Pembaruan Sistem Pengawasan Jaksa

FEMEARUAS{
ffi } ETE M FE N EiA.TfAE*AH
a
JAKSA
vaPPr
KIN
HAS IL KERJASAM.A :
.t
'!
=L
Kejaksaan Agung Rl
a?
ia FoundationThe As

crttltatww*t
347o,17
rerl
@NdrJit iEt,,
a
FHMBAFIU^A,N
, $[ I SiTtM trtN CIid[AfA&AN
*A;q*A
HASIL KERJASiAMA :
.4. .4. ,&.
l(}l.I ft-+Komisi Hukum Nasional $;,1
Republik lndonesia l(.rrkrlrlAgury Rt
TheAsia Foundalion
zrft]S
?

KATA PENGANTAR
Undang-Undang Nomor 16 Tahun 2004 tentang Kejaksaan
mengamanatkan lembaga Kejaksaan sebagai institusi yang mewakili
publik khususnya di bidang penegakan hukum pidana yaitu penyidikan
perkara tertentu, penuntutan dan eksekusi putusan pengadilan serta
mewakili negara dan pemerintah dalam perkara perdata dan tata usaha
negara. Untuk menjalankan amanat ini ini tentunya membutuhkan
sistem manajemen organisasi yang baik dalam tubuh Kejaksaan itu
sendiri, termasuk di dalamnya fungsi pengawasan.
Sistem pengawasan di Kejaksaan hingga saat ini dinilai belum efektif
untuk menunjang kinerja Kejaksaan. Hal ini daipat terlihat dari
banyaknya laporan pengaduan publik mengenai dugaan penyimpangan
oleh aparat Kejaksaan yang belum terselesaikan. Selain dari pada itu
penerapan tata pemerintahan yang baik(good governace) yang belum
berjalan sepenuhnya juga menjadi persoalan yang harus segera
dijawab oleh Kejaksaan. Masalah transparansi, akuntabilitas dart
pariisipasi publik dalam hal pengawasan di KejaKaaan menjadi potret
yang sering dicermati belakangan ini.
Kejaksaan sebagai bagian dari lembaga eKekutif mengikuti pola yang
sama seperti lembaga pemerintah lainnya. Demikian halnya dengan
status kepegawaian yang melekat pada jaksa dan tata usaha di
lingkungan Kejaksaan yakni sebagai Pegawai Negeri Sipil (PNS). Dengan
kondisi tersebut maka pedoman yang menjadi acuan pelaKanaan
pengawasan di lingkungan Kejaksaan juga mengikuti ketentuan yang
berlaku di lembaga pemerintahan lainnya. Padahaljaksa merupakan
profesi sekaligus PNS plus yang artinya memilikitanggung jawab yang
lebih spesifik. Salah satu solusi untuk menjawab pertanyaan di atas
adalah dibentuknya sistem peng'awasan yang khusus bagijaksa selain
menyempurnakan sistem pengawasan yang telah ada.
Komisi Hukum Nasional (KHN) sesuai dengan mandat yang dimilikinya,
terpanggil untuk turut berperan dalam proses pembaruan Kejaksaan
bersama dengan Kejaksaan Agung dengan melakukan penelitian sistem
pengawasan di Kejaksaan. Penelitian ini juga dilata rbela kangi dukungan
KHN kepada lembaga Kejaksaan untuk melaksanakan perintah Undang-

Undang Kejaksaan yang baru, khususnya untuk lebih meningkatkan
profesionalisme para jaksa serLa mewujudkan Kejaksaan sebagai
professiona I lega I o rga n ization yang modern.
Penelitian ini diselenggarakan dalam waKu enam bulan sesuai dengan
dana yang berasal dari APBN 2005 dan juga didukung oleh The Asia
Foundation Dalam penelitian ini KHN mengikutserLakan Masyarakat
Pemantau Peradilan Indonesia (MaPPI FHUI) yang memiliki program
pemantauan atas kinerja KejaKaan. Keterkaitan Sekretariat Negara
dalam penelitian ini dikarenakan anggaran bagi KHN secara
administratif keuangan diperoleh dari Departemen Keuangan melalui
Sekretariat Negara.
Keluaran dari penelitian ini berupa rekomendasi dalam format
Rancangan Keputusan Jaksa Agung Republik Indonesia untuk
membentuk kelompok kerja guna penyempurnaan sistem pengawasan
kejaksaan dengan penugasan sebagaimana terurai di dalamnya.
Keluaran yang implementatif tidak mungkin dicapai mengingat
terbatasnya waKu dan dana yang disediakan APBN, terkaitnya fungsi
pengawasan dengan fungsi-fungsi lain di Kejaksaan serta dengan
instansi-instansi lain di luar Kejaksaan, misalnya dengan Kantor Menteri
Negara Pendayagunaan Aparatur Negara, Sekretariat Negara, Badan
Kepegawaia n Negara dan sebagainya.
Jakarta, Oktober 2005
Komisi Hukum Nasional
Republik Indonesia
v

DAFTAR ISI
Kata Pengantar ......... iii
Daftar Isi v
BAB I
PEIDAI{UII'AN 1
A. Latar Belakang ............. ."""""""""' 1
B Permasalahan............... 8
C. Tujuan dan Sasaran 8
D. Keranglo Konsepsional ............... 9
E Mebdl Penelitian 11
F. JadwalPenelitian 15
G. Pelaksana """""""""" 15
H. Anggaran Dana ......... 15
BAB II
SISIEM PENGAWASAN DI ORGANISASI PEMERINTAH
A. PengeftianPengawasan
B. Jenis-jenis dan Bentuk-bentuk Pengawasan
C. Proses Pengawasan
D. Pengawasan dalam Organisasi Pemerintahan di Indonesia """
1. Tujuan, Sasaran dan Ruang Lingkup Pengawasan
2. Bentuk-bentuk Pengawasan ...............
a. Pengawasan Melekat
1) Tujuan dan Sasaran Pengawasan Melekat
2) Ruang Lingkup Pengawasan Melekat
3) Prinsip-Prinsip Pengawasan Melekat
4) Pelaksanaan Pengawasan Melekat
5) Tindak lanjut dalam Pelaksanaan Pengawasan
Melekat
a) Tindak lanjut yang bersifat preventif ""
b) Tindak lanjut yang bersifat represif
b. Pengawasan Fungsional ...............
1) Ruang Lingkup Pengawasan Fungsional
2) Pelaksana Pengawasan Fungsional -:"""""'
3) Pelaksanaan Pengawasan Fttngsional """"""""""
16
18
22
26
28
28
30
30
32
33
33
3+
37
37
38
42
42
43
44

47
48
4) Tindak lanjut dalam Pelaksanaan Pengawasan
Fungsional
c. Pengawasan Masyarakat ............
d. Pengawasan Legislatif ...............
E Penerapan good governancedalam Sistem Pengawasan di
Organisasi Pemerintahan ...............
1. Pengeftian good governance .............
2. Prinsip-Prinsip good governance
a. PrinsipTransparansi
b. Prinsip Akuntabilitas
c. Prinsip Paftisipatif ..
3. Pengawasan yang Transparan, Akuntabel dan Paftisipatif
a. Pengawasan yang Transparan ..........
b. Pengawasan yang Akuntabel .............
c. Pengawasan yang Partisipatif ............
BAB III
TINXAUAN NORMATIF TERHADAP SISTEM PENGAWASAN
KE'AIGAAN REPUBUK INDONESIA
A. Kejaksaan Sebagai Suatu Organisasi ..........
B Sistem Pengawasan di Kejaksaan Saat Ini
1. Pengawasan Strukfura| ................
1) TUgasdan Fungsi
2) Mekanisme Pengawasan Melekat ..........
3) Apant Pengawasan Melekat
4) TindakLanjut ....:.............
b. Pengawasan Fungsional..
1) Tugasdan Fungsi
2) Mekanisme Pengawasan Fungsional
a) Pengawasan fungsional dari belakang meja
(buril)
b) Pengawasan diTempat Satuan lGrja (Inspeksi)
4) Pemantauan
5) Susunan Organisasi ApantPengawasan Fungsional
di Kejaksaan
c. Eksaminasi
vi
49
50
50
52
53
54
56
57
58
59
61
&
il
65
67
70
77
7l
n
n
85
85
85
85
86
101
111
tt4
t26

1) Maksud, Tujuan dan Sasaran ............. L27
2) TimEksaminasi............. .................... 128
3) Pelaksanaan ... L29
4) Tata Cara Penilaian ......... 130
5) Pehporan ..... 130
a. Penegakan Kode Etik Profesi Jaksa Melalui Komisi Etik
Persaja .,............. 132
b. Majelis Kehormatan Jaksa ......... .............. 139
c. Peranan Komisi Kejaksaan Republik Indonesia dalam
Melakukan Fungsi Pengawasan di Kejaksaan ............... L42
C. Transparansi, Akuntabilitas dan Partisipasi dalam Sistem
Pengawasan di Kejaksaan
1. Transparansi Sistem Pengawasan di Kejaksaan
2. Akuntabilitas Kinerja Pengawasan di Kejaksaan
3. Partisipasi Masyarakat dalam Sistem Pengawasan di
Kejakaan .............. 150
BAB IV
ANAUSIS DAN REKOMENDASI ....,..... 152
A. Landasan hukum ........... 153
B. Mekanisme Pengawasan ........... ....... 158
1. Permasalahan dalam Mekanisme Pengawasan Melekat ,,... 158
2, Permasalahan dalam Mekanisme Pengawasan Fungsional ... 150
3. Permasalahan dalam Instrumen Penilaian Kinerja JaKa ,,,. 153
1, Permasalahan dalamTindak l-anjutdan Upaya Hukum ..,,,., 155
5. Permasalahan dalam Pengawasan Elatra StruKural ........... 169
C. Permasalahan dalam StruKur Organisasi Pengawasan ............. 173
D. Sumber Daya Manusia (SDM) .,,.....,.,,..,.. 174
1. Permasalahan dalam Kualitas SDM ......... ..,,.,. t74
2, Permasalahan dalam Kuantitas SDM .......... ,,,,, L76
3. Permasalahan dalam Budaya yang Menghambat Kinerja
Pengawasan ........... 175
E Permasalahan dalam Penerapan Prinsip Transparansi,
Akuntabilitasdan Partisipasi ........., ... 177
BAB IV
PENUTUP .......... 180
A. Kesimpulan............ ....... 180
L46
L47
149
vii

r
B. Sann ri-*c..-.-., ........... 181
DAFTARPUSTAKA...... ......... 183
TAMPIRAN ...... 188
Rancangan Kepufu sa n Jaksa Agung tenta ng Pembentukan l(ebmpok
Kerja Pembaharuan Sistem Pengawasan Kejalaaan ---ir.,r.*....... 188
DaftarNarasumber ................. 193
DaftarPeneliU.............. ........ 19't
vtlt

BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Kejaksaan adalah institusi yang mengemban tugas-tugas publik,
terutama di bidang penegakan hukum pidana yaitu penyidikan perkara
tertentu, penuntutan dan eksekusi putusan pengadilan serta mewakili
negara dan pemerintah dalam perkara perdata dan tata usaha negaral.
Di samping itu Kejaksaan juga dapat mewakili publik (kepentingan
umum) dalam perkara perdata tertentu misalnya: menuntut
pembubaran perseroan, menuntut pailit perseroan, menuntut batalnya
suatu perkawinan dan sebagainya. Tugas-tugas tersebut
terejawantahkan sebagai pelayanan yang diberikan Kejaksaan kepada
publik dalam bentuk perlindungan kepentingan publik melalui
penegakkan hukum.
Untuk dapat melayani publik dengan baik tentunya diperlukan sebuah
pengaturan atau pengorganisasian yang baik pula. Dalam hal ini
Kejaksaan merupakan sebuah organisasi yang memiliki visi:
Mewujudkan Kejaksaan sebagai penegak hukum yang
. melaksanakan tugasnya secara independen dengan
menjunjung tinggi HAM dalam negara hukum berdasarkan
Pancasila.2
Sementara misi yang dimiliki Kejaksaan adalah:
1. Menyatukan tata pikir, tata laku dan tata
penegakan hukum
2. Optimalisasi pemberantasan KKN dan
pelanggaran HAM
kerja' dalam
penuntasa n
1 Indonesia, Undang-Undang Tenbng Kejalsaan, UU No. 16, LN No. 67 Tahun
2004, TLN No. 21401, Pasal 30.
2 Perencanaan Stntegik Kejaksaan RI tahun 2005.

3. Menyesuaikan sistem dan tata laksana pelayanan dan
penegakan hukum dengan mengingat norma keagamaan,
kesusilaan, kesopanan dengan memperhtikan rasa keadilan
dan nilai-nilai kemanusiaan dalam masyarakat.3
Untuk mencapai visi dan misi tersebut, maka Kejaksaan harus
melaksanakan tugas dan wewenangnya dengan berpegang pada fungsi-
fu n gsi ma najemen ya kn i perencanaa n (pta n n ing), pengorga n isasia n
(organ izing), pela ksanaa n (a dua ting) dan pengaw asan (con trotting).
Secara umum pengawasan dalam lingkungan aparatur pemerintah
bertujuan agar terciptanya aparatur pemerintah yang bersih dan
berwibawa yang didukung oleh suatu sistem manajemen pemerintah
yang berdaya guna dan berhasilguna serta ditunjang oleh partisipasi
masyarakat yang konstruKif dan teftib dalam wujud pengawasan
masyarakat (kontrolsosial) yang obyektif, sehat serta bertanggung
jawab. Selain itu, pengawasan juga bertujuan agar terselenggaranya
teftib administrasi di lingkungan aparatur pemerintah, tumbuhnya
disiplin kerja yang sehat dan agar adanya kelugasan dalam
melaksanakan fungsi atau kegiatan serta tumbuhnya budaya malu
dalam diri masing-masing aparat.4
Kejaksaan sebagai lembaga pemerintahan yang melaksanakan
kekuasaan negara di bidang penuntutan serta kewenangan lain
berdasarkan undang-undang memiliki sistem pengawasan yang saat
ini masih berpedoman pada ketentuan Undang-Undang (UU) Nohor 5
Tahun .1991. Ketentuan mengenai pengawasan dalam undang-undang
ini kemudian diatur lebih lanjut dalam Keputusan presiden (Keppres)
Nomor 86 Tahun 1999 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kejakaan
yang menegaskan unit pengawasan di Kejaksaan dipimpin oleh pejabat
eselon I yaitu Jaksa Agung Muda Pengawasan.
Selanjutnya untuk melaksanakan Keppres tersebut diterbitkan
Keputusan Jaksa Agung (Kepja) Nomor Kep-115[A/10/1999 tentang
3
lbid.
4 Vfctor M. Situmorang; Jusuf Juhir, Aspek Hukum pengawasan Melekat dalam
Lingkungan Apantur Pemerinbh, (Jakarh : Rineka Cipta,"1998), hal. 26 - 27,
2

Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan, Kepja Nomor Kep-503/A/3N721
2000 tentang Ketentuan Penyelenggaran Pengawasan Kejaksaan, Kepja
Nomor Kep-504/A[ Al 7212000 jo Kepja No. Kep-053 I Al JAI 03 12004
tentang Ketentuan Administrasi Pengawasan Kejaksaan dan Juklak
No.0UAl02 1200L tentang Ketentuan-ketentuan Penyelenggaraan
Pengawasa n Kejaksaan Republik Indonesia.
Berdasarkan peraturan perundang-undangan yang disebutkan di atas,
terdapat dua macam mekanisme pengawasan dalam lingkungan
pemerintahan yang di dalamnya juga termasuk lingkungan Kejaksaan
Republik Indonesia yakni pengawasan melekat dan pengawasan
fungsional. Pengawasan melekat dilaksanakan oleh pimpinan satuan
kerja terhadap bawahannya, sedangkan pengawasan fungsional
d ila ksa na ka n oleh apa rat pengawasa n fu ngsiona ls.
Secara garis besar yang menjadi ruang lingkup pengawasan menurut
Pasal4 Kepja No. Kep-503/A/J.AlL?12000 terbagi menjadidua yaitu
yang menyangkut personal dan pelakaan kerja aparat Jaksa. Pertama,
lingkup pengawasan personal sangat terkait erat dengan integritas
pegawai Kejaksaan, yang dapat dilihat melalui sikap, tutur kata dan
perilaku Jaksa yang tercakup dalam Kode EtikJaksa yaitu Tata Krama
Adhyaksa, DoKrin Tri Krama AdhyaKa, Pasal 11, Pasal 13 dan Pasal
15 UU No. 15 tahun 2004 tentang Kejaksaan serta Pasal 2 dan Pasal 3
Peraturan Pemerintah (PP) No. 30 tahun 1980 tentang Disiplin PNS.
Pengawasan personal ini dilakukan baik secara melekat oleh atasan
langsung maupun secara fungsional melalui penanganan terhadap
penyimpangan yang dilakukan oleh pegawai KejaKaans.
Kedua, mekanisme kerja yang menjadi perhatian pengawasan adalah
kinerja dari JaKa dalam melaksanakan tugas dan:fungsinya.
5 Lihat: Instruksi Presiden No. 15 tahun 1983 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengawasan tanggal 4 OKober 1983 dan Instruksi Presiden No. 1 tahun 1989 tentang
Pedoman Pelaksanaan Pengawasan Melekat tanggal 20 Maret 1989. Keputusan Jaksa
Agung No: Kep - 503/A/J.NLzl 2000 tentang Ketentuan-Ketentuan Penyelenggaraan
Pelaksanaan Pengawasan Kejaksaan Republik Indonesia tanggal 5 Desember 2000'
5 Kepja No: KeP - 503lAl).Altzl2000 tentang Ketentuan-Ketentuan
Penyelenggaraan Pelaksanaan Pengawasan Kejaksaan Republik Indonesia, Pasal 5.

Pengawasan terhadap mekanisme kerja ini meliputi pelaksanaan tugas-
tugas satuan kerja yang dilakukan baik secara melekat ofeh atasan
langsung maupun secara fungsional melalui pemeriksaan di belakang
meja atas surat-surat dari satuan kerja meliputi kecepatan/ketepatan
pengiriman laporan, inspeKiterhadap semua satuan kerja, eksaminasi
kasus serta pemantauan.
Pengawasan penggunaan anggaran terkait erat dengan audit keuangan
dalam institusi Kejaksaan. Pengawasan terhadap keuangan
dilaKanakan oleh aparat pengawasan fungsional Kejaksaan untuk
melakukan pemeriksaan dan menyusun laporan keuangan terhadap
satuan-satuan kerja di bidang pengelolaan keuangan, perlengkapan
dan proyek pembangunan, melaksanakan penertiban dan memberikan
petunjuk tertulis atas temuan penyimpangan, memeriksa laporan
pengaduan penyalahgunaan wewenang atau jabatan dibidang
pengelolaan keuangan serta melaKanakan pemantauan terhadap
tindak lanjut petunjuk penertiban dan perbaikan yang telah
disampailonT.
Pengaturan pengawasan dalam Keppres serta seluruh Kepja di atas
diterbitkan berdasarkan Undang-Undang Kejaksaan yang lama yaitu
UU No. 5tahun 1991 yang saatini sudah digantikan dengan UU No. 16
tahun 2004.
Bentuk pengawasan di Kejaksaan mengacu pada bentuk pengawasan
secara umum, tidak tampak adanya pola pengawasan khusus bagi
Kejaksaan sebagai suatu lembaga yang mempunyai identitas spesifik.
Lebih lanjut berbagai penindakan yang dilakukan dalam rangka
pengawasan pada akhirnya mengacu pada satu ketentuan yang sama
dengan penindakan atas Pegawai Negeri Sipil (PP No. 30 tahun 1980
tentang Disiplin PNS). Hal ini tentunya tidak seialan dengan tugas,
fungsi, visi dan misi Kejaksaan yang memiliki karaKeristik khusus
sebagai professional legal organization Walaupun tidak dapat
dipungkiri bahwa aparat Kejaksaan pada prinsipnya mengemban dua
tugas penting, yaitu sebagai bagian dari Korps Kejaksaan dan Korps
7 Keputusan Jaksa Agung No: Kep - LLS|A|J.A1L0/ 1999 tentang Susunan
Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan Republik lndonesia, Pasal 382.
4

Pegawai Negeri Sipil. Sehingga dibutuhkan sistem pengawasan yang
mampu mengakomodir kedua fungsi tersebut.
Aparat pengawasan fungsional Kejaksaan yang dikoordinir oleh Jaksa
Agung Muda Pengawasan dan dilaksanakan oleh berbagai aparat di
bawahnya memiliki peranan yang sangat penting dalam proses
pengawasan di internal Kejaksaan. Namun alur proses pemeriksaan
yang terlalu panjang dan memakan waktu yang cukup lama seringkali
menghambat efeKifitas dari pengawasan itu sendiri. Hal ini misalnya
terlihat dari begitu banyaknya jenjang atau tahapan pemeriksaan yang
harus dilewati sampai dikenakannya sanksi atas suatu penyimpangan
yang diduga dilakukan oleh seorang Jaksa.
Tidak sedikit laporan pengaduan masyarakat yang belum di selesaikan
setiap tahunnya ditambah dengan laporan-laporan yang masuk
menambah beban pekerjaan bagi aparat pengawasan fungsional
khususnya di Kejaksaan Agung. Hal ini mengakibatkan masyarakat tidak
melihat adanya suatu upaya yang serius dari aparat Kejaksaan dalam
melakukan penindakan.
Pengawasan di Kejaksaan dipimpin oleh pejabat eselon I yaitu Jaksa
Agung Muda Pengawasan yang dibantu oleh Sekretaris Jaksa Agung
Muda Pengawasan dan lima Inspektur yang menangani bidang
Kepegawaian dan Tugas Umum; Keuangan, Perlengkapan dan Proyek
Pembangunan; IntelUen; Tindak Pidana Umum dan Tindak Pidana
Khusus, Perdata danTata Usaha Negaras. Untuksetiap KejaksaanTinggi
terdapat Asisten Pengawasan yang melaksanakan pengawasan atas
tugas semua unsur Kejakaan baik pada Kejakaan Tinggi maupun
Kejaksaan Negeri di daerah hukum Kejaksaan Tinggi yang
bersangkutane. Sedangkan dalam susunan organisasi KejaKaan Negeri
terdapat pemeriksa yang mempunyai tugas melakukan pengawasan
terhadap pelaksana rencana dan program kerja semua unsur Kejaksaan
di wilayah hukum Kejaksaan Negeri yang bersangkutant0. Unit-unit
I lbid.;
e lbid., Pasal 503 jo. Pasal 589.
n lbid., Pasal 628 jo. Pasal 650 jo. Pasal 653 jo. Pasal 675.

pengawasan Kejaksaan di atas adalah pelaksana pengawasan dari
dalam institusi atau pengawasan yang bersifat internal.
Lebih lanjut sistem pengawasan yang ada di tubuh institusi Kejaksaan
hingga saat ini masih teftutup. Halinidikhawatirkan akan mengurangi
kepercayaan publikyang telah memberikan kuasa kepada institusi ini
dalam hal penegakan hukum. sebagaimana telah disebutkan di atas
bahwa Kejaksaan merupakan institusi publik, maka dapat dikatakan
publik berhak pula untuk turut serta mengawasinya sehingga sistem
pengawasannya menjadi lebih terbuka yang pada akhirnya akan
men i ng katka n a ku nta bi litas pu bl ik terhada p Keja ksaa n.
Suatu institusi publik dituntut unhrk melakanakan tanggung jawab yang
diembannya berdasarkan undang-undang secara profesionat dan
akuntabel. Hal initerkait dengan bebenpa peraturan perundangan yang
telah memberikan landasan untuk penyelenggaraan pelayanan publilq
salah satunya adalah Pasal 3 UU No.28 Tahun 1999 tentang
Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari Korupsi, Kotusi dan
Nepotisme. Dalam Undang-Undang tersebut diatur beberapa asas
umum pemerintahan yang baik diantaranya asas keterbukaan,
profesionalitas, dan asas akuntabilitas.
Sudah sepatutnya Kejaksaan sebagai salah satu komponen
penyelenggara negara yang menjalankan fungsi eksekutif menerapkan
asas-asas tersebut di atas dalam setiap penyelenggaraan penegakan
hukum yang menjadi lingkup tugasnya. Apabila asas-asas di atas sudah
terpenuhi oleh Kejaksaan maka akses publik terhadap lembaga ini
dengan sendirinya akan mudah tercapaidan selanjutnya tentu akan
meningkatkan kepercayaan dan kredibilitas Kejaksaan di mata
masyarakat. sayangnya sampaisaat ini Kejaksaan dinilai masih teftutup
dan kurang tanggap terhadap pelakanaan asas-asas tersebut.
Publik pada prinsipnya berhak untuk memiliki akses atas
penyelenggaran peradilan termasuk penegakan hukum yang dilakukan
oleh KejaKaan. Hal ini merupakan salah satu benfuk upya socialontd
dalam rangka menciptakan penegak hukum yang bersih dan berwibawa
sefta meminimalisir praKek KKN rnaupun penyimpangan lain yang
dilakukan oknum penegak hukum. Terlebih lagi pp No. 6g tahun 199i
tentang Tata Cara Pelaksanaan Perdn Serta Masyarakat Dalam
Penyelenggaraan Negara yang merupakan aturan pelaksana dari UU
6

No. 28 tahun 1999 mengatur lebih rinci mengenai peluang bagi
masyarakat untuk ikut mewujudkan penyelenggaraan negara yang
bersih 11. Peraturan pemerinta h in i sela nj utnya memberika n berbaga i
hak bagi masyarakat di antaranya:12
a. hak mencari, memperoleh, dan memberikan informasitentang
penyelenggaraan negara;
b. hak untuk memperoleh pelayanan yang sama dan adil dari
penyelenggara negara;
c. hak menyampaikan saran dan pendapat secara beftanggung
jawab terhadap kebijakan Penyelenggara Negara; dan
d. hak memperoleh perlindungan hukum dalam hal :
1) melaksanakan haknya sebagaimana dimaksud dalam huruf
a, b, dan c;
2) diminta hadir dalam proses penyelidikan, penyidikan, dan
disidang pengadilan sebagaisaksi pelapor, saksi; dan saksi
ahli, sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan yang berlaku.
Hak-hak sebagaimana dimaksud di atas tentunya dilaksanakan secara
bertanggung jawab sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-
undangan yang berlaku dengan menaati norma agama dan norma sosial
lainnya.r3 Lebih lanjut Kejaksaan sebagai Penyelenggara Negara
selayaknya terbuka dalam memberikan akses kepada masyarakat
mengenai pelaksanaan tugas dan fungsinya dengan tetap
memperhati ka n ketentua n peratu ra n peru nda n g-u nda n ga n.
Fungsi pengawasan yang memegang peranan penting dalam
pencapaian tujuan dari Kejaksaan dirasakan belum mampu
meningkatkan kinerja atau setidak-tidaknya memenuhi harapan dan
kebutuhan masyarakat saat ini. Berbagai permasalahan yang sering
dikemukakan masyarakat antara lain adalah minimnya upaya Kejaksaan
dalam meningkatkan pengawasan pada kinerja JaKa di lapangan,
kurangnya respon Kejaksaan atas pengaduan/laporan masyarakat,
11 PP No. 68 tahun 1999 tentang Tata Cara Pelaksanaan Penn Sefta
Masyarakat, Pasal 8 Ayat (1).
Lz lbi| Pasal,2 ayat (1).
L3 lbi4Pasal 2 ayat (2)

prosedur pemeriksaan Jaksa 'bermasalah' yang tertutup, hingga
minimnya akses masyarakat terhadap pengawasan di Kejaksaan.
Dengan pemaparan di atas maka diperlukan sistem pengawasan
Kejaksaan yang lebih berkembang agar lebih transparan dan akuntabet.
Pengembangannya sendiri harus mencakup segi peraturan dan segi
pelaksanaan agar sistem pengawasan yang diharapkan dapat berjalan
efeKif dan tidak hanya sebatas wacana saja. penelitian ini akan
merumuskan suatu sistem pengawasan KeJaksaan yang transparan,
akuntabel dan sesuai dengan karaKeristik khusus Kejaksaan melatui
penjabaran dari ketentuan undang-undang Kejaksaan, visi dan misi
Kejaksaan, doKrin, kode etikJaka, sumpah jabatan dan prinsipprinsip
' tata pemerintahan yang baik (good governance) serta peraturan
' perundang-undangan yang berlaku.
B. Permasalahan
Sistem pengawasan yang berlaku di Kejaksaan masih bersifat internal
dan tertutup, belum menggambarkan adanya transparansi, partisipasi
dan.akuntabilitas publik. Sistem pengawasan tersebut juga belum
optimaldalam menjaga dan meningkatkan kinerja lembaga Kejaksaan
dan kinerja Jaksa. Oleh karena itu beberapa permasalahan yang perlu
diloji lebih jauh adalah i
1. Bagaimanakah sistem pengawasan yang berlaku diKejaksaan
saat ini; dan apakah sistem tersebut sudah memenuhi
kebutuhan Kejaksaan sefta harapan masyarakat?
2, Bagaimana menyempurnakan atau melakukan pembaharuan
terhadap sistem pengawasan yang ada sehingga tercipta sistem
pengawasan yang efekif, tranparan dan akuntabel serta
terjaminnya sistem tersebut dalam harmonisasi dengan sistem
lain yang berlaku di Kejaksaan?
C. Tujuan dan Sasaran
Tujuan:
Adapun yang menjaditujuan dari penelitian ini adalah:
1. Untuk mengetahui peraturan perundang-undangan yang mengatur
mengena i sistem pengawasan Kejaksaan;
8

2. Untuk melakukan evaluasi terhadap sistem pengawasan yang
berlaku saat ini;
3. Untuk menyempurnakan sistem pengawasan yang ada agar
memenuhi kebutuhan nyata; dan
4. Sistem baru tersebut terpadu dengan sitem lain yang berlaku dalam
lembaga Kejaksaan sehingga berdaya guna optimal.
Sasaran:
Sasaran dari penelitian ini adalah suatu rekomendasi yang dituangkan
dalam bentuk konsep Keputusan Jaksa Agung tentang Pembantukan
Kelompok Kerja Pembaharuan Sistem Pengawasan KejaKaan.
D. Kerangka Konsepsional
Untuk mempermudah penulisan dan memahami isi penelitian, berikut
inidijabarkan definisidari beberapa istilah yang akan sering digunakan,
yaitu:
1. Pengawasan
Kegiata n berupa pengamatan, penel itian, peng ujian, peni laia n,
pemberian bimbingan dan penertiban, sefta pengusutan,
pemeriksaan, penindakan dan pemantauan terhadap
pelaksanaan tugas semua unsur Kejaksaan sefta sikap, perilaku
dan tutur kata pegawai Kejaksaan sesuai dengan peraturan
perundang-undagan, rencana kerja dan program kerja sefta
kebijakan yang ditetapkan oleh Jaksa Agung Republik
Indonesia.14
2. Pengawasan Melekat
Serangkaian kegiatan yang bersifat sebagai pengendalian yang
terus menerus, dilakukan oleh atasan langsung terhadap
bawahannya, secara preventif atau represif agar pelaksanaan
tugas bawahan tersebut berjalan secara efeKif dan efisien
sesuai dengan rencana kegiatan dan peraturan perundang-
undangan yang berlaku.ls
1a Kepja No: Kep - 5031AD.A11212000 tentang Ketentuan-ketentuan
Penyelenggaraan Pengawasan Kejaksaan Republik Indonesia'
1s Instruksi Presiden Republiklndonesia Nomor 1 Tahun 1989 tentang Pedoman
Pelaksanaan Pengawasan Melekat, Lampiran.

