Note su gestione servizi pubblici locali dopo il referendum

Dott. Marco Grondacci ricercatore in diritto e processi decisionali a rilevanza ambientale
FONDAZIONE TOSCANA SOSTENIBILE – ONLUS Via San Bartolomeo 17 San Miniato (PISA) http://www.ftsnet.it/
Telefono Mobile: 347 0935524 - e-mail: marco.grondacci@libero.it - sito : http://www.amministrativo.it/Ambiente/

ACAM DOPO IL REFERENDUM QUALE GESTIONE? UN
PIANO DI LAVORO

Sommario

COSA È STATO ABROGATO CON IL REFERENDUM...........................................................2
LE NORME PRECEDENTEMENTE MODIFICATE DA QUELLE ORA ABROGATE
POSSONO TORNARE IN VIGORE? ............................................................................................5
QUINDI IN ATTESA DI UNA NUOVA NORMATIVA CHE ADEGUI QUELLA NON PIÙ IN
VIGORE COSA SUCCEDE?..........................................................................................................6
UN PIANO DI LAVORO PER UNA GESTIONE PUBBLICA DI ACAM ..................................8


COSA È STATO ABROGATO CON IL REFERENDUM

Il risultato del referendum sul primo quesito referendario ha comportato la abrogazione
dell’articolo 23bis della legge 133/2008 e quindi indirettamente del regolamento che
attuava questo articolo. Su cosa affermava questo articolo 23bis nella sua ultima versione
ora abrogata vedi qui1, mentre sul regolamento attuativo vedi qui2 .

Il suddetto articolo 23bis in sintesi prevedeva, prima del referendum, due sole possibilità
ordinarie di affidamento della gestione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica
(quindi anche l’acqua):
1. a favore di privati
2. o di società miste pubblico/privato dove il privato, scelto con gara, doveva
avere almeno il 40% delle quote societarie.

Anche in questa norma restava come residuale la gestione totalmente pubblica,
vista però come eccezionale (perseguibile solo attraverso una indagine che dimostrasse la
non utilizzabilità delle forme di gestione private).

Sul secondo quesito referendario come risulta dalla relazione 2009 della
Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche al Parlamento sullo stato dei
servizi idrici (Roma, 22 Luglio 2010) le problematiche dell’equilibrio economico
finanziario della gestione del servizio idrico non sono certo legate principalmente alla
applicabilità della norma abrogata.
Secondo detta relazione il raggiungimento e il mantenimento dell’equilibrio risultano
frequentemente compromessi da diversi fattori, tra cui principalmente:
• scarsa attendibilità delle previsioni dei piani e dei dati forniti dalla ricognizione di
partenza delle infrastrutture;
• insufficiente copertura dei fattori di rischio al di fuori del controllo del gestore,
ferma la sua responsabilità imprenditoriale;
• andamento reale della domanda d’acqua largamente inferiore a quello previsto e
quindi ridimensionamento dei ricavi tariffari, con conseguente necessità, in sede di
revisione del piano, di ridimensionare gli investimenti previsti;
• ritardi e ridimensionamenti dei finanziamenti pubblici;
• insufficiente contrasto alla morosità e ai furti d’acqua;
• ritardi di revisione dei piani e aggravamento delle condizioni di squilibrio connesse
alle previsioni sbagliate;
• modalità di applicazione del Metodo Tariffario Nazionale, troppo spesso più attente
ad esigenze di consenso politico locale che di copertura dei costi reali;
• insufficienze nella regolazione dei rapporti tra soggetto affidante e soggetto
affidatario e nella ripartizione tra essi dei rischi;
• scarsa trasparenza dei rapporti tra ente d’ambito e gestore e frequenti interferenze
indebite tra essi;
• instabilità normativa;
• scarsa propensione da parte dei soggetti finanziatori ad assumersi i rischi connessi
ai fattori precedenti.

1 http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1439&categoria=Acque
2 http://www.amministrativo.it/Ambiente/osservatorio.php?num=1607&categoria=Acque


In tale direzione si veda il Rapporto3 sulle privatizzazioni italiane dal 1992 al 2007
presentato dalla Corte dei Conti presentato nel febbraio del 2010 afferma a pag 194: “la
dinamica dei prezzi di alcuni servizi di pubblica utilità risulta molto accentuata per
acqua, gas, e pedaggi autostradali, più contenuta per l’energia elettrica e in marcata
riduzione per i servizi telefonici. Uno sguardo d’insieme a queste due serie storiche
suggerisce che l’aumento della profittabilità delle imprese regolate sia attribuibile in
larga parte all’aumento delle tariffe, e forse meno in termini di recupero di efficienza sui
lati dei costi, anche al di là di eventuali ristrutturazioni avvenute a seguito della
privatizzazione.”.

