Gst. 2024/15 De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan

Gst. 2024/15
De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels
zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het
bestemmingsplan. (Westerveld)
ABRvS 27-07-2022, ECLI:NL:RVS:2022:2176, m.nt. C.J. Dekker & M. Zeegers
Instantie Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Datum 27 juli 2022
Magistraten Mr. E.J. Daalder
Zaaknummer 202101501/1/R3
Noot C.J. Dekker & M. Zeegers
JCDI JCDI:ADS942083:1
Vakgebied(en) Omgevingsrecht / Omgevingsvergunning
Ruimtelijk bestuursrecht / Procedure bestemmingsplan
Omgevingsrecht / Handhaving
Brondocumenten ECLI:NL:RVS:2022:2176, Uitspraak, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State, 27-07-2022
Wetingang (Art. 2.1 Wabo)
Essentie
De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels zijn bepalend voor het
antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. (Westerveld)
Samenvatting
De Afdeling overweegt dat in artikel 4.7.1 van de planregels een vergunningstelsel is opgenomen voor werken
en werkzaamheden als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. In artikel 4.7.1, aanhef en
onder c, van de planregels is bepaald dat een omgevingsvergunning is vereist voor het afgraven en/of
ophogen van gronden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank deze bepaling ten onrechte niet
letterlijk uitgelegd, maar daaraan een uitleg gegeven aan de hand van de plantoelichting, nu deze bepaling op
zichzelf bezien duidelijk is. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt immers ondubbelzinnig dat een
omgevingsvergunning vereist is voor het afgraven en/of ophogen van gronden. Vaststaat dat met de aanleg
van de op het perceel Lhee aanwezige grondwal, die een oppervlakte van ongeveer 150 m2 beslaat, een
aanzienlijke ophoging van gronden heeft plaatsgevonden. Dat het de (kennelijke) bedoeling van de
planwetgever zou zijn geweest om slechts een vergunningstelsel voor werken en werkzaamheden in het
bestemmingsplan op te nemen voor het afgraven en/of ophogen van gronden wanneer die ophoging een
structurele verandering van het landschap teweegbrengt, doet hier niet aan af. Volgens vaste rechtspraak van
de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de
verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag
of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Wanneer een planregel duidelijk is dient deze omwille van
de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een
Link: https://www.inview.nl/document/id000bf538acf342f894ef4877ff43946d
Alle (auteurs-)rechten op dit document berusten bij Wolters Kluwer Nederland B.V. of haar
licentiegevers en worden uitdrukkelijk voorbehouden. Dit document is gegenereerd op 11.02.2024.
Kijk voor meer informatie over de diensten van Wolters Kluwer op www.wolterskluwer.nl.
Page 1/15

bestemmingsplan is bepaald kan worden uitgegaan. Nu ondubbelzinnig uit artikel 4.7.1, aanhef en onder c,
van de planregels volgt dat een omgevingsvergunning vereist is voor het ophogen van gronden, bestaat voor
een redelijke uitleg van die bepaling geen ruimte. Het college heeft zich gelet hierop ten onrechte op het
standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding van artikel 4.7.1, aanhef en onder c, van de
planregels. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Partij(en)
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B],
wonend te Dwingeloo, gemeente Westerveld,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 januari 2021 in zaken nrs. 20/180, 20/181,
20/182, 20/183 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerveld.
Uitspraak
Procesverloop
[appellant] heeft beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een viertal besluiten op bezwaar inzake de
afwijzing van een handhavingsverzoek wegens het niet naleven van vergunningvoorschriften, een verzoek om
invordering van een verbeurde dwangsom, het niet uitbetalen van een verbeurde dwangsom en de afwijzing
van een handhavingsverzoek wegens de aanleg van een aarden wal.
Bij besluiten van 23 januari 2020 heeft het college alsnog beslist op twee bezwaren van [appellant].
Bij besluiten van 27 februari 2020 heeft het college alsnog beslist op de twee overige bezwaren van
[appellant].
Bij uitspraak van 20 januari 2021 heeft de rechtbank de beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een
besluit niet-ontvankelijk verklaard, heeft hij de van rechtswege ontstane beroepen tegen de besluiten van 27
februari 2020 deels niet-ontvankelijk, deels ongegrond verklaard en heeft hij de van rechtswege ontstane
beroepen tegen de besluiten van 23 januari 2020 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 mei 2022, waar [appellant], en het college,
vertegenwoordigd door M. Groen en mr. Z. Mastaw, zijn verschenen.
Page 2/15

Overwegingen
Inleiding
1.
