Văn bản hành chính thông thường chia làm hai loại: Văn bản không có tên
loại ( Công văn) và văn bản có tên loại.
Văn bản không có tên loại (công văn):
Công văn là khái niệm dùng để chỉ loại văn bản không có tên gọi cụ thể,
được dùng để giao tiếp chính thức với các cơ quan và quần chúng nhân dân vào
các mục đích: đề nghị, hỏi, trả lời, phản ánh tình hình, hướng dẫn, đôn đốc,
kiểm tra công việc... Do có nhiều công dụng nên loại văn bản này được sử dụng
một cách phổ biến trong các cơ quan nhà nước.
Văn bản có tên loại bao gồm:
Quy chế là hình thức văn bản mà các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
dùng để đặt ra các quy định về nghĩa vụ pháp lý cho từng đối tượng trong một
lĩnh vực nhất định. Để có hiệu lực thi hành, quy chế phải được ban hành bởi một
văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Quy định là hình thức văn bản dùng để quy định các nguyên tắc, tiêu
chuẩn, chế độ, phương pháp tiến hành đối với một lĩnh vực công tác nhất định
để thực hiện trong cơ quan hoặc trong các cơ quan cùng hệ thống. Để có hiệu
lực thi hành, văn bản này phải được ban hành bởi một văn bản khác của cơ quan
có thẩm quyền.
Kế hoạch là hình thức văn bản dùng để xác định phương hướng, nhiệm
vụ, chỉ tiêu, biện pháp tiến hành một lĩnh vực, một nhiệm vụ công tác của Nhà
nước nói chung hoặc của từng ngành, cơ quan, đơn vị, địa phương nói riêng. Kế
hoạch thường được xây dựng cho từng thời gian nhất định theo niên hạn như: 5
năm (kế hoạch dài hạn), 2-3 năm (trung hạn), 1 năm, 6 tháng, 3 tháng - quý
(ngắn hạn).
13

Quy hoạch là loại văn bản dùng để xác định mục tiêu, phương án, giải
pháp lớn cho một vấn đề hoặc một lĩnh vực hoạt động cần thực hiện trong thời
gian tương đối dài.
Chương trình là hình thức văn bản dùng để trình bày toàn bộ những việc
cần làm đối với một lĩnh vực công tác hoặc tất cả các mặt công tác của một cơ
quan, một ngành chủ quản hay của Nhà nước nói chung theo một trình tự nhất
định và trong thời gian nhất định. Đối với những chương trình quan trọng, cần
có sự phê duyệt hoặc ra quyết định ban hành của cơ quan có thẩm quyền. Sau
khi đã được phê duyệt hoặc ban hành thì các cơ quan, tổ chức có liên quan phải
tổ chức thực hiện nghiêm túc.
Chiến lược là hình thức văn bản dùng để trình bày quan điểm, phương
châm mục tiêu chủ yếu và các giải pháp có tính toàn cục về phát triển một hoặc
một số lĩnh vực trong một giai đoạn nhất định.
Đề án là văn bản dùng để trình bày về một dự kiến, kế hoạch, giải pháp
thực hiện một nhiệm vụ công tác hoặc một công việc nào đó. Để có hiệu lực thi
hành thì đề án phải được cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc phê duyệt.
Hướng dẫn là hình thức văn bản được ban hành để giải thích, hướng dẫn
cụ thể việc tổ chức thực hiện văn bản của cơ quan cấp trên. Hướng dẫn thường
được sử dụng ở những cơ quan nhà nước không có thẩm quyền ban hành thông
tư khi cần phải cụ thể hoá việc thi hành văn bản của cấp trên.
Thông cáo là văn bản dùng để công bố một quyết định hoặc một sự kiện
quan trọng về đối nội hoặc đối ngoại của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Thông cáo được thông tin rộng rãi trên báo chí và các phương tiện thông tin đại
chúng khác.
Báo cáo là loại văn bản dùng để phản ánh tình hình, tường trình lên cấp
trên hoặc với tập thể về các vấn đề, sự việc có liên quan đến chức năng, nhiệm
vụ của mình, sơ kết, tổng kết công tác. Căn cứ vào nội dung, tính chất của báo
cáo, có thể chia báo cáo thành nhiều loại như: Báo cáo tổng kết, báo cáo tổng
hợp, báo cáo chuyên đề, báo cáo định kì, báo cáo đột xuất, báo cáo nhanh,...
Thông báo là hình thức văn bản dùng để truyền đạt, phổ biến, báo tin cho các
14

cơ quan, cán bộ, viên chức, quần chúng nhân dân về tình hình công tác, các quyết
định về quản lý hoặc các vấn đề, sự việc có liên quan để thực hiện hay để biết.
Tờ trình là hình thức văn bản của cấp dưới, gửi lên cấp trên trình bày về
một chủ trương, một chế độ chính sách, một đề án công tác, một dự thảo văn
bản, các tiêu chuẩn định mức, hoặc sửa đổi, bổ sung chế độ chính sách và đề
nghị cấp trên phê duyệt.
Giấy giới thiệu là hình thức văn bản cấp cho cán bộ, viên chức cơ quan
khi đi liên hệ, giao dịch với cơ quan khác để thực hiện nhiệm vụ được giao hoặc
giải quyết việc riêng. Giấy giới thiệu chỉ có giá trị trong thời hạn nhất định. Hết
hạn, nếu việc chưa giải quyết xong mà cán bộ thực hiện xét thấy cần thiết, có thể
xin cấp giấy giới thiệu mới. Mọi cơ quan nhà nước đều có thẩm quyền cấp giấy
giới thiệu cho cán bộ mình.
Giấy mời là loại văn bản dùng để mời đại diện cơ quan khác hoặc cá nhân
tham dự một công việc nào đó hoặc tới cơ quan để giải quyết một vấn đề có liên
quan.
Giấy đi đường là loại văn bản dùng để cấp cho cán bộ, viên chức khi được
cử đi công tác, dùng làm căn cứ để thanh toán tiền tàu xe và các khoản chi phí
khác trong thời gian đi công tác. Bởi vậy, khi đến cơ quan nào thì người được
cấp giấy phải xin chữ kí và đóng dấu xác nhận của cơ quan đó về ngày, giờ đến
và ngày giờ đi. Loại văn bản này không thể dùng để liên hệ công tác thay cho
giấy giới thiệu.
Giấy chứng nhận là hình thức văn bản cấp cho cá nhân, cơ quan, đơn vị
hoặc một tập thể để xác nhận một vấn đề, sự việc nào đó là có thực.
Phiếu gửi là văn bản gửi kèm theo công văn đi để cơ quan nhận ký xác nhận
đã nhận được công văn đó và gửi trả lại cho cơ quan gửi. Phiếu gửi có tác dụng
kiểm tra, kiểm soát việc chuyển công văn, phát hiện trường hợp công văn bị thất lạc
hoặc lộ bí mật trong quá trình chuyển. Thông thường, phiếu gửi sử dụng trong
trường hợp công văn gửi đi là văn bản có nội dung quan trọng và văn bản mật.
Công điện là hình thức văn bản dùng để thông tin hoặc truyền đạt lệnh,
quyết định của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền trong trường hợp cần
15

