Cosa sono i regolamenti parlamentari? A cosa servono? Qual è la loro fonte normativa? Per il lobbista è fondamentale conoscere sia i Regolamenti parlamentari sia la loro concreta applicazione. Soprattutto per capire quando fare lobbying.

1. REGOLAMENTI
PARLAMENTARI: CHI LI
CONOSCE BENE VINCE
Febbraio 2021

2. REGOLAMENTI
PARLAMENTARI. COSA SONO?
Ogni fase decisiva per la vita
istituzionale del Paese, come quella
che si è aperta con la crisi del
governo Conte-bis, fa emergere
alcune dinamiche dell’attività di
Camera e Senato delle quali non
sempre comprendiamo motivazioni
e finalità.
Ogni passaggio è disciplinato dai
Regolamenti parlamentari, che
stabiliscono tempi e modalità
d’azione del Parlamento e,
indirettamente, anche del Governo.

3. I Regolamenti parlamentari sono un
insieme di norme – scritte e non – che
stabiliscono le prerogative di maggioranza
e opposizione nonché quelle dei singoli
parlamentari, regolano l’accessibilità e la
trasparenza dei lavori.
Influiscono sul procedimento normativo.
Ad esempio, stabiliscono i criteri di
ammissibilità degli emendamenti,
determinano quale tipo di ostruzionismo
è legittimo, decidono se un voto debba
essere palese o segreto.
A COSA SERVONO?

4. COSA NE SAPPIAMO?
Molto spesso l’attività parlamentare
viene riportata in maniera confusa e
frammentaria.
Come si formano i Gruppi
parlamentari? Come si vota nelle
Commissioni? Come viene eletto il
Presidente dell’Assemblea? Come
si stabilisce il Calendario dei lavori
parlamentari?
Queste ed altre domande trovano
risposta nei Regolamenti della Camera
dei Deputati e del Senato della
Repubblica.

5. LA NORMATIVA

6. LE FONTI DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI
Camera e Senato godono quindi
di autonomia:
› amministrativa/organizzativa,
provvedono all’organizzazione
dei propri uffici amministrativi e
all’assunzione dei propri dipendenti;
› finanziaria/contabile, approvano
un bilancio interno che stabilisce
come saranno usate le risorse
economiche che servono al proprio
funzionamento;
e anche della:
› inviolabilit della sede, hanno
la titolarità esclusiva dei poteri
di polizia nelle proprie sedi. La
orza pubblica non può accedervi
senza il consenso del Presidente
e mai durante una seduta;
› autodichia, giudicano da sé le
controversie che riguardano i
propri atti amministrativi;
› verifica dei poteri, esaminano
i titoli di ammissione dei propri
componenti e delle cause
sopraggiunte di ineleggibilit e
di incompatibilit .
Ciascuna
Camera adotta
il proprio
regolamento a
maggioranza
assoluta
dei suoi
componenti.
“
Art. 64 Cost. c. 1

7. Camera e Senato hanno competenza
regolamentare esclusiva nel senso
che nessuna legge ordinaria può
disciplinare la materia “parlamentare”.
Inoltre i Regolamenti parlamentari non
sono soggetti al sindacato della Corte
Costituzionale: alle Camere è infatti
riconosciuta l’indipendenza da ogni
altro potere – sentenza della Corte
Costituzionale n. 120/2014.
LE FONTI DEI REGOLAMENTI PARLAMENTARI

8. CASI/NORMA REGOLAMENTARE
DI RIFERIMENTO

9. Per costituire un Gruppo
parlamentare occorrono almeno
20 deputati ma, se autorizzati dal
Presidente dell’Assemblea, è possibile
formare un Gruppo con un numero
minore di deputati.
LA FORMAZIONE DEI GRUPPI
E IL TRASFORMISMO(IL CASO LeU)
CAMERA
Esempio
Nel corso dell’attuale legislatura i 14 deputati
eletti con il partito Liberi e Uguali (LeU) hanno
costituito un Gruppo autonomo.