[appellant] heeft beroep ingesteld wegens het uitblijven van een besluit op zijn bezwaren gericht tegen een
viertal beslissingen van het college. De rechtbank heeft de beroepen wegens niet tijdig beslissen als volgt
gegroepeerd:
- het beroep met procedurenummer LEE 20/180 ziet op het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift
inzake de afwijzing van het handhavingsverzoek wegens het niet volledig uitvoeren van
vergunningvoorschriften;
- het beroep met zaaknummer LEE 20/181 ziet op het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift inzake
het niet invorderen van een verbeurde dwangsom;
het niet uitbetalen (aan [appellant]) van een dwangsom na een te laat besluit;
het afwijzen van een handhavingsverzoek tegen de aanleg van een ophoging van grond.
2.
Het hoger beroep richt zich tegen de uitspraak van de rechtbank van 20 januari 2021, die betrekking had op de
beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een viertal besluiten op de bezwaren van [appellant]. Nadien
heeft het college bij besluiten van 20 januari 2021 en 27 februari 2021 alsnog beslist op de bezwaren van
[appellant]. Omdat het de rechtbank niet is gebleken dat [appellant] nog een belang heeft bij een beoordeling
van de beroepen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, heeft hij de beroepen in zoverre niet-
ontvankelijk verklaard. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de beroepen, gelet op artikel 6:20, derde
lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), mede betrekking hebben op de besluiten op
bezwaar van het college van 23 januari 2020 en 27 februari 2020, nu in die besluiten niet geheel tegemoet
gekomen is aan de beroepen wegens niet tijdig beslissen van [appellant].
3.
De Afdeling zal bij de behandeling van het hoger beroep van [appellant] aansluiten bij de door de rechtbank
gehanteerde volgorde van de bespreking van de beroepen.
Intrekking
4.
[appellant] heeft zijn hoger beroep ter zitting ingetrokken voor zover het betreft het niet uitbetalen van een op
grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurde dwangsom wegens niet tijdig beslissen (bij de
rechtbank behandeld onder het procedurenummer LEE 20/182).
Het hoger beroep met betrekking tot het beroep met het procedurenummer LEE 20/181
De aangevallen uitspraak
Page 3/15

5.
Over het beroep dat ziet op de afwijzing van het handhavingsverzoek van [appellant] van 29 april 2019 wegens
het niet volledig uitvoeren van voorschriften behorende bij de omgevingsvergunning die bij besluit van 11 april
2017 is verleend, heeft de rechtbank overwogen dat met betrekking tot de ophoging van het voorterrein op het
perceel [locatie 1] alsnog is voldaan aan de vereisten die voortvloeien uit de tekening van Revers Buro voor
Groene Ruimte van 28 juli 2016, welke tekening onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning. Omdat het
perceel flauw afloopt is er volgens het college sprake van geringe afwijkingen in de erfhoogte, zowel in
positieve als in negatieve zin, die ook deels komen door fouten in de aan de omgevingsvergunning ten
grondslag gelegde tekening. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze afwijkingen niet dusdanig dat sprake
is van een overtreding. In zoverre heeft het college terecht afgezien van handhavend optreden. Ten aanzien
van de damwand die fungeert als erfafscheiding heeft de rechtbank overwogen dat de situatie alsnog in
overeenstemming is gebracht met de bij de omgevingsvergunning behorende tekening, zodat ook in zoverre
geen sprake is van een overtreding. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep, gericht tegen het besluit van
27 februari 2020, ongegrond verklaard.
Het hoger beroep
6.
[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat is voldaan aan de eisen die
voortvloeien uit de tekening behorende bij de omgevingsvergunning van 11 april 2017. Zo is met betrekking tot
het eerste voorschrift alleen de eerste 20 m van de stalen damwand verwijderd; de overige 35 m daarvan is op
de perceelgrens blijven staan. Tegen dit deel van de damwand zijn houten planken geplaatst. Ook is de grond
achter de damwand niet glooiend verlaagd, zoals in de tekening staat aangegeven.
[appellant] betoogt verder dat het maaiveld van het in de omgevingsvergunning aangegeven deel van de tuin
op het perceel [locatie 1] ten onrechte niet is teruggebracht tot de oorspronkelijke hoogte in 2015. Dit wordt
door het college ook niet betwist. Uit het besluit van 23 juli 2019 volgt namelijk dat het college van opvatting is
dat alleen de gronden aan de erfgrens moeten worden terugbracht naar de oorspronkelijke hoogte in 2015.