kíp. Theo quy định, nếu dùng công điện để truyền đạt quyết định mới, hoặc sửa
đổi, đình chỉ thi hành một quyết định thì sau khi gửi công điện, cơ quan gửi phải
làm văn bản chính thức gửi cho cơ quan có trách nhiệm thi hành.
Biên bản là văn bản ghi chép tại chỗ các thông tin về một sự việc đang
diễn ra hoặc đã xảy ra có chữ ký xác nhận của người có liên quan hoặc người
làm chứng. Khác với các loại văn bản khác, biên bản không có hiệu lực thi hành
mà chủ yếu dùng làm chứng minh cho các sự kiện, hiện tượng xảy ra, đóng vai
trò cung cấp thông tin để làm cơ sở cho việc ra quyết định xử lý hoặc cho các
nhận định và kết luận khác.
Hợp đồng là hình thức văn bản thể hiện sự thỏa thuận giữa hai bên về việc
xác lập thay đổi hoặc chấm dứt các quyền và nghĩa vụ trong những quan hệ cụ
thể Căn cứ vào tính chất và đặc điểm của hợp đồng, người ta chia hợp đồng làm
02 loại: hợp đồng dân sự, hợp đồng thương mại.
1.3. Chức năng, vai trò của văn bản hành chính
1.3.1. Chức năng của văn bản hành chính
Văn bản hành chính có những chức năng cơ bản là: Chức năng thông tin,
chức năng quản lý, chức năng pháp lý, chức văn văn hóa – xã hội và các chức
năng khác, cụ thể như sau:
- Chức năng thông tin:
Đây là chức năng đầu tiên, trước nhất và cũng là chức năng cơ bản quan
trọng, bản chất của văn bản, là nguyên nhân hình thành văn bản và là cơ sở để
thực hiện các chức năng khác. Chức năng thông tin của văn bản quản lý khác
với mọi dạng thông tin khác. Nó mang tính chính thống, bền vững và độ chính
xác cao, nó hướng mọi người đến hoạt động do Nhà nước đặt ra.
Để văn bản có chức năng thông tin và làm tốt chức năng thông tin, trước
khi ban hành văn bản phải thu thập thông tin một cách nghiêm túc, trau chuốt
ngôn ngữ, thông tin chứa đựng trong văn bản phải biểu hiện dưới dạng thông tin
quá khứ, hiện tại và dự báo tương lai. Người soạn thảo văn bản phải trau dồi kỹ
năng soạn thảo văn bản và diễn đạt ngôn ngữ, thông tin chứa đựng trong văn bản
phải thỏa mãn yêu cầu đầy đủ, chính xác, kịp thời.
16

- Chức năng quản lý:
Quản lý là một quá trình gồm nhiều khâu từ hoạch định, xây dựng cơ cấu
tố chức, xây dựng biên chế, ra quyết định, tổ chức thực hiện quyết định, kiểm
tra, đánh giá. Trong các khâu đó, khâu nào cũng cần có sự tham gia của văn bản.
Trong hoạt động quản lý xã hội hiện đại thì mọi quyết định quản lý đều phải
thực hiện bằng văn bản. Như vậy, văn bản là một công cụ đầy hiệu lực trong một
quá trình quản lý.Để thực hiện tốt chức năng quản lý thì quá trình soạn thảo văn
bản phải nghiêm túc, văn bản phải đầy đủ yêu cầu về thể thức và phải ban hành
kịp thời.
- Chức năng pháp lý:
Chức năng pháp lý của văn bản biểu hiện trước hết là: Ghi lại các quy
phạm pháp luật và các quan hệ pháp lý tồn tại trong xã hội do pháp luật điều
chỉnh; Là cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức.
VBHC là cơ sở xây dựng hệ thống pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý cho
hoạt động của các cơ quan tổ chức; Là cầu nối tạo ra các mối quan hệ giữa các
tổ chức, cơ quan. VBHC và các hệ thống văn bản quản lý giúp xác định các
quan hệ pháp lý giữa các cơ quan quản lý và bị quản lý, tạo nên sự ràng buộc
trách nhiệm giữa các cơ quan, cá nhân có quan hệ trao đổi văn bản, theo phạm vi
hoạt động của mình và quyền hạn được giao.
- Chức năng văn hóa-xã hội:
Văn bản hành chính cũng như nhiều loại văn bản khác, nó là sản phẩm
sáng tạo của con người được hình thành trong quá trình nhận thức, lao động để
tổ chức xã hội và cải tạo tự nhiên.
Văn bản hành chính là phương tiện, đồng thời cũng là sản phẩm quan
trọng của quá trình quản lý và cải tạo xã hội. Sản phẩm đó có tính chất xã hội và
biểu đạt tính giai cấp sâu sắc. Trong xã hội của chúng ta nó phải thể hiện được
“ý Đảng, lòng dân”, có như vậy mới trở thành đông lực để thúc đẩy sự phát triển
của xã hội theo những định hướng đã đề ra.
Là một trong những phương tiện cơ bản của hoạt động quản lý, văn bản
hành chính nhà nước góp phần quan trọng ghi lại và truyền bá cho mọi người và
17