Pengawasan fungsional
Pengawasan yang dilakukan oleh aparat pengawasan secara
fungsional baik intern pemerintah maupun ekstern pemerintah,
yang dilaksanakan terhadap pelaksanaan tugas umum
pemerintahan dan pembangunan agar sesuai dengan rencana
dan peratura n perunda ng-undangan yang berla ku.16
Pengawasan masyarakat
Pengawasan yang dilakukan oleh warga masyarakat yang
disampaikan secara lisan atau tertulis kepada aparatur
pemerintah yang berkepentingan, berupa sumbangan pikiran,
saran, gagasan atau keluhan/ pengaduan yang bersifat
membangun yang disampaikan baiksecara langsung maupun
melaluimedia.lT
5. Jaksa
Pejabat fungsional yang diberi wewenang oleh undang-undang
untuk beftindaksebagai penuntut umum dan pelalaana putusan
pengadilan yang telah memperoleh kekuatan hukum tetap serta
wewenang lain berdasarkan undang-undang.rs
6. Transparansi
Prinsip yang menjamin akses atau kebebasan bagi setiap
ora ng u ntu k memperoleh informasi tenta n g penyeleng ga raa n
pemerintahan, yakni informasi tentang kebijakan, proses
pembuatan dan pelaksanaannya, serta hasil-hasil yang
dicapai.le
Bercifat terbuka dalam penyelenggaraan pemerintahan di seUap
tahap pengambilan keputusan dapat ditengarai dengan derajat
t6 rbid.
t7 rbid.
: Opcit, tJndang-undang Tentang Kejaksaan, UU No. 16, LN No. 67 Tahun
2004, TLN No. 4401, Pasal 1 Angka 1.
re Loina Lalolo Krina P, rndikator dan Alat rJkur prinsip Akuntabilitas,
Transpaiansi dan Partisipasl, sekretariat Good public Governance Badan
Perencanaan Pembangunan Nasional Jakarta - Agustus 2003, hal. 14
10

aksesibilitas publik terhadap informasi terkait dengan suatu
kebijakan publik. Setiap kebijakan publik termasuk kebijakan
alokasi anggaran, pelaKanaannya maupun hasil-hasilnya
mutlak harus diinformasikan kepada publik atau dapat diakses
oleh publik selengkap-lengkapnya melalui berbagai media dan
forum untuk mendaPat resPon.2o
7. Akuntabilitas
Prof M iria m Bud ia rdjo mendefin isika n a kuntabil itas sebaga i
"pertanggungjawaban pihak yang diberi mandat untuk
memerintatr kepada mereka yang memberi mandat itu"'
Akuntabilitas bermakna pertanggungjawaban dengan
menciptakan pengawasan melalui distribusi kekuasaan pada
berbagai lembaga pemerintah sehingga mengurangi
pen u mbukka n kekuasaan sekalig us mencipta ka n kondisi sa ling
mengawasi (checlcs and balances system).7r
E. Metode Penelitian
1. Desain
Penelitian ini bersifat eksplanatoris. Sedangkan metode yang
digunakan adalah metode penelitian normatif dan empiris'
Pelelitian normatif ditujukan untuk mengumpulkan data
sekunder melalui:
a. Bahan primer; meliputi peraturan perundang-undangan
antara lain UU No. 16 tahun 2004 tentang Kejaksaan
Republik Indonesia, Keppres No. 85 Tahun 1999 tentang
Susunan Organisasi dan Tata Kerja Kejaksaan Republik
Indonesia, Kepja No. Kep-11slJ.AlL9lL999 tentang
20
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Tingkat Pemahaman Aparatur
Pemerintah Terhadap Prinsip-Prinsip Tata Pemerintahan yang Bark, .Sekretariat
Pengembangan Pubiic Good Governance, Jakatta, Desember 2002, hal' 2'
21 Miriam Budiarjo,' Menggapai Kedaulatan untuk Rakyat, Mizan,. Bandung,
2000 sebagaimana dikutip oleh Lalolo Krina P, Indikator dan Alat Ukur Prinsip
Akuntabiti[as, Transparaisi dan Partisipasi, Sekretariat Good Public Governance
Badan perenianaan pembangunan Nasional Jakarta - Agustus 2003, hal. 9
11

aksesibilitas publik terhadap informasi terkait dengan suatu
kebijakan publik. Setiap kebijakan publik termasuk kebijakan
alokasi anggaran, pelaKanaannya maupun hasil-hasilnya
mutlak harus diinformasikan kepada publik atau dapat diakses
oleh publik selengkap-lengkapnya melalui berbagai media dan
forum untuk mendaPat resPon.2o
7. Akuntabilitas
Prof M iria m Bud ia rdjo mendefin isika n a kuntabil itas sebaga i
"pertanggungjawaban pihak yang diberi mandat untuk
memerinian
-fepada
mereka yang memberi mandat itu"'
Akuntabilitas bermakna pertanggungjawaban dengan
menciptakan pengawasan melalui distribusi kekuasaan pada
berbagai lembaga pemerintah sehingga mengurangi
pen u mpukka n kekuasaa n sekalig us mencipta ka n kondisi sa ling
mengawasi (checl<s and balances system).7r
E. Metode Penelitian
1. Desain
Penelitian ini bersifat eksplanatoris. Sedangkan metode yang
digunakan adalah metode penelitian normatif dan empiris'
Penelitian normatif ditujukan untuk mengumpulkan data
sekunder melalui:
a. Bahan primer; meliputi peraturan perundang-undangan
antara lain UU No. 16 tahun 2004 tentang Kejaksaan
Republik Indonesia, Keppres No. 86 Tahun 1999 tentang
Indonesia, Kepja No. Kep-11slJ.AlL9lL999 tentang
20
Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Tingkat Pemahaman AParatur
Pemerintah Terhadap Prinsip-Prinsip Tetu Pemerintahan yang Bal& .sekretariat
Pengembangan Pubiic Good Governance, )akatta, Desember 200L hal' 2'
21 Miriam Budiarjo,' MenggaPai Kedaulatan untuk Rakyat Mizan,. Bandung,
2000 sebagaimana dikutip oleh Lalolo Krina P, Indikator dan Alat Ukur Prinsip
Akuntabiliias, Transparaisi dan Partisipasi, Sekretariat Good Public Governance
Badan perenianaan pembangunan Nasional Jakarta - Agustus 2003, hal. 9
11

Indonesia dan Kepja No. Kep-503lAlJAlt2l2000 tentang
Ketentuan Penyeleng ga ra n Pengawasa n Keja ksa a n.
b. Bahan sekunder; bahan pustaka yang berkaitan dengan
objek penelitian.
c. Bahan tersier; bibliografi, kamus, dan bahan penunjang
lainnya.
Daerah Penelitian Lapangan dan Responden
Penelitian lapangan dilakukan untuk memperoleh data-data
primer yang akurat mengenai mekanisme pengawasan seperti
apa yang diperlukan bagi lembaga Kejaksaan. Penelitian
lapangan dilaksanakan di lima kota di Indonesia, yaitu di
Jakarta, Manado, Denpasar, Padang dan Banjarmasin. Adapun
kota-kota tersebut dipilih karena mewakili tiga wilayah di
Indonesia, yaitu Indonesia Barat, Timur dan Tengah, dan juga
didasarkan pada tingginya jumlah dan kompleksitas perkara
yang ditanganioleh masing-masing Kejaksaan di setiap kota.
Studi banding dilaksanakan didua negara ASEAN yaitu Filipina
dan Thailand, alasan kami memilih kedua negara itu adalah
kesamaan kultur sosial dan budaya serta situasi politik dengan
Indonesia, sehingga kamitidak memilih negara maju seperti
Amerika, Inggris, Belanda ataupun negara maju yang lain
sebagaitempat untuk melakukan studi banding karena tingkat
perbedaan kultur sosial budaya serta situasi politikyang terlalu
jauh dengan Indonesia. Namun, kami memasukkan beberapa
data sekunder dari negara-negar:a maju tersebut sebagai bahan
perbandingan dalam penelitian ini.
Responden berasal dari berbagai kalangan dan mayoritas
berasal dari berbagai kalangan antara lain akademisi,
KejaKaan, praKisi hukum dan aktivis Lembaga Swadaya
Masyarakat di bidang hukum. lumlah responden yang kami
harapkan dari kalangan akademisi, hakim, pengacara dan
publik sebanyak 5 orang untuk masing-masing lotegori di tiap-
tiap kota. Untuk responden yang berasal dari Kejaksaan 20
orang dari setiap kota, kecuali untuk kota Banjarmasin di
mana kamitidak mendapatkan data sama sekali.
t2

Jumlah responden yang kami harapkan dalam penelitian ini adalah
- sebagai berikut:
Adapun jumlah responden yang kami dapatkan dalam penelitian ini
adalah sebagai berikut:
Profesi
Jumlah Responden
Jakarta M anado Denpasar P a dang Banja rmasin
I aksa 20 20 20 20 20
Akadem isi 5 5 5 5 5
Hakim 5
q 5 5 5
l,lasyarakat 5 5 5 5 5
Prakti si /P eng acara 5 5 5 5 5
i tiu**ffi
Pro fesi
lumlah Responden
,.1. rt. llrnrdo 0.npa6.r P edrng Brnirrmrsin
Jaksa 20 20 20 z0
A kad emi si 5 5 5 5 5
Hakim 5 5 5 5
(
t{asyarakai 5 6 5 6
q
PraktisilPengacara 5 5 5 5 5
':::.:':.:::::::::fg
13

sedangkan yang dipilih sebagai nara sumber adalah para pakar dan
ahli yang berkaitan dengan lembaga Kejaksaan da'n sistem
i I peng_awasan. Pakar dan ahli tersebut berasal dari kalangan akademisi
dan Jaksa.
3. Alat dan Teknik pengumpulan Data
; alat dan teknik pengumpuran data yang digunakan adarah
berupa studi literatur dan studi lapangan. stuoi literatur
digunakan untuk mengumpurkan dan menganarisis bahan-
bahan hukum, baik ba[an irukum primer at5u Oinan h;6;sekunder. sedangkan studi rapangan digunakan untuk
Studi lapangan dilakukan dengan cara:
a. Wawancara mendalam (indepth interuiew)
Metggg ini bertujuan untuk menangkap pendapat dan
pemikiran para ahli yang menjadi narasumbei dalam
penelitian ini. Instrumen yang digunakan dalam wawancara
mendaram. ini adarah pedoman wawancara (interuiew
guidelines), dimana instrumen tersebut disusun dengan
mengacu pada masalah yang alon dikaji.
b. Kuesioner
Metode yang dipakai daram penyebaran kuesioner ini
adal.ah metode purposive. Datam metode ini responden
dipilih secara sengaja dan sesuai dengan kriteria
responden penelitian yang telah ditentukan iebelumnya,
serta memiliki kaitan dengan objek penelitian.
c. Focus Group Discussion
Focus Group Discussion (FGD) dirakukan sebanyak dua kari
dimana peneriti tidak akan mempengaruhi pendapat dan
si ka p peserta d is kusi. semua tr asit oiitusi ditatat/d ireka m
untuk digunakan dalam menjawab permasalahan
penelitian.
4. Anatisis Data
Hasil penelitian lapangan akan dianalisis secara kualitatif
dengan cara melakukan penggabungan data hasitstudi literatur
14

dan studi lapangan. Data tersebut kemudian diolah dan dicari
i- { keterkaitan serta hubungannya antara satu dengan yang
i i lainnya, sehingga diperoleh hasilyang sesuai dengan tujuan
enelitian.
; P. IadwalPenelitian
Penetitian dimulai pada bulan April 2005 dan berakhir pada bulan Offiober
2005.
G. Pelaksana
Penetitian inidilakukan secara swaketola dengan melibatkan tim peneliti
yang terdiri dari empat orang peneliti, dua orang asisten peneliti, dua
'. orang staf administrasi, dan narasumber.
H. AnggaranDana
1 Pembiayaan penelitian ini berasaldariAnggaran Pendapatan dan Belanja
Negara dan didukung oleh TheAsia Foundation.
15

