La legge Severino, introdotta nel 2012 per contrastare la corruzione nella pubblica amministrazione, stabilisce importanti misure di trasparenza e impedisce la candidatura a incarichi pubblici per chi è stato condannato per reati gravi. L'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) svolge un ruolo centrale nella vigilanza e nella promozione della trasparenza, mentre la legge prevede anche misure di tutela per i whistleblower. Recenti questioni legali e iniziative referendarie hanno sollevato dibattiti sulla legittimità e sull'impatto della legge Severino sui diritti politici degli eletti.

1. LA LEGGE SEVERINO
COSA STABILISCE, CASI
CONCRETI, QUESTIONI APERTE
Marzo 2022

2. LA LEGGE
La Legge 6 novembre 2012,
n. 190 - Disposizioni per la
prevenzione e la repressione della
corruzione e dell’illegalità nella
Pubblica Amministrazione -
cd. Legge Severino (dal nome
del Ministro della Giustizia,
Paola Severino) introduce
una disciplina organica per il
contrasto della corruzione e
la trasparenza della PA.
La Legge è stata approvata
con l’apposizione della
questione di fiducia da parte
del Governo, dopo un iter
durato due anni.
Sulla base delle deleghe
previste dalla Legge, sono
stati adottati tre Decreti
legislativi (n. 235/2012,
n. 33/2013 e n. 39/2013) e
un Decreto del Presidente
della Repubblica n. 62/2013.

3. IL PERCHÉ DI UNA LEGGE
ANTI-CORRUZIONE
Il Disegno di Legge fu proposto nel 2010,
dall’allora Ministro della Giustizia, Angelino
Alfano (Governo Berlusconi IV).
L’esigenza di affrontare il tema della corruzione
dal punto di vista politico e legislativo, derivò
dall’obbligo di applicare le disposizioni della
Convenzione ONU contro la corruzione, che
era stata ratificata dall’Italia con la Legge
n. 116/2009.
Inoltre, nel 2011 l’Italia si posizionò in
fondo alla classifica dei Paesi OCSE nel
Corruption Perception Index di Transparency
International.

4. L’AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE
La Legge Severino conferisce
all’Autorità Nazionale Anticorruzione
(ANAC) alcune importanti funzioni
in materia di trasparenza della PA e
prevenzione della corruzione:
› adotta, su proposta del
Dipartimento della Funzione
Pubblica, il Piano Nazionale
Anticorruzione, un atto di indirizzo
per le Amministrazioni che devono
redigere i propri piani triennali di
prevenzione della corruzione.
L’ultimo è stato approvato dal
Consiglio ANAC con la Delibera
n. 1064 del 13 novembre 2019;
› esprime il proprio Parere su
molti provvedimenti del Ministro
per la PA sui comportamenti dei
funzionari pubblici;
› vigila e controlla sull’effettiva
applicazione delle misure
anti-corruzione adottate dalle PA
e sulla loro efficacia.

5. L’AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE/2
Inoltre, l’ANAC redige ogni anno
una Relazione per il Parlamento
sull’attività di contrasto al fenomeno
corruttivo e all’illegalità, e la illustra
entro il 31 dicembre.
Nella Relazione, l’ANAC riferisce
inoltre sull’attività di vigilanza sui
contratti pubblici, indicando le
possibili criticità.
Nell’attuazione dei suoi compiti
di vigilanza, l’ANAC può sempre
richiedere alle PA informazioni,
documenti etc. nonché ordinare
l’adozione di atti o provvedimenti
previsti dal PNA e/o la rimozione di
comportamenti o atti contrastanti.
In funzione propriamente preventiva,
l’Autorità definisce i criteri per la
rotazione dei dirigenti pubblici nei
settori particolarmente esposti alla
corruzione.