cho thế hệ mai sau những truyền thống văn hoá quý báu của dân tộc được tích
luỹ từ cuộc sống của nhiều thế hệ.
- Các chức năng khác:
Bên cạnh những chức năng cơ bản nói trên, trong đời sống xã hội VBHC còn
thể hiện các chức năng khác như: Chức năng giao tiếp, thống kê, sử dụng dữ liệu,...
1.3.2. Vai trò của văn bản hành chính trong hoạt động quản lý
Thứ nhất, văn bản hành chính đảm bảo thông tin cho hoạt động quản lý
Hoạt động quản lý nhà nước phần lớn được đảm bảo thông tin bởi hệ
thống văn bản quản lý. Đó là các thông tin về chủ trương đường lối của Đảng và
Nhà nước, liên quan đến mục tiêu phương hướng và hoạt động lâu dài của cơ
quan, đơn vị; Nhiệm vụ, mục tiêu của từng cơ quan, đơn vị; Phương hướng hoạt
động và quan hệ công tác giữa cơ quan đơn vị khác với nhau và các kết quả đạt
được trong hoạt động quản lý.
Thứ hai, VBHC truyền đạt các quyết định cho hoạt động quản lý
Việc truyền đạt các quyết định quản lý là vai trò cơ bản của hệ thống
VBHC, bởi lẽ, hệ thống đó có khả năng truyền đạt các quyết định quản lý một
cách nhanh chóng, chính xác và có độ tin cậy cao khi được tổ chức xây dựng,
ban hành và chu chuyển một cách khoa học.Việc truyền đạt quyết định quản lý
và sử dụng văn bản vào nhiệm vụ này là một mặt của việc tổ chức khoa học lao
động quản lý. Tổ chức tốt thì năng suất lao động cao, tổ chức không tốt, thiếu
khoa học thì năng suất làm việc của người quản lý, của cơ quan sẽ bị hạn chế.
Thứ ba, VBHC là phương tiện kiểm tra, theo dõi bộ máy lãnh đạo và quản lý
Kiểm tra là một khâu quan trọng trong quá trình quản lý, không có sự kiểm tra
thì không thể biết được kết quả quản lý, và hiệu quả quản lý. Ngoài ra
kiểm tra còn cho phép đánh giá thực tế đối tượng quản lý.
Kiểm tra việc thực hiện công tác điều hành và quản lý nhà nước là một
phương tiện có hiệu lực thúc đẩy các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, tổ
chức xã hội hoạt động một cách tích cực, có hiệu quả.
Kiểm tra còn là một trong những biện pháp để nâng cao trình độ tổ chức
trong công tác của các cơ quan thuộc bộ máy quản lý nhà nước hiện nay. Công
18

tác này sử dụng một phương tiện quan trọng hàng đầu là hệ thống văn bản quản
lý nhà nước. Phương tiện này muốn phát huy hết vai trò to lớn đó của mình thì
cần phải được tổ chức một cách khoa học. Có thể thông qua việc kiểm tra, việc
giải quyết văn bản mà theo dõi hoạt động cụ thể của các cơ quan quản lý. Nếu
được tổ chức tốt, biện pháp kiểm tra công việc qua văn bản sẽ mang lại nhiều lợi
ích thiết thực.
Thứ tư, văn bản hành chính là công cụ để xây dựng hệ thống pháp luật
VBHC có vai trò quan trọng bậc nhất trong việc xây dựng và định hình
một chế độ pháp lý cần thiết cho việc xem xét các hành vi hành chính trong quá
trình thực hiện các nhiệm vụ quản lý của các cơ quan. Đó là một trong những cơ
sở quan trọng để giải quyết các tranh chấp và bất đồng giữa các cơ quan, các
đơn vị và cá nhân, giải quyết những quan hệ về pháp lý trong lĩnh vực quản lý
hành chính. Nói cách khác, VBHC nhà nước là cơ sở cần thiết để xây dựng cơ
chế của việc kiểm soát tính hợp pháp của các hành vi hành chính trong thực tế
hoạt động của các cơ quan nhà nước. có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với hoạt
động quản lý nhà nước.
1.4. Công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
1.4.1. Khái niệm về công tác soạn thảo văn bản
Công tác soạn thảo và ban hành văn bản là hoạt động mà người cán bộ,
công chức có trách nhiệm soạn thảo hoặc được phân công soạn thảo phải tiến
hành nhằm chỉ đạo, điều hành hoặc truyền đạt các quyết định quản lý, các ý chí
của chủ thể ban hành và các thông tin cần thiết cho hoạt động quản lý theo đúng
thể thức, thủ tục và thẩm quyền luật định nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ
của cơ quan, đơn vị, cá nhân.
1.4.2. Yêu cầu của công tác soạn thảo và ban hành văn bản hành chính
Soạn thảo văn bản là một khâu quan trọng trong hoạt động quản lý. Xuất
phát từ vai trò của văn bản phục vụ chủ yếu cho hoạt động quản lý từ việc ban
hành các chủ trương, chính sách, xây dựng chương trình, kế hoạch công tác chỉ
đạo, điều hành đều phải được văn bản hóa. Do vậy, việc soạn thảo và ban hành
văn bản cần đạt được các yêu cầu sau:
19