10. LA FORMAZIONE DEI GRUPPI
E IL TRASFORMISMO (IL CASO IV)
Un escamotage?
Il neo-partito Italia Viva ha potuto
comunque costituire un Gruppo
autonomo nonostante la sua
nascita fosse successiva alle
elezioni politiche del 2018.
È arrivato in soccorso il Sen.
Nencini, unico rappresentante
eletto del PSI, che ha prestato il
nome del suo partito al nuovo
Gruppo PSI-Italia Viva.
Per costituire un Gruppo
parlamentare occorrono almeno
10 senatori, purché rappresentino
un partito o un movimento
politico che sia presentato alle
elezioni.
Il cd. trasformismo, ovvero il passaggio di singoli parlamentari da
un Gruppo all’altro, è sempre ammesso, poiché l’art. 67 Cost.
stabilisce per i parlamentari l’assenza del vincolo di mandato.
SENATO

11. LE LEGGI NON SI APPROVANO
SOLO IN ASSEMBLEA
Al Senato prima era
l’eccezione, dopo la modifica
del Regolamento del 2017
dovrebbe essere la regola:
il Presidente può assegnare
i disegni di legge all’esame
della Commissione competente
in sede deliberante e non più
referente, tranne quelli per i
quali è espressamente prevista
la riserva d’Assemblea.
Quali sono?
L’art. 35 esclude, ad esempio
i DdL:
› costituzionali e elettorali;
› di delegazione legislativa;
› di autorizzazione alla ratifica
di trattati internazionali;
› approvazione di bilanci e
consuntivi.

12. LE LEGGI NON SI APPROVANO
SOLO IN ASSEMBLEA
Che significa?
Più poteri alle Commissioni
parlamentari e meno pubblicità
dei lavori, dal momento che
di regola le sedute delle
Commissioni non sono
pubbliche (ma in molti casi lo
sono, ad esempio, le audizioni
in Commissione) e al termine
della riunione è disponibile il
resoconto sommario (quello
stenografico viene pubblicato
anche dopo mesi).
Disposizioni in materia
di diagnosi, cura e
abilitazione delle
persone con disturbi
dello spettro autistico
e di assistenza alle
famiglie.
“
Esempio:
Ddl (L. 134/2015)

13. L’AUTODICHIA E IL CASO “MINZOLINI”
Il Sen. Minzolini
nel 2017 è stato
condannato in via
definitiva per peculato
ma il Senato ha
votato contro la sua
decadenza dalla carica
di Senatore.
› L’art. 66 Cost. stabilisce che
IL CASO
ciascuna Camera giudica
dei titoli di ammissione
dei suoi componenti e
delle cause sopraggiunte
di ineleggibilità e di
incompatibilità.
› La cd. Legge Severino
elenca una serie di cause
ostative alla candidabilità
“
di deputati e senatori,
anche se sopravvenute in
corso di mandato, tra cui
la condanna in via definitiva
ad una serie di reati (quali
il peculato, la frode fiscale
e la corruzione).

14. L’AUTODICHIA ALTRI CASI
SENATO
Il Sen. Berlusconi,
condannato in via
definitiva per frode
fiscale, è stato dichiarato
decaduto dall’incarico di
Senatore nel 2013.
CAMERA
L’On. Galan, è stato
dichiarato decaduto
dall’incarico di
deputato nel 2016
per una condanna
definitiva per
corruzione.
Due pesi due misure?
NO, la decadenza del mandato parlamentare non
è automatica, ma è frutto di valutazioni autonome
dell’Assemblea parlamentare.

15. vota solo uno. Se il primo
è approvato o bocciato,
risultano decaduti tutti
gli altri. La legittimità di
questa prassi deriva dai
poteri del Presidente di
Camera e Senato di
Nel corso dell’esame in
Assemblea al Senato della
Riforma Boschi-Renzi, furono
stralciati 1.400 emendamenti.
Com’è possibile?
Grazie al “canguro”, una prassi
anti-ostruzionismo al Senato,
ma anche una regola scritta
alla Camera: si accorpano
gli emendamenti simili e di
contenuto analogo e se ne
LE REGOLE NON SCRITTE: IL “CANGURO”
NELLA RIFORMA BOSCHI-RENZI
modificare l’ordine delle
votazioni quando lo
reputi opportuno ai fini
dell’economia o della
chiarezza delle votazioni
stesse.
“
Il “canguro” sulla Riforma Boschi-Renzi non è stato possibile,
perché il Regolamento lo esclude espressamente per i disegni
di legge costituzionali.

16. L’APPROVAZIONE DEI DECRETI-LEGGE
I Decreti-Legge devono essere convertiti in
legge dal Parlamento entro 60 giorni dalla
loro approvazione.
Il regolamento parlamentare del Senato
prevede espressamente, all’art. 77, questo
termine temporale, quello della Camera no.
Cosa implica questo? Che il Governo alla
Camera dovrà ricercare l’accordo politico
con i Gruppi per giungere in tempo alla
calendarizzazione della conversione del
Decreto, prima della sua scadenza.