Per rimanere alle questione strettamente giuridiche la Corte Costituzionale con sentenza n.
26 del 26 gennaio 2011 con la quale ha dichiarato la ammissibilità del referendum
abrogativo sul riferimento alla remunerazione del capitale investito (nell’articolo 154 del
dlgs 152/2006) ha ritenuto infondato il rilievo secondo cui il quesito sarebbe inammissibile
per contrarietà alla normativa comunitaria. Infatti, l’inciso oggetto della richiesta non
risulta imposto dalla normativa indicata, “essendo coessenziale alla nozione di rilevanza
economica del servizio idrico integrato esclusivamente l’esercizio dell’attività con metodo
economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista
quantomeno della copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i
ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici).
Pertanto, il carattere remunerativo della tariffa non può essere definito elemento
caratterizzante la nozione di “rilevanza” economica del servizio idrico integrato. Infatti,
coessenziale alla nozione di rilevanza economica del servizio è la copertura dei costi, non
già la remunerazione del capitale investito”.
La Corte in questa sentenza ha chiarito anche la ratio, in caso di successo del referendum
abrogativo, della abrogazione, perché con essa si persegue chiaramente “la finalità di
rendere estraneo alle logiche del profitto il governo e la gestione dell’acqua. Dunque, il
quesito incorpora l’evidenza del fine intrinseco all’atto abrogativo, cioè al puntuale ratio
che lo ispira”.
Risulta quindi con chiarezza non fondata giuridicamente la tesi espressa da un recente
studio di Assonime4 secondo la quale l’abrogazione del richiamo alla adeguata
remunerazione del capitale investito “ non fa venir meno il principio europeo del full cost
recovery, affermato dall’articolo 9 della direttiva quadro sulle acque (direttiva
2000/60/CE), per cui il metodo di fissazione delle tariffe deve essere orientato al
principio del pieno recupero dei costi , inclusi i costi ambientali e delle risorse.”
Risulta infatti chiaramente che nella interpretazione della Corte Costituzionale il
riferimento al recupero dei costi sia totalmente slegato dalla privatizzazione o da un ruolo
dei privati nella gestione dei servizi idrici. Assolutamente non congruo peraltro il
riferimento allo stesso articolo 9 della Direttiva 2000/60 il quale fa esplicitamente
riferimento al recupero dei costi in chiave del rispetto del principio chi inquina paga e del
raggiungimento degli obiettivi di qualità delle acque affermati dalla Direttiva e
raggiungibili con i programmi di misure di cui all’articolo 11 di detta Direttiva. Ciò può
essere rispettato non andando a cercare un ruolo, non esistente ex lege, dei privati ma
semmai costruendo quel modello di gestione integrata della politica dell’acqua come

3

http://www.corteconti.it/export/sites/portalecdc/_documenti/controllo/sez_centrale_controllo_amm_stato/2010/delibera_3_2010_
g_relazione.pdf
4

http://www.assonime.it/AssonimeWEB/public/initAction.do?evento=getDocumentAttach&idSelectedDocument=230989&idSelectedA
ttach=230990


emerge nel paragrafo del presente documento intitolato Piano di lavoro per una gestione
pubblica dell’Acam, in coerenza con la documentazione ufficiale della UE in materia5.

5COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Verso una gestione sostenibile delle
acque nell'Unione europea - Prima fase dell'attuazione della direttiva quadro sulle acque (2000/60/CE) - Bruxelles, 22.3.2007
COM(2007) 128 definitivo
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0128:FIN:IT:PDF


LE NORME PRECEDENTEMENTE MODIFICATE DA QUELLE ORA
ABROGATE POSSONO TORNARE IN VIGORE?
Tornando alla gestione si pone un quesito dopo l’abrogazione dell’ultima versione del
sopra citato articolo 23bis come è disciplinata la gestione del servizi pubblici a
rilevanza economica come quello idrico? (ma stesso discorso si pone per i rifiuti ad
esempio). Torna in vigore la versione precedente di detto articolo 23 bis come
commentata qui ? Ora come insegna la nettamente prevalente dottrina in materia di
referendum abrogativo, questo ultimo in quanto istituto espressione diretta della volontà
popolare (non mediata dalla volontà del legislatore cioè il Parlamento) non può
riportare in vita quanto soppresso dalla nuova norma ora abrogata.


QUINDI IN ATTESA DI UNA NUOVA NORMATIVA CHE ADEGUI QUELLA
NON PIÙ IN VIGORE COSA SUCCEDE?
Succede quello che peraltro noi avevamo modestamente cercato di spiegare qui qualche
tempo fa e che tanto per fare un esempio la sezione Lombarda aveva deliberato nella sua
seduta del 22/1/2008: “La costituzione di una società partecipata si presenta come una
alternativa alla resa diretta di un servizio pubblico da parte dell’ente locale; la scelta fra
le due alternative ha carattere eminentemente politico “. Quindi attualmente non c’è un
vuoto legislativo ma si applicano principi e indirizzi della normativa e della
giurisprudenza comunitaria che nel rispetto di criteri di efficienza e trasparenza
gestionale possono tranquillamente garantire una gestione pubblica dei servizi pubblici a
rilevanza economica come quello idrico e dei rifiuti.