6. L’ANAC NEI DECRETI LEGISLATIVI ATTUATIVI
Il D.Lgs. n. 39/2013 sulle inconferibilità
ed incompatibilità di incarichi dà
all’ANAC il potere di controllo.
In particolare l’Autorità vigila sul
rispetto delle disposizioni del Decreto
e riceve le segnalazioni dei casi di
possibile violazione.
Il D.Lgs. n. 33/2013 sul diritto
di accesso civico e gli obblighi di
pubblicità, trasparenza e diffusione
di informazioni da parte delle PA
conferisce all’ANAC il compito di:
› controllare l’esatto adempimento
degli obblighi di pubblicazione previsti
dalla normativa e l’operato dei
responsabili per la trasparenza;
› adottare Linee guida con le
indicazioni operative sull’accesso
civico;
› irrogare le sanzioni stabilite
per la violazione degli obblighi di
trasparenza.

7. IL DIPARTIMENTO DELLA
FUNZIONE PUBBLICA
È istituito per assolvere a diverse funzioni,
tra le quali, la redazione del Piano
Nazionale Anticorruzione, che è approvato
dall’ANAC. Inoltre:
› coordina l’attuazione delle strategie di
prevenzione e contrasto della corruzione
e dell’illegalità nella PA;
› promuove e definisce norme e
metodologie comuni per la prevenzione
della corruzione;
› è l’organismo al quale le PA trasmettono
i propri Piani di prevenzione della corruzione.

8. OBBLIGHI DI TRASPARENZA DELLE PA
È un principio fondamentale della
Legge Severino.
È assicurato con la pubblicazione,
nei siti web istituzionali delle PA
secondo i criteri di facile accessibilità
e semplicità di consultazione,
delle informazioni sui procedimenti
amministrativi, dei bilanci e conti
consuntivi nonché dei costi di
realizzazione delle opere pubbliche e
di erogazione dei servizi al cittadino.
Particolare attenzione è dedicata
agli obblighi informativi delle
Stazioni appaltanti nei procedimenti
per l’affidamento di lavori, servizi
e forniture. Ad esempio, è
obbligo rendere noto la struttura
proponente; l’oggetto del bando;
l’elenco degli operatori invitati a
presentare offerte; l’aggiudicatario;
l’importo di aggiudicazione; i tempi
di completamento dell’opera e
l’importo delle somme liquidate.

9. OBBLIGHI DI TRASPARENZA
NEL DLGS. N. 33/2013
Il Decreto, dopo aver definito il principio
generale di trasparenza, di pubblicità e
di diritto alla conoscibilità, stabilisce:
› la pubblicità sull’uso di risorse pubbliche
e sui dati relativi ai titolari di incarichi
politici, di carattere elettivo o comunque
di esercizio di poteri di indirizzo politico,
di livello statale, regionale e locale;
› le categorie di informazioni che le PA
devono pubblicare;
› la responsabilità per il mancato, ritardato
o inesatto adempimento degli obblighi di
pubblicazione.

10. INCOMPATIBILITÀ DI INCARICHI NELLA PA
La Legge Severino, e il Dlgs. n. 39/2013,
hanno modificato l’Ordinamento sul
lavoro pubblico (Dlgs. n. 165/2001)
sui casi di incompatibilità di
incarichi presso le PA, per evitare
interferenze o commistioni tra politica
e amministrazione e situazioni di
possibile conflitto di interesse. In
particolare, sono stati stabiliti i casi di:
› inconferibilità, che comporta
la preclusione, permanente o
temporanea, a conferire incarichi a
coloro che sono stati condannati
per reati contro la PA, oppure siano
stati componenti di organi politici di
livello nazionale, regionale e locale.
La preclusione si applica anche per
gli incarichi di direzione delle aziende
sanitarie locali;
› incompatibilità, che determina
l’obbligo di scegliere quale incarico
mantenere in caso di altra carica
pubblica incompatibile.
È inoltre richiamata la normativa sul
conflitto di interessi in relazione alle
cariche di Presidente del Consiglio
dei Ministri, Ministro, Vice Ministro,
Sottosegretario e Commissario
straordinario del Governo.

