25 januari 2018

1. Terugblik ontwikkelingen kruimelafwijkingen
en bestemmingsplannen 2017
25 januari 2018
mr. drs. Hugo Doornhof, @hdoornhof
mr. Merel Holtkamp, @MerelHoltkamp

2. Programma
Deel 1: actualiteiten kruimellijst (door Merel Holtkamp)
- procedurele varia
- onderdeel 11 van de kruimellijst
- beperkingen artikel 5, bijlage II Bor
- vragen uit de zaal
Deel 2: actualiteiten bestemmingsplannen (door Hugo Doornhof)
- afschaffen actualiseringsplicht
- algemene regels provincie
- uitlegperikelen

3. Actualiteiten kruimellijst

4. De kruimellijst
1. bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (onderdeel 1)
2. gebouw tbv infrastructurele of openbare voorziening (onderdeel 2)
3. bouwwerk, geen gebouw zijnde (onderdeel 3)
4. dakterras, balkon, dakopbouw (onderdeel 4)
5. antenne-installatie max. 40 m (onderdeel 5)
6. installatie bij een glastuinbouwbedrijf voor warmtekrachtkoppeling (onderdeel 6)
7. installatie bij een agrarisch bedrijf productie duurzame energie door bewerken uitwerpselen van dieren
(onderdeel 7)
8. gebruiken van gronden voor niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied (onderdeel 8)
9. planologisch strijdig gebruik bestaand bouwwerk (onderdeel 9)
10. het gebruiken van een recreatiewoning voor bewoning (onderdeel 10)
11. ander tijdelijk gebruik van gronden of bouwwerken (onderdeel 11)

5. Procedurele varia
• ook in heroverweging in bezwaar kunnen
belangen van omwonenden die niet kenbaar waren
betrokken alsnog leiden tot het oordeel dat het
gebruik voor zorgwonen niet aanvaardbaar is 
ABRvS 19 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:135
• combinaties van kruimels:
• meerdere bijbehorende bouwwerken (onderdeel
1)
• óók van onderdelen 1 & 9  ABRvS 29 maart
2017, ECLI:NL:RVS:2017:819 (watertoren
Mijdrecht)
5

6. Procedurele varia
Wat toetst de bestuursrechter ambtshalve?
Beweerdelijk gebrek in de toepassing van de kruimellijst?  ABRvS 22 februari 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:487 (tijdelijk winkelcentrum Rosmalen)
6

7. Provinciale verordening
• sinds november 2014 mag de provincie op grond van art. 4.1 lid 2
Wro bij of krachtens haar Verordening regels stellen over
kruimelvergunningen
• Let op! Bijna alle provincies hebben dit inmiddels gedaan

8. Ander tijdelijk gebruik van gronden of
bouwwerken (onderdeel 11)
“ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen
1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar”
• voor ander planologisch strijdig gebruik dan in onderdelen 1 t/m 10:
het is een restcategorie voor tijdelijk gebruik anders dan geregeld in
de onderdelen 1 tot en met 10 van de kruimellijst

9. Ander tijdelijk gebruik van gronden of
bouwwerken (2)
• de eis dat het moet gaan om een tijdelijke behoefte is vervallen
• het moet feitelijk mogelijk en aannemelijk zijn dat de tijdelijke bouwwerken zonder
onomkeerbare gevolgen kunnen worden verwijderd
Streng: rechtbank Midden-Nederland 12 juli 2017, ECLI:NL:RBMNE:2017:4254
(airsoftterrein Lelystad): geen tijdelijk bouwplan en daarom niet aannemelijk dat
bouwwerken zullen worden verwijderd
Afdeling lijkt minder streng: vergelijk uitspraken ABRvS 27 december 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:3566 (tijdelijke woonunit Zweeloo) en ABRvS 29 november 2017
(prefabbetonplaten Castricum):

10. Ander tijdelijk gebruik van gronden of
bouwwerken (3)
ABRvS 29 november 2017 (prefabbetonplaten Castricum):
“[…] de omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, [belanghebbende] de gronden
langer dan een jaar nodig zal hebben voor de opslag van machines en materialen
[is, red.] niet van belang voor de beoordeling van de vraag of het college met
toepassing van artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor
omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de duur van een jaar. Nu
[appellant] niet heeft gesteld dat het niet feitelijk mogelijk en aannemelijk is
dat de opslagactiviteiten na een jaar zonder onomkeerbare gevolgen kunnen
worden beëindigd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank
tot het oordeel had moeten komen dat het college niet in redelijkheid
omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor de duur van een jaar.”