17. La fuoriuscita di IV dalla maggioranza
di Governo e la ricerca di una nuova
maggioranza nelle Assemblee
parlamentari, ha fatto emergere il
tema della debolezza dei partiti di
Governo all’interno delle Commissioni.
Com’è possibile?
Senza il sostegno di IV, infatti, la
maggioranza del Conte-bis aveva
perso il controllo di alcune importanti
Commissioni parlamentari al Senato,
fra le quali Bilancio e Affari
Costituzionali (competente per la
modifica della Legge Elettorale).
Cosa dicono i Regolamenti?
Le Commissioni devono
“rispecchiare la proporzione
dei gruppi parlamentari”, ma si
possono creare delle situazioni di
squilibrio tra Aula e Commissioni.
IL GOVERNO HA LA MAGGIORANZA
IN ASSEMBLEA, NON NELLE COMMISSIONI
Ecco perché. Nel Conte-bis IV aveva la presidenza di tre Commissioni: Finanze
e Trasporti alla Camera, e Igiene e Sanità al Senato.

18. IL GOVERNO HA LA MAGGIORANZA
IN ASSEMBLEA, NON NELLE COMMISSIONI
Al di là delle Presidenze, i rapporti di
forza tra maggioranza e opposizione
si preannunciavano complicati in
diverse Commissioni, sia alla Camera
che al Senato. Se IV avesse votato
con l’opposizione, la maggioranza
sarebbe stata tale solo in 3 delle 14
Commissioni del Senato (Finanze,
Agricoltura e Lavoro). Nelle altre si
sarebbe potuto verificare il “pareggio”
o la minoranza già in partenza.
Non sarebbe stata la prima volta: era
già successo nel 2011 con il Governo
Berlusconi.

19. QUANDO PREVALGONO LE RAGIONI
POLITICHE SUI REGOLAMENTI
Nonostante i Regolamenti di Camera e
Senato prevedano espressamente che
tutte le Commissioni debbano eleggere, tra
l’altro, un proprio Presidente, nel 2019 le
Commissioni Lavoro, Igiene e Sanità e Difesa
del Senato sono rimaste acefale.
Perché? Mancato accordo politico all’interno
della maggioranza di governo.
Era successo anche nel 2016, durante il
Governo Gentiloni, per la Commissione
Affari Costituzionali, quando la Presidente
Finocchiaro era stata nominata Ministro per
i Rapporti per il Parlamento.
IL CASO DELLE
COMMISSIONI
ACEFALE

20. MAGGIORANZA ASSOLUTA/MAGGIORANZA
RELATIVA E ASTENSIONE
Lo scorso 19 gennaio al Senato,
quando è stata votata la fiducia
al Governo Conte-bis, i 18 senatori
di IV che si sono astenuti hanno
di fatto aiutato il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
Cerchiamo di capire perché...

21. RICORSI ALLA CORTE COSTITUZIONALE
MAGGIORANZA RELATIVA
La maggioranza dei presenti
(metà+1), dopo la verifica
del numero legale (ovvero la
maggioranza dei componenti).
Quando è richiesta: per la maggior
parte delle deliberazioni, incluso il
voto di fiducia al Governo.
MAGGIORANZA ASSOLUTA
La maggioranza dei componenti
dell’Assemblea (metà+1), quindi 316
alla Camera e 161 al Senato.
Quando è richiesta: ad esempio,
per l’approvazione dei regolamenti
parlamentari, lo scostamento dal
pareggio di bilancio, il rinvio a
giudizio dei Ministri.
Al Senato, dopo la riforma del regolamento nel 2017, un’astensione
NON è più un voto contrario. Prima erano computati ai fini del quorum
per la maggioranza relativa anche i Senatori presenti che esprimevano
un voto di astensione.
MAGGIORANZA ASSOLUTA/MAGGIORANZA RELATIVA E ASTENSIONE

22. LA FIDUCIA AL GOVERNO.
IL VOTO (IN TEMPO) DEI “RESPONSABILI”
Al Senato il Governo Conte ha ottenuto
la fiducia sul filo del rasoio, non soltanto
per la chiamata dei senatori che
responsabilmente sono stati chiamati
a preservare il Paese dall’instabilità
politica, ma anche per i tempi di voto.
Il voto dei senatori Nencini (PSI) e
Ciampolillo (Misto, ex 5S) sono stati
validati solo dopo il ricorso al controllo
video, che ha accertato che i due senatori
avessero espresso il loro voto in tempo
utile, cioè prima che la Presidente Casellati
dichiarasse chiusa la sessione di voto.