11. I CASI DI INCANDIDABILITÀ
Il Dlgs. n. 235/2012 - Testo unico
delle disposizioni in materia di
incandidabilità e di divieto di
ricoprire cariche elettive e di Governo
conseguenti a sentenze definitive di
condanna per delitti non colposi -
in attuazione della Legge Severino,
individua i casi di incandidabilità
per il Parlamento, Governo, Regioni
e Enti Locali.
Non possono essere candidati
coloro che sono stati condannati
in via definitiva a pene superiori a
due anni di reclusione per alcuni
delitti, consumati o tentati, ferme
restando le disposizioni del codice
penale in materia di interdizione
perpetua dai pubblici uffici, quali:
› mafia, terrorismo, traffico di
sostanze stupefacenti;
› delitti contro la PA.
Il Decreto disciplina anche i casi
di incandidabilità sopravvenuta,
nonché i casi specifici previsti per le
elezioni regionali e degli enti locali.

12. WHISTLEBLOWING
La Legge Severino introduce un sistema
di tutele per il dipendente pubblico che
segnala possibili illeciti, il cd. whistleblower.
Nello specifico, colui che sporge denuncia
di presunto illecito contro la PA non può:
› subire sanzioni;
› essere demansionato;
e la sua identità non è resa pubblica.
Se queste garanzie non sono rispettate,
lo si può segnalare al Dipartimento della
Funzione Pubblica, per sanzioni e/o altri
provvedimenti.
Su questo tema l’ANAC ha adottato delle
Linee guida ad hoc.

13. L’ELENCO DEI FORNITORI
La Legge Severino dispone che sia istituito
presso ogni Prefettura l’elenco dei fornitori,
prestatori di servizi ed esecutori di lavori non
soggetti a tentativo di infiltrazione mafiosa
(c.d. white list), per rendere più efficaci i
controlli antimafia, soprattutto nei settori
considerati più a rischio (es. i rifiuti).
Essere inseriti in questo elenco significa
che non ci sono cause ostative alla
partecipazione alle procedure pubbliche
di acquisto/affidamento di appalti pubblici.
Il Decreto Legge n. 90/2014 ha reso
obbligatoria l’iscrizione nella white list per
le imprese che operano nei settori a rischio
di infiltrazione mafiosa.

14. PENE PIÙ SEVERE PER I REATI CONTRO LA PA
La Legge Severino ha modificato
alcune disposizioni del Codice
Penale che riguardano i delitti
dei pubblici ufficiali contro la PA.
Aumenta le pene per i reati,
ad esempio, di peculato,
concussione, corruzione in atti
giudiziari, etc.
Il reato di induzione alla
concussione, diviene un reato
a parte, cioè “induzione indebita
a dare o promettere utilità”.
È introdotto il reato di traffico
di influenze illecite (art. 346-bis
del Codice Penale) per chi
sfruttando relazioni esistenti con un
pubblico ufficiale [...], indebitamente
fa dare o promettere, a sé o ad altri,
denaro o altro vantaggio patrimoniale,
come prezzo della propria mediazione
illecita verso il pubblico ufficiale[...]
ovvero per remunerarlo, in relazione
al compimento di un atto contrario
ai doveri di ufficio o all’omissione o al
ritardo di un atto del suo ufficio
“

15. La Legge n. 3/2019 cd. Legge
Spazza-corrotti, ha introdotto novità
di grande rilevanza in diversi ambiti:
il funzionamento del meccanismo
della prescrizione, la trasparenza
dei partiti e movimenti politici
e, naturalmente, il contrasto del
fenomeno corruttivo.
Inoltre, la novella del 2019 ha
modificato profondamente la
formulazione dell’art. 346-bis: è
ampliata la portata del reato e si
connota di illiceità lo sfruttamento di
relazioni anche soltanto asserite con
un pubblico ufficiale.
In definitiva, per integrare il reato è
sufficiente che il mediatore millanti di
avere una relazione con un pubblico
ufficiale, tale da influenzarne il
comportamento, anche se il rapporto
sia solo presunto e non reale.
LA LEGGE SPAZZA-CORROTTI

16. IL SEN. BERLUSCONI E LA CONDANNA
PER FRODE FISCALE
Ad agosto 2013, la Corte di
Cassazione conferma la condanna
per frode fiscale nel processo sui
diritti tv Mediaset al Sen. Silvio
Berlusconi, a 4 anni di reclusione
e una multa di 7 milioni di euro.
Ad ottobre dello stesso anno, in
applicazione della Legge Severino,
la Giunta delle elezioni e delle
immunità parlamentari delibera
la decadenza dall’incarico di
Senatore.
Nel frattempo, a settembre,
Berlusconi presenta ricorso alla Corte
Europea dei Diritti dell’Uomo, contro
l’applicazione ritenuta retroattiva della
legge Severino.
Fu un ricorso senza sentenza,
poiché la Corte accettò la rinuncia di
Berlusconi, dopo che la riabilitazione
gli era già stata riconosciuta dal
Tribunale di Milano, a tre anni
dall’espiazione della pena scontata
in affidamento ai servizi sociali.