11. Ander tijdelijk gebruik van gronden of
bouwwerken (4)
10 jaar is de max: geen
stapeling van vergunningen
mogelijk als daarmee termijn
wordt overschreden 
ABRvS 22 februari 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:487
(tijdelijk winkelcentrum
Rosmalen)
11

12. Ander tijdelijk gebruik van gronden of
bouwwerken (5)
Termijn van tien jaar begint te lopen met de verlening van de (eerste) vergunning
 ABRvS 16 augustus 2017 ECLI:NL:RVS:2017:2212 (Naturistisch Recreatiepark
Elsendorp)

13. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor
Artikel 5
1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet
van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in
verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
[…]
6. Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in
onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.

14. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 1
Artikel 5
1. Bij de toepassing van de artikelen 2, 3 en 4 blijft het aantal woningen gelijk. Deze eis is niet
van toepassing op de gevallen, bedoeld in:
a. de artikelen 2, onderdelen 3 en 22, en 3, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in
verband met mantelzorg,
b. artikel 4, onderdeel 1, voor zover het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. artikel 4, onderdelen 9 en 11.
 Beperking geldt dus wel voor bijbehorende bouwwerken (onderdeel 1)

15. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 1
• het aantal (zelfstandige) woningen moet gelijk blijven: ABRvS 13 mei 2015,
ECLI:NL:RVS:2015:1528 (woning Breda), 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:638
(kamerverhuur Rheden), ABRvS 24 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8456
(onzelfstandige woonruimten Leeuwarden)
Zoek aansluiting bij de bebouwingsmogelijkheden in het bestemmingsplan en
niet bij de feitelijke situatie.

16. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 1
Omgevingsvergunning waarin kruimel 1 met kruimel 9 wordt gecombineerd: nieuwe
woning + uitbreiding bestaand gebouw, is de eis van artikel 5, lid 1 bijlage II Bor
dan een probleem? Vergelijk:
• ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS;2017:744 (gestapelde bewoning Breda)
• ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2639 (Schuur Haringhuizen)

17. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6
Artikel 5
6. Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of
D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage.
Onderdeel D van Besluit mer onder meer:
 (aanleg, wijziging of uitbreiding) stedelijk ontwikkelingsproject (D 11.2)
 (aanleg, wijziging of uitbreiding) industrieterrein (D 11.3)
Maar ook:
Jachthavens, vakantiedorpen, hotelcomplexen, kampeer- en caravanterreinen, themaparken,
installatie voor het fokken, mesten of houden van dieren, oprichting, wijziging of uitbreiding
van een installatie van een bierbrouwerij, installatie bestemd voor het slachten van dieren

18. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6
De Afdeling heeft tot op heden nog maar 2 uitspraken gedaan over artikel 5, lid 6:
• voorzieningenrechter ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3279 (valet-
parkeren Amstelveen): drempelwaarden niet relevant en aansluiten bij definitie
stedelijk ontwikkelingsproject artikel 1.1.1, eerste lid, onder i, Bro
• ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192 (tijdelijke losvoorziening
Bloemendalerpolder):
 drempelwaarden niet relevant;
 artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor: relativiteitsvereiste van artikel
8:69a van de Awb staat niet in de weg aan vernietiging van beroep
omwonenden

19. Procedurele varia
Wat toetst de bestuursrechter ambtshalve?
Beweerdelijk gebrek in de toepassing van de kruimellijst? 
ABRvS 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:487 (tijdelijk winkelcentrum Rosmalen)
19
Let op! Het argument (gebrek in
toepassing bevoegdheid wegens
strijd met artikel 5 lid 6) lijkt dus
wel te moeten worden aangevoerd
door appellanten: geen
ambtshalve toetsing

20. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6
Eerste conclusie: drempelwaarden zijn niet relevant: als sprake is van een activiteit
opgenomen in onderdelen C of D dan staat artikel 5, zesde lid aan toepassing van de
kruimellijst in de weg  uitgebreide procedure moet dan gevolgd worden
Belangrijke vragen die nu openstaan:
• wat is nu (de aanleg, wijziging of uitbreiding van) een ‘stedelijk
ontwikkelingsproject’?
• wat is nu (de aanleg, wijziging of uitbreiding van) een ‘industrieterrein’?

21. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6
Er zijn nog geen uitspraken die licht werpen op wat gezien moet worden als een
industrieterrein
Wat is een stedelijk ontwikkelingsproject:
ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694 (Hornbach Duiven)
“13.4. De Afdeling stelt voorop dat het begrip "stedelijk ontwikkelingsproject“ ruimte voor interpretatie laat.
Mede daardoor kan ook discussie ontstaan over de vraag wanneer sprake is van een wijziging van een dergelijk project.
De Afdeling legt artikel 2, onderdeel A, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage niet zo uit dat iedere mogelijk
gemaakte wijziging van een stedelijke ontwikkeling, hoe ondergeschikt ook, moet worden aangemerkt als een wijziging
van een stedelijk ontwikkelingsproject […] Dat hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Daarbij spelen
onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een
rol. Het betoog van de raad dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als
bedoeld in kolom I, van categorie 11.2, van onderdeel D, van de bijlage bij het besluit milieueffectrapportage
afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu
kunnen ontstaan, is onjuist.”

22. De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6
ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694 (Hornbach Duiven):
• begrip ‘stedelijk ontwikkelingsproject’ laat ruimte voor interpretatie
• aspecten als de aard en omvang van de ontwikkeling spelen daarbij een rol
 Een bouwmarkt met tuincentrum en drive-in met een gezamenlijk bvo
van 20.215 m2 is een stedelijke ontwikkelingsproject

23. uitspraken van lagere rechters over interpretatie begrip stedelijk ontwikkelingsproject:
• Sportwinkel van 1.650 m2 is geen stedelijk ontwikkelingsproject  Rechtbank Limburg
11 juli 2017 (ECLI:NL:RBLIM:2017:6666)
• Tijdelijk AZC voor 250 asielzoekers is geen stedelijk ontwikkelingsproject  Rechtbank
Oost-Brabant 29 juni 2017, (ECLI:NL:RBOBR:2017:3537)
• Decathlon van 3.800 m2 is geen stedelijk ontwikkelingsproject Rechtbank Limburg 14
april 2017 (ECLI:NL:RBLIM:2017:3481)
• Tijdelijke supermarkt van 1.350 m2 met bijbehorende voorzieningen is geen stedelijk
ontwikkelingsproject  Rechtbank Gelderland 16 maart 2016 (AWB 16/1313 niet
gepubliceerd)
De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6

24. uitspraken van lagere rechters over interpretatie begrip stedelijk ontwikkelingsproject:
• AZC voor 250 asielzoekers (kruimel 9) is geen stedelijk ontwikkelingsproject rechtbank
Oost-Brabant 6 november 2017 (ECLI:NL:RBOBR:2017:5778)
• Herontwikkeling bedrijfspand tot evenementenlocatie (1.106 m2) is geen stedelijk
ontwikkelingsproject  rechtbank Zeeland-West-Brabant 22 december 2017
(ECLI:NL:RBZWB:2017:8466)
• Tijdelijk AZC voor huisvesting “betrekkelijk groot aantal personen” (kruimel 11) is
wél een stedelijk ontwikkelingsproject  rechtbank Noord-Nederland 28 december 2017
(ECLI:NL:RBNNE:2017:5015)
De beperkingen van artikel 5 bijlage II Bor: lid 6

25. Vragen uit de zaal
• Hoe om te gaan met de ruime reikwijdte van de kruimelregeling? In
het bijzonder de combinatie van kruimels 1 & 9

26. Kern kruimel bijbehorend bouwwerk:
• er is sprake van een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel een
ander bouwwerk met een dak
• een van de gebouwen op het perceel kwalificeert als hoofdgebouw
• voor meerdere bijbehorende bouwwerken kan tegelijkertijd vergunning
worden verleend
 ondergrens: er moet op het perceel een hoofdgebouw met
de juiste functie mogelijk zijn volgens het bestemmingsplan

27. Bijbehorend bouwwerk
Essentieel:
1. uitbreidingen van een hoofdgebouw hoeven niet functioneel of bouwkundig te
onderscheiden zijn van de rest van het gebouw, ook hoeft een uitbreiding geen
betrekking te hebben op een reeds bestaand gebouw  ABRvS 16 november 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:3069 (de Rozenhof Oud Gastel)
2. in het begrip bijbehorend bouwwerk is geen beperking opgenomen wat betreft de
omvang van een uitbreiding van het hoofdgebouw  ABRvS 15 juni 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1627, (Nuenen, Gerwen en Nederwetten)
3. de kruimelvergunning kan ook worden gebruikt voor overschrijding van een
bouwvlak en bouwhoogte  ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2953 (woontoren
Den Helder)

28. Artikel 3.6a Wro:
“Bij een bestemmingsplan kan worden uitgesloten dat daarvan voor
bepaalde termijn kan worden afgeweken door middel van een
omgevingsvergunning waarbij toepassing is gegeven aan artikel 2.12,
eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht indien het belang ter bescherming waarvan een
bepaalde bestemming in het plan is opgenomen zich daarmee niet
verdraagt.”