23. LA FIDUCIA AL GOVERNO.
IL VOTO (IN TEMPO) DEI “RESPONSABILI”
Le votazioni sulla fiducia o sfiducia
al Governo sono fatte con votazione
elettronica e appello nominale,
facendo uso del dispositivo
elettronico (art. 116).
In ordine alfabetico a partire dal
nome di un Senatore estratto a
sorteggio, il Presidente chiama i
Senatori, che esprimono a voce
il loro voto e contemporaneamente
azionano il dispositivo elettronico.
Le procedure di voto devono
concludersi entro la comunicazione
di fine votazioni del Presidente.
Cosa dicono i
Regolamenti?

24. Il Governo Conte aveva ottenuto
la fiducia di Camera e Senato
anche senza i voti di IV, ma al
Senato ha ottenuto 156 voti, quota
insufficiente per la maggioranza
assoluta, che è di 161.
Si era dunque profilato il rischio di
un Governo di minoranza. Ovvero
di un Governo che non gode
dell’appoggio della maggioranza
parlamentare. È possibile?
Non ci sarebbero stati
impedimenti dal punto di vista
L’IPOTESI DI UN GOVERNO DI MINORANZA
della Costituzione, visto che oltre alla
fiducia al momento dell’insediamento
non è richiesta poi l’esistenza di
una effettiva maggioranza. Ma
ad una condizione: l’esecutivo ha
bisogno di una maggioranza sia nelle
Commissioni parlamentari sia in Aula,
quindi un governo di minoranza resta
in vita se le opposizioni non sono
ostruzioniste, ma “responsabili”.
In passato ci sono stati alcuni esempi
di Governi di minoranza (Leone I e
Andreotti III).

25. Chi conosce meglio i regolamenti
parlamentari, da sempre, è
l’opposizione. Non potendo incidere
nella discussione e sulle proposte
di legge diventa esperto delle
procedure per prendere tempo e
rimandare il voto su provvedimenti
che non approva.
Si chiama filibustering, dalla
presentazione di Ordini del giorno
(art. 88), che tuttalpiù vengono
accettati dal Governo come
raccomandazione.
CHI TROVA UN ESPERTO DI REGOLAMENTI
PARLAMENTARI TROVA UN TESORO
Nella X legislatura (1987-1992) ne
furono presentati 802, nella XVII
9.995, in quella attuale 3.790. Chi
presenta un OdG può parlare per
5 minuti a scopo illustrativo e per
altri 5 sulle intenzioni di voto. Dieci
minuti, per 600 deputati, possono
rallentare la discussione!
Anche gli interventi in aula sono
un’arma contro il tempo. Infine Le
mozioni – oltre 500 quelle depositate
nell’ultimo anno – possono essere un
altro strumento di filibustering.

26. Il Sen. Roberto Calderoli (Lega), Vice
Presidente del Senato, è considerato
il massimo esperto del nuovo
Regolamento:
Conosco il regolamento a memoria,
quando è il caso lo utilizzo per mettere
in difficoltà la maggioranza.
Lo ha fatto, ad esempio, per
l’approvazione del DdL di conversione
del D-L Elezioni (n. 26/2020) lo scorso
giugno. Alla vigilia della scadenza del
D-L (già approvato alla Camera), il voto
dell’Assemblea è stato annullato a
“
IL PIERINO CALDEROLI
causa della mancanza del numero
legale (erano 149 i presenti anziché
150). C’era stato un errore nel
conteggiare i congedi, ma l’unico ad
essersene accorto era stato proprio
Calderoli. Il voto dell’Assemblea è
stato quindi annullato, costringendo
tutti i Senatori, che erano rientrati a
casa in serata convinti della validità
della votazione, a tornare a Roma
la mattina seguente in tempo per
votare di nuovo.
Bello scherzetto!