1.4.2.1. Yêu cầu về nội dung
Việc soạn thảo và ban hành văn bản phải đảm bảo các yêu cầu về tính
mục đích, tính hợp pháp, hợp hiến, tính khoa học và tính khả thi, cụ thể:
Tính mục đích: Trước khi soạn thảo và ban hành văn bản cần xác định
được mục tiêu và giới hạn điều chỉnh của nó. Để ban hành văn bản đúng mục
đích người soạn thảo cần phải nắm vững nội dung văn bản cần soạn thảo, nắm
vững nghiệp vụ và kỹ thuật soạn thảo văn bản dựa trên kiến thức cơ bản và hiểu
biết về quản lý hành chính cũng như pháp luật.
Tính hợp pháp, hợp hiến:Yêu cầu đặt ra của các loại văn bản là phải theo
đúng thẩm quyền, nội dung của văn bản không được trái với hiến pháp, luật
pháp hiện hành và các quy định của cấp trên.
Tính khoa học: Những vấn đề được nêu trong nội dung văn bản phải dựa
trên cơ sở có căn cứ thực tiễn, căn cứ khoa học, thông tin trong văn bản phải đầy
đủ, cụ thể, rõ ràng, chính xác và kịp thời. Nội dung phải sắp xếp theo một trình
tự hợp lý, logic. Các ý không trùng, lặp, thừa, vụn vặt, nhằm tạo điều kiện thuận
lợi cho việc chỉ đạo điều hành, thuận lợi cho việc thi hành. Việc sử dụng các
thuật ngữ, sử dụng các kỹ thuật trích dẫn có tính khoa học, chuẩn xác, bố cục
chặt chẽ, nhất quán về chủ đề.
Tính khả thi: Để các nội dung của văn bản được thi hành đầy đủ và nhanh
chóng, nôi dung văn bản cần phải đảm bảo phù hợp với thực tế đời sống, văn
hóa, xã hội; phù hợp với nhận thức của các đối tượng liên quan; phù hợp với
điều kiện vật chất, nhân lực trong thực hiện triển khai; phải đưa ra các yêu cầu
hợp lý về trách nhiệm thi hành phù hợp với trình độ, năng lực, điều kiện thời
gian và điều kiện vật chất của chủ thể thi hành.
1.4.2.2. Yêu cầu về thẩm quyền ban hànhvăn bản hành chính
Khi ban hành văn bản cần phải căn cứ vào quyền hạn ban hành văn bản
của cơ quan, căn cứ vào nội dung vấn đề, sự việc, mục đích, yêu cầu viết văn
bản và đối tượng giải quyết văn bản đó mà xác định loại hình (tên loại) văn bản
đó cho phù hợp, chính xác. Hình thức văn bản cần được xác định đúng đắn, nếu
không sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành và kết quả thực hiện của văn bản đó.
20

Cơ quan ban hành văn bản không được ban hành văn bản vượt quá thẩm
quyền, vì làm như vậy trái với quy định của Nhà nước về quyền hạn ban hành
văn bản. Trong trường hợp này văn bản trái về thẩm quyền đều được coi là
không có giá trị pháp lý.
1.4.2.3. Yêu cầu về hình thức và thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản
hành chính
Việc quy định các thành phần thể thức và hướng dẫn cách trình bày các
thành phần thể thức hiện nay được quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP
ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và Thông
tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về thể thức
và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính.
1.4.2.4. Yêu cầu về kết cấu văn phong và ngôn ngữ
Xây dựng kết cấu phải chặt chẽ, diễn đạt nội dung bằng những luận cứ
khoa học sắc bén.Luật cứ càng đầy đủ, súc tích, lý lẽ càng sắc bén thì văn bản
càng có hiệu quả. Viết rõ ràng, sáng sủa, dùng từ ngữ chính xác, đúng trật tự các
thành phần trong câu được sắp xếp theo thứ tự: Chủ ngữ - vị ngữ - bổ ngữ,viết
đúng,chính tả, đặt câu đúng, sử dụng các dấu chấm câu, chấm phẩy, dấu hỏi, dấu
hai chấm.
Ngôn ngữ trong văn bản hành chính phải đảm bảo các yêu cầu sau:
Tính chính xác, rõ ràng: Sử dụng ngôn ngữ tiếng Việt chuẩn mực (đúng
ngữ pháp, đúng chính tả, dùng từ, đặt câu…); Thể hiện đúng nội dung mà văn
bản muốn truyền đạt, đơn nghĩa, đảm bảo tính logic, chặt chẽ, phù hợp với từng
loại văn bản và hoàn cảnh giao tiếp.
Tính phổ thông đại chúng: Văn bản phải được viết bằng ngôn ngữ dễ
hiểu, tức là bằng những ngôn ngữ phổ thông, các yếu tố ngôn ngữ nước ngoài đã
được Việt hóa tối ưu.
Tính khuôn mẫu: Khác với các phong cách ngôn ngữ khác, ngôn ngữ
trong văn bản thuộc phong cách hành chính có tính khuôn mẫu ở mức độ cao.
Văn bản cần được trình bày, sắp xếp bố cục nội dung theo các khuôn mẫu có sẵn
21

chỉ cần điền nội dung cần thiết vào chỗ trống. Tính khuôn mẫu đảm bảo cho sự
thống nhất, tính khoa học và tính văn hóa của công văn giấy tờ.
Tính khách quan: Nội dung của văn bản là tiếng nói quyền lực của nhà
nước các cá nhân không được tự ý đưa những quan điểm riêng của mình vào nội
dung văn bản, mà phải nhân danh cơ quan trình bày ý chí của nhà nước.
Tính khách quan làm cho văn bản có tính trang trọng, tính nguyên tắc cao,
kết hợp với những luận cứ chính xác sẽ làm cho văn bản có sức thuyết phục cao,
đạt hiệu quả trong công tác quản lý nhà nước.
Tính trang trọng, lịch sự: Văn bản quản lý nhà nước là tiếng nói của cơ
quan công quyền, nên phải thể hiện tính trang trọng, uy nghiêm. Không dùng lời
lẽ thô bạo, thiếu nhã nhặn, không nghiêm túc.Tính trang trọng, lịch sự của văn
bản phản ánh trình độ giao tiếp “văn minh hành chính” của một nền hành chính
dân chủ, pháp quyền hiện đại.
1.4.2.5. Yêu cầu về quy trình soạn thảo văn bản hành chính
Quy trình soạn thảo văn bản là khái niệm dùng để chỉ trình tự các công
việc cần tiến hành trong quá trình soạn thảo một văn bản để ban hành [21;165].
Hiện nay theo quy định của pháp luật hiện hành Nhà nước ta mới chỉ có
quy định cụ thể cho quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL. Các văn bản
khác được xây dựng dựa trên hoạt động thực tiễn của cơ quan đơn vị cụ thể
(thường được quy định trong quy chế, quy định của cơ quan, có thể trong nội
quy, điều lệ, quy ước, quy chế, quy định này tùy theo tính chất, quy mô của cơ
quan có thể ban hành độc lập hoặc ban hành hoặc ban hành kèm theo quyết
định). Tuy nhiên, quy trình soạn thảo và ban hành văn bản hành chính cũng đã
quy định một số công đoạn nhất định của quy trình soạn thảo và ban hành văn
bản hành chính trong Nghị định số 110/2004/NĐ-CP có quy định một số nội
dung cần thực hiện của cá nhân đơn vị bộ phận được giao soạn thảo văn bản
hành chính nhưng việc quy định này không cụ thể và không mang tính quy trình
thực hiện một cách rõ ràng. Qua nghiên cứu thực tiễn về hoạt động soạn thảo và
ban hành văn bản của cơ quan, tổ chức, có thể khái quát quy trình soạn thảo văn
bản hành chính gồm các bước sau đây:
22