29. Voor bestuursorganen:
Maak het onderscheid tussen:
1. de kwalificatie van de aangevraagde
activiteit
en vervolgens:
2. de vraag of medewerking gewenst is

30. Pauze

31. Actualiteiten bestemmingsplannen

32. Wetsvoorstel voor het afschaffen
van de actualiseringsplicht
bestemmingsplannen en
beheersverordeningen

33. • Wetsvoorstel tot afschaffing van de
actualiseringsplicht voor
bestemmingsplannen en
beheersverordeningen die elektronisch
raadpleegbaar zijn
• Doel: gemeenten ruimte geven om al
te starten met
voorbereiding omgevingsplan
• Wetsvoorstel was eerst controversieel
verklaard, maar is geschrapt van de
lijst met controversiële onderwerpen: :
op 5 december jl. is de nota naar
aanleiding van het verslag
gepubliceerd
33

34. • Van belang: het wetsvoorstel brengt geen verandering in de mogelijkheid dat een
gemeente, al dan niet op verzoek, een bestemmingsplan aanpast in verband met
een (door een aanvrager gewenste) nieuwe ontwikkeling
• Van belang: het wetsvoorstel geldt voor digitaal raadpleegbare plannen. Kan dus
raadzaam zijn analoge plannen alsnog in te scannen en te uploaden
34

35. Algemene regels provincie en de
invloed op planologische
besluitvorming gemeenten

36. Algemene provinciale regels
• Aantonen bij GS dat aan RvR-voorwaarden is voldaan (ABRvS 26 april 2016,
RVS:2016:1106, AB 2016/247 (Best)) en ABRvS 20 juli 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:2042 (Werkendam))
• Kampeereiland (ABRvS 20 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2508 (A’dam))
• Mestvergistingsinstallatie (ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:734 (Ede))
• Herontwikkeling “De Krijgsman” (ABRvS 13 juli 2016, RVS:2016:1989 (Gooise
Meren))
• Lidl Nijkerk

37. Algemene provinciale regels (2)
• Glasbouwbedrijven (ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:713 (Heemskerk))
• Recreatiepark Spaarnwoude (ABRvS 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1392
(Velsen))
• Windturbines (ABRvS 30 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2318 (Amsterdam))
• RvR-woningen (ABRvS 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3329 (Renswoude))
37

38. Uitleg bestemmingsplan
38

39. Uitleg bestemmingsplan
Nog geen duidelijkheid? Dan:
• systeem van planregels (“in samenhang”)
• toelichting van het bestemmingsplan als niet-bindend
laatste redmiddel
Definitie in de planregels is leidend
Geen definitie opgenomen? Dan letterlijke uitleg door
aansluiting bij:
• definitie begrip in andere wet- en regelgeving, of;
• normaal spraakgebruik (Van Dale of Afdeling zelf)
STAP 3
STAP 1
STAP 2

41. Relevante uitleg-perikelen (3)
Wat nu:
Een functieaanduiding op
de verbeelding komt niet
terug in de planregels
41

42. Relevante uitleg-perikelen (4)
Wat nu:
In de toelichting van een bestemmingsplan is opgenomen dat een
bepaalde functie (bijvoorbeeld detailhandel) ter plaatse niet is
toegestaan, maar de planregels maken de functie zonder nadere
clausulering mogelijk
42

43. Uitleg bestemmingsplan (5)
Als gezegd: definitie in de planregels is leidend
 bij opstellen nieuw bestemmingsplan cruciaal!
Voorbeeld met het begrip ‘wonen’:
• ABRvS 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3046
• ABRvS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:50

44. Uitleg bestemmingsplan (6)
Koppeling tussen definitie
‘bedrijf’ en Staat van
bedrijven: ABRvS 20 juli 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:2010

45. Uitleg bestemmingsplan (7)
Verschrijvingen in de planregels leiden niet automatisch tot
rechtsonzekerheid:
- ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2267
- ABRvS 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3501
45

46. Voorwaardelijke verplichting
• ABRvS 15 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3106
• ABRvS 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1240
• ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:154
46

47. Wij houden liever geen afstand
Biertje?