27. LE IPOTESI DI RIFORMA
Sebbene i Regolamenti parlamentari
siano stati modificati diverse volte,
non è stata realizzata una loro
riforma strutturale dalla nascita della
Costituzione. Quindi molte norme
sono cadute in disuso, rinnovate di
fatto dalla prassi, altre considerate di
fatto decadute.
Alcune ipotesi di riforma:
› votazioni elettroniche sempre.
Qualcuno, durante la pandemia
attuale, ha anche ipotizzato il voto a
distanza;
› pubblicità dei lavori nelle
Commissioni Parlamentari: richiesto
da molti dentro e fuori il Parlamento,
poiché in molti casi le riunioni delle
Commissioni non sono pubbliche e
viene redatto un resoconto sommario;
› norme più severe per la
formazione dei Gruppi, per evitare
sia la formazione di mini-gruppi che
il trasformismo diffuso;
› più spazio alla calendarizzazione dei
progetti di iniziativa popolare e dei
Consigli Regionali e alle petizioni.

28. Dopo la vittoria dei SÌ al referendum
sul taglio dei parlamentari, la riforma
dei Regolamenti è una priorità.
Alla Camera, il Presidente Fico aveva
avviato l’esame della materia e
convocato due volte la Giunta per il
Regolamento.
Meno attivo il Senato su questo
fronte.
Ha detto il Presidente Fico:
IL PARLAMENTO DOPO IL REFERENDUM
SUL TAGLIO DEI PARLAMENTARI
Vi è poi l’esigenza di verificare l’impatto
della riforma costituzionale sulla
disciplina dei Gruppi parlamentari
e delle componenti politiche del
Gruppo misto, nella parte in cui se ne
stabiliscono i requisiti numerici minimi.
Il rischio di tornare alle urne senza
aver provveduto ad una riforma dei
Regolamenti di Camera e Senato è
tuttavia molto alto.
“

29. LOBBYING E REGOLAMENTI PARLAMENTARI
Per il lobbista è fondamentale
conoscere sia i Regolamenti
parlamentari sia la loro concreta
applicazione. Soprattutto per
valutare quando fare lobbying.
Per essere efficace, il lobbying deve
essere tempestivo, ovvero giungere
nella fase più appropriata dell’iter
legislativo (quando la proposta di
legge si può ancora cambiare).
Ad esempio, è essenziale sapere
quali soggetti abbiano la facoltà
di presentare proposte emendative,
in quale momento dell’iter possano
farlo e quali parti di una proposta
di legge siano emendabili in ciascuna
fase del procedimento.
Solo padroneggiando questi aspetti
si può pianificare nella maniera più
corretta ed efficace il dialogo con i
parlamentari (e con il Governo).

30. LOBBYING E REGOLAMENTI PARLAMENTARI
Ma per un lobbying efficace è
importante anche sapere a chi
chiedere un incontro. Ad esempio,
ai Relatori del DdL, che sono la
figura chiave di tutto l’iter legislativo.
Così come i Presidente delle
Commissioni referenti, che possono
decidere se un emendamento è
ammissibile o meno.
Un emendamento presentato dal
Relatore ha maggiori possibilità di
essere approvato in Commissione
referente.
Gli emendamenti presentati in
Assemblea invece, anche se il
Regolamento non lo dice, hanno
poche possibilità di essere approvati,
dal momento che i Governi fanno
ricorso soprattutto alla decretazione
d’urgenza, e che – nella maggior
parte dei casi – per accorciare i tempi
di approvazione ed evitare sorprese
dell’ultima ora, viene proposto il maxi
emendamento governativo, sul quale
viene posta la questione di fiducia.

31. Fino allo scorso ottobre,
durante questa legislatura gli
emendamenti approvati in
Commissione sono 3.197 mentre
quelli approvati in Assemblea 421.
Inoltre, l’emendabilità di una
proposta di legge in un ramo del
Parlamento a partire dalla terza
lettura è limitata a quelle sole
parti che siano state aggiunte o
modificate dall’altro ramo.
LOBBYING E REGOLAMENTI PARLAMENTARI

32. Non solo i regolamenti, ma anche
la prassi parlamentare è un
campanello per il lobbista.
Un tempo c’era la cd. navetta
parlamentare, ovvero uno o più
passaggi tra Camera e Senato
prima di approvare il testo
definitivo di una Legge.
Nella legislatura attuale è di fatto
scomparsa: la gran parte dei testi è
approvata con un solo passaggio
da ciascuna Camera.
Un esempio?
La Legge di Bilancio 2021,
modificata solo alla Camera ed
approvata così come è stata
trasmessa anche dal Senato (e
in tutta fretta per rispettare la
scadenza del 31 dicembre).
LOBBYING E REGOLAMENTI PARLAMENTARI

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