La presentazione realizzata dall'Avvocato Fabio De Matteis in merito alla Legge Anti – Corruzione 6 novembre 2012 n.190

1. Avv. Fabio De Matteis
7 novembre 2013

2. Rafforzamento del sistema di controllo “anticorruzione”
 Individuazione dell’Autorità nazionale anticorruzione (con
poteri consultivi, ispettivi, informativi, di coordinamento per
garantire la trasparenza dell’attività della p.a. e la rimozione di
comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla
trasparenza) con obbligo di relazione annuale al Parlamento
sull’attività di contrasto alla corruzione e all’illegalità nella p.a.
 Individuazione presso l’organo di indirizzo politico di ciascuna
amministrazione di un responsabile per la prevenzione della
corruzione con obbligo di adozione di un piano triennale di
prevenzione della corruzione
2

3. Rafforzamento dei sistema di prevenzione
 Introduzione di un nuovo codice di comportamento per i
dipendenti della P.A.
 Rimozione delle “occasioni” propizie per la condotta illecita
costituite da compensi diretti e indiretti fra privato e pubblico
agente e da situazioni di potenziale “conflitto di interessi” del
pubblico agente nei rapporti con i privati
 Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti da
qualunque sanzione di carattere disciplinare o da
discriminazioni.
3

4. Rafforzamento del sistema repressivo in attuazione di indicazioni
provenienti da fonti internazionali:
 Art. 5, 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite
contro la corruzione, adottata dalla Assemblea generale dell’Onu il
31 ottobre 2003, e ratificata ai sensi della legge 3 agosto 2009, n.
116
 Artt. 20, 21 della Convenzione penale sulla corruzione, adottata a
Strasburgo il 27 gennaio 1999 e ratificata ai sensi della legge 28
giugno 2012, n. 110
• Introduzione di nuove fattispecie di reato
• Riduzione degli spazi di impunità per il privato corruttore
• Inasprimento del trattamento sanzionatorio
4

5. Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione del 31 ottobre 2003 –
«Convenzione di Merida», ratificata in Italia con l. 3 agosto 2006, n. 113.
Article 5 - Preventive anti-corruption policies and practices
 Each State Party shall, in accordance with the fundamental principles of its legal
system, develop and implement or maintain effective, coordinated anticorruption
policies that promote the participation of society and reflect the principles of the rule of
law, proper management of public affairs and public property, integrity, transparency
and accountability.
 Each State Party shall endeavour to establish and promote effective practices aimed
at the prevention of corruption. Each State Party shall endeavour to periodically
evaluate relevant legal instruments and administrative measures with a view to
determining their adequacy to prevent and fight corruption. States Parties shall, as
appropriate and in accordance with the fundamental principles of their legal system,
collaborate with each other and with relevant international and regional organizations
in promoting and developing the measures referred to in this article. That collaboration
may include participation in international programs and projects aimed at the
prevention of corruption.
5

6. Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione del 31 ottobre 2003 –
«Convenzione di Merida», ratificata in Italia con l. 3 agosto 2006, n. 113.
Article 6 - Preventive anti-corruption body or bodies
 Each State Party shall, in accordance with the fundamental principles of its legal
system, ensure the existence of a body or bodies, as appropriate, that prevent
corruption by such means as:
(a) implementing the policies referred to in article 5 of this Convention and, where
appropriate, overseeing and coordinating the implementation of those policies;
(b) increasing and disseminating knowledge about the prevention of corruption. Each State
Party shall grant the body or bodies referred to in paragraph 1 of this article the necessary
independence, in accordance with the fundamental principles of its legal system, to enable
the body or bodies to carry out its or their functions effectively and free from any undue
influence. The necessary material resources and specialized staff, as well as the training
that such staff may require to carry out their functions, should be provided. Each State Party
shall inform the Secretary-General of the United Nations of the name and address of the
authority or authorities that may assist other States Parties in developing and implementing
specific measures for the prevention of corruption.
6

7. Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 19 gennaio 1999,
ratificata in Italia con l. 28 giugno 2012, n. 110.
Articolo 20 – Autorità specializzate
Ciascuna Parte prende le misure che si rivelano necessarie per la specializzazione
di persone o enti nella lotta contro la corruzione.
Tali persone disporranno dell'indipendenza necessaria, nell'ambito dei principi
fondamentali dell'ordinamento della Parte, per esercitare le loro funzioni
efficacemente e senza alcuna pressione illecita. Le Parti si accertano che il
personale di tali enti disponga di una formazione e di risorse finanziarie adeguate
alle funzioni che svolgono.
7

8. Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 19 gennaio 1999, ratificata
in Italia con l. 28 giugno 2012, n. 110.
Articolo 21 - Cooperazione fra autorità nazionali
Ciascuna Parte prende le misure appropriate che si rivelano necessarie per accertarsi
che le autorità pubbliche, come pure ogni agente pubblico, cooperino in conformità con il
diritto nazionale, con le autorità incaricate di investigare e di svolgere azioni giudiziarie
per i reati : a) informando di propria iniziativa tali autorità, qualora vi siano motivi
ragionevoli di ritenere che è stato commesso uno dei reati stabiliti in forza degli articoli da
2 a 14; oppure b) fornendo, a richiesta, alle autorità in oggetto, tutte le informazioni
necessarie.
8

9. Legge n.190 del 2012
 “Ciascuna pubblica amministrazione definisce con procedura aperta alla
partecipazione e previo parere obbligatorio del proprio organismo
indipendente di valutazione, un proprio codice di comportamento che
integra e specifica il codice di comportamento”.
 “La violazione dei doveri contenuti nel codice di comportamento,
compresi quelli relativi all’attuazione del piano di prevenzione della
corruzione, è fonte di responsabilità disciplinare. La violazione dei
doveri è altresì rilevante ai fini della responsabilità civile, amministrativa
e contabile ogniqualvolta le stesse responsabilità siano collegate alla
violazione di doveri, obblighi, leggi o regolamenti. Violazioni gravi o
reiterate del codice comportano l’applicazione della sanzione di cui
all’articolo 55 quater comma 1” .
9

10. Il 19 giugno 2013, entro i sei mesi previsti dalla Legge n. 190/13 dalla propria
entrata in vigore, il D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 (pubblicato su G.U. del 4
giugno 2013, n. 129, concernente “Regolamento recante codice di
comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165”) abrogando il decreto del Ministro per la
funzione pubblica del 28 novembre 2000 (recante il “codice di comportamento
dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni”, pubblicato in G.U. del 10 aprile
2001, n. 84) ha introdotto il nuovo codice di comportamento, in attuazione,
dell’art. 1 comma 44 della legge n. 190/13.
10

11. Art. 4 D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 dispone che nei rapporti esterni:
1) il dipendente non chieda, né solleciti, per sé o per altri, regali o altre
utilità;
2) il dipendente non accetti, per sé o per altri, regali o altre utilità, salvo
quelli d’uso di modico valore effettuati occasionalmente nell’ambito delle
normali relazioni di cortesia e nell’ambito delle consuetudini internazionali; e
3) in ogni caso, indipendentemente dalla circostanza che il fatto costituisca
reato, il dipendente non chieda per sé o per altri, regali o altre utilità,
neanche di modico valore a titolo di corrispettivo per compiere o per avere
compiuto un atto del proprio ufficio da soggetti che possano trarre benefici
da decisioni o attività inerenti all’ufficio, né da soggetti nei cui confronti è o
sta per essere chiamato a svolgere o a esercitare attività o potestà proprie
dell’ufficio ricoperto.
11

12. Art. 4 D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 dispone che nei rapporti interni:
1) non accetti per sé o per altri da un proprio subordinato
direttamente o indirettamente regali o altre utilità salvo quelli d’uso di
modico valore; e
2) non offra direttamente o indirettamente regali o altre utilità a un
proprio sovraordinato, salvo quelli d’uso di modico valore.
12

13. Art. 6 D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 dispone che:
Fermi restando gli obblighi di trasparenza previsti dalla legge o
regolamenti, il dipendente all’atto dell’assegnazione all’ufficio,
informi per iscritto il dirigente dell’ufficio di tutti i rapporti, diretti o
indiretti, di collaborazione con soggetti privati in qualunque modo
retribuiti che lo stesso abbia o abbia avuto negli ultimi tre anni
13