[appellant] voert verder aan dat niet gesproken kan worden van geringe afwijkingen van het bepaalde in de
omgevingsvergunning en de daarbij behorende tekening omdat een goede motivering, waarom deze
afwijkingen gering zouden zijn, ontbreekt. Voor zover de rechtbank heeft gewezen op een foto is voor
[appellant] niet duidelijk welke foto daarmee wordt bedoeld. Verder is onduidelijk hoe de rechtbank op basis
van deze foto tot het oordeel heeft kunnen komen dat slechts sprake is van een geringe overschrijding.
Volgens [appellant] moet het op de tekening aangewezen deel van het perceel [locatie 1] worden
teruggebracht tot het oorspronkelijke niveau in 2015. Het oorspronkelijke peil is volgens [appellant] gelijk aan
de hoogte van het maaiveld van het perceel [locatie 2]. Dit peil is echter in de tekening niet juist weergegeven.
[appellant] heeft in dit kader gewezen op een meting die is verricht door Rural Planning Services (RPS).
Daaruit volgt volgens hem dat het oorspronkelijke peil in 2015 10,15 m boven NAP lag, waar de hoogte van
het maaiveld op het perceel [locatie 1] nu ongeveer 11,05 m boven NAP bedraagt. Volgens [appellant] moet
gelet hierop worden vastgesteld dat het perceel [locatie 1] gemiddeld genomen nog zo’n 90 cm hoger is dan
het oorspronkelijke peil in 2015. De rechtbank heeft de bevindingen van RPS echter ten onrechte niet
betrokken bij zijn oordeel.
6.1.
Het college stelt dat ter voldoening aan de last onder dwangsom, die hij bij besluit van 25 januari 2019 heeft
opgelegd, de stalen damwand is ingekort tot de vereiste afmetingen en voor het overige met houten planken is
bedekt. Op de erfgrens is geen hoogteverschil te zien, maar een bepaalde oorspronkelijke glooiing blijft
zichtbaar. Volgens het college bestaat voor de eis van [appellant] dat de ophoging van het voorerf van het
Page 4/15

perceel [locatie 1] zoals die in 2015 heeft plaatsgevonden volledig ongedaan gemaakt moet worden, geen
grond omdat deze ophoging vergunningvrij heeft plaatsgevonden. Door middel van foto’s, metingen en
waarnemingen is door de toezichthouder van het college vastgesteld dat voorafgaand aan het bestreden
besluit werd voldaan aan het voorschrift met betrekking tot erfhoogte. De metingen waar [appellant] op wijst
zijn van na het bestreden besluit, zodat deze niet kunnen dienen ter onderbouwing van het standpunt dat op
dat moment niet zou zijn voldaan aan het vergunningsvoorschrift. In dit verband merkt het college op dat er
door de toezichthouder is geconstateerd dat er na het bestreden besluit wijzigingen zijn opgetreden in de
hoogte van het voorerf.
Voor zover [appellant] heeft verwezen naar de gedetailleerde aanwijzingen van de erfinrichtingstekening bij de
omgevingsvergunning, wijst het college erop dat bij metingen in 2019 al is gebleken dat de in die tekening
opgenomen erfhoogten niet precies kloppen. De schuur en de inrit zijn volgens het college lager dan op die
tekening is aangegeven. Volgens het college kan niet precies worden vastgesteld of het erf oploopt volgens
een bepaalde hellingshoek, maar deze details uit de erfinrichtingstekening zijn ook niet letterlijk opgenomen in
het voorschrift dat aan de omgevingsvergunning is verbonden. Het college heeft naar aanleiding van het
handhavingsverzoek beoordeeld of de erfhoogte in de correcte staat is teruggebracht. Dat is volgens het
college het geval, omdat de voorerven van de percelen [locatie 2] en 10 qua hoogte visueel gezien op elkaar
aansluiten.
6.2.
Tussen partijen bestaat verschil van mening over de vraag of is voldaan aan de voorschriften die zijn
verbonden aan de omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het planologisch regime, die het
college bij besluit van 11 april 2017 heeft verleend aan [vergunninghouder] voor het splitsen van een boerderij
in drie wooneenheden op het perceel [locatie 2], het legaliseren van een op dat perceel aanwezige schuur en
het aanleggen dan wel veranderen van een inrit. Aan deze omgevingsvergunning, die is verleend met
toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen (hierna:
de Wabo), is als voorschrift verbonden dat het terreininrichtingsplan van Reuvers van 28 juli 2016 uiterlijk
binnen twee maanden na het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning dient te worden uitgevoerd.
Dit betreft de volgende maatregelen:
"1.
de reeds aangebrachte damwand wordt verwijderd en het op het terreininrichtingsplan aangegeven deel wordt
ter hoogte van de schuur vervangen door een houten damwand.
2.