Bước 1: Chuẩn bị soạn thảo
- Phân công soạn thảo: Căn cứ vào tính chất, nội dung công việc lãnh đạo
cơ quan giao cho cho một đơn vị hoặc cá nhân soạn thảo hoặc chủ trì soạn thảo.
Cán bộ chuyên viên các phòng ban, đơn vị được phân công giải quyết
văn bản căn cứ vào yêu cầu giải quyết từng văn bản tiến hành xác định mục đích
ban hành, đối tượng và phạm vi áp dụng của văn bản, hình thức, nội dung, độ
mật, khẩn và nơi nhận của văn bản cần soạn thảo.Tiến hành thu thập xử lý thông
tin có liên quan để soạn thảo văn bản theo đúng yêu cầu.
- Xác định mục đích, phạm vi, đối tượng: Khi dự định ban hành một văn
bản, trước hết cần xác định rõ văn bản đó ban hành nhằm giải quyết vấn đề gì
thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan.
Xác định phạm vi văn bản là việc xác định giới hạn giải quyết và thực
hiện văn bản. Nghĩa là phải làm rõ nội dung văn bản sẽ đề cập đến những vấn đề
gì, mức độ đến đâu, trọng tâm đặt ở vấn đề nào. Nếu không làm rõ những điểm
trên thì văn bản soạn thảo mới tránh khỏi lan man, dàn trải, dài dòng, mục đích
đề ra cho việc ban hành văn bản đó sẽ không đạt đầy đủ.
Xác định đối tượng giải quyết và thực hiện văn bản tức là xác định xem
nội dung công việc đó những cơ quan và tổ chức, cá nhân nào có trách nhiệm
giải quyết và thực hiện.
- Xác định tên loại văn bản: Tên loại văn bản cần được xác định đúng, nếu
không sẽ ảnh hưởng đến hiệu lực thi hành và kết quả thực hiện của văn bản đó.
Cơ quan ban hành văn bản không được ban hành văn bản vượt quá thẩm
quyền, vì làm như vậy trái với quy định của Nhà nước về quyền hạn ban hành
văn bản. Trong trường hợp này văn bản trái về thẩm quyền đều được coi là
không có giá trị pháp lý.
- Thu thập, xử lý thông tin: Nội dung thông tin cần thu thập phụ thuộc vào
mục đích và nội dung văn bản dự định ban hành. Có thể phân thông tin cần thu
thập thành hai loại là thông tin pháp lý và thông tin thực tế:
Thông tin pháp lý được thể hiện dưới dạng văn bản. Người soạn thảo văn
bản có thể thu thập hồ sơ hiện hành và hồ sơ lưu trữ của cơ quan hoặc từ công
23

báo và các nguồn tài liệu khác. Còn thông tin thực tế thì rất đa dạng, ngoài
nguồn thông tin văn bản hình thành trong hoạt động của cơ quan và các đơn vị
trực thuộc, khi cần thiết cơ quan ban hành hoặc người soạn thảo có thể thu thập
bằng cách điều tra, khảo sát thực tế, tổ chức các cuộc họp để nghe các đối tượng
liên quan phản ánh tình hình, cung cấp thông tin, đề xuất ý kiến.
Các nguồn thông tin thu thập đều phải tiến hành xử lý. Nội dung xử lý bao
gồm: Phân tích, đánh giá, để lựa chọn những thông tin cần thiết và xác minh
những thông tin cần sử dụng nhưng còn nghi vấn hoặc chưa chọn vẹn đồng thời
loại bỏ những thông tin ít liên quan, thông tin trùng lặp, thông tin có độ tin cậy
thấp. Đây là một công việc đòi hỏi người soạn thảo văn bản phải lao động một
cách nghiêm túc và thực sự cầu thị.
Bước 2: Xây dựng đề cương và viết bản thảo
- Xây dựng đề cương văn bản: Đề cương văn bản là một tài liệu ghi toàn
bộ những ý mà người viết định nêu trong văn bản, được sắp xếp theo một trình
tự nhất định. Làm đề cương là cách tốt nhất để tiết kiệm thời gian thảo văn bản.
Làm đề cương văn bản tốt thì người viết giữ được chủ động, làm chủ được vấn
đề, văn bản vừa viết gọn, vừa rõ, vừa đủ, vì đã có khuôn khổ nhất định, đã sắp
xếp ý trước, ý sau giữa các thành phần có sự cân đối nhất định. Thông thường đề
cương văn bản gồm 3 phần: Đặt vấn đề, giải quyết vấn đề, và kết thúc vấn đề,
trong đó phần giải quyết vấn đề là quan trọng nhất.
- Viết bản thảo: Khi viết bản thảo người soạn thảo cần bám sát đề cương,
phân chia dung lượng thông tin trong từng chương, từng mục, từng đoạn cho
hợp lý. Sau khi soạn thảo xong, cần đọc lại bản thảo để kiểm tra để bổ sung,
chỉnh sửa cho hoàn chỉnh. Sau khi hoàn thiện bản thảo cần tiến hành tổ chức lấy
ý kiến đóng góp cho dự thảo các đơn vị, bộ phận liên quan. Sau khi có ý kiến về
dự thảo văn bản, người soạn thảo có trách nhiệm tổng hợp, nghiên cứu tiếp thu ý
kiến và hoàn thiện dự thảo văn bản.
Bước 3: Trình duyệt bản thảo
Sau khi hoàn thiện dự thảo, người soạn thảo có trách nhiệm trình người có
thẩm quyền duyệt. Để lãnh đạo cơ quan có căn cứ phê duyệt văn bản một cách
24