14. Art. 14 D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 dispone che:
Nella conclusione di accordi e negozi e nella stipulazione di contratti
per conto dell’amministrazione, nonché nella fase di esecuzione degli
stessi, il dipendente non ricorra a mediazione di terzi, né corrisponda o
prometta ad alcuno utilità a titolo di intermediazione, né per facilitare o
aver facilitato la conclusione o l’esecuzione del contratto, salvo che
l’amministrazione abbia deciso di ricorrere all’attività di intermediazione
professionale.
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15. Art. 323 c.p. «Abuso d’ufficio»
 Salvo che il fatto non costituisca un più grave reato, il pubblico
ufficiale o l'incaricato di pubblico sevizio che, nello svolgimento delle
funzioni o del servizio, in violazione di norme di legge o di
regolamento, ovvero omettendo di astenersi in presenza di un
interesse proprio o di un prossimo congiunto o negli altri casi
prescritti, intenzionalmente procura a sé o ad altri un ingiusto
vantaggio patrimoniale ovvero arreca ad altri un danno ingiusto
è punito con la reclusione da uno a quattro anni.
 La pena è aumentata nei casi in cui il vantaggio o il danno hanno un
carattere di rilevante gravità.
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16. Caratteristica della regola di
comportamento violata
La giurisprudenza è orientata a
circoscriverne il rilievo alle sole
norme che prescrivano, in modo
puntuale, al pubblico agente un
dato contegno, attinente alla
funzione o al servizio esercitati, con
esclusione dei principi generali.
16

17. Giurisprudenza pre L.190/13: il codice di comportamento costituisce una fonte normativa non
idonea ad integrare la condotta materiale di abuso d’ufficio.
Cass. pen., sez. VI, 24 settembre 2001, n. 45261
In materia di abuso di ufficio, la condotta del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico
servizio che risulti lesiva del buon funzionamento e della imparzialità dell'azione
amministrativa rileva alla duplice condizione che contrasti con norme specificamente mirate
ad inibire o prescrivere la condotta stessa (non potendosi annettere rilevanza, a tale
proposito, a disposizioni genericamente strumentali alla regolarità del servizio), e che dette
norme presentino i caratteri formali ed il regime giuridico della legge o del regolamento.
Tribunale di Lecce, 27 novembre 2006
Ai fini dell'integrazione dell'elemento oggettivo del delitto di abuso d'ufficio non assumono
rilevanza né il codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni,
non rivestendo formalmente il carattere di "regolamento", né la violazione dei principi espressi
nell'art. 97 Cost.
17

18. VECCHIA DISPOSIZIONE: «CORRUZIONE
PER UN ATTO D’UFFICIO»
VECCHIA DISPOSIZIONE: «CORRUZIONE
PER L’ESERCIZIO DI UNA FUNZIONE»
Il pubblico ufficiale, che, per
omettere o ritardare o per
aver omesso o ritardato un
atto del suo ufficio, ovvero
per compiere o per aver
compiuto un atto contrario
ai doveri di ufficio, riceve,
per sé o per un terzo, denaro
o altra utilità, o ne accetta la
promessa, è punito con la
reclusione da due a cinque
anni
Il pubblico ufficiale che,
per l’esercizio delle sue
funzioni o dei suoi
poteri, indebitamente
riceve, per sé o per un
terzo, denaro o altra
utilità o ne accetta la
promessa è punito con
la reclusione da uno a
cinque anni
18

19. Il soggetto attivo è punito non più per avere ricevuto per sé o per un
terzo in denaro od altra utilità una retribuzione non dovuta “per
compiere un atto del suo ufficio”, ma per avere “indebitamente”
ricevuto o accettato la promessa per sé o per un terzo di denaro o
altra utilità “per l’esercizio delle sue funzioni”.
Scompare l’ipotesi del secondo comma relativa alla corruzione
impropria susseguente in cui il pubblico ufficiale riceveva la
retribuzione per un atto d’ufficio da lui già compiuto, punita con
la reclusione fino ad un anno.
La pena è stata elevata dalla reclusione “da 6 mesi a 3 anni”
alla reclusione “da 1 a 5 anni”
19

20. L’atto rilevante non deve essere necessariamente un formale atto amministrativo,
legislativo o giudiziario potendo assumere rilievo anche un semplice
comportamento materiale
Non è necessario che l’atto rientri nella specifica competenza del pubblico ufficiale.
E’ sufficiente che si tratti di un atto rientrante nelle competenze dell’ufficio di
appartenenza del soggetto passivo della corruzione e in relazione al quale egli
possa avere qualche possibilità di ingerenza
È sufficiente ad integrare il delitto l’accordo che ha ad oggetto una attività piuttosto
che un atto, ossia un atto che sia determinato solo nel contenuto generico in
relazione alla competenza del p.u. «purché suscettibile di specificarsi in una
pluralità di atti singoli, non preventivamente fissati e programmati in modo
specifico, ma pur sempre appartenenti al genus previsto»
20