Het maaiveld van het deel van de tuin dat grenst aan de weg Lhee en de tuin van [locatie 2] wordt
teruggebracht tot de oorspronkelijke hoogte van 2015."
6.3.
Omdat niet tijdig aan voornoemde voorschriften is voldaan, heeft [appellant] op 8 november 2018 verzocht om
handhaving, wat ertoe heeft geleid dat het college bij besluit van 25 januari 2019 een last onder dwangsom
heeft opgelegd aan [vergunninghouder]. Deze last hield in dat - op straffe van een dwangsom van € 15.000
ineens - voor 15 maart 2019 de erfinrichting uitgevoerd diende te zijn conform de omgevingsvergunning van 11
april 2017 en het daarbij behorende terreininrichtingsplan van Reuvers van 28 juli 2016. Vaststaat dat
[vergunninghouder] niet tijdig aan deze last heeft voldaan zodat op 15 maart 2020 de bij besluit van 25 januari
2019 opgelegde last onder dwangsom is verbeurd. Nadien is door [vergunninghouder] wel een aantal
werkzaamheden verricht op het perceel [locatie 1] om het perceel in overeenstemming te brengen met de
voorschriften uit de omgevingsvergunning. Zo is het deel van de stalen damwand dat zich op het voorerf
bevindt verwijderd, is het achterste deel van de damwand voorzien van houten planken en is de hoogte van
het voorerf nabij de perceelgrens met het perceel [locatie 2] omlaag gebracht. Volgens [appellant] is echter
Page 5/15

nog steeds sprake van strijd met de voorschriften uit de omgevingsvergunning van 11 april 2017. Om die
reden heeft hij op 29 april 2019 opnieuw verzocht om handhaving.
- De damwand
De Afdeling stelt vast dat het deel van de stalen damwand op het voorerf van het perceel [locatie 1] ongeveer
tot aan de schuur is verwijderd, en dat in zoverre is voldaan aan het voorschrift uit de omgevingsvergunning.
Uit diverse stukken, waaronder de foto’s van 18 november 2019 waarnaar het college heeft verwezen en de
foto’s die als bijlage zijn gevoegd bij het proces-verbaal van 23 december 2021 dat is opgesteld door Wiggers
Gerechtsdeurwaarders, valt echter af te leiden dat het achterste deel van de stalen damwand nog aanwezig is,
en dat hier houten planken tegenaan zijn geplaatst. Daarom is niet voldaan aan het voorschrift, dat de reeds
aangebrachte damwand moet worden verwijderd en het op het terreininrichtingsplan aangegeven deel ter
hoogte van de schuur moet worden vervangen door een houten damwand. De rechtbank is dan ook ten
onrechte tot het oordeel gekomen dat de situatie ter plaatse in overeenstemming is met het
vergunningvoorschrift en de bij de omgevingsvergunning behorende tekening en dat in zoverre geen sprake is
van een overtreding. Om die reden bestond voor het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de
bevoegdheid om handhavend op te treden.
6.5.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk
voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder
dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere
omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als
concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de
daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
6.6.
De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld of het college, gelet op de voortdurende overtreding met betrekking
tot de stalen damwand, gehouden was om opnieuw handhavend op te treden. Het college heeft toegelicht dat
het voorschrift met betrekking tot de damwand is opgenomen in de omgevingsvergunning om een in 2016 door
de Welstandscommissie geconstateerde strijdigheid met de redelijke eisen van welstand weg te nemen.
Daarbij is van belang dat de percelen [locatie 2] en 10 zich in een gebied bevinden dat zich kenmerkt als een
glooiend beekdallandschap. De plaatsing hierin van een stalen damwand deed volgens de
Welstandscommissie afbreuk aan deze landschappelijke waarden. Door aan de omgevingsvergunning het
voorschrift te verbinden dat het achterste deel van de damwand moest worden uitgevoerd in hout, kon de
strijdigheid met de redelijke eisen van welstand worden weggenomen. Verder is volgens het college van
belang dat op korte afstand van de damwand een schuur aanwezig is, die in 2015 is gerealiseerd en waarvoor
bij besluit van 11 april 2017 een omgevingsvergunning is verleend. Volgens het college zou het verwijderen
van het achterste deel van de damwand grote gevolgen kunnen hebben voor de bouwtechnische staat en
stabiliteit van deze schuur. Gezien de achtergrond van het in de omgevingsvergunning opgenomen voorschrift,
heeft het college daarom gemeend af te kunnen zien van (opnieuw) handhavend optreden omdat met het
plaatsen van de houten planken hetzelfde doel kon worden bereikt, namelijk het wegnemen van de strijdigheid
met de redelijke eisen van welstand. Het college wijst er op dat de Welstandscommissie na een bezoek ter
plaatse tot hetzelfde oordeel is gekomen.