A titolo di esempio si segnala che la Commissione Europea nella procedura di
infrazione relativa all’affidamento della gestione di servizi idrici nella Regione Basilicata
(IP/07/918), al fine di ricondurre un caso di in house nazionale alle condizioni legittimanti
sotto il profilo comunitario, ha chiesto unicamente alcune modifiche statutarie della
società di gestione atte a:

1) limitare lo scopo sociale della società (la società deve pensare a svolgere il servizio per i
cittadini interessati e non andare in giro a svolgere funzioni imprenditoriali improprie
rischiose) ;

2) escludere esplicitamente l’apertura del capitale a soggetti privati;

3) rafforzare i poteri dell’ente affidante in tema di controllo strutturale tale da consentire
agli enti pubblici azionisti di influenzare in maniera determinante tutte le più importanti
decisioni riguardanti la gestione della società (tariffe comprese).

Inoltre il Parlamento Europeo, con due successive Risoluzioni ha ulteriormente fissato
alcuni principi fondamentali in materia di gestione del servizio idrico:
1. Risoluzione 15 Marzo 2006
Il Parlamento: “insiste affinchè la gestione delle risorse idriche si basi su una
impostazione partecipativa e integrata che coinvolga gli utenti e i responsabili
decisionali nella definizione delle politiche in materia di acqua a livello locale e in
modo democratico”.
2. Risoluzione 12 Marzo 2009
Il Parlamento: “ considerando che la distribuzione di acqua è estremamente
disuguale, mentre dovrebbe essere un diritto fondamentale e universale e che il
livello locale è il più pertinente per definire e gestire la materia” ….. “

Quanto sopra in coerenza con la giurisprudenza della Corte di Giustizia della UE. Questa
nella sentenza pilota 6/4/2006 ha precisato che le norme del Trattato UE in materia di
non discriminazione, tutela della concorrenza , concessione servizi, non ostano ad una
disciplina nazionale che consente ad un ente pubblico di affidare un servizio pubblico
direttamente ad una società della quale esso detiene l’intero capitale, a due condizioni (che
devono sussistere entrambe contemporaneamente):

1. il controllo esercitato sul concessionario dall’autorità pubblica concedente è analogo
a quello che essa esercita sui propri servizi;


2. detto concessionario realizza la parte più importante della propria attività con
l’autorità che lo detiene.

Insomma, secondo l’Unione Europea le vere questioni stanno nell’organizzare un controllo
serio nel rispetto degli utenti del servizio pubblico e nelle finalità pubbliche della gestione
evitando che la società pubblica invece che occuparsi di gestire in modo efficiente il
servizio vada in giro per l’Italia a fare acquisizione societarie in una logica da società
privata. Tutto ciò può essere fatto benissimo da una società interamente pubblica gestita
con competenza, affiancata da una Autorità tecnico scientifica che sia in grado di
controllarla negli interessi degli utenti e della tutela del bene comune acqua. Altro che
privatizzazione obbligatoria!
A conferma ulteriore si veda la Sentenza della Corte Costituzionale n. 24 del 26 gennaio
2011 con la quale è stato ammesso il referendum abrogativo dell’articolo 23bis sopra citato.
Secondo la Corte Costituzionale: “dall’abrogazione referendaria non deriva, in tema di
regole concorrenziali relative ai servizi pubblici locali di rilevanza economica, né una
lacuna normativa incompatibile con gli obblighi comunitari né l’applicazione di una
normativa contrastante con il suddetto assetto concorrenziale minimo inderogabile
richiesto dall’ordinamento comunitario. Pertanto, proseguono i giudici costituzionali,
“nel caso in esame, all’abrogazione dell’articolo 23-bis, da un lato, non conseguirebbe
alcuna reviviscenza delle norme abrogate da tale articolo (reviviscenza, del resto
costantemente esclusa in simili ipotesi sia dalla giurisprudenza di questa Corte –
sentenze n. 31 del 2000 e n. 40 del 1997 – sia da quelle della Corte di Cassazione e del
Consiglio di Stato); dall’altro, conseguirebbe l’applicazione immediata nell’ordinamento
italiano della normativa comunitaria (come si è visto, meno restrittiva rispetto a quella
oggetto del referendum) relativa alle regole concorrenziali minime in tema di gara ad
evidenza pubblica per l’affidamento della gestione di servizi pubblici locali di rilevanza
economica. Ne deriva l’ammissibilità del quesito per l’insussistenza di impedimenti di
natura comunitaria”.