21. Cass. Pen., sez. VI, 19 novembre 1997, n. 3444, Cunetto
Nella struttura del delitto di corruzione, dato che fra l'illecito compenso e l'atto amministrativo "venduto" deve intercorrere un
rapporto di sinallagmaticità e quindi una certa proporzione, l'atto o il comportamento amministrativo, oggetto dell'illecito accordo,
se non individuato "ab origine" deve essere almeno individuabile; va precisato peraltro che, poiché la individuazione ben può
essere limitata al genere di atti da compiere, detta individuazione si realizza anche quando la controprestazione della promessa o
della dazione di denaro o di altra utilità sia integrata da un generico comportamento del pubblico ufficiale, purché rientrante nella
competenza o nella sfera di intervento dello stesso e suscettibile di specificarsi in una pluralità di atti singoli, non preventivamente
fissati o programmati, ma appartenenti pur sempre al genus previsto, giacché anche in tal caso la consegna di denaro al pubblico
ufficiale deve ritenersi eseguita in ragione delle funzioni dello stesso e per retribuirne i favori.
Cass. Pen., sez. VI, 27 maggio 1998, n. 9517, Zorzi
Ai fini della prova del delitto di corruzione propria, se non è necessaria la individuazione del singolo atto per il quale sono
corrisposte le utilità non dovute, è indispensabile comunque la individuazione del "genus" degli atti oggetto dell'accordo corruttivo,
venendo in difetto a mancare addirittura le premesse per poter verificare, prima di ogni altra indagine, se si verta in tema di
corruzione propria od impropria, e, nell'ambito di questa, se si tratti di corruzione antecedente o susseguente, date le
conseguenze che la legge fa derivare dall'una o dall'altra fattispecie.
Cass. pen., sez. VI, 5 febbraio 1998, n. 2894
In tema di corruzione, perché il reato sia configurabile, non è necessaria l'individuazione specifica dell'atto oggetto
dell'accordo corruttivo in quanto l'atto d'ufficio oggetto di mercimonio non va inteso in senso formale, comprendendo la
locuzione qualsiasi comportamento che comunque violi i doveri di fedeltà, imparzialità, onestà, che debbono osservarsi da parte
di chiunque eserciti una pubblica funzione. Deve perciò ritenersi sussistente il reato di corruzione ogni qual volta si accerti
che la consegna del denaro al pubblico ufficiale sia stata effettuata in ragione delle funzioni dallo stesso esercitate e per
retribuirne i favori, e tale forma di corruzione rientra tra le ipotesi di corruzione propria (per atto contrario ai doveri d'ufficio) e non
per corruzione impropria, implicando il mercimonio della funzione stessa”
21

22. Cass. Pen., 4 maggio 2006, n. 33435, Battistella
«L’interpretazione della norma che disciplina la corruzione propria antecedente inoltre deve
essere ispirata senza che ciò comporti la rottura della linea di confine del principio di tassatività
all’obiettivo di ottimizzare funzionalmente il sistema in relazione a fatti con elevato tasso di
disvalore, il che significa la non necessaria strumentalità dell’accordo ad uno specifico atto
individuato ab origine e la sufficienza invece del collegamento di tale accordo anche ad un
genus di atti individuabili o addirittura ed è l’aspetto più delicato ed insidioso del
mercimonio all’asservimento, più o meno sistematico – della funzione pubblica agli
interessi del privato corruttore. Quest’ultima evenienza si concretizza quando il privato
promette o consegna al soggetto pubblico, che accetta, denaro o altra utilità, per assicurarsene
senza ulteriori specificazioni i futuri favori e non può sottacersi che tale modalità corruttiva è
certamente la più allarmante e la più subdola, perché determina un permanente condizionamento
dell’attività istituzionale del pubblico ufficiale, che vien meno ai propri doveri di fedeltà,
imparzialità e onestà; si pensi all’ ”iscrizione a libro paga” che ove si opinasse diversamente
sfuggirebbe alla sfera del penalmente rilevante. Né può fondatamente obiettarsi che, in tale
ipotesi, il sinallagma corruttivo i cui termini (promessa-dazione di utilità da parte del privato/atto
del p.u.) devono essere in rapporto di corrispettività tra loro, rimarrebbe non specificamente
individuato nell’aspetto relativo alla obbligazione assunta dal corrotto; anche nella ipotesi
considerata, invero, il requisito della individuazione è certamente integrato dal comportamento
tipo (asservimento della funzione) che costituisce la controprestazione promessa all’erogatore di
denaro e che può articolarsi anche in plurimi interventi, non specificamente previsti e
programmati ma agevolmente prevedibili»
22