6.7.
De Afdeling stelt vast dat het voorschrift over de verwijdering van de stalen damwand dus louter tot doel heeft
het beperken van de visuele uitstraling van de damwand, zodat kan worden voldaan aan het bepaalde in
artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo (redelijke eisen van welstand). Met de houten
omkisting is het bezwaar tegen de uitstraling van de stalen damwand uit welstandsoogpunt weggenomen.
Page 6/15

Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op het doel dat met het voorschrift is beoogd, er
daarom van mogen afzien om (opnieuw) handhavend op te treden, gezien de onevenredige gevolgen die dit
handhavend optreden zou hebben voor [vergunninghouder] ten opzichte van de met de handhaving te dienen
doelen. Daarbij betrekt de Afdeling ook de mogelijke bouwkundige gevolgen voor de schuur wanneer de
damwand zou worden verwijderd. Dat de houten omkisting van de damwand volgens [appellant] niet goed is
uitgevoerd en dat de stalen damwand op enkele plaatsen nog zichtbaar is, leidt niet tot een ander oordeel.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op basis van de aan de beslissing op bezwaar ten
grondslag gelegde foto’s kunnen vaststellen dat de strijdigheid met de redelijke eisen van welstand op dat
moment was weggenomen, zoals ook de Welstandscommissie heeft vastgesteld. De foto’s waarnaar
[appellant] verwijst zijn van 23 december 2021, ongeveer anderhalf jaar na het nemen van de beslissing op
bezwaar, zodat op basis hiervan niet kan worden vastgesteld dat de strijdigheid met de redelijke eisen van
welstand op het moment dat de beslissing op bezwaar werd genomen niet was weggenomen.
Het betoog faalt.
6.8.
[appellant] voert verder aan dat hij er gelet op de in de omgevingsvergunning van 11 april 2017 neergelegde
voorschriften op heeft mogen vertrouwen dat deze voorschriften ook daadwerkelijk zouden worden uitgevoerd.
[appellant] wijst in dit verband op schriftelijke toezeggingen die zijn gedaan in het verweerschrift van 10 mei
2017. Het college heeft zich met het opnemen van de bedoelde voorschriften in de omgevingsvergunning
gebonden aan een volledige uitvoering van de in die vergunning omschreven maatregelen. Door, zoals nu het
geval is, de uit te voeren maatregelen achteraf aan te passen, en deze niet volledig te laten uitvoeren, wordt
de rechtspositie van [appellant] aangetast en handelt het college in strijd met het vertrouwensbeginsel.
6.9.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van
de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de
betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het
bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de door [appellant] bedoelde gedragingen en uitlatingen niet worden
gekwalificeerd als een toezegging of gedraging waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon
en mocht afleiden of en zo ja, hoe het college in het concrete geval zijn handhavingsbevoegdheid zou
uitoefenen. Dat in een schriftelijk stuk in het kader van een voorlopige voorzieningsprocedure is aangegeven
dat aan de omgevingsvergunning van 11 april 2017 duidelijke voorschriften zijn verbonden die zien op het
afgraven van het terrein en op het deels verwijderen en deels vervangen van de damwand, is onvoldoende om
te kunnen worden gekwalificeerd als een toezegging dat zonder nadere afweging zal worden gehandhaafd.
Gelet hierop is er geen sprake van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Ook hierom bestond er
in het concrete geval voor het college dus geen aanleiding om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
- De hoogte van het perceel [locatie 1]
6.10.
Het college heeft zich voor de vraag of nog sprake is van een overtreding met betrekking tot het voorschrift dat
de maaiveldhoogte van delen van het perceel [locatie 1] moet zijn teruggebracht tot de oorspronkelijke hoogte
uit 2015, gebaseerd op foto’s en waarnemingen van gemeentelijke toezichthouders van 18 november 2019.
Uit deze foto’s en waarnemingen blijkt volgens het college dat de erfhoogte van het voorerf alsnog in
overeenstemming is gebracht met het terreininrichtingsplan. Op die tekening staan dwarsdoorsneden
aangegeven, waarbij globaal met een stippellijn is aangegeven wat op een aantal punten de erfhoogte van het
perceel was. Daarnaast is daarop met een zwarte lijn aangegeven hoe de nieuwe glooiing van het perceel
moet worden vormgegeven. Ook staat op de tekening aangegeven dat een zeer flauw talud van ongeveer 3°
Page 7/15

moet worden aangehouden.
6.11.