BAB II
SISTEM PENGAWASAN
DI ORGANISASI PEMERINTAH
Sebelum memaparkan sistem pengawasan di Kejaksaan, kiranya perlu
d ijelaskan terlebi h dah ulu mengenai sistem pengawasan di organ isasi
pemerintah secara umum. Hal yang menjadi dasar dari urutan ini
adalah karena Kejaksaan merupakan bagian dari pemerintah dan bahwa
sistem pengawasan di organisasi pemerintah merupakan pola yang
' seragam dalam sistem pengawasan diseluruh instansi pemerintahan
' lainnya.
Dengan demikian akan tergambar bagaimana sistem pengawasan di
organisasi pemerintah dan efeKifitasnya. Kemudian akan diketahui
bagaimana sistem tersebut diadopsi oleh organisasi pemerintah tertentu
seperti Kejaksaan, apakah ada kesesuaian dan nilai lebih maupun
kurang dari penerapan pola sistem pengawasan tersebut. Sehingga
model yang digunakan dalam sistematika penulisan ini berbentuk
"piramida terbalik".
Sistematika penulisan inijuga berhubungan dengan dua peran yang
diemban oleh JaKa yang juga berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil
(PNS), sehingga mengakibatkan Kejaksaan dalam menerapkan
peratu ra n bag i pa ra Ja ksa tida k da pat terlepas dari ketentua n-ketentua n
PNS. Untuk itu, akan lebih mudah unfuk memahami ketentuan-ketentuan
pengawasan dalam internal KejaKaan jika ada pemahaman terlebih
dahulu mengenai ketentuan-ketentuan induknya, yaitu mengenai PNS.
Mengawali tulisan mengenai sistem pengawasan di organisasi
pemerintah tentunya tidak lepas dari perspektif ilmu manajemen.
Bahwa untuk mencapaitujuan dengan mewujudkan visi dan misinya,
setiap organisasi membutuhkan suatu sistem pengelolaan organisasi
yang baik atau yang lebih dikenal dengan istilah "manajemen". Ilmu
manajemen berkembang seiring dengan kondisi hubungan antar
manusia yang semakin kompleks. Salah satu tonggak penting mengenai
ilmu ini adalah ketika pada tahun 1911 seorang insinyur peftambangan
asal Amerika bernama Frederick Winslow Taylor membagikan
16

pengalamannya kepada publik mengenai manajemen dengan
meluncurkan tulisannya yang berjudul The Principles of Scientific
Managemenf atau yang dikenal sebagai Prinsip-prinsip Manajemen
Il miah. Den ga n dipubl i kasikannya tu I isa n Taylor tersebut d i mu laila h
tonggak sejarah erc scientific managemenf, atau manajemen berbasis
ilmiah.
Pada tahun 1916 seorang berkebangsaan Perancis, yang juga bekerja
dibidang peftambangan, Henri Fayol, mengadakan penelitian mengenai
sifat manajemen dan administrasi berdasarkan pengalaman
perusahaan pertambangannya. Fayol menyatukan berbagai prinsip
organisasi, manajemen setta metode, ukuran dan penyederhanaan
kerja (teoriTaylor) untuk mencapai efesiensi. Baik Fayol dan Taylor
berpendapat bahwa prinsip-prinsip yang ada di seluruh organisasi,
dengan tujuan menjalankan administrasi yang efisien, dapat
diimplementasikan. Penegasan ini melambangkan pendekatan one best
wa yterhadap pemi kira n ma najemen.22
Lima fungsi manajemen juga dikemukakan oleh Fayoldan masih relevan
untuk didiskusikan hingga saat ini terdiri dari:
1. Planningi
2. Organizing;
3. Commanfi,
4. Coordinatingdan
5 Controlling.
Ah li manajemen lain yakni George Terry memperkena lka n ru mus POAC,
yaitu Planning, Organizing, Actuating, dan Controlling. Sementara itu
Siegel memiliki rumusan fungsi manajemen yang lebih singkat yaitu
POC sebagai singkatan dari Planning, Organizing, dan Controlling.z3
Masih banyak lagi ahli manajemen yang merumuskan fungsi'fungsi
manajemen. Namun terdapat kesamaan di antara mereka, bahwa
zz Fayol (1541'1925) Functions and Principles of Management, hftptll
www.brunel.ai.uk/-bustcfj/bola/comPetencdfayol.html, diakses pada tanggal 25
Maret 2005
23 Sofyan Syafri Harahap, Sistem Pengawasan Manajemen (Management
Control System) (Jakarta : Pustaka Quantum, 2004), hal. 5.
t7

fungsi perencanaan selalu disebutkan terdepan dan fungsi pengawasan
berada pada urutan terakhir.
Meskipun selalu terletak pada urutan terakhir bukan berarti fungsi
pengawasan berperan ketika suatu organisasi telah melaksanakln
seluruh fqngsi lainnya. Fungsi pengawasan sebenarnya dapat berjalan
bersamaan dengan fungsi lain. Sebagai contoh ketika'organisasi
melaksanakan fungsi perencanaan dalam bentuk program kerji, fungsi
pengawasan berperan untuk menjaga agar perencanaan organisisi
tersebut tetap dalam jalur untuk mencapai tujuan, visi dan misinya.
feletaka-n
fungsi pengawasan di belakang bukan berarti memisahkannya
dengan fungsi yang lain, namun untuk memudahlcan ketika menganaliia
dan memahamisistem manajemen itu sendiri.
Argumen lain yang dapat dikemukakan mengenai haltersebut adalah
bahwa pada umumnya pengawasan bertujuan untuk menjamin agar
setiap yang direncanakan dan yang dilaksanakan dapat teriapaitanpa
gd.anva penyimpangan yang akan menjauhkan dari proses pencapaiin
tujuan, visi dan misi yang hendak dicapai suatu organisasi.
Daiam penelitian ini yang menjadi penekanan adatah fungsi
pengawasan. untuk itu pada bagian iniyang akan dikemulolon aoatan
tinjauan mengenai pengawasan yang dilihat dari ilmu manajemen dan
dari perspektif pemerintahan yang ada di Indonesia.
A. Pengertian Pengawasan
Sebagai salah seorang perintis itmu
pengeftian:
manajemen Fayol memberikan
Control consists in verifying whether everything occurs in
conformity with the plan adopted, the instruction issued and
principl* established. It has objective to point out weaknsss
and errors in order to rectify then and prevent recurrence,24
. .21
Henri Fayol, General principtes of Management,
dikutip oleh D.S. Pugh, Organization Theory, penguin Books,
18
1949, sebagaimana
Middlesex, 1971.

Pengawasan mencakup upaya memeriksa apakah semua
terjadi sesuai dengan rencana yang ditetapkan, perintah yang
dikeluarkan, dan prinsip yang dianut. Juga dimaksudkan untuk
mengetahui kelemahan dan kesalahan agar dapat dihindari
kejadiannya di kemudian hari. (terjemahan oleh Soffan Syafri
Harahap)
Sujamto dalam bukunya yang berjudul Beberapa Pengertian di Bidang
Pengawasan mendefinisikan pengawasan sebagai segala usaha dan
kegiatan untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya
mengenai pelaksanaan tugas atau kegiatan apakah sesuai dengan yang
semestinya atau tidak.2s Pengertian ini disimpulkan oleh sujamto
setelah menguraikan definisi pengawasan dari berbagai ahli sepefti
Siagian, Soekarno K., Sarwoto dan Manullang.
Siagian memberikan definisi pengawasan sebagai proses pengamatan
daripada pela$anaan seluruh kegiatan organisasi untuk menjamin agar
supaya semua pekerjaan yang sedang dilaksanakan berjalan sesuai
dengan rencana yang telah ditentukan sebelumnya.26
Definisi lain tentang pengawasan dikemukakan oleh Sarwoto sebagai
kegiatan manajer yang mengusahakan agar pekerjaan-pekerjaan
terla$ana sesuai dengan rencana yang ditetapkan dan atau hasilyang
dikehendaki.2i
Kemudian batasan lain tentang pengawasan diberikan oleh
Soekarno K. yakni suatu prosesyang menentukan tentang apa yang
2s Sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasah (Jakarta : Ghalia
Indonesia, 1986), hal. 20.
26 Siagian, FitsafatAdministrasi, (Jakarta: Gunung Agung, 1970), hal' 107
sebagaimana dikutip oleh sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan,
Ghalia Indonesia, Jakarta, 1986, hal. 14.
27 Sarwoto, Dasar-dasar Organisasi dan Manajeme4 Ghalia Indonesia,
Jakarta, 1981, hal. 93 sebagaimana dikutip oleh sujamto, Beberapa Pengertian di
Bidang Pengawasai, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1986), hal' 15,
19

harus dikerjakan, agar apa yang diselenggarakan sejalan dengan
rencana.28
Menurut Sujamto, meskipun dari definisi yang disampaikan oleh
Siagian, Sarwoto dan Soekarno K. terdapat perbedaan pada bagian
awalnya namun pada bagian akhirnya tidak terdapat perbedaan yang
, mendasar yakni definisi yang aktif yang mengandung unsur
mengarahkan atau mengendalikan.
Sedangkan Manullang mengumpulkan pendapat-pendapat dari
beberapa penulis asing tentang arti pengawasan yang di antaranya
. tidak sepenuhnya merupakan suatu definisi, namun lebih menekankan
tersebut salah satunp adalah pendapat dari Henri Fayol sebagaimana
telah dikemukakan sebelumnya di atas. Selain itu pendapat yang
' dikumpulkan adalah:
George R. Terry: Control is to determine what is accomptishted,
evaluate it, and apply corrective measures, if needed to insure
result in keeping with the plan. (Pengawasan adalah untuk
menentukan apa yang telah dicapai, mengadakan evaluasi
atasnya, dan mengambil tindakan-tindakan korektif, bila
diperlukan untuk menjamin agar hasilnya sesuai dengan
rencana - terjemahan oleh Sujamto)
Newman: Control is assurance thatthe performance conform
to plan. (Pengawasan adalah suatu usaha untuk menjamin agar
pelaksanaan sesuai dengan rencana - terjemahan oleh
Sujamto).
Berdasarkan ketiga penda pat tersebut Ma nulla ng menyimpu lka n defi nisi
tentang pengawasan sebagai suatu proses untuk menetapkan
B Soekarno K., Dasar-dasar Management, Miswar, Jakarta, 1968, hal.
107 sebagaimana dikutip oteh Sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan,
(Jakarta : Ghalia Indonesia, 1985) hal. 17,
2e Manullang, Dasar-dasar Managemen, Ghalia Indonesia, Jakarta, L977,
hal. 136 sebagaimana dikutip oleh Sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang
Pengawasan, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1986), hal. 17.
20

Pengawasan mencakup upaya memeriksa apakah semua
terjadi sesuai dengan rencana yang ditetapkan, perintah yang
dikeluarkan, dan prinsip yang dianut. Juga dimaksudkan untuk
mengetahui kelemahan dan kesalahan agar dapat dihindari
kejadiannya di kemudian hari. (tefemahan oleh Soffan Syafri
Harahap)
Sujamto dalam bukunya yang berjudul Beberapa Pengeftian di Bidang
Pengawasan mendefinisikan pengawasan sebagai segala usaha dan
kegiatan untuk mengetahui dan menilai kenyataan yang sebenarnya
mengenai pelaksanaan tugas atau kegiatan apakah sesuai dengan yang
semestinya atau tidak.2s Pengertian ini disimpulkan oleh Sujamto
setelah menguraikan definisi pengawasan dari berbagai ahli sepefti
Siagian, Soekarno K., Sarwoto dan Manullang.
Siagian memberikan definisi pengawasan sebagai proses pengamatan
daripada pelaksanaan seluruh kegiatan organisasi unfuk menjamin agar
supaya semua pekerjaan yang sedang dilaksanakan berjalan sesuai
dengan rencana yang telah ditentukan sebelumnya.25
Definisi lain tentang pengawasan dikemukakan oleh Sarwoto sebagai
kegiatan manajer yang mengusahakan agar pekerjaan-pekerjaan
terlaKana sesuai dengan rencana yang ditetapkan dan atau hasilyang
dikehendaki.2T
Kemudian batasan lain tentang pengawasan diberikan oleh
Soekarno K. yakni suatu proses yang menentukan tentang apa yang
2s Sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan, (Jakarta : Ghalia
26 Siagian, FilsafatAdministrasi, (Jakarta: Gunung Agung, 1970), hal. 107
sebagaimana dikutip oleh Sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan,
Ghalia Indonesia, Jakarta, 1986, hal. 14.
27 Sarwoto, Dasar-dasar Organisasi dan Manajeme4 Ghalia Indonesia,
Jakarta, 1981, hal. 93 sebagaimana dikutip oleh Sujamto, Beberapa Pengertian di
Bidang Pengawasan, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1986), hal. 15.
19

pekerjaan apa yang sudah dilaksanakan, menilainya dan mengoreksi
bila pedu dengan maksud supaya pelaksanaan pekerjaan sesuai dengan
rencana semula.3o
Pengertian terhadap pengawasan begitu banyak diberikan oleh para
ahli manajemen. Hal ini disebabkan oleh pengertian yang beragam
mengenai istilah controlsebagai salah satu fungsi manajemen yang
dicetuskan oleh Fayol. Ada yang mengartikannya sebagai pengendalian,
ada pula yang mengartikannya sebagai pengawasan. Selain itu terdapat
beberapa pendekatan yang dilakukan untuk memahami sistem
pengawasa n yakni pendekata n klasik, struKura l, kekuasaa n, perilaku,
sistem dan holistik3l. Alasan lain mengapa begitu banyaknya pengeftian
mengenai pengawasan adalah karena tinjauan yang dilakukan
berdasarkan disiplin dan kebutuhan masing-masing bidang baik
ekonomi, sosial maupun pemerintahan.
Namun jika dikembalikan pada pembagian fungsi yang dikemukakan
oleh Fayol di atas, controllingyang dimaksud tidak hanya bermakna
pengawasan semata. controlling dapat berarti pengendalian yang
memiliki makna berbeda dengan pengawasan. Telaah darisisi bahasa
Indonesia menunjukkan bahwa makna pengendalian lebih luas
ketimbang pengawasan, meskipun dari berbagai literatur manajemen
berbahasa Inggris tidak membedakan keduanya dan tercakup dalam
istilah controlling.
Pengendali dalam melakukan pengendalian memiliki kewenangan yang
lebih berdaya terhadap yang dikendalikan jika dibandingkan dengan
kewenangan pengawas dalam pengawasan terhadap yang diawasi.
Perbedaan ini bersifat gradual atau beftingkat, di mana tindakan
korektif sudah terkandung dalam pengendalian, sementara tindakan
koreKif dalam pengawasan merupakan proses kelanjutannya atau
berada di luarnya. Rumusan yang menggambarkan hubungan
keduanya yakni pengendalian sama dengan pengawasan plus tindakan
koreKif.
30 lbid., hal. 18
31 Sofyan Syafri Harahap, op.cit., hal. 8
2t

Seyogyanya berbagai pengertian mengenai peTgawasan maupun
pengendalian tidak untuk saling dipertentan(kan. Beragamnya
pengertian ini sebaiknya untuk mendapatkan/suatu pemahaman
mengenai unsur-unsur dari pengawasan itu sendiri, sehingga jika
disusun secara sistematis dan dihubungkan akan membentuk suatu
sistem pengawasan.
Adapun unsur-unsur dari pengawasan tersebut setidaknya meliputi enam
hal:
1. subyek, yaitu pengawas atau orang yang mengawasi;
2. obyek, yaitu orang yang diawasi;
3. kebijakan dan ketentuan atau peraturan, yakni dasar
di la ku kan nya pen gawasan berikut atu ran mai nnya ;
4. ruang lingkup pengawasan, yaitu hal-ha! yang diawasi sepefti
kinerja pegawai, penggunaan anggaran, dan sebagainya;
5. mekanisme, yaitu urutan, tata cara atau prosedur dalam
melakukan pengawasan; dan
6. tujuan, yaitu untuk memastikan bahwa pelalaanaan suatu tugas
maupun hasilnya sesuai dengan perencanaan.
Beragamnya pengertian yang diberikan baik terhadap controlling,
pengawasan maupun pengendalian rnenunjuklon betapa luasnya ranah
manajemen dan tidak ada konsensus yang menyepakati batasan-
batasannya.
Namun demikian yang terpenting adalah mengunikan unsur-unsur yang
ada dalam pengawasan untuk kemudian digali lebih dalam lagi. Unsur-
unsur pengawasan itu sendiri sangat bergantung dengan kondisi dan
kebutuhan lingkungan di mana sistemnya berada.
B. Ienis-jenis dan Bentuk-bentuk Pengawasan
Setela h kita mengeta hui batasan-batasa n pengeftian dari pengawasan,
ada baiknya diuraikan jenis-jenis pengawasan ditinjau dari ilmu
manajemen. Pembedaan jenis pengawasan ini pada umumnya
dilakukan secara berpasang-pasangan atau satu jenis pengawasan
akan diimbangijenis pengawasan yang lain.
22