23. Se il privato cittadino offre o
promette denaro od altra
utilità non dovuti al pubblico
ufficiale o ad un incaricato di
pubblico servizio per
l’esercizio delle sue funzioni,
il privato risponde del delitto
di istigazione alla corruzione
ex art. 322 comma I e II c.p.
– quale “ipotesi allargata di
tentativo, normativamente
configurato come fattispecie
autonoma” se il pubblico
ufficiale non accetti
l’offerta o la promessa
Risponde del
nuovo reato ex
art. 318 c.p. se la
offerta o la
promessa è
accettata, in
relazione alla
compravendita
della funzione.
Risponde ex art.
319 c.p. se
l’offerta o la
promessa è
accettata in
relazione ad un
atto contrario al
dovere d’ufficio.
23

24. VECCHIA DISPOSIZIONE NUOVA DISPOSIZIONE
Chiunque offre o promette
denaro od altra utilità non dovuti
a un pubblico ufficiale o
incaricato di un pubblico servizio
che riveste la qualità di pubblico
impiegato, per indurlo a
compiere un atto del suo
ufficio, soggiace, qualora
l’offerta o la promessa non sia
accettata, alla pena stabilita nel
primo comma dell’articolo 318,
ridotta di un terzo
Chiunque offre o promette
denaro od altra utilità non
dovuti a un pubblico ufficiale o
incaricato di un pubblico
servizio, per l’esercizio delle
sue funzioni o dei suoi
poteri, soggiace, qualora
l’offerta o la promessa non sia
accettata, alla pena stabilita
nel primo comma dell’articolo
318, ridotta di un terzo
24

25. VECCHIA DISPOSIZIONE NUOVA DISPOSIZIONE
Il pubblico ufficiale o
l’incaricato di pubblico
servizio, che abusando
della sua qualità o dei suoi
poteri, costringe o induce
taluno a dare o promettere
indebitamente, a lui o a un
terzo, denaro od altra utilità,
è punito con la reclusione
da quattro a dodici anni
Il pubblico ufficiale che,
abusando della sua qualità
o dei suoi poteri, costringe
taluno a dare o promettere
indebitamente, a lui o a un
terzo, denaro o altra utilità,
è punito con la reclusione
da sei a dodici anni
25

26. Phase 3 – Report on emplementing the OECD anti-bribery Convention
in Italy, 16 dicembre 2011.
The working group raccomends to Italy:
a) Amend its legislation without delay to exclude the application of concussione as a
possible defence to foreign bribery; and
b) Assess any amendment changing the application of concussione as a possible defence
to foreign bribery indipendently of similar amendaments dealing with the offence in
relation to the domestic bribery
26

27. Rapporto Greco (Group of States against corruption), Strasburgo 23
Marzo 2012.
Par. 121: «Ogni volta che si verifica la concussione, il privato (l'individuo indotto
o costretto a corrompere) è una vittima, non un reo, anche se egli /ella ottiene
un guadagno dall’indebito vantaggio. Il GET ritiene che vi sia il pericolo che
la disposizione potrebbe portare a risultati irragionevoli, in quanto colui
che offre la tangente , ha il diritto insindacabile di essere esentato dalla
sanzione. Il potenziale rischio di uso improprio del reato di concussione come
meccanismo di difesa (un modo di rinunciare alla responsabilità) da parte di
privati cittadini che commettono la corruzione nell’ambito delle transazioni
commerciali internazionali è stato ripetutamente evidenziato come fonte di
preoccupazione da parte del gruppo di lavoro dell'OCSE sulla corruzione nelle
transazioni commerciali internazionali attraverso le valutazioni periodiche
d'Italia».
27

28.  Salvo che il fatto costituisca più grave reato, il pubblico
ufficiale o l’incaricato di pubblico servizio che, abusando
della sua qualità o dei suoi poteri, induce taluno a
dare o promettere indebitamente, a lui o a un terzo,
denaro o altra utilità è punito con la reclusione da tre a
otto anni.
 Nei casi previsti dal primo comma, chi dà o promette
denaro o altra utilità è punito con la reclusione fino a tre
anni
28

29. Il delitto di concussione punisce (con la reclusione da 4 a 12 anni) a
seguito della riforma, il solo pubblico ufficiale che abusando della sua
qualità o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere
indebitamente a lui o a un terzo denaro o altra utilità.
L’incaricato di pubblico servizio è escluso dal novero dei soggetti attivi del
reato di concussione.
Consegue il problema della potenziale disparità di trattamento rispetto al
pubblico ufficiale ove entrambi realizzino la medesima condotta materiale
La punibilità del soggetto privato nel reato di induzione indebita a dare o
promettere utilità
29