Naar het oordeel van de Afdeling kan op basis van de door het college overgelegde foto’s onvoldoende
worden vastgesteld of de erfhoogte van het deel van de tuin van het perceel [locatie 1] dat grenst aan het
perceel [locatie 2] en de weg, in overeenstemming is gebracht met het terreininrichtingsplan en dat de hoogte
van het maaiveld van de daarop aangegeven perceelsonderdelen is teruggebracht naar de oorspronkelijke
hoogte uit 2015. Hierbij betrekt de Afdeling dat [appellant] heeft gewezen op een rapport van RPS van 16
november 2021, waaruit volgt dat gemiddeld genomen sprake is van een hoogteverschil van ongeveer 85 cm
tussen de percelen [locatie 2] en 10. De Afdeling is er gelet hierop niet van overtuigd dat het perceel, wat de
hoogte daarvan betreft, ten tijde van de beslissing op bezwaar in overeenstemming was met het
vergunningvoorschrift en hetgeen is aangegeven op het erfinrichtingsplan. Gelet op de summiere
onderbouwing die het college aan het besluit om te weigeren om handhavend op te treden ten grondslag heeft
gelegd, kan dan ook niet worden gesteld dat de overtreding is beëindigd en dat daarom geen aanleiding meer
bestond om handhavend op te treden. De rechtbank is dan ook ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de
overtreding ten tijde van de beslissing op bezwaar was beëindigd.
Het betoog slaagt.
Verzoek om schadevergoeding
7.
[appellant] heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb, voor de
schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de besluiten op bezwaar. Hij stelt in dit verband dat hij
als gevolg van de activiteiten op het perceel [locatie 1], het ophogen van gronden op dat perceel en het
aanleggen van een damwand, schade heeft ondervonden doordat grond, puin en water afkomstig van het
opgehoogde aangrenzende perceel, al jarenlang blijft afglijden naar zijn lager gelegen perceel. In dit verband
wijst [appellant] erop dat hij in een historische boerderij woont die is opgetrokken uit stampbeton, dat volgens
[appellant] bijzonder gevoelig is voor vocht. Omdat het college heeft verzuimd om (tijdig) adequaat op te treden
tegen de illegale activiteiten op het perceel [locatie 1], stelt [appellant] schade te hebben geleden.
7.1.
Artikel 8:88 van de Awb luidt:
"De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot
vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in
artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende
zijn."
"Indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het
schadeveroorzakende besluit, wordt het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger
beroep aanhangig is."
7.2.
Naar het oordeel van de Afdeling is het verzoek van [appellant] een verzoek als bedoeld in artikel 8:88 van de
Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet. Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.11 is
overwogen kan op dit moment echter nog niet worden vastgesteld of het college ten onrechte heeft afgezien
Page 8/15

van handhavend optreden en of het [appellant] daardoor schade heeft geleden. Om die reden wordt het
verzoek afgewezen. Op het moment dat door het college een nieuw besluit op het bezwaar is genomen, kan
opnieuw om schadevergoeding worden verzocht.
Het hoger beroep met betrekking tot het beroep met het procedurenummer LEE 20/181
8.
De rechtbank heeft overwogen dat het recht tot invordering van verbeurde dwangsommen verjaart door
verloop van één jaar na de dag waarop deze zijn verbeurd. Niet in geschil is dat [vergunninghouder] niet
volledig aan de last heeft voldaan, zodat de bij besluit van 25 januari 2019 opgelegde last onder dwangsom op
15 maart 2019 is verbeurd. Gelet hierop heeft de rechtbank vastgesteld dat het recht tot invordering van de
verbeurde dwangsom op 15 maart 2020 is verjaard. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat - nu niet is
gebleken van een stuitingshandeling of verlenging van de begunstigingstermijn - geen belang meer bestaat bij
een rechterlijk oordeel over de rechtmatigheid van het besluit over de weigering om over te gaan tot
invordering. Gelet hierop heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Het hoger beroep
9.
[appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant] nog een belang heeft bij een rechterlijk
oordeel over de weigering van het college om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
Omdat het college niet tijdig heeft beslist op de bezwaren gericht tegen het besluit van 18 juni 2019, heeft
[appellant] het college bij brieven van 9 en 11 december 2019 in gebreke gesteld. Bij brief van 6 maart 2020
heeft hij er bij het college op aangedrongen dat het college een stuitingshandeling verricht om te voorkomen
dat de bevoegdheid om de op 15 maart 2019 verbeurde dwangsom in te vorderen verjaart. Ook toen volgde er
nog geen besluit. Uiteindelijk heeft het college pas op 27 februari 2020 beslist op de bezwaren van [appellant].