1. Peniawasan Eksternal dan Internal
Pengawasan eksternal berarti pengawasan yang dilakukan dari luar,
atal dengan kata lain oleh pihak yang berada di luar susunan
oiginii.;i yang diawasi. Dalam literatur manajemen dikenal
O."O"i.p. istilatiyang terkait dengan pengawasan eksternal yakni
socia t io ntro t, cu ttu ri I co n tro t, cla n co n tro I dan socia I n orm. Isti la h
iain aoatatr societal controlyakni semua bentuk atau institusi
pengawasanmasyarakatyangmenjaminketertibandan
d i hoimati nya norma-norma soiial dan eti ka masyarakat. Kelompok
initerdiri dari:
pemilik perusahaan;
asosiasidi luar perusahaan yang memiliki kepentingan dan
pengaruh terhadaP Perusahaan;
serikat buruh; dan
publik.?
32
lbid., hal. 150
B Sujamto, oP.cit., hal 6s - 67.
Sisi yang berlawanan dengan pengawasan eksternal adalah
pengi*isan internal, secari harfiah.pengawasan internal jelas
iifi[rf..n oteh pihakyang berada di dalam organisasi. Dengan kata
f . i n ping.*asi n internal di laksa na ka n oleh karyawan/a pa rat/u n it
vinti-ri..ng ditugaskan oleh organisasi untuk mengawasi
jalannya organisasi.
2, Pengawasan Preventif dan Pengawasan Rerrresif
Kedua jenis pengawasan ini dikemukakan dalam uU No. 5 Tahun
fgi+ t6ntanb pSfof-pokok Pemerintahan Di Daerah yang telah
aig.nti-d.ngin UU No. 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah
da-n terakhlr diganti dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang
pemerintahan Daerah. Sicara umum pengawasan preventif
dilakukan sebelum pelaksanaan, Ys[9 berarti pengaw_asan terhadap
segalasesuatuyangmasihbersifatrencana.Secarateknis
pengawasan preventif dilakukan berdasarkan UU Nomor 5 Tahun
i9Z4 mrs*nya pasal 68 dan Pasal 59 yang dalam pelaksanaannya
.,r,pefeKifnamunseringmemakanwaKuyangsangatlama33.
a.
b.
c.
d.
23

Sedangkan pengawasan represif mempunyai pengertian secara
umum sebagai pengawasan yang dilakukan setelah pekerjaan atau
kegiatan dilaksanakan. Dalam UU Nomor 5Tahun 1974 pengawasan
represif sebagai salah satu bentuk cara pengawasan atas jalannya
pemerintahan otonomi daerah. Pengawasan represif dalam UU
tersebut diatur dalam Pasal 70, yang dalam prakteknya jarang
dilaksanakan oleh pejabat yang berwenang. Hal ini disebabkan
beberapa faktor yakni: sebagian besar permasalahan telah diatasi
dengan pengawasan preventifi, faktor psikologis dari pejabat untuk
membatalkan atau menangguhkan suatu peraturan daerah karena
sikap yang kurang lugas.a
3. Pengawasan Langsung dan Pengawasan Tidak Langsung
Pengawasan langsung adatah pengawasan yang dilakukan dengan
cara mendatangidan melakukan pemeriksaan ditempat (on the
spofl tnrhadap obyek yang diawasi. Dengan pengawasan ini maka
yang mengawasi dapat melihat dan menghayati sendiri bagaimana
pekerjaan dilaksanakan, dan bila dianggap perlu dapat diberikan
petunjuk atau instruki yang secara langsung menyangkut dan
mempengaru hi jala n nya pekerjaan.
Pengawasan tidak langsung memiliki pengertian pengawasan yang
d ilaku ka n tanpa mendata ngi tempat pelaksanaa n pekerjaa n. Denga n
kata lain dilakukan dari belakang meja dengan menganalisa dan
mempelajari segala dokumen yang mEnyangkut petaksanaan
pekerjaan. Jika dibandingkan dengan pengawasan langsung, maka
pengawasan tidak langsung memiliki kelemahan yakni dokumen
yang diperiksa belum tentu sesuaidengan faKa di lapangan. Untuk
itu pengawasan tidak langsung dilakukan sebagai pembantu atau
pelengkap pengawasan langsung.
Dalam sistem pengawasan di Kejaksaan kedua bentuk pengawasan
inidikenaldengan sebutan Inspeki Lapangan dan Inspeksi dari
Belakang Meja (Buril).
24
34 lbid., hal 67 - 69.

4, Stedring Control, Yes'No Controldan PostAction Control
KetigajenispengawasaninidikemukakanolehWilliamH.
New-manrt. Stiering Controlialah pengawasan yang dilakukan pada
saat pekerjaan seding berlangsung dengan tujuan utama membuat
Lvatuasl din perkiraan tentang hasil akhiryang akan dicapai untuk
dapat mengambil tindakan koreKif yang tepat sebelum pekerjaan
seiesai seluruhnya. Jika dilihat dari pengertian di atas, maka
iteering control lebih kepada bentuk pengendalian ketimbang
pengawasan.
Sedangkan pengertian yang diberikan terhadap yes-no control
adahhluatu pengawash yang bersifat pengujian (screening tesq
il;i;h suatu pet<erjaan-dapat dilanjutkan atau tidak' Dalam
pi.ft.t.V. di Indonesia hal inijarang sekali dilakukan, padahal
mugak diia6anakan untuk pekerjaan yang sifatnya vital sehingga
o.rp.r kerugian dan kegagalan pekerjaan dapat dihindarijika
dalam penilaiannya tidak dapat dilanjutkan'
Kemud ia n u ntu k post-a ction contro I diberi ka n pen gertia n ya kn i
Gngi;rr.n yang dilakukan terhadap pekerjaan yang telah selesai
lifjrj.f.n dbngan membandingkan hasil pekerjaan terhadap
standar atau tolok ukur yang telah ditetapkan'
5. p.eri;rrayControrl Concurre^f Cor'oldan Feedh^ ' rontrol
Berbeda istilah dengan Newman, penulis lain ialah Donelly, Gibson
dan Ivanicevich3s membagi pengawasan dalam tiga jenis yakni
iretininary Controls, Coicu7enl Control dan Feedback Control.
paOJ Oasai.nya hampir sama di mana pengawas?n dilaksanakan
sebelum, pada saat dan setelah pekerjaan dilakukan'
s William H. Newman, Control: Pastor Future, dalam Lewis.Benton (ed.),
Management for the Future, Ui Gra* - Hill Eook Co', !978 sebagaimana dikutip
oietr
-suiamto
, Beberapi iengertian di Bidang Pengawasan, (Jakarta : Ghalia
36 Donelly, et.al,, Fundamentals of Management'.Business Publication'
Inc. Dallas, Texas,'fgZs'trat 101 sebagaimana.dikutip oleh Sujamto'.g9!enpa
-iiigiiiiai
Bidang pengiwasan, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 1985), hal. 87 - 90.
25

6, Pengawasan menurut bidang yang diawasi
Beberapa penulis mengemukakan pendapatnya dalam membagi
jenis pengawasan berdasarkan bidang yang diawasi. Sarwoto
membaginya menjadi pengawasan di bidang produksi, pembiayaan,
perbekalan, kualitas, anggaran belanja, pemasaran dan
seba ga inya37. Kemud ian Clayton Reeser membeda kan pengawasa n
menjadi budgetary financial control, non-budgetary financial
co n tro l, p ro du ction co n tro l, in ven to ry co n tro l, sta tistica I co n tro l,
ma rketing control dan sebagainyas.
Pembedaan pengawasan darijenis dan bentuknya memiliki tujuan
tersendiri agar memudahkan pelaKanaan pengawasan itu sendiri
oleh masing-masing organisasi sesuai dengan kebutuhan dan
keadaan di dalamnya. Selain itu dengan pembedaan inidiharapkan
pengawasan dapat dilaksanakan secara menyeluruh dan tidak ada
bagian yang terlewatkan untuk diawasi.
C. Proses Pengawasan
Untuk melaksanakan pengawasan diperlukan beberapa langkah
sebagaimana diutarakan oleh Gary Dessler, yaitu:
l. establish some type of standards or targets (menetapkan
beberapa standar atau sasaran).
2. measure actual performance againts these standards
(mengukur/membandingkan kenyataan yang sebenarnya
terhadap standar).
3. identify deviations and take corrective actions (identifikasi
penyi m pa nga n da n pen ga mbi lan ti ndaka n koreKif).R
37 Sarwoto, op.cit, hal, 97.
$ Calyton Reeser, Management Function and Modern Concept, Scott,
Foresman and company, Glenview, 1973 hal. 362 - 4L0 sebagaimana dikutip oleh
!!i1Tt9, Beberapa Pengertian di Bidang pengawasan, (Jakarta : Ghalia Indonesia,
1986), hal. 93.
3e
Gary Dessler, Llanagement Fundamentals A Fnme Worlq, Reston publisihng
Company,RestonVirginia,LgTT,hal336sebagaimanadikutipolehsujamto, Beberap-a
Pengertian di Bidang Pengawasan, (Jakarta : Ghalia Indonesia, 19g6), hal. 95.
25

Hal senada juga disebutkan oleh clayton Reeser yang mengem.ukakan
tiga langkah u,-tama dalam pelaksanaan fungi pengawasan, yakni:
1. The establishment of standards by which the achievement of
plans can be measured.
2. The comparison of performance result with these standards,
and seeking out of deviations.
3. The initiati-on of actions to corect continuance of the deuiations
or to modib7 the Plans.4o
Dari sudut lain pengawasan dapat dirumuskan sebagai ERMC sebagai
si n g kata n dan: Exreca tion (tuiuan ata u sta nd a r), Reco rding (pen catata n
Nnirj.), Monitoring(perbinhingan antara tujuan dan catatan) dan
Coiri:iion (ti nda I a n ko reksi terh ada p penyi mpa n ga n ya ng a da'4r
BerbagaiprosespengawasanyangdikemukakanparaahlidanpraKisi
,.nui.rin setitu hengedepankan penentuan standar. Standar
pengl*;n adalah suat-u standar atau tolok ukur yang merupakan
b.tif.n bagi pengawas dalam menilai apakah obyek atau peterjaan
i;il;6*;si selatan dengan semestinya atau tidak.. standar
p"itg.*.r.n-r.ritit i tiga alpek ygkni: rencana yang ditetapkan,
l"tintrrn serta kebiiafin yarig berlaku, dan prinsip dayaguna dan
hasilguna dalam melakukan pekerjaan.42
Aspek rencana di sini mencakup kualitas dan kuantitas hasil pekerjaan
Ving n.nd. f dicapai, sasa ra n€asran fungsional yang dikehendaki j uga
*.ftJ penyelesaian pekerjaan. Aspek ketentuan dan kebijakan
mencakup ketentuan tentang prosedur dan tata kerja, peraturan
peirnoing-undangan yang
-berraitan
dengan pekerjaan, segala
l"UUif.n-resmi y-ang beriatu. Ketiga.aspek ini harus terpenuhi
seluiuhnya agar dapat dikatakan sebagai standar pengawasan.
Langkah berikutnya setelah standar pengawasan ditentukan adalah
meribandingkan atau menilai apakah pelaksanaan pekerjaan telah
1o Clayton Reeser, oP.cit., hal 352
11 Sofyan Syafri Harahap, op.cit., hal. 37
12 Sujamto, oP,cit,, hal 97 - 98.
27

sesuai dengan standar tersebut. salah satu metode untuk
membandingkan atau menilai adalah dengan pemeriksaan.
D. Pengawasan dalam organisasi pemerintahan di rndonesia
suatu organisasi pemerintahan sangat membutuhkan manajemen yang
baik. Tanpa adanya manajemen yang baik, sudah tentu tinerii
orga n isasi seca ra keseluru ha n tida k a kan bekerja dengan efeKif. secara
garis besar, fu ngsi-fungsi manajemen yang dibutuhkan oleh organisasi
pemerintahan mencakupa3:
1. Fungsi Planning(perencanaan);
2. Fungsi Pelakanaan yang memuat:
a. Fungsi Organizing (pengorganisasian);
b. Fungsi Commanding(pemberian perintah);
c. Fungsi Directing(pengarahan);
d. Fungsi Budgeting(pembiayaan) dan
3. Fungsi Controlling(pengawasan).
Fungsi controlling atau pengawasan merupakan fungsiyang sangat
penting dan dapat dilakukan setiap saat, baik ielimJ proses
manajemen berlangsung maupun setelah berakhir untuk mengetahui
tingkat pencapaian tujuan suatu organisasi. Artinya, fungsi pengiwasan
harus dijalankan terhadap fungsi perencanaan dan pelilsinain sedini
mungkin agar dapat diperoleh umpan balik jika terdapat kekeliruan
atau penyimpangan sebelum menjadi lebih buruk dan sulit diperbaiki.
1. Tuiuan, Sasaran dan Ruang Lingkup pengawasan
Tujuan, sasaran dan ruang lingkup pengawasan datam seluruh
organisasi pemerintahan digariskan oleh Inpres No. 15 tahun 1993.
Dalam Inpres tersebut disebutkan tujuan pengawasan adalah
mendukung kelancaran dan ketepatan pelakanaan kegiatan
pemerintahan.
a3
Hadari Nawawi, pengawasan Melekat di Lingkungan Aparatur pemerintah
Cet ke-2, (Jakarta: Erlangga, 1989), hal. G. Lihatiugl tralaman 13 bab ini.
28

Sasaran pengawasan meliPuti44:
a. agar pelaksanaan tugas umum pemerintahan dilakukan secara
tertib berdasarkan peraturan perundangan-undangan yang
berlaku serta berdasarkan sendi-sendi kewajaran
penyelenggaraan pemerintahan agar terca pai daya guna, hasil
guna dan tepat guna yang sebaik-baiknya.
b. agar pelaksanaan pembangunan dilakukan sesuai dengan
rencana dan program pemerintah sefta peraturan perundang-
undangan yang berlaku sehingga tercapai sasaran yang
ditetapkan.
c. agar hasil-hasil pembangunan dapat dinilai seberapa jauh
tercapai untuk memberi umpan balik berupa pendapat,
kesimpula n dan sa ran terhadap Kebija ksanaan, perenca naan,
pembinaan dan pelaksanaan tugas umum pemerintahan dan
pembangunan.
d. agar sejauh mungkin mencegah terjadinya pemborosan
kebocoran, dan penyimpangan dalam penggunaan wewenang,
tenaga, uang dan perlengkapan milik Negara, sehingga dapat
terbi na a pa ritur yang tertib, bersih, berwi bawa, berhasil gu na,
dan berdaya guna.
Ruang Lingkup Pengawasan adalahas:
a. Kegiatan umum Pemerintahan ;
b. Pelaksanaan rencana pembangunan ;
c. Penyelenggaraan pengurusan dan pengelolaan keuangan dan
kekayaan negara;
d. Kegiatan badan usaha mitik negara dan badan usaha milik
daerah ;
e. Kegiatan aparatur pemerintahan di bidang yang mencakup
kelemba gaan, kepegawa ia n dan ketata la ksa naan.
{ Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983 tentang Pedoman Pelaksanaan
Pengawasan, Pasal 1 AYat (2).
as Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983, Pasal 2 Ayat (2)'
29