30. Cass. pen., sez. VI, 25 febbraio 2013, n. 11946.
«Non integra la fattispecie di concussione ex art. 317 c.p. o di induzione ex art. 319 quater c.p. la
condotta di semplice richiesta di denaro o altre utilità da parte del pubblico ufficiale in presenza di
situazioni di mera pressione ambientale, non accompagnata da atti di costrizione o di induzione»
(Nella specie, la Corte ha ritenuto integrato il delitto di corruzione per atto di ufficio nel caso di
cittadini stranieri che spontaneamente si rivolgevano ad un faccendiere che a sua volta li metteva in
contatto con agenti di polizia che, dietro compenso, si interessavano alle pratiche inerenti il rilascio o
il rinnovo del permesso di soggiorno)
Cass. pen., sez. VI, 11 gennaio 201, n. 25694 .
«Non integra la fattispecie di concussione la condotta di semplice richiesta di denaro o altre utilità da
parte del pubblico ufficiale in presenza di situazioni di mera pressione ambientale, senza però che
questi abbia posto in essere atti di costrizione o di induzione, non potendosi fare applicazione
analogica della norma incriminatrice, imperniata inequivocabilmente sullo stato di soggezione della
vittima provocato dalla condotta del pubblico ufficiale.» (Nella specie, la S.C. ha annullato la
sentenza della corte di appello che aveva qualificato come concussione, piuttosto che corruzione, la
mera richiesta di denaro o di altra utilità da parte del soggetto passivo, in forza di una generalizzata
e notoria prassi in tal senso invalsa in un determinato settore della p.a.)
30

31. Cass. pen., sez. VI, 12 giugno 2013, n. 28431.
«Le condotte di costrizione e di induzione - che costituiscono l'elemento oggettivo rispettivamente dei delitti di cui gli
art. 319 quater e 317 c.p., a seguito delle modifiche introdotte dalla l. n. 190 del 2012 - non sono strutturalmente
diverse da quelle che integravano la previgente unica fattispecie di concussione e si differenziano in relazione al
mezzo usato dal pubblico agente per conseguire la dazione o la promessa di utilità; in particolare, la costrizione
consiste in una minaccia o intimidazione, concretantesi in genere nella prospettazione di un male ingiusto, che va ad
incidere in misura grave sulla volontà del soggetto passivo, l'induzione, invece, in forme più blande di pressione,
caratterizzate da profili di persuasione, suggestione e fraudolenza». (In applicazione del principio, la Corte ha
ritenuto integrato il delitto di concussione nei confronti di un impiegato dell'agenzia delle entrate che, prospettando al
titolare di un'attività commerciale la sottoposizione a controlli fiscali prolungati nel tempo, si era fatto consegnare una
somma di denaro)
Cass.pen., sez. VI, 5 aprile 2013, n. 21975.
«I reati di concussione e di indebita induzione di cui agli art. 317 e 319 quater c.p. (come rispettivamente sostituito il
primo ed inserito il secondo dall'art. 1 comma 75 l. n. 190 del 2012) si distinguono fra loro, in quanto il pubblico
agente nella concussione agisce con modalità o con forme di pressione tali da annientare la libertà di
autodeterminazione del destinatario della pretesa, il quale decide, senza che gli sia stato prospettato alcun vantaggio
diretto, di dare o promettere un'utilità, al solo scopo di evitare il danno minacciato, laddove, invece, nella induzione,
utilizza modalità o forme di pressione più blande, tali da lasciare un margine di scelta al destinatario, il quale accetta
l'imposizione per conseguire un proprio vantaggio.» (In applicazione del principio, la Corte ha annullato con rinvio la
sentenza di condanna per concussione commessa prima dell'entrata in vigore della l. n. 190 del 2012, in un'ipotesi in
cui l'azione contestata era indifferentemente descritta in termini di costrizione e induzione, perché il giudice di merito
provvedesse alla qualificazione giuridica del fatto, e rideterminasse la pena in caso di ritenuta sussistenza del delitto
di cui all'art. 319 quater c.p.)”
31

32. Le Sezioni Unite della Cassazione, con
sentenza dello scorso 24 ottobre 2013, di
cui si attendono le motivazioni, si è
recentemente pronunciata, secondo le
informazioni provvisorie disponibili, nel
senso di ritenere che la concussione per
costrizione impone che la condotta del
pubblico ufficiale limiti “radicalmente la
libertà di autodeterminazione del
destinatario”.
32

33. Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione del 31 ottobre 2003
– «Convenzione di Merida»
Article 18: trading in influence
 Each State Party shall consider adopting such legislative and other
measures as may be necessary to establish as criminal offences, when
committed intentionally:
(a) the promise, offering or giving to a public official or any other person, directly
or indirectly, of an undue advantage in order that the public official or the person
abuse his or her real or supposed influence with a view to obtaining from an
administration or public authority of the State Party an undue advantage for the
original instigator of the act or for any other person;
(b) the solicitation or acceptance by a public official or any other person, directly
or indirectly, of an undue advantage for himself or herself or for another person in
order that the public official or the person abuse his or her real or supposed
influence with a view to obtaining from an administration or public authority of the
State Party an undue advantage.
33

34. Convenzione penale sulla corruzione di Strasburgo del 19 gennaio 1999
Articolo 12 – Malversazione
Ciascuna Parte adotta i provvedimenti legislativi e di altro tipo che si rivelano
necessari per configurare in quanto reato in conformità al proprio diritto interno
quando l'atto è stato commesso intenzionalmente, il fatto di proporre, offrire o
dare, direttamente o indirettamente qualsiasi indebito vantaggio a titolo di
rimunerazione a chiunque dichiari o confermi di essere in grado di esercitare
un'influenza sulle decisioni delle persone indicate agli articoli 2, 4 a 6 e 9 ad 11,
a prescindere che l'indebito vantaggio sia per sé stesso o per altra persona,
come pure il fatto di sollecitare, di ricevere, o di accettarne l'offerta o la
promessa di rimunerazione per tale influenza, a prescindere che quest'ultima
sia o meno esercitata o che produca o meno il risultato auspicato.
34