Hiermee heeft het college er bewust voor gezorgd dat de bevoegdheid om de verbeurde dwangsom in te
vorderen, zou verjaren. [appellant] heeft herhaaldelijk gepoogd om het college te bewegen tot het nemen van
een invorderingsbesluit. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte niet gemotiveerd waarom de
verjaring door de door [appellant] gestuurde brieven niet is gestuit.
9.1.
Artikel 5:35 van de Awb luidde ten tijde van belang:
"In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door
verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
Artikel 4:105, eerste lid, van de Awb luidt:
"De verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van
Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 316, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van
overeenkomstige toepassing."
"Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een
beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een
dwangbevel."
9.2.
Volgens artikel 5:35 van de Awb, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, verjaart de bevoegdheid tot
invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Dit
betekent in dit geval dat de bevoegdheid tot invordering van de hiervoor genoemde dwangsom van
€ 15.000,00 die op 15 maart 2019 werd verbeurd, verjaarde op 15 maart 2020. Omdat niet is gebleken van
stuitingshandelingen door het college, betekent dit dat de bevoegdheid tot invordering van de verbeurde
dwangsom van € 15.000,00 verjaarde op 15 maart 2020 en niet meer ingevorderd kon worden door het
Page 9/15

college. Anders dan [appellant] meent, kan de verjaringstermijn niet worden gestuit door de door hem
verstuurde brieven. Dit kan alleen door handelingen als bedoeld in de artikelen 4:105 en 4:106 van de Awb die
worden verricht door het tot invordering bevoegde bestuursorgaan. Daarom heeft de rechtbank dan ook
terecht geoordeeld dat geen belang meer bestaat bij een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit van
het college van 27 februari 2020 over de weigering om over te gaan tot invordering.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep met betrekking tot het beroep met het procedurenummer LEE 20/183.
10.
De rechtbank heeft zich voor de vraag gesteld of voor de aanleg van de aarden wal op het perceel [locatie 1]
een omgevingsvergunning vereist is. Volgens artikel 4.7.1, aanhef en onder c, van de regels behorende bij het
bestemmingsplan "Lhee, Eemster en Geeuwenbrug" is een omgevingsvergunning op gronden met de
bestemming "Agrarisch-2" vereist voor het afgraven en/of ophogen van gronden. De rechtbank heeft
overwogen dat in het bestemmingsplan geen definitie van "ophogen" is opgenomen. Omdat voornoemde
definitie ontbreekt heeft het college voor de interpretatie van artikel 4.7.1, aanhef en onder, c, van de
planregels aangesloten bij de toelichting van het bestemmingsplan. Daaruit volgt dat de toekenning van
gebiedsbestemmingen en dubbelbestemmingen aan gronden in het plangebied en het
omgevingsvergunningstelsel dat daarin is opgenomen voor werkzaamheden, strekt ter bescherming van de
waardevolle landschappelijke waarden en om structurele veranderingen van het landschap te voorkomen, dan
wel om deze structurele ingrepen in het landschap af te kunnen wegen. De rechtbank heeft overwogen dat, nu
een definitie van "ophogen" in het bestemmingsplan ontbreekt, het college aansluiting heeft kunnen zoeken bij
de bedoeling van de planwetgever zoals die is geformuleerd in de plantoelichting. Vervolgens heeft de
rechtbank geconcludeerd dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de
aanleg van de aarden wal geen omgevingsvergunning vereist is, nu deze wal geen structurele verandering van
het (beekdal)landschap met zich brengt.
Het hoger beroep
11.
[appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de interpretatie van
artikel 4.7.1, aanhef en onder, van de planregels aansluiting heeft kunnen zoeken bij de (kennelijke) bedoeling
van de planwetgever. Volgens [appellant] moet voor de uitleg van een begrip in de planregels, bij het
ontbreken van een definitie daarvan, aansluiting worden gezocht bij de definities van dat begrip in andere wet-
en regelgeving, dan wel bij het normale spraakgebruik. Volgens [appellant] betekent dat in dit specifieke geval
dat moet worden aangesloten bij de letterlijke betekenis van "ophogen" uit het Van Dale Groot Woordenboek
der Nederlandse Taal waarin dit begrip wordt omschreven als: "hoger maken, verhogen, m.n. door het storten
van aarde, zand, bagger, puin enz.". Een dergelijke uitleg brengt volgens [appellant] met zich dat elke
verhoging omgevingsvergunningplichtig is.
11.1.