17. IL RICORSO DEL TRIBUNALE DI GENOVA
Il Tribunale Ordinario di Genova
ha promosso la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 8
del Dlgs. 235/2012, nell’ambito del
giudizio instaurato da un Consigliere
regionale della Regione Liguria,
che era stato sospeso dopo la
condanna di primo grado per
falsità ideologica e peculato.
Ciò che veniva contestato, in
particolare, era il fatto che la
sospensione dalla carica era
intervenuta a seguito di condanna
penale non definitiva, violando gli
artt. 117 e 122 della Cost., nonché
l’art. 3 della Convenzione Europea dei
Diritti dell’Uomo sulla tutela del diritto
di voto attivo e passivo.
Inoltre, il ricorrente riteneva che
la Legge Severino fosse illegittima
perché approvata senza alcun
confronto in sede di conferenza
Stato/Regioni, nonostante incida sulla
“possibilità di permanenza in carica
dei suoi organi apicali elettivi” (delle
Regioni).

18. … E LA SENTENZA DELLA
CORTE COSTITUZIONALE
La Corte Costituzionale, nella
Sentenza n. 35/2021, non ha
rilevato alcuna illegittimità nella
disposizione del Dlgs., sia perché
interviene in una materia, l’ordine
pubblico e la sicurezza, che rientra
nelle competenze esclusive dello
Stato, sia perché le sanzioni evitano
la mera possibilità che la permanenza
dell’eletto nell’organo elettivo
determini una lesione dell’interesse
pubblico tutelato
“

19. I CONSIGLIERI COMUNALI DI RUOTI
Nel febbraio 2022, il Prefetto di Potenza
ha firmato quattro provvedimenti “di
accertamento della sospensione di diritto” nei
confronti di quattro consiglieri di minoranza
del Comune di Ruoti, che sono stati dunque
sospesi dall’incarico nell’ambito di un’inchiesta
giudiziaria su corruzione, calunnie e stalking, in
applicazione della Legge Severino.
I Consiglieri avrebbero organizzato
un’operazione sistematica di discredito
dell’attuale Giunta comunale, e del Sindaco
in particolare, per indurre alle dimissioni e
andare ad elezioni anticipate.

20. IL CASO GUIDI E IL TRAFFICO DI INFLUENZE ILLECITE
Nel marzo 2016, Gianluca Gemelli,
imprenditore e compagno dell’ex
Ministro dello Sviluppo Economico,
Federica Guidi, fu accusato di
traffico di influenze illecite, perché
avrebbe sfruttato il rapporto
personale con il Ministro per
approvare un emendamento
alla Legge di Bilancio 2015, che
avrebbe inserito l’impianto
petrolifero di Tempa Rossa tra le
opere soggette all’approvazione
del Governo (e in particolare, del
Ministero dello Sviluppo Economico),
sottraendolo alla competenza degli
Enti locali.
In un’intercettazione telefonica,
Gemelli avrebbe rassicurato un
dirigente della Total, informandolo
che questa norma sarebbe stata
approvata in breve tempo.
L’indagine fu archiviata, poiché
Gemelli “aldilà di tali censurabili
atteggiamenti”, non avrebbe
richiesto compensi per interagire
con i rappresentanti del Governo.