2. Bentuk-bentuk Pengawasan
Dalam Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983 dan datam butir L1
Lampiran Inpres No. 1 tahun 1989 ada beberapa bentuk
pengawasan yang semestinya dilakukan pada organisasi
pemerintahan, yaitu:
a. Pengawasan MelekaU
b. Pengawasan Fungsional;
c. Pengawasan Masyarakat dan
d. Pengawasan Legislatif.
Pengawasan melekat disebutkan dalam Pasal 2 ayat (1) butir
a Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983 dan diatur lebih lanjut
dalam Bab II dengan judul Pengawasan Atasan Langsung,yang
hanya terdiri darisatu Pasalyaitu Pasal 3.46 Istilah pengawasan
tr Lampiian Inpres No. 15 tahun 1983, Pasal 3 berbunyi:
(1) Pimpinan semua satuan organisasi pemerintahan, termasuk proyek
pembangunan di lingkungan Departemen / Lembaga / Instansi lainnya,
menciptakan pengawasan melekat dan meningkatkan mutunya di dalam
lingkungan tugasnya masing-masing.
(2) Pengawasan melekat dimaksud dalam ayat (1) dilakukan :
a. melalui penggarisan struktur organisasi yang jelas dengan pembagian
tugas dan fungsi beserta uraiannya yang jelas pula ;
b. melalui perincian Kebijaksanaan pelaksanaannya yang dituangkan
secara tertulis yang dapat menjadi pegangan dalam pelaksanaannya
oleh bawahan yang menerima pelimpahan wewenang dari atasan ;
c. melalui rencana kerja yang menggambarkan kegiatan yang harus
dilaksanakan, bentuk hubungan kerja antar kegiatan tersebu! dan
hubungan antara berbagai kegiatan beserta sasaran yang harus
dicapainya ;
d. melalui prosedur kerja yang merupakan petunjuk pelaksanaan yang
jelas dari atasan kepada bawahan i
e. melalui pencatatan hasil kerja serta pelaporannya yang merupakan
alat bagi atasan untuk mendapatkan informasi yang diperlukan bagi
pengambilan keputusan serta penyusunan pertanggungjawaban, baik
mengenai pelaksanaan tugas maupun mengenai pengelolaan keuangan;
f. melalui pembinaan personil yang terus menerus agar para pelaksana
menjadi unsur yang mampu melaksanakan dengan baik tugas yang
menjadi tanggung jawabnya dan tidak melakukan tindakan yang
bertentangan dengan maksud serta kepentingan tugasnya.
30

atasan langsung dalam Inpres tersebut hanya dipakai sekali
saja, selanjutnya muncul istilah pengawasan melekat. Hal ini
mengaki batkan pengawasan atasan la ngsung di i nterpretasi ka n
sama dengan pengawasan melekat.
Pasal 3 ayat (1) Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983 menunjuk
pelaksana pengawasan yaitu pimpinan satuan-satuan
organisasi pemerintahan untuk menciptakan apa yang disebut
da lam ayat tersebut sebagai "pengawasa n melekaf'. Kemud ia n
dalam ayat (2) disebutkan enam jalur pengawasan melekat,
kesemuanya tercakup dalam suatu jalur pokok yang disebut
"sistem pengendalian manajemen". Selain keenam jalur
tersebut, terdapat satu jalur pokok lain yang juga termasuk
dalam pengertian pengawasan melekat yaitu berupa tindakan
atau kegiatan atau usaha untuk mengawasi dan mengendalikan
anak buah secara langsung yang harus dilakukan sendiri oleh
tiap-tiap pimpinan organisasi, dengan kata lain hal inilah yang
disebut sebagai pengawasan atasan langsung. Pengawasan
atasan langsung selalu melekat dalam setiap jabatan pimpinan,
maka sistem pengendalian manajemenaT sudah seharusnya
melekat dalam setiap organisasi dan manajemen. Jika
dih ubung kan denga n defi n isi pengendal ian48, maka pengawasan
atasan langsung merupakan pengendalian itu sendiri,
sehingga pengawasan melekat merupakan gabungan
antara pengendalian dan sistem pengendalian
{7 Sistem Pengendalian Manajemen adalah suatu sistem yang secara intrinsik
atau inherent terkandung dalam setiap penyelerenggaraan administrasi atau
manajemen yang secara langsung atauPun tidak langsung bersifat mengendalikan
pelaksanaan tugas semua pihak yang terlibat dalam penyelerenggaraan manajemen,
agar semua berjalan dengan semestinya. Unsur-unsurnya yang penting adalah:
Organisasi; Kebijaksanaani Rencana Kerja; Prosedur Kerja; Pencatatan hasil kerja;
Pembinaan personil. (Lihat Sujamto, Beberapa Pengertian di Bidang Pengawasan,
(Jakarta: Ghalia Indonesia,1986), hal. 55-60. Lihat Juga Victor Situmorang dan
JusufJuhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat,()akarta: PT. Rhineka Cipta, 1998),
hal.71 ).
a8 Pengendalian adalah segala usaha atau kegiatan untuk menjamin dan
mengarahkan agar pekerjaan yang sedang dilaksanakan dapat berjalan sesuai
dengan rencana yang telah ditetapkan dan atau hasil yang dikehendaki serta sesuai
pula dengan segala ketentuan dan Kebijaksanaan yang berlaku
31

manajemen. Hal demikian diperkuat dalam Pasal 3 ayat (3)
Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983. Fungsi pengawasan
rnerupakan fungsi khusus karena fungsi-fungsi manajemen lain
dapat didelegasikan kepada bawahan sedangkan fungsi
pengawasan tidak. Jika pengawasan atasan langsung selalu
melekat pada setiap jabatan, maka sistem pengendalian
manajemen selalu melekat pada setiap organisasi.
Pengertian pengawasan melekat menurut butir I.1a Lampiran
Inpres No. 1 tahun 1989 tentang Pedoman PelaKanaan
Pengawasan Melekat adalah :
Serangkaian kegiatan yang bersifat sebagai pengendalian
yang terus menerus, dilakukan oleh atasan langsung
terhadap bawahannya, secara preventif atau represif agar
pelaksanaan tugas bawahan tersebut berjalan secara
efeKif dan efisien sesuai dengan rencana kegiatan dan
peraturan perunda ng-undangan yang berlaku.
Butir t huruf b Inpres No. 1 tahun 1989 kemudian menjelaskan
bahwa atasan langsung adalah pejabat yang karena struKur
organisasinya atau kewenangan khusus, membawahi dan waj i b
mengawasi bawahannya. Sedangkan yang disebut sebagai
bawahan ialah mereka yang bertanggungjawab sefta wajib
melapor tentang pelaksanaan pekerjaan yang ditugaskan
kepadanya.
1) Tuiuan dan Sasaran Pengawasan Melekat
Menurut Pasal 1 ayat (1) Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983
disebutkan bahwa pengawasan bertujuan mendukung
kelancaran dan ketepatan pelaksanaan kegiatan
pemerintahan dan pembangunan. Sasaran pengawasan
melekat ini menurut butir 3 Lampiran Inpres No. 1 tahun
1989 adalah meningkatkan disiplin serta prestasi kerja dan
pencapaian sasaran pelaksanaan tugas, menekan sekecil
mungkin penyalahgunaan wewenang, kebocoran serta
pemborosan keuangan negara dan segala bentuk pungutan
liar, sefta mempercepat penyelesaian perijinan, peningkatan
pelayanan kepada masyarakat dan pengurusan kepegawaian
32

z)
sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan yang
berlaku.
Berdasarkan tujuan dan sasaran tersebut dapat disimpulkan
bahwa pengawasan melekat lebih bersifat preventif atau
pencegahan baik untuk menghindari atau mencegah timbulnya
penyalahgunaan wewenang, penyelewengan dan kekeliruan
dalam bekerja maupun untuk rnemperoleh masukan bagi pimpinan
tentang kemu ngkinan terjadinya kekel iruan bekerja sehingga
pimpinan dapat melakukan tindakan perbaikan sedini mungkin.
Sehingga pengawasan melekat berguna untuk menciptakan
kondisi da n situasi yang mendukung kela ncaran pekerjaa n.
Ruang lingkup pengawasan melekat
Ruang Ling ku p pengawasan melekat dilaksa na ka n berdasarka n
KebUaksa naa n ya ng tela h di gariska n, mel iputi semua keg iata n
pemLrintahan dan pembangunan, baik di pusat maupun daerah
yang mencakupae:
a) Pelaksanaan rencana dan program serta proyek-proyek
pembangunan negara;
b) Penyelenggaraan pengurusan dan pengelolaan keuangan
dan kekayaan negara;
c) Kegiatan Badan Usaha MilikNegara dan Badan Milik Daerah,
Lembaga Keuangan serta Bank-bank Milik Negara;
d) Kegiatan aparatur pemerintah di bidang yang mencakup
kelemba gaan, kepegawa ian da n ketatalaksa naa n ;
Pengawasan melekat yang meliputi ruang lingkup terseb.ut di
atasdilakukan oleh setiap atasan secara struKural, fungsionat
dan Pimpinan Proyek, baik yang menyangkut aspek teknis
maupun administratif sesuaidengan sasaran kerja dan waKu,
kewenangan dan peraturan per-undang-undangan yang
berlaku.
Prinsi p-Prinsip Pengawasan Melekat
Berdasarkan Inpres No. 15 tahun 1983 dan Inpres No. 1 tahun
1989, dapat disarikan prinsip-prinsip pengawasan melekat yang
3)
{e Lampiran lnPres No.1 tahun 1989, Butir 4.
33

harus dilaksanakan oleh tiap pimpinan unit-unit satuan kerja
organ isasi pemeri nta ha n. Prinsi p-prinsi p ter5ebut antara lain ;
Pertama, pada dasarnya pengawasan melekat dilakukan secara
berjenjang. Setiap pimpinan dapat melakukan pengawasan
melekat pada saat-saat tertentu terhadap setiap jenjang
bawahannya. Peran pimpinan sangat berpengaruh terhadap
keefeKifi tasa n pen gawasa n melekat. Seora ng pim pi na n ha rus
melaksanakan pengawasan melekat secara sadar dan wajar
sebagai salah satu fungsi manajemen dan tidak terpisahkan
dari perencanaan, pengorganisasian dan pelaksanaan.
Kedua, pengawasan melekat lebih diarahkan pada usaha
pencegahan terjadinya suatu penyimpangan dan bersifat
membina personil. Untuk itu diperlukan sistem yang jelas untuk
usaha pencegahan tersebut. Aftinya, harus ada sistem deteksi
dini atas terjadinya penyimpangan berdasarkan kriteria yang
jelas. Tindakan terhadap temuan-temuan penyimpangan harus
dilakukan secara tepat dan tertib berdasarkan penilaian yang
objeKif termasuk tindak lanjut yang berupa penghargaan bagi
bawahan yang berprestasi baik.
Ketiga, pengawasan melekat harus dilakukan secara
berkesinambungan sebagai kegiatan rutin sehari-hari dalam
rangka pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan dan
pembangunan. Harus pula disadari oleh seluruh pimpinan
organisasi pemerintahan, bahwa pengawasan melekat
merupakan pengawasan yang pokok, sedangkan pengawasan
lainnya merupakan penunjang keberhasilan pengawasan
melekatso.
4) Pelaksanaan Pengawasan Melekat
Secara etimologis, istilah aparaturberasal dari kata aparat,
yaitu alat, badan, instansi, pegawai negeri. Sedangkan aparatur
disamakan artinya dengan l,,ata apant Jadi, aparatur negara
s0
Victor M. Situmorang dan Jusuf Juhir, Aspek Hukum Pengawasan Melekat
dalam Lingkungan Aparatur Pemerintah, (Jakarta: Rhineka Cipta, 1998), hal.76'
77.
34

adalah alat kelengkapan negara yang terutama meliputi bidang
kelembagaan, ketatalaksanaan dan kepegawaian yang
mempunyai tanggungjawab melaksanakan roda pemerintahan
sehari-harisl. Pengertian aparatur tersebut tidak hanya
dikaitkan dengan orangnya, tetapi juga organisasi, fasilitas,
ketentuan pengaturan dan sebagainya.
Aparatur pemerintah adalah abdi negara dan abdi masyarakat,
sebagai abdi masyarakat ia melayani, mengayomi dan
menumbuhkan prakarsa serta partisipasi masyarakat dalam
pembangunan, sedangkan sebagai abdi negara harus
bermental baik dan mempunyai kemampuan profesional yang
tinggi dalam melaksanakan tugasnya untuk mendukung
kelancaran pembangunan52. Dengan demikian, berdasarkan
defin isi tersebut, ciri-ciri aparatur pemerinta h ya ng ideal ada la h
bersih, berwibawa, bermental baik dan mempunyai
kemampuan profesional yang tinggi. Melihat beratnya ciri dan
tugas a pa ratur pemerintah, tanpa d irag ukan lagi dibutuhkan
pengawasan baik itu pengawasan pada umumnya maupun
pengawasan melekat dan fungsional pada khususnya.
Kedudukan aparatur negara dalam pengawasan melekat adalah
sebagai subjek sekaligus objek. Sebagai subjek, aparatur
pemerintah berkedudukan sebagai pengawas atau pelaksana
pengawasan itu sendiri. Sebagai objek, aparatur pemerintah
adalah objek pengawasan karena peranannya dalam
melaksanakan tugas umum dan pembangunan.
Pengawasan atasan terhadap bawahan dilihat sebagai bagian
penting dari pengawasan melekat karena tiga hals3:
a) Sistem dan sarana pengawasan melekat harus diciptakan
oleh pimpinan;
b) Adanya para petugas yang melaksanakan sistem dan
sarana tersebuU
51
Victor M. Situmorang dan Jusuf Juhi r, Aspek Hukum Pengawasan Melekat
datam Lingkungen Aparatur Pemerintah, (Jakarta: Rhineka Cipta, 1998), hal' 76-
77.
elbid,, hal, 84,
s3 lbid., hal.99-100.
35

c) Pimpinan atau atasan yang terus-menerus melakukan
pengawasan agar petugas-petugasnya secara utuh
melaksanakan sarana tersebut dan jika perlu mengadakan
pengawasan terhadap sistem yang telah ada tersebut.
Berdasarkan penjelasan tersebut, terlihatlah bagaimana
penti n g nya seorang pimpi nan dala m terci ptanya pengawasa n
melekat. Fungsi pengawasan harus dilaksanakan dalam tugas
kepemimpinan sebagai bagian dari pengendalian proses
kerjasama sejumlah orang dalam mencapaitujuan tertentu.
Pengawasan melekat akan berjalan secara efektif jika para
pejabat atau pimpinan menyadari bahwa hal tersebut
merupakan salah satu fungsi manajemen yang mutlak
dilaksanakan. Jika hal ini diwujudkan, maka pengawasan
fungsional hanya berfungsi sebagai penunjang saja.
Dalam manajemen organisasi pemerintahan yang baik, sistem
pengendalian manajemen harus selalu ada sebagai sistem
taktis yang mempunyai efek mengendalikan pekerjaan yang
selalu melekat pada setiap organisasi atau manajemen. Sistem
pengendalian manajemen merupaka n bagia n statis da ri sistem
pengawasan melekat yang juga mempunyai bagian dinamis,
yaitu pengendalian. Pengendalian disebut bersifat dinamis,
karena sesempurna apapun suatu sistem pengendalian
manajemen tidak akan berjalan dengan baik jika pimpinan
organisasi tidak secara aKif mengawasi dan mengendalikan
secara langsung pelaksanaan tugas para bawahannya.
Pengendalian dimasukkan dalam pengertian pengawasan
melekat karena tugas ini tidak dapat didelegasikan pimpinan
kepada bawahannya.
Unsur-unsur sistem pengendalian manajemen telah tercakup
dalam Pasal 3 ayat (2) Inpres No. 15 tahun 1983 dan Butir 5
Inpres No. 1 tahun 1989, yang secara garis besar adalah:
1. Penggarisan struKur organisasi
2. Kebijaksanaan pelaKanaan
3. Rbncana kerja
4. Prosedur kerja
5. Pencatatan dan pelaporan hasil kerja
6. Pembinaan personil.
35