35. Cass. Pen., sez. VI, 4 maggio 2006, n. 33435,
Battistella.
«Deve invece escludersi il reato di corruzione passiva nel
caso in cui il pubblico ufficiale prometta e ponga in essere
il suo intervento prezzolato, avvalendosi della sua qualità
dell’autorevolezza e del prestigio che gli derivano dalla
carica ricoperta senza che detto intervento comporti
l’attivazione di poteri istituzionali propri del suo ufficio e/o
sia in qualche maniera a questi collegabile, ma sia
destinato in tesi ad incidere nella sfera di attribuzione di
pubblici ufficiali terzi rispetto ai quali il soggetto agente é
assolutamente carente di potere funzionale»
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36. Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli
319 e 319-ter, sfruttando relazioni esistenti con un pubblico
ufficiale o con un incaricato di un pubblico servizio,
indebitamente fa dare o promettere, a sé o ad altri, denaro o
altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria
mediazione illecita verso il pubblico ufficiale o l'incaricato di un
pubblico servizio ovvero per remunerarlo, in relazione al
compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o
all'omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio, è punito
con la reclusione da uno a tre anni.
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37. Cass. Pen., sez. VI, 11 febbraio 2013, n. 11808
«Il delitto di traffico di influenze di cui all'art. 346
bis c.p., così come introdotto dall'art. 1 comma 75
l. n. 190 del 2012, è una fattispecie che punisce
un comportamento propedeutico alla
commissione di una eventuale corruzione e non
è, quindi, ipotizzabile quando sia già stato
accertato un rapporto, alterato e non partitario, fra
il pubblico ufficiale ed il soggetto privato»
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38. Art.346 c.p. «millantato credito»
Chiunque, millantando credito presso un pubblico ufficiale, o
presso un pubblico impiegato che presti un pubblico servizio,
riceve o fa dare o fa promettere, a sé o ad altri, denaro o
altra utilità, come prezzo della propria mediazione verso il
pubblico ufficiale o impiegato, è punito con la reclusione da
uno a cinque anni e con la multa da euro 309 a euro 2.065.
• Nel reato di «millantato credito» non è punito colui che da
o promette utilità
• Nel reato di «millantato credito» le relazioni sono
falsamente rappresentate dal mediatore
• Il traffico di influenze illecite fa sorgere il pericolo reale di
future corruzioni mentre il millantato credito non crea le
condizioni per il perfezionamento di un accordo corruttivo
Le principali differenze
tra millantato credito e
traffico di influenze:
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39. VECCHIA DISPOSIZIONE: «INFEDELTÀ A
SEGUITO DI DAZIONE O PROMESSA DI
UTILITÀ»
NUOVA DISPOSIZIONE: «CORRUZIONE TRA
PRIVATI»
Gli amministratori, i direttori
generali, i dirigenti preposti alla
redazione dei documenti
contabili societari, i sindaci e i
liquidatori, i quali, a seguito della
dazione della promessa di
utilità, compiono od omettono
atti, in violazione degli obblighi
inerenti il loro ufficio,
cagionando nocumento alla
società, sono puniti con la
reclusione sino a tre anni.
Salvo che il fatto costituisca più grave reato, gli
amministratori, i direttori generali, i dirigenti
preposti alla redazione dei documenti contabili
societari, i sindaci e i liquidatori, che, a seguito
della dazione o della promessa di denaro o
altra utilità, per sé o per altri, compiono od
omettono atti, in violazione degli obblighi
inerenti al loro ufficio o degli obblighi di
fedeltà, cagionando nocumento alla società,
sono puniti con la reclusione da uno a tre anni.
Si applica la pena della reclusione fino a un anno
e sei mesi se il fatto è commesso da chi è
sottoposto alla direzione o alla vigilanza di uno
dei soggetti indicati al primo comma.
Chi dà o promette denaro o altra utilità alle
persone indicate nel primo e nel secondo
comma è punito con le pene ivi previste.
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40. Il reato è procedibile solo a querela della
persona offesa “salvo che dal fatto derivi
una distorsione del mercato”. La novità
dunque introdotta dalla legge n. 190/12 è
di rendere il reato procedibile d’ufficio
se oltre al nocumento per la società
derivi dunque un effetto distorsivo del
mercato.
Fuori da tale ipotesi, soggetto legittimato
alla querela è la persona offesa appunto
(da non confondere con il soggetto
danneggiato dal reato), ossia solo il
titolare dell’interesse leso.
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41. VECCHIA DISPOSIZIONE:
«CONCUSSIONE E CORRUZIONE»
NUOVA DISPOSIZIONE: «CONCUSSIONE,
INDUZIONE INDEBITA A DARE O PROMETTERE
UTILITÀ E CORRUZIONE»
Comma III
In relazione alla commissione
dei delitti di cui agli articoli 317,
319, aggravato ai sensi
dell’articolo 319 bis quando dal
fatto l’ente ha conseguito un
profitto di rilevante entità, 319
ter, comma 2, e 321 del codice
penale, si applica all’ente la
sanzione pecuniaria da
trecento a ottocento quote
Comma III
In relazione alla commissione
dei delitti di cui agli articoli 317,
319, aggravato ai sensi
dell’articolo 319 bis quando dal
fatto l’ente ha conseguito un
profitto di rilevante entità, 319
ter, comma 2, 319 quater e
321 del codice penale, si
applica all’ente la sanzione
pecuniaria da trecento a
ottocento quote
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42. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque con
violenza o minaccia, o con doni, promesse, collusioni o
altri mezzi fraudolenti, turba il procedimento
amministrativo diretto a stabilire il contenuto del bando o di
altro atto equipollente al fine di condizionare le modalità di
scelta del contraente da parte della pubblica
amministrazione è punito con la reclusione da sei mesi a
cinque anni e con la multa da euro 103 a euro 1.032.
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43. Cass. Pen., sez. VI, 16 gennaio 2012, n. n. 12298
«Nel reato di turbata libertà degli incanti, la "collusione" va intesa come ogni accordo clandestino diretto ad influire sul
normale svolgimento delle offerte, mentre il "mezzo fraudolento" consiste in qualsiasi artificio, inganno o menzogna
concretamente idoneo a conseguire l'evento del reato, che si configura non soltanto in un danno immediato ed
effettivo, ma anche in un danno mediato e potenziale, dato che la fattispecie si qualifica come reato di pericolo»
(Fattispecie nella quale è stato ravvisato il reato nella condotta degli imputati che, partecipando ad una gara pubblica,
avevano presentato offerte imputabili ad unico centro di interessi, in questo modo dissimulando offerte collegate e
solo apparentemente concorrenti)
Cass. Pen., sez. VI, 7 aprile 2011, n, 26809
«Nel reato di turbata libertà degli incanti, la condotta si sostanzia nell'alterazione del normale svolgimento della gara
attraverso l'impiego dei mezzi tassativamente previsti, e tra questi la "collusione" va intesa come ogni accordo
clandestino diretto ad influire sul normale svolgimento delle offerte, mentre il "mezzo fraudolento" consiste in qualsiasi
artificio, inganno o menzogna concretamente idoneo a conseguire l'evento del reato, che si configura non soltanto in
un danno immediato ed effettivo, ma anche in un danno mediato e potenziale, dato che la fattispecie si qualifica come
reato di pericolo.»
(Fattispecie nella quale è stata ravvisato il reato in questione nella condotta dei partecipanti a una gara pubblica che
avevano presentato offerte omogenee, imputabili ad unico centro di interessi, calibrate sulla presunta media vincente
e, quindi, capaci di influire sul calcolo della media, aumentando la possibilità di aggiudicazione della gara)
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