chính xác, khi trình duyệt văn bản phải kèm theo hồ sơ về soạn thảo văn bản.
Người duyệt văn bản có trách nhiệm xem xét nội dung bản thảo. Có thể tự
mình sửa chữa vào bản thảo nếu cần thiết hoặc góp ý với người soạn thảo để họ
sửa chữa. Nếu bản thảo phải sửa chữa nhiều thì người soạn thảo phải viết hoặc
đánh máy lại cho rõ ràng, sạch sẽ sau đó trình lãnh đạo duyệt lần cuối.
Trước khi văn bản được ký ban hành, theo quy định tại Khoản 2, Điều 9
của Nghị định 110/2004/NĐ-CP:
Người đứng đầu đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản phải kiểm tra và chịu
trách nhiệm về độ chính xác của nội dung văn bản, ký nháy/tắt vào cuối nội
dung văn bản (sau dấu ./.); Chánh Văn phòng các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các cấp (sau đây gọi tắt là Chánh
Văn phòng); Trưởng phòng Hành chính ở những cơ quan, tổ chức không có văn
phòng (sau đây gọi tắt là trưởng phòng hành chính); người được giao trách
nhiệm giúp người đứng đầu cơ quan, tổ chức quản lý công tác văn thư ở những
cơ quan, tổ chức khác giúp người đứng đầu cơ quan tổ chức kiểm tra lần cuối và
chịu trách nhiệm về thể thức, kỹ thuật trình bày, thủ tục ban hành văn bản của cơ
quan, tổ chức và phải ký nháy/tắt vào vị trí cuối cùng ở “Nơi nhận”.
Bước 4: Ký ban hành văn bản
Sau khi bản dự thảo văn bản được duyệt văn thư sẽ chuyển lên người có
thẩm quyền ký ban hành.Việc ký văn bản được quy định tại khoản 1, khoản 2,
Điều 10 của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP.
Bước 5: Hoàn thiện thủ tục ban hành văn bản và lưu văn bản
Dự thảo văn bản sau khi được duyệt và có chữ ký của người có thẩm
quyền, sẽ được chuyển qua bộ phận hành chính (Văn thư) để làm thủ tục ban
hành văn bản bao gồm: Ghi số, ngày, tháng năm ban hành văn bản, vào sổ văn
bản đi, sổ lưu văn bản; kiểm tra lần cuối về thể thức văn bản; nhân văn bản đủ số
lượng ban hành; đóng dấu cơ quan; bao gói chuyển giao văn bản; phát hành văn
bản; lưu văn bản và theo dõi văn bản phát hành. Việc quy định về thủ tục ban
hành văn bản, lưu văn bản được thực hiện theo quy định tại Thông tư số
01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội vụ về hướng dẫn thể
25

thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính; Thông tư Số 07/2012/TT-BNV
ngày 22 tháng 11 năm 2012 hướng dẫn quản lý văn bản, lập hồ sơ và nộp hồ sơ
tài liệu vào lưu trữ cơ quan; Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 8 tháng 4 năm
2004 của Chính phủ về công tác văn thư
TIỂU KẾT
Nội dung chương này tác giả nghiên cứu cơ sở lý luận về soạn thảo và ban
hành văn bản hành chính nhà nước. Từ những nghiên cứu mang tính lý luận nói
trên sẽ là cơ sở, nền tảng và là điều kiện quan trọng để nghiên cứu, phân tích về
thực trạng, nguyên nhân và giải pháp nâng cao chất lượng soạn thảo và ban hành
văn bản hành chính tại UBND huyện Lương Sơn ở chương 2 và chương 3 dưới
đây.
26

Chương 2
THỰC TRẠNGSOẠN THẢO VÀBANHÀNH VĂNBẢNHÀNHCHÍNH
TẠI UBND HUYỆN LƯƠNG SƠN, TỈNH HÒA BÌNH
2.1. Khái quát về UBND huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình
2.1.1. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban
nhân dân huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của UBND huyện
được quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương ban hành ngày 19 tháng
06 năm 2015.
2.1.1.1.Chức năng
UBND do HĐND bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân cùng
cấp và cơ quan nhà nước cấp trên.
UBND chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ
quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp nhằm bảo đảm thực
hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an
ninh và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.
UBND thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần
bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ
trung ương tới cơ sở.
2.1.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn
Theo quy định tại Điều 28 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm
2015, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND huyện bao gồm :
Xây dựng, trình HĐNDhuyện và tổ chức thực hiện các nghị quyết của
HĐNDhuyện.
Quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan
chuyên môn thuộc UBND huyện.
Tổ chức thực hiện ngân sách huyện; thực hiện các nhiệm vụ phát triển
kinh tế - xã hội, phát triển công nghiệp, xây dựng, thương mại, dịch vụ, du lịch,
nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản, mạng lưới giao thông, thủy lợi, xây dựng
27

điểm dân cư nông thôn; quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, tài
nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, tài nguyên thiên
nhiên khác; bảo vệ môi trường trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật.
Thực hiện các nhiệm vụ về tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp
và pháp luật, xây dựng chính quyền và địa giới hành chính, giáo dục, đào tạo,
khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao, y tế, lao động, chính
sách xã hội, dân tộc, tôn giáo, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, hành
chính tư pháp, bổ trợ tư pháp và các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định
của pháp luật.
Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp,
ủy quyền. Phân cấp, ủy quyền cho UBND cấp xã, cơ quan, tổ chức khác thực
hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của UBND huyện.
2.1.1.3. Cơ cấu tổ chức Ủy ban nhân dân huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa
Bình Sơ đồ cơ cấu tổ chức UBND huyện Lương Sơn (Phụ lục 01)
2.1.2. Hệ thống văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản của Ủy ban
nhân dân
Hệ thống văn bản quản lý nhà nước là một tập hợp những văn bản hình thành
trong hoạt động quản lý của cá cơ quan nhà nước mà giữa chúng có liên quan với
nhau, ảnh hưởng lẫn nhau và có quan hệ nhất định về mặt pháp lý [22;60].
Căn cứ vào Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015; Căn cứ Nghị định số
110/2004/NĐ-CP ngày 8 tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư;
Căn cứ Nghị định số 09/2010/NĐ-CP ngày 08 tháng 02 năm 2010 của Chính
phủ về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 8
tháng 4 năm 2004 của Chính phủ về công tác văn thư; Căn cứ Thông tư
01/2011/TT-BNV ngày 19 tháng 01 năm 2011 của Bộ Nội Vụ hướng dẫn thể
thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Căn cứ vào quá trình hoạt động thực tiễn của
UBND huyện Lương Sơn, hệ thống văn bản quản lý nhà nước của UBND huyện
Lương Sơn bao gồm VBQPPL, VBHC và VBCN. Đề tài chỉ tập trung nghiên
cứu về VBHC tại UBND huyện Lương Sơn.
- Văn bản hành chính: Theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP
28