Secara keseluruhan sistem pelaksanaan pengawasan melekat
dimulai dari kegiatan penyusunan rencana yang meliputi
sarana pengawasan melekat, manusia dan budaya serta tugas
i nsta nsi. Selanjutnya d il a kuka n keg iatan pema ntauan terhada p
pelaKanaan kegiatan yang telah direncanakan. Kemudian
dilakukan tindak lanjut apabila ditemukan penyimpangan
ataupun prestasi.
Pemantauan dapat dilakukan secara formal maupun informal.
Pemantauan formal dilakukan secara berkala dengan interval
waktu, disesuaikan dengan sifat dan jenis pekerjaan dan
biasanya menggunakan formulir. Sedangkan secara informal
misalnya dilakukan dengan komunikasi terbuka atasan dan
bawahan secara terus menerus.
Aspek-aspekyang dipantau dalam pengawasan melekat pada
intinya terdiridari:
(1) Ketepatan srana dan sistem kerja yang digunakan dalam
rangka mencapai tujuan organisasi.
(2) Ketepatan pelalaanaan dengan rencana dan KebUaksanaan.
(3) Ketepatan hasil sesuai dengan yang direncanakan.
Tindak lanjut dalam Pelaksanaan Pengawasan Melekat
a) Tindak lanjut yang bersifat preventif
Tindak lanjut bersifat preventif ini bertujuan mencegah
terjadinya penyalahgunaan wewenang dan berbagai '
penyelewenga n lainnya dengan caras4 :
(1) Penyempurnaan terhadap bidang kelembagaan- khususnya yang berkaitan dengan organisasi dan
kebUakan;
(2) Penyempurnaan tertradap bidang ketatalaksanaan yang
berkaitan dengan prosedur kerja, perencanaan,
pencatatan dan PelaPoran;
(3) Penyempurnaan terhadap bidang kepegawaian yaitu
yang berkenaan dengan pembinaan personil.
e4 lbid., hal, t27. Lihat juga Lampiran Inpres No. 15 tahun 1983 Pasal 15
dan L7.
s)
37

Untuk temuan-temuan lainnya yang berbentuk kekurangan atau
kelemahan kondisi kegiatan yang masih dapat diperbaiki dan
disempurnakan lebih membutuhkan bimbingan, pembinaan dan
penga rahan da ri pada la ngsun g menjatuh ka n hukuman disiplin.
b) Tindak lanjut yang Bersifat Represif
(1) Tindakan administratif
Pegawai Negeri Sipil yang melanggar kewajiban dan
Iarangan yang ada pada Peraturan Pemerintah No. 30
tahun 1980 tentang Peraturan Disiplin Pegawai Negeri Sipil
dapat dijatuhi hukuman disiplin oleh pejabat yang
berwenang sebagaimana yang telah dicantumkan dalam
Pasal 5 dan Pasal 5 PP tersebut. Tingkat dan jenis hukuman
disiplin dalam PP No. 30 tahun 1980 adalah:
(a) hukuman disiplin ringan, terdiridari;
(i) teguran lisan;
(ii) teguran teftulis;
(iii) pernyataan tidak puas secara tertulis;
(b) hukuman disiplin sedang, terdiridari;
(i) penundaan kenaikan gaji berkala untuk paling lama
1 (satu) tahun;
(ii) penundaan gaji sebesar satu kali kenaikan gaji
berkala untuk paling lama I (satu) tahun;
(iii) penundaan kenaikan pangkat untuk paling lama 1
(satu) tahun.
(c) hukuman disiplin berat.
(i) penurunan pangkat yang setingkat tebih rendah
untuk paling lama I (satu) tahun;
(ii) pembebasan dari jabatan;
(iii) pemberhentian dengan hormat tidak atas
permintaan sendiri sebagai pegawai negeri sipil;
dan
(iv) pemberhentian tidak dengan hormat sebag5i
pegawai negerisipil.
Sehubungan dengan penjatuhan sanksi, pejabat yang
berwenang menjatuhkan sanksi terutama hukuman disiplin
38

beratterdapatdalam Pasal 7 PP No.30tahun 1980.Sedangkan
untuk pelimpahan wewenang penjatuhan hukumanan disiplin
diaturdalam Pasal 8 PP No. 30 tahun 1980.
Pada intinya menurut kedua Pasal tersebut, pejabat yang
berwenang untuk menjatuhkan hukuman disiplin berat jenis
pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri
dan pemberhentian tidak dengan hormat bagi PNS yang
berpangkat Pembina Tingkat I adalah Presiden, Menteri dan
Jaksa Agung, Pimpinan lembaga non depaftemen, Pimpinan
kesekretariata n lembaga tertin gg i/ti ng g i nega ra da n pimpi n an
lembaga non departemen, Gubernur, kepala perwakilan RI di
luar negeri serta Menteri Sekretaris Negara, tergantung di
lingkungan mana PNS tersebut bekerja. Sedangkan untuk
pelimpahan wewenang dapat dilakukan oleh Menteri dan Jaksa
Agung, Pimpinan lembaga non departemen, Pimpinan
kesekreta riatan lemba ga teftin gg i/ti ng g i negara da n pimpina n
lembaga non departemen, Gubernur, untuk hukuman disiplin
ringan, disiplin sedang dan hukuman disiplin berat kategori
penurunan pangkat yang setingkat lebih rendah untuk paling
lama satu tahun.
Bagian ke empat Pasal 9, Pasal 10, Pasal 11, Pasal 12, Pasal
13 dan Pasal 14 PPrtrlo. 30tahun 1980 mengatur*juga mengenai
tata cara pemeriksaan, penjatuhan dan penyampaian
keputusan disiplin. Sebel u m menjatuhkan huku ma n, peja bat
yang beryenang harus memeriksa lebih dahulu PNS tersebut
dengan membuat surat panggilan. Panggilan pertama dapat
dilakukan secara lisan, namun panggilan kedua harus dilakukan
secara tertulis. Jika PNS yang diperiksa tidak datang tanpa
alasan yang sah, maka pejabat yang berwenang dapat
menjatuhkan hukuman berdasarkan bahan-bahan yang ada.
Pemerikaan dilakukan secara tertutup dan lisan untuk jenis
hukuman disiplin ringan, namun untuk jenis hukuman disiplin
sedang dan berat dilakukan secara tertulis karena dibuat dalam
bentuk berita acara sehingga dapat dipergunakan setiap
dibutuhkan. Pejabatyang berwenang menghukum dalam hal
ini Presiden, Menteri dan Jaksa Agung, Pimpinan lembaga non
depa rtemen, Pi mpi na n keseketa riatan lembaga tertingg i/ti ngg i
negara dan pimpinan lembaga non departemen sefta Gubernur
39

dapat memerintahkan pejabat bawahannya untuk memeriKa
PNS yang disangka melakukan pelanggaran disiplin dan
perintah tersebut dapat dilakukan secara lisan maupun tertulis.
Namun, pada dasarnya pangkat orang yang memeriksa harus
lebih tinggi daripada PNS yang diperiksa.
Dalam melakukan pemeriksaan, pejabat yang berwenang
menghukum dapat mendengar atau meminta keterangan dari
orang Iain apabila perlu agar diperoleh keterangan yang lengkap
untuk menjamin objeKivitas pemeriksaan PNS yang disangka
melakukan pelanggaran disiplin.
Terhadap PNS yang berdasarkan hasil pemerikaan ternyata
melakukan beberapa pelanggaran disiplin, hanya dapat d'rjatuhi
satu jenis hukuman disiplin dan jika ternyata PNS tersebut
pernah melakukan pelanggaran disiplin yang sifatnya sama
maka dapat dijatuhkan hukuman yang lebih berat dari
sebelumnya.
Hukuman disiplin ringan berupa teguran dapat dinyatakan
secara lisan maupun tertulis oleh pejabat yang berwenang
menghukum, sedangkan untuk hukuman disiplin ringan berupa
pernyataan tidak puas dinyatakan secara tertulis. Untuk jenis
hukuman disiplin sedang dan berat ditetapkan dengan surat
keputusan.
Peraturan Pemerintah No. 30 tahun 1980 juga mengatur
mengenai keberatan atas penjatuhan hukuman disiplin sedang
dan berat serta hukuman yang dijatuhkan oleh Presiden.
Terhadap hukuman disiplin ringan tidak dapat diajukan
keberatan karena sifatnya yang langsung dijatuhkan kepada
yang bersangkutan. PNS yang dUatuhi hukuman disiplin berhak
mengajukan keberatan kepada atasan pejabat yang
berwenang menghukum apabila menurut pendapatnya
hukuman disiplin yang dijatuhkan tidak atau kurang setimpal,
atau pelanggaran disiplin yang menjadi alasan bagi penjatuhan
hukuman tersebut tidak benar.
Pengaj ua n keberata n d iajuka n bersa ma den ga n a lasa n-a lasa n
keberatan, hanya dapat dilakukan terhadap hukuman disiplin
sedang dan berat dalam jangka waktu 14 hari terhitung
40

diterimanya putusan disiplin secara tertulis. Pejabat yang
berwenang menghukum yang bersangkutan harus memberikan
tanggapannya secara tertulis atas keberatan tersebut berserta
surat keberatan dan berita acara pemeriksaan kepada
atasannya (atasan pejabat yang berwenang menghukum)
selambat-lambatnya dalam waKu tiga hari kerja sejak ia
menerima keberatan tersebut. Sedangkan terhadap PNS yang
berpangkat Pembina golongan ruang IV a ke bawah yang
dijatuhi hukuman disiplin pemberhentian dengan hormat tidak
atas permintaan sendiri dan pemberhentian dengan tidak
hormat dapat mengajukan keberatan kepada Badan
Pertimbangan KePegawaian.
Atasan pejabatpng berwenang menghukum dapat mengurangi,
mengubah ataupun menambah hukuman displin yang telah
dijatuhlon oleh pejabat yang berwenang menghukum dan
terhada p peru ba ha n tersebut tida k da pat d iaj ukan keberatan.
Perubahan hukuman disiplin tersebut ditetapkan dalam surat
keputusan. Atasan pejabat yang berwenang harus mengambil
keputusan atas keberatan PNS yang bersangkutan paling lama
satu bulan terhitung tanggal ia menerima surat keberatan
tersebut. Apabila perlu, atasan pejabat berwenang juga dapat
meman ggil dan mendengar keteran ga n peja bat ya ng berwenan g
menghukum yang bersangkutan, PNS yang mengajukan
keberatan dan orang lain yang dianggap perlu.
(2) Tindakan Perdata
Tindakan perdata berupa tuntutan ganti rugi, penyetoran
kembali, tuntutan perbendaharaan, denda dan sebagainya.
Tuntutan tersebut biasanya berhubungan dengan jenis
pelanggaran atau penyelewengan keuangan negara dan
kekaiian negara yang berbentuk uang. Untuk
meningkatkan pengawasan melekat, setiap pimpinan yang
menemu ka n penyimpa n ga n-penyimpanga n yang merug i ka n
keuangan negara wajib melakukan tindakan-tindakan
pengamanan dan penyelamatan keuangan negara yang
diselewengkan. Tindakan awal dapat berupa
meng usa ha ka n penyetora n kemba I i. Ti nda ka n ad mi n istratif
tidak menghalangi dan menghapus kasus-kasus
4L

penyelewengan keuangan/kekayaan negara sebagai
tuntutan perdata dan/atau pidana.
(3) Tindakan Pidana
Ada beberapa usaha pencegahan dan pemberantasan
kebocoran dalam pengelolaan keuangan negarass:
(a) Melakukan penyidikan sendiri dan
(b) Menerima penyerahan kasus-kasus pidana khusus
sebagai temuan hasil pemeriksaan aparat fungsional
untuk diproses lebih lanjut.
Untuk melakukan proses pidana terhadap hasi!
pengawasan, baik itu pengawasan melekat maupun
fungsional sa ngatla h di butu hkan peni ngkatan keterpadua n
pelaksanaan pengawasan dengan aparat-aparat
berwenang yang melakukan penyidikan seperti Kepolisian,
Kejakaan dan Komisi Pemberantasan Tindak Pidana
Korupsi. Serta penyidik yang berstatus PNS lainnya yang
diatur oleh Undang-Undang. Keberhasilan pengawasan
tergantung pada tindak lanjut yang cepat, tegas dan tepat.
Perbedaan segi penilaian dalam menyelesaikan suatu kasus
akan mengakibatkan ketida$elasan penyelesaian yang
tentunya akan menghambat proses pengawasan juga
berakibat buruk pada citra dan kinerja pemerintah.
h PengawasanFungsional
1) R.uang Lingkup Pengawasan Fungsional
Berdasarkan ketentuan Pasal 4 ayat (4) Lampiran Inpres No. 15
tahun 1983 dapat disimpulkan bahwa pengawasan fungsional
adalah pengawasan yang dilakukan oleh aparat yang diadakan
khusus untuk membantu pimpinan dalam menjalankan fungsi
5s Sukarton Marmosudjono, Pengawasan Melekat dan Tindak Lanjut Pidanal
Penataran Pengawasan Melekat, (Jakarta: BP Mini Jaya Abadi, 1988), hal.
Sebagaimana dikutip dari Victor M. Situmorang dan Jusuf Juhir, op,citt hal
Bahan
194 .
145.
42

pengawasan di lingkungan organisasi yang menjadi
tanggungjawabnya. Dengan demikian jelas bahwa lingkup
pengawasan fungsional dilakukan terhadap kegiatan umum
pemerintahan dan pembangunan dalam lingkungan kerja dari
aparat pengawasan fungsional.
2) Pelaksana Pengawasan Fungsional
Aparat-aparat pengawasan fungsional terdiri dari:
a) Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP);
b) InspeKorat Jenderal Departemen, Aparat Pengawasan
-
Lembaga Pemerintah Non Departemen/Instansi Pemerintah
lainnya;
c) Inspektorat Wilayah Propinsi; dan
d) Inspektorat Wilayah Kabupaten/Kotamadya
Sejalan dengan kedudukan BPKP ditingkat pemerintah, maka di
dalam departemen terdapat InspeKorat Jenderal dan dalam
lembaga pemerintah non departemen terdapat Inspektorat.
InspeKorat lenderat (Itien) diadakan pada tiap-tiap departemen
dengan kedudukan yang langsung beftanggung jawab kepada
Menteri. InspeKorat Jenderal yang dipimpin oleh InspeKorat
Jenderat (Itjen) mempunyai tugas melaksanakan kegiatan
pengawasan iungsional dalam departemen yang bersangkutan dan
mempunyai fungsi-fungsi sebagai berikuts6 :
1. penyiapln perumusan kebUakan pengawasan fungsional;
2. pelaksanaan pengawasan fungsional sesuai dengan
ketentua n peraturan peru ndang -u nda nga n yan g berla ku ;
3. pelaksanaan urusan administrasi Inspektorat Jenderal'
s5 Pasal 65 Keppres No. 102 tahun 2001, tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi,
Kewenangan, Susunin Organisasi dan Tata Kerja Departem-en. Bandingkan.fungsi-
fungsi tnipektorat lendeial pada Pasal 17 Keppres No. 136 tahun 1999 tentang
Ked-uduka;, Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja
Departemen:
1. pemeriksaan, pengujian penilaian, dan pengusutan.terhadap.kebenaran
pelaksanaan tugasr pengaduan, penyimpangan dan penyalahgunaan
wewenang yang dilakukan oleh unsur-unsur Departemenl.
2. penyampiiin fiasil pengawasan dan pemantauan tindak lanjut hasil
Pengawasan;
3. pembinaan teknis terhadap Kelompok Jabatan Fungsional Pengawasan;
4. pelaksanaan urusan administrasi InspeKorat Jenderal'
43