21. IL REFERENDUM SULLA GIUSTIZIA:
L’ABROGAZIONE DEL DLGS. 235/2012
Il 3 giugno 2021 il Comitato
“Giustizia Giusta” ha depositato
presso la Corte di Cassazione
sei quesiti referendari, tra i quali
l’abrogazione del Dlgs. n. 235/2012
sull’incandidabilità e la decadenza
dagli incarichi nella PA.
Il Comitato è promosso dal Partito
Radicale e dalla Lega. Altre forze
politiche che hanno promosso la
raccolta firme sono: Forza Italia,
Nuovo PSI, UDC e PSI.
Tra gli stakeholder rilevanti, l’Unione
delle Camere Penali ha dichiarato di
essere favorevole all’abolizione delle
L’Associazione Nazionale dei Comuni
Italiani (ANCI), tramite il Presidente
Antonio Decaro, ha fatto sapere che:
norme della legge Severino che incidono
sul diritto di elettorato passivo già
solo in presenza di una sentenza di
condanna non definitiva […] ci appaiono
insanabilmente in contrasto con il
principio costituzionale di presunzione
di non colpevolezza, e merita dunque il
nostro sostegno l’intento di abrogarle
“
sentiamo oggi l’esigenza di tornare a
ribadire la necessità che la legge Severino
venga modificata […] per dare stabilità e
continuità alla vita amministrativa delle
nostre comunità
“
FAVOREVOLI
FAVOREVOLI

22. IL REFERENDUM SULLA GIUSTIZIA:
L’ABROGAZIONE DEL DLGS. 235/2012
Il segretario del PD, Enrico Letta,
ha affermato:
Tuttavia, alcuni rappresentanti
dell’area Dem si sono discostati
dall’orientamento espresso da Letta.
Ad esempio, l’on. Bruno Bossio,
ha affermato di aver sottoscritto i
referendum
Non riesco a non esprimere la netta
contrarietà sia sulla custodia cautelare
sia sulla Severino […] Si possono fare
miglioramenti ma non stravolgendo
tutto
“
perché entrano nel merito delle
questioni più spinose che oggi
riguardano la giustizia
“
CONTRARI
CONTRARI
Fratelli d’Italia ha invitato i propri
elettori a votare “no” all’abrogazione
delle norme della Legge Severino.
L’on. Delmastro Delle Vedove ha
affermato:
L’8 marzo 2022 la Corte Costituzionale,
con la Sentenza n. 56/2022,
Mette a rischio la sicurezza […] troppa
discrezionalità ai giudici, sarebbero
loro a decidere caso per caso
“
dichiara ammissibile la richiesta di
referendum popolare per l’abrogazione
del decreto 235 del 2012
“

23. TRAFFICO DI INFLUENZE ILLECITE E
LOBBYING NELLA LEGGE SEVERINO
Nel dibattitto pubblico, molti hanno lanciato
l’allarme sul possibile rischio di criminalizzazione
di attività, perfettamente lecite, di lobbying,
scambiandole per reati (traffico di influenze).
Il punto si intreccia con l’assenza di una disciplina
organica dell’attività di rappresentanza di interessi.
Difatti, alcune disposizioni della Legge Severino
potrebbero essere interpretate in maniera tale
da censurare qualsiasi attività di interlocuzione
con la PA, senza distinzioni tra pressioni illecite
esercitate sul legislatore e la rappresentanza di
interessi particolari, cioè il lobbying.

24. TRAFFICO DI INFLUENZE ILLECITE
E LOBBYING NELLA LEGGE SEVERINO
Occorre infine ricordare che diversi
commentatori hanno rilevato come
la Legge Spazza-corrotti, nella sua
attuale formulazione, possa comportare
il rischio di eccesso di estensione
del reato, poiché non è più richiesto
che l’atto oggetto della mediazione
sia contrario ai doveri d’ufficio del
funzionario pubblico.
Su questo punto, a luglio 2021, la Corte
di Cassazione, nell’ambito dell’inchiesta
cd. Mafia Capitale, e in particolare
nella Sentenza di assoluzione dell’ex
Sindaco di Roma Gianni Alemanno
da un’accusa di corruzione, e da
un’altra derubricata a traffico di
influenze, dichiarata prescritta, ha
sollevato alcuni dubbi, poiché la
disciplina sul traffico di influenze
illecite non identificherebbe con
chiarezza l’influenza illecita punibile,
soprattutto alla luce dell’impossibilità
di operare raffronti con un’attività di
lobbying legittima, che non è stata
ancora regolamentata.

25. Palazzo Doria Pamphilj
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