UN PIANO DI LAVORO PER UNA GESTIONE PUBBLICA DI ACAM
L’indirizzo è chiaro ed è già fin da ora applicabile giuridicamente a livello regionale e locale
se c’è la volontà politica:
1. gestione totalmente pubblica e prioritariamente locale
2. trasparenza e partecipazione degli utenti
3. creazione di soggetti di garanzia a tutela delle finalità pubbliche e della
efficienza del servizio: Autorità di regolazione del servizio pubblico

Sulla trasparenza e partecipazione basterebbe già applicare quanto previsto
dalla vigente normativa (non abrogata vedi comma 461 articolo 2 legge 244/2007
finanziaria 2008):

a) previsione dell'obbligo per il soggetto gestore di emanare una «Carta della qualità dei
servizi», da redigere e pubblicizzare in conformità ad intese con le associazioni di tutela dei
consumatori e con le associazioni imprenditoriali interessate, recante gli standard di
qualità e di quantità relativi alle prestazioni erogate così come determinati nel contratto di
servizio, nonché le modalità di accesso alle informazioni garantite, quelle per proporre
reclamo e quelle per adire le vie conciliative e giudiziarie nonché le modalità di ristoro
dell'utenza, in forma specifica o mediante restituzione totale o parziale del corrispettivo
versato, in caso di inottemperanza;

b) consultazione obbligatoria delle associazioni dei consumatori;

c) previsione che sia periodicamente verificata, con la partecipazione delle associazioni dei
consumatori, l'adeguatezza dei parametri quantitativi e qualitativi del servizio erogato
fissati nel contratto di servizio alle esigenze dell'utenza cui il servizio stesso si rivolge,
ferma restando la possibilità per ogni singolo cittadino di presentare osservazioni e
proposte in merito;

d) previsione di un sistema di monitoraggio permanente del rispetto dei parametri fissati
nel contratto di servizio e di quanto stabilito nelle Carte della qualità dei servizi, svolto
sotto la diretta responsabilità dell'ente locale o dell'ambito territoriale ottimale, con la
partecipazione delle associazioni dei consumatori ed aperto alla ricezione di osservazioni e
proposte da parte di ogni singolo cittadino che può rivolgersi, allo scopo, sia all'ente locale,
sia ai gestori dei servizi, sia alle associazioni dei consumatori;

e) istituzione di una sessione annuale di verifica del funzionamento dei servizi tra ente
locale, gestori dei servizi ed associazioni dei consumatori nella quale si dia conto dei
reclami, nonché delle proposte ed osservazioni pervenute a ciascuno dei soggetti
partecipanti da parte dei cittadini;

f) previsione che le attività di cui alle lettere b), c) e d) siano finanziate con un prelievo a
carico dei soggetti gestori del servizio, predeterminato nel contratto di servizio per l'intera
durata del contratto stesso.

g) introdurre nello statuto del Gestore Unico forme di azionariato popolare come
previsto dalla dal comma 8 articolo 151 del dlgs 152/2006.


Sulla Autorità di regolazione dei servizi pubblici locali. Secondo
relazione della Commissione nazionale per la vigilanza sulle risorse idriche al Parlamento
sullo stato dei servizi idrici Anno 2009 - Roma, 22 Luglio 2010 la questione delle
regolazione e controllo è centrale infatti secondo detta relazione: “ La Autorità dovrebbe
in primo luogo controllare il rispetto da parte del gestore della convenzione stipulata tra
soggetto gestore ed enti locali . Più in particolare potrebbe esprimere pareri obbligatori
sul tema delle tariffe dei servizi, sulle modalità di gestione degli stessi, nonchè degli
impianti e sui grandi progetti infrastrutturali che il Comune intende mettere in cantiere;
formulare proposte sulle modalità di finanziamento dei servizi e di verificare gli
standard qualitativi con cui gli stessi vengono erogati agli utenti. Potrà offrire
consulenza al Consiglio Comunale per tutte le questioni tecniche che il servizio
propone. Nel caso in cui vengano riscontrate delle carenze o inadempienze il nuovo
organismo può proporre forme di penalizzazione o sollecitare nuovi accordi tra le parti.”

Infine l’Autorità dovrà garantire l’integrazione dei servizi pubblici locali a rilevanza
ambientale (acqua e rifiuti) con:

- gli strumenti di programmazione della spesa pubblica, nonché strumenti di
finanziamento a livello comunitario, regionale e locale

- Strumenti di Pianificazione Territoriale

- Obiettivi e piani di Risparmio energetico

- Piani a rilevanza ambientale ( Piani smaltimento rifiuti, Piani di bacino, Piani
risanamento acque e qualità dell’aria) .

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