Pada hakekatnya kedudukan Itjen sejajardengan kedudukan BpKp,
namun tugas Itjen tidak hanya dalam menyelerenggarakan
pengawasan keuangan saja, melainkan juga mencakupleluruh
aspek penyelerenggaraan tugas menteri yang bersangkutan.
Dengan demikian, kedudukan Itjen sudah tepa[ dan jelai, yaitu
berada setingkat di bawah menteri dan membantu menteri yang
bersangkutan dalam menyelenggarakan pengawasan umum atas
segala aspek pelaksanaan tugas pokok menteri.
3) Pelaksanaan Pengawasan Fungsional
Pelaksanaan pengawasan fungsionat yang ditakukan oteh
pemerintah dengan BPKp sebagai koordinator dapat dibedakan
menjadidua macam:
a) Pengawasan berdasarkan rencana program kefia tahunan
Pelaksanaa n pengawasan fungsional dila ksanakan berdasarkan
rencana program kerja pengawasan tahunan. Rencana kerja
tahunan tersebut diusulkan oleh aparat pengawasan fungsionil
yang kemudian disusun oleh BpKp setelah berkonsultasiiengan
aparat pengawasan fungsional yang bersangkutan dan petunJuk
Menteri Ekuin. Mengenai anggaran peliksanaan progrim
pengawasan tahunan, BpKp memberikan pertimbangannya
kepada Menteri Keuangan untuk menjamin keserasiin Oin
keterpaduan pelaksanaan program pengawasan.
Pelaksanaan program pengawasan fungsional tersebut
dilakuka n secara befienjang. Artinya, disin i aparat pengawasa n
fu ngsiona I mela ksa na kan pen gawasa n berdasa rk'a n fietu nj u k
menteri/pimpinan lembaga pemerintah non departemin/
pimpinan instansi masing-masing yang bersangkutan sesuai
dengan program kerja pengawasan tahunan, di mana kegiatan
tersebut dikordinasikan oleh kepala BpKp. Hasil keg'iatan
pengawasan tersebut dibahas secara umum oleh MenteriEkuin
dengan kepala BPKp serta aparat pengawasan lainnya yang
d!nggap perlu. Hasil pembahasan tersebut digunakan sebagji
bahan bagi Menteri Ekuin untuk memberikan petunjuk-petunj-ut
unfuk penyusunan rencana program kerja pengawasan tahunan
yang berlaku bagi seluruh aparat pengawasJn tahunan.
44

b) Pengawasan Khusus
Pengawasan khusus dilakukan bagi penyimpangan-
penyimpangan dan/atau masalah-masalah dalam bidang
administrasi di lingtungan aparatur pemerintahan yang dapat
berdampak secara luas terhadap jalannya pemerintahan dan
kehidupan masyarakat. Pengawasan khusus tersebut dapat
dilakukan oleh BPKP atau tim gabungan yang dibentuk oleh
kepala BPKP yang terdiri dari berbagai aparat pengawasan
pemerintah pusat maupun daerah yang dipimpin oleh pejabat
'gpKp.
penetapan pengawasan khusus dan tim gabungan
dilakukan dengan keputusan Menteri Ekuin atau keputusan
Kepala BPKP iesuai dengan lingkup pengawasan khusus
tersebut.
InspeKorat Jenderal melaksa naka n kegiatan pengawasan atas
petunjuk Presiden dan/atau Wakil Presiden. Hasil pengawasan
iersebut dilaporlen kepada Presiden dan Wakil Presiden dengan
tembusan kepada Menteri Ekuin dan Kepala BPKP' Tata cara
pelaKanaan pengawasan bagi masing-masing bidang menurut
' iuang lingkup pengawasansT ditetapkan oleh kepala BPKP'
fepJla BpKP mengikuti kegiatan dan perkembangan
pelaksa naa n pengawasan ba ik ya n g di la ku ka n sesuai program
maupun pengawasan khusus.
Untuk koordinasi pelaksanaan pengawasan, Wakil Presiden
mengadakan rapat-rapat koordinasi yang dihadiri oleh:
a) Para Menteri;
b) Panglima Angkatan Bersenjata Republik Indonesia;
c) JaKa Agung; dan
d) Para Pejabat lainnya yang dianggap perlu.
t LamPiran InPres No. 15 tahun 1983,
Ruang Lingkup Pengawasan meliputi:
a. Kegiatan umum Pemerintahan ;
b. Pelaksanaan rencana pembangunan I
Pasal 2 Ayat (2):
c. Penyelenggaraan pengurusan dan pengelolaan keuangan dan kekayaan
negara ;
d. fe6iatan badan usaha milik negara dan badan usaha milik daerah I
e. feliatan aparatur pemerintahan di bidang yang mencakup kelembagaan,
kepegawaian dan ketatalaksanaan.
45

Rapat koord inasi j uga da pat dilaksa na kan sewaKu-waKu oleh :
a) Menteri Ekuin untuk membahas dan menyelesaikan masalah-
masalah yang bersangkutan dengan Kebijaksanaan
pengawasan di tingkat menteri/pimpinan lembaga pemerintah
non depaftemen/ pimpinan instansi pemerintah lainnya.
b) Kepala BPKP untuk membahas dan menyelesaikan masalah-
masa lah pelaksanaan teknis operasiona I pengawasa n, di ti ngkat
depaftemen/lembaga pemerintahan non departemen/instansi
pemerintah lainnya dan tingkat daerah.
Hasil pelaksanaan pengawasan dilaporkan aparat pengawasan
fungsional kepada:
a) Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen/
Pi mpinan Instansi yang bersang kutan dengan tembusan kepada
Kepala BPKP, disertai saran tindak lanjut mengenai
penyelesaian masalah yang terungkap;
b) Khusus untuk masalah yang berdampak luas bagi jalannya
' pemerintahan maupun kehidupan masyarakat diserahkan
kepada Menteri Ekuin dan Menteri/Pimpinan Lembaga
Pemerintah Non Departemen/Pimpinan Instansi Pemerintah
yang bersangkutan, dengan tembusan kepada Kepala BPKP.
Menteri Ekuin kemudian menyampaikan laporan tersebut kepada
Presiden dengan tembusan kepada Wakil Presiden. Wakil presiden
juga dapat meminta laporan dan penjelasan mengenai pengawasan
sewaktu-waktu dari Menteri Ekuin atau Kepala BPKP mapun dari
aparat pengawasan fungsional lainnya. Jika sewaktu-waktu Wakil
Presiden meminta laporan kepada aparat pengawasan fungsional
selain BPKB maka tembusan laporan tersebut harus disampaikan
kepada Menteri Ekuin dan kepala BPKP.
Badan Pemeriksa Keuangan Pusat sepanjang menyangkut
kedudukannya sebagai aparat pengawasan fungsional yang
langsung berada di bawah Presiden menyampaikan laporan berkala
mengenai pelaksanaan tugas dan fungsinya kepada Presiden
dengan tembusan kepada Wakil Presiden, Menteri Ekuin dan Menteri
Sekretaris Negara.
46

4) Tindak hniut Pengawasan Fungsional
para Menteri/Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen/
pimpinan insiansi'yang bersangkutan setelah menerima laporan
hasil petaKa naa n p.ngi*.r. n menga mbil lang kah-lang kah tindak
i3]1!f *t, k menyelesii to n masa la h-masala h ya n g di identifi kasi ka n
a.i., iangLa peiaksanaan pengawasan sesuai dengan ketentuan
pui.irrin p.iundang-und'angan yang bertaku. Tindak lanjut
tersebut daPat beruPa:
;t
-ii;J.6n
ad mi nistratif sesua i deng a n ketentua n peru nda ng-
unOing.n di bidang kepegawaian termasuk penerapan
f.,r[rr5n disiplin pad; pp No. 30 tahun 1980 tentang Peraturan
Disiplin PNS.
b) Gugatan perdata yang dapat berupa:
(1) Tuntutan ganti rugiatau penyetoran kembali;
(2) Tuntutan Perbendaharaan; dan
(3) Tuntutan pengenaan denda,ganti rugi dan lain-lain' .
'-' a) rindaion-pengaduan tindak pidana dalam halterdapat
indikasitirioar pioana umum atau undak pidana khusus;
b) Tindakan penyempurnaan aparatur pemerintah. di
bidang kelembagaan, kepegawaian dan ketata-
laksanaan.
Tindak lanjut yang berhubungan d.engan penyemp-urnaan
ketatalaksan..n y.n6 hirus ditetaptan dengan kep_utusan Menteri/
pi, pinin p.merinta[ Non Depa rtemen/Pi m pinan Instansi la i n nya
Oiiafiuf<an setelah berkonsultaii dengan atau mendapat percetujuan
Menteri Nega ra Pendaya g unaan Aparatu r Nega ra'
Perkembangantindaklanjutdiatasdilaporkankeselu.ruhannya
,.f.r. Ueifala oleh MLnteri Ekuin dan Menteri Negara
F"nO.v.grnaan Aparatur Negara kepada Presiden dengan
tembusan kepada Wakil Presiden'
Penyelenggaraankeempattinda.k-la.njuttersebutdikoordinasikan
Lr"n l,t..r:i,ii Ekuin oan ooantu oleh Kepala BpKP. Langkah-langkah
["i"irirf.r.n tindak lanjut baik itu berupa tindakan administratif,
tindafan gugatan perdata, pengaduan pidana maupun
p"nv.*pr rn.in t etatit. ksa naa n orga n isasi d iberita hukan kepada
47

kepala BPKP. Sedangkan khusus bagi langkah-langkah berupa tindak
la nj ut ad mi n i stratif da n ti nda ka n penyempu rnaa n ketata la ksanaa n
juga diberitahukan Kepada Menteri Pendayagunaan Aparatur
Negara.
Mengenai penyelesaian tindak lanjut masalah yang berhubungan
dengan tindak pidana dikonsultasikan oleh Kepala BPKP dengan
Kapolri dan Jaksa Agung. Kepala BPKP menyampaikan laporan
tindak lanjut tersebut kepada Menteri Ekuin dan Menteri/Pimpinan
Lembaga Departemen/Pimpinan Instansi lainnya yang
bersangkutan.
c. Pengawasan Masyarakat
Merupakan pengawasan yang dilakukan oleh warga masyarakat
yang disampaikan secara lisan atau teftulis kepada aparatur
pemerintah yang berkepentingan berupa sumbangan pikiran, samn,
gagasan atau keluhan/pengaduan yang bersifat membangun yang
disampaikan baik secara langsung maupun melalui mediass.
Pen gawasa n masya ra kat denga n pen gawasa n i nternal orga n isasi
pemerintah memiliki hubungan erat yaitu sebagai kontrol sosial.
Pada hakikatnya pengawasan masyarakat berfungsi untuk
menyalurkan faKa atau praktek kegiatan pemerintahan dari
masyarakat kepada aparat pemerintahan dengan makud agar
tugas umum pemerintahan dapat dilaksanakan sebaik-baiknya.
Pengawasan masyarakat sudah diakui oleh pemerintah sejak
pemerintahan Soehafto, meskipun kenyataannya pada waktu itu
tidak berjalan dengan semestinyase. Hasil pengawasan masyarakat
berupa keluhan, aduan, yang disampaikan oleh masyarakat harus
diterima pimpinan sebagai masukan untuk menilai apakah
pelaksanaan tugas bawahannya tetapterarah dan konsisten pada
tujuan yang tetah ditetapkan.
$ Lampiran Inpres No. 1 tahun 1989, Angka 1 butir d.
se Victor M. Situmorang dan Jusuf Juhlr, op,cit, hal, 50.
48

Informasi yang diterima dari masyarakat tidak boleh hanya
ditampung begitu saja, namun harus ada penelitian dan analisis
untuk menetapkan tindak lanjut berikutnya. Tindak lanjut terhadap
informasi yang telah diteliti dan dipeftimbangkan ada dua macam,
yaitu6o:
a. Ke dalam, yakni yang berhubungan dengan peningkatan
efektifitas fu n gsi pen gendal ia n/sistem pen gawasa n melekat
agar tugas umum pemerintahan dan pembangunan dapat
terselenggara dengan sebaik-baiknya.
b. Ke luar, yaknidalam menyelesaikan masalah yang dilaporkan
baik secara individual maupun secara kelompok sesuai dengan
peratura n peru nda ng-u nda n ga n ya ng berla ku kh ususnya berupa
iangkah-langkah penyelesaian melalui proses hukum sesuai
sifat dan jenis kesalahan yang dilakukan.
d. Pengawasan Legislatif
Menurut Inpres No 1 tahun 1989, pengawasan legislatif adalah
pengawasan yang dilakukan oleh lembaga perwakilan rakyat
terhadap kebijaksanaan dan pelaksanaan tugas-tugas umum
pemerintah dan pembangunan. Pengawasan legislatif ini
merupakan salah satu tugas dan kewajiban lembaga perwakilan
rakyat terhadap kebijaksanaan dan pelaksanaan tugas-tugas
umum pemerintahan dan pembangunan. Pengawasan yang
dilakukan oleh badan legislatif dapat dilakukan baik secara
preventif maupun secara represif. Secara preventif dilakukan
dengan pembuatan undang-undang meliputi seluruh aspek politilq
ekonomi, sosialdan kebudayaan, di mana kegiatan administrasi
negara tidak boleh menyimpang dari undang-undang yang telah
diblat. Pengawasan secara represif dengan cara mengadakan
interpelasi dan angket dari DPR terhadap pemerintah apabila
adanya ketidakberesan dalam penyelerenggaraan pemerintah
yang dilakukan.
60 Hadari Nawawi, oP.cit, hal. 85.
49

Pembaruan Sistem Pengawasan Jaksa

Pembaruan Sistem Pengawasan Jaksa

Recommended

Recommended

More Related Content

What's hot

What's hot (20)

Similar to Pembaruan Sistem Pengawasan Jaksa

Similar to Pembaruan Sistem Pengawasan Jaksa (20)

More from MAPPI FHUI - Masyarakat Pemantau Peradilan Indonesia

More from MAPPI FHUI - Masyarakat Pemantau Peradilan Indonesia (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (17)

Pembaruan Sistem Pengawasan Jaksa