ngày 08/02/2010 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư thì hệ
thống văn bản hành chính của UBND huyện Lương Sơn bao gồm:
Văn bản hành chính cá biệt: Quyết định cá biệt, chỉ thị cá biệt
Văn bản hành chính thông thường: quy chế, quy định, thông báo, hướng
dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ
trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thoả thuận,
giấy chứng nhận, giấy uỷ quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy
đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyển, thư công.
Sơ đồ hệ thống văn bản quản lý nhà nước của UBND huyện Lương
Sơn, tỉnh Hòa Bình (Phụ lục 02)
Sơ đồ hệ thống văn bản hành chính của UBND huyện Lương Sơn, tỉnh
Hòa Bình (Phụ lục 03).
2.2. Các quy định của Nhà nước và của UBND huyện Lương Sơn về
công tác soạn thảo văn bản
2.2.1. Quy định của Nhà nước về soạn thảo và ban hành văn bản
Trong những năm vừa qua, gắn với quá trình kiện toàn bộ máy nhà nước
và đẩy mạnh cải cách hành chính, nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản pháp
luật quy định, hướng dẫn điều chỉnh về công tác soạn thảo, ban hành VBQLNN,
như: Hiến pháp năm 2013; Luật ban hành VBQPPL năm 2015; Luật Ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2008; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND và UBND 2004; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003; Nghị
định 110/2004/NĐ-CP về công tác văn thư; Nghị định 09/2010/NĐ-CP sửa đổi,
bổ sung một số điều của Nghị định số 110/2004/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số
55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn
phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản; Thông tư số
25/2011/TT-BTP ngày 27 tháng 12 năm 2011 của Bộ Tư Pháp về thể thức và kỹ
thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính
phủ, Bộ trưởng Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật
liên tịch; Thông tư số 01/2011/TT-BNV hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình
bày văn bản hành chính,...
29

Nhìn chung, hệ thống các văn bản pháp luật trên đây đã góp phần quan
trọng để từng bước chuẩn hóa và nâng cao chất lượng công tác soạn thảo và ban
hành văn bản quản lý nhà nước trong thời gian vừa qua. Tuy nhiên, một số quy
định trong hệ thống các văn bản trên vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định đó
là hệ thống văn bản pháp luật của nước ta còn phức tạp, chưa đồng bộ, nên khó
khăn cho việc áp dụng chung, những chồng chéo, bất cập, mâu thuẫn, gây khó
khăn nhất định cho thực tiễn soạn thảo.
UBND huyện là cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương cho
nên mọi hoạt động của UBND đều phải chịu sự chỉ đạo, điều hành từ cơ quan
cấp trên. Trong hoạt động quản lý hàng ngày, UBND là cơ quan có thẩm quyền
ban hành nhiều loại văn bản, phục vụ cho việc điều hành bộ máy quản lý nhà
nước có thể hoạt động đúng hướng, đúng chức năng và có hiệu quả. Tuy nhiện,
việc thực thi các văn bản của cấp trên là vô cùng khó khăn, việc xác định được
thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành các văn bản, lựa chọn các hình thức văn
bản đã và đang trở thành vấn đề bất cập của hầu hết các cấp chính quyền địa
phương đặc biệt là UBND cấp huyện, trong đó có UBND huyện Lương Sơn.
Đặc biệt, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 với nhiều đổi
mới đã có những tác động nhất định tới hoạt động của các cơ quan tổ chức nói
chung và hoạt động của UBND huyện Lương Sơn nói riêng.
Việc giảm thiểu các hình thức văn bản VBQPPL trong đó thẩm quyền
ban hành VBQPPL của UBND giảm đi Chỉ thị UBND các cấp vì vậy theo thẩm
quyền quy định UBND các cấp chỉ còn có hình thức VBQPPL là quyết định.
Việc thay đổi này đã và đang là vấn đề tranh luận của nhiều cử tri đặc biệt là các
cấp cử tri ở địa phương. Có thể nói việc giảm đi hình thức VBQPPL đã góp
phần đơn giản hóa hệ thống pháp luật, bảo đảm tính dễ tiếp cận, dễ tuân thủ và
giảm thiểu chi phí tuân thủ pháp luật, cũng như những hạn chế đã nêu trên. Tuy
nhiên, việc thay đổi đó cũng gây những khó khăn nhất định cho UBND huyện
Lương Sơn khi phải cân nhắc dùng hình thức văn bản nào thay thế chỉ thị để
truyền đạt các chủ trương chính sách, biện pháp quản lý, chỉ đạo việc kiện toàn
tổ chức, chấn chỉnh công tác, giao nhiệm vụ của chính quyền nhà nước. Điều đó
sẽ ít nhiều gây lúng túng cũng như khó khăn cho việc chỉ đạo điều hành.
Có thể nói, việc ban hành văn bản QPPL năm 2015 đã bước đầu giải
30

quyết được những mâu thuẫn bất cập trong việc soạn thảo và ban hành văn bản.
Tuy nhiên, Nhà nước ta mới quy định về VBQPPL còn chưa có văn bản nào
điều chỉnh cụ thể, thống nhất quy định về việc soạn thảo và ban hành văn bản
hành chính. Vì vậy mà hệ thống văn bản nước ta, mà trực tiếp nhất là văn bản
hành chính vẫn sẽ khó có thể khắc phục được những tồn tại bởi những khó khăn,
trăn trở của người soạn thảo khi một lúc phải tuân thủ nhiều hình thức văn bản
còn nhiều mâu thuẫn như vậy.
2.2.2. Quy định của UBND về công tác soạn thảo và ban hành văn bản
Thẩm quyền ban hành văn bản của UBND huyện theo quy định tại Điều
26, Điều 28 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, bao gồm:
Xây dựng, trình HĐND huyện quyết định các nội dung sau:
Ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của
HĐND huyện;
Quyết định biện pháp thực hiện nhiệm vụ về quốc phòng, an ninh; biện
pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh, phòng, chống tội phạm và các
hành vi vi phạm pháp luật khác, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong
phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ
tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản, các quyền và lợi ích hợp pháp
khác của công dân trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật;
Quyết định biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn do cơ quan
nhà nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa
phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương ở huyện;
Quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện; Xây
dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và hằng năm của huyện, quy
hoạch, kế hoạch sử dụng đất của huyện trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt;
Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi
ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách huyện; điều chỉnh dự toán
ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân
31

sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của huyện
theo quy định của pháp luật;
Quyết định quy hoạch, kế hoạch phát triển các ngành, lĩnh vực trên địa
bàn huyện trong phạm vi được phân quyền;
Quyết định biện pháp quản lý và sử dụng đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn
nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển và các nguồn tài nguyên
thiên nhiên khác; biện pháp bảo vệ và cải thiện môi trường, phòng, chống và khắc
phục hậu quả thiên tai, bão, lụt ở địa phương theo quy định của pháp luật.
Quyết định biện pháp phát triển hệ thống giáo dục mầm non, tiểu học và
trung học cơ sở; biện pháp phát triển sự nghiệp văn hóa, thông tin, thể dục, thể
thao; biện pháp bảo vệ, chăm sóc sức khỏe nhân dân, phòng, chống dịch bệnh,
thực hiện chính sách dân số, kế hoạch hóa gia đình; biện pháp phát triển việc
làm, thực hiện chính sách ưu đãi đối với người có công với cách mạng, chính
sách bảo trợ xã hội, xóa đói, giảm nghèo; biện pháp bảo đảm việc thực hiện
chính sách dân tộc, tôn giáo trên địa bàn huyện theo quy định của pháp luật.
Thẩm quyền ký văn bản được quy định tại Điều 17, Quy chế làm việc của
UBND huyện Lương Sơn (Ban hành kèm theo Quyết định số 04/2015/QĐ-
UBND ngày 29 tháng 07 năm 2015). Trong đó có quy định cụ thể về thẩm
quyền ký ban hành văn bản của Chủ tịch UBND huyện, Các phó Chủ tịch và
Chánh văn phòng HĐND và UBND huyện
2.3. Khảo sát thực trạng công tác soạn thảo và ban hành văn bản
hành chính tại UBND huyện Lương Sơn
2.3.1. Về số lượng văn bản hành chính ban hành
Căn cứ theo số liệu thống kê của Phòng Nội vụ huyện Lương Sơn báo cáo
tại trong báo cáo thống kê định kỳ công tác văn thư, lưu trữ năm 2011, năm
2012, năm 2013, năm 2014 và Công văn số 90/UBND-NV ngày 29 tháng 12
năm 2015 về việc thực hiện chế độ báo cáo thống kê định kỳ công tác văn thư,
lưu trữ năm 2015 và qua việc khảo sát hệ thống Sổ đăng ký văn bản của UBND
huyện Lương Sơn từ năm 2011 đến năm 2015, có thể thống kê số lượng các văn
bản hành chính thông dụng của UBND huyện Lương Sơn qua bảng số liệu sau:
32

Năm
STT Tên loại 2011 2012 2013 2014 2015
Văn bản
1 Quyết định 3472 5577 7185 4247 6324
(72,1%) (77,13%) (83,83%) (72,3%) (76,03%)
2 Công văn 965 976 963 1155 1165
(20,0%) (13,5%) (11,23%) (19,7%) (13,97%)
3 Thông báo 101 363 90 126 290
(2,1%) (5,02%) (1,05%) (2,14%) (3,48%)
4 Báo cáo 101 125 128 141 232
(2,1%) (1,73%) (1,5%) (2,34%) (2,78%)
5 Chỉ thị 16 13 15 12 11
(0,33%) (0,18%) (0,18%) (0,2%) (0,13)
6 Kế hoạch 37 45 49 56 121
(0,8%) (0,62%) (0,6%) (1,0%) (1,45%)
7 Tờ trình 15 08 12 15 22
(0,4%) (0,11%) (0,1%) (0,3%) (0,26%)
8 Giấy mời 108 124 128 125 158
(2,2%) (1,71%) (1,5%) (2,12%) (1,9%)
Tổng 4815 7231 8570 5877 8341
(100%) (100%) (100%) (100%) (100%)
Từ bảng số liệu trên cho thấy trong quá trình hoạt động của mình UBND
huyện Lương Sơn đã ban hành một khối lượng lớn các văn bản hành chính mà
chủ yếu là quyết định và công văn lên tới hàng nghìn văn bản.
Qua bảng số liệu cho thấy số lượng văn bản tăng giảm không đều qua các
năm. Tuy nhiên, xu hướng chung là số lượng văn bản được ban hành không
ngừng tăng qua các năm từ 4815 (năm 2011) lên 8341 (năm 2015). Có năm số
lương văn bản hành chính tăng đột biến đó là năm cơ quan có nhiều sự kiện,
công việc đặc biệt trong năm 2015 số lượng văn bản cao nhất lên tới 8341 tăng
gần gấp đôi (1,7 lần) số lượng văn bản được ban hành năm 2011, do năm 2015
UBND chuẩn bị cho công tác bầu cử đại biểu HĐND và do UBND huyện
Lương Sơn tiến thực hiện điều chỉnh chế độ chính sách tiền lương và chính sách
cán bộ cho các cán bộ, công chức của các trường học, các xã, thị trấn thuộc
UBND huyện Lương Sơn nên cần ban hành số lượng văn bản lớn.
Nhìn chung trong thời gian qua công tác soạn thảo và ban hành văn bản
hành chính của UBND huyện Lương Sơn đã đảm bảo giải quyết được các nhiệm
vụ được giao vàcơ bản đáp ứng được nhu cầu công việc của cơ quan. Số lượng
33

Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.doc

Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.doc

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.doc

Similar to Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.doc (12)

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói ☎☎☎ Liên hệ ZALO/TELE: 0973.287.149 👍👍

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói ☎☎☎ Liên hệ ZALO/TELE: 0973.287.149 👍👍 (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (18)

Soạn thảo và ban hành văn bản hành chính tại ubnd huyện Lương Sơn, tỉnh Hòa Bình.doc