De Afdeling stelt voorop dat aan het gedeelte van het perceel [locatie 1] waarop de aarden wal zich bevindt
volgens het bestemmingsplan "Lhee, Eemster en Geeuwenburg" dat bij besluit van 31 oktober 2017 door de
raad van de gemeente Westerveld is vastgesteld, de bestemming "Agrarisch - 2" en de dubbelbestemmingen
"Waarde - Cultuurhistorie" en "Waarde - Landschap 1" zijn toegekend. Ingevolge artikel 4.1 van de planregels
van dat plan zijn de voor "Agrarisch - 2" aangewezen gronden onder meer bestemd voor agrarisch
grondgebruik, met daaraan ondergeschikt cultuurgrond.
11.2.
Artikel 4.7.1, aanhef en onder c, van de planregels luidt:
"Voor de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden is een omgevingsvergunning vereist:
[…]
Page 10/15

c. het afgraven en/of ophogen van gronden;
[…]"
11.3.
De Afdeling overweegt dat in artikel 4.7.1 van de planregels een vergunningstelsel is opgenomen voor werken
en werkzaamheden als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, van de Wabo. In artikel 4.7.1, aanhef en
onder c, van de planregels is bepaald dat een omgevingsvergunning is vereist voor het afgraven en/of
ophogen van gronden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank deze bepaling ten onrechte niet
letterlijk uitgelegd, maar daaraan een uitleg gegeven aan de hand van de plantoelichting, nu deze bepaling op
zichzelf bezien duidelijk is. Uit de bewoordingen van deze bepaling volgt immers ondubbelzinnig dat een
omgevingsvergunning vereist is voor het afgraven en/of ophogen van gronden. Vaststaat dat met de aanleg
van de op het perceel Lhee aanwezige grondwal, die een oppervlakte van ongeveer 150 m2 beslaat, een
aanzienlijke ophoging van gronden heeft plaatsgevonden. Dat het de (kennelijke) bedoeling van de
planwetgever zou zijn geweest om slechts een vergunningstelsel voor werken en werkzaamheden in het
bestemmingsplan op te nemen voor het afgraven en/of ophogen van gronden wanneer die ophoging een
structurele verandering van het landschap teweegbrengt, doet hier niet aan af. Volgens vaste rechtspraak van
de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de
verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag
of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Wanneer een planregel duidelijk is dient deze omwille van
de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, omdat de rechtszekerheid vereist dat van wat in een
bestemmingsplan is bepaald kan worden uitgegaan. Nu ondubbelzinnig uit artikel 4.7.1, aanhef en onder c,
van de planregels volgt dat een omgevingsvergunning vereist is voor het ophogen van gronden, bestaat voor
een redelijke uitleg van die bepaling geen ruimte. Het college heeft zich gelet hierop ten onrechte op het
standpunt gesteld dat geen sprake is van een overtreding van artikel 4.7.1, aanhef en onder c, van de
planregels. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
12.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.11 en 11.3 is overwogen is het hoger beroep gegrond. De aangevallen
uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep
tegen het besluit van 27 februari 2020 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover het
college heeft nagelaten om te motiveren waarom niet langer sprake is van een overtreding van het bij de
omgevingsvergunning van 11 april 2017 behorende vergunningvoorschrift, inhoudende dat het maaiveld van
het deel van de tuin dat grenst aan de weg Lhee en de tuin van het perceel [locatie 2] moet worden
teruggebracht naar de oorspronkelijke hoogte uit 2015. Het college dient in zoverre een nieuw besluit te
nemen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
Verder zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 januari 2020 alsnog gegrond verklaren en dat
besluit vernietigen, voor zover het college daarbij de bezwaren gericht tegen het besluit van 18 juni 2019 om
niet handhavend op te treden ten aanzien van een aarden wal op de achterzijde van het perceel [locatie 1],
ongegrond heeft verklaard. Het college dient alsnog te beslissen op het bezwaar van [appellant] gericht tegen
het besluit van 18 juni 2019. Hierbij dient te worden bezien of er concreet zicht is op legalisering of dat er
andere bijzondere omstandigheden zijn om van handhaving af te zien, of dat alsnog handhavend moet
opgetreden tegen de op het perceel [locatie 1] aanwezige aarden wal.
Proceskosten
Page 11/15

13.
Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 januari 2021 in zaaknrs. 20/180 en
20/183;
III. verklaart de bij de rechtbank van rechtswege op de besluiten van 23 januari 2020 en 27 februari 2020
betrekking hebbende beroepen gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 23 januari
2020, kenmerk 263956, voor zover daarbij de bezwaren gericht tegen het afwijzen van het
handhavingsverzoek vanwege het aanleggen van een aarden wal op het perceel [locatie 1] ongegrond
zijn verklaard;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Westerveld van 27 februari
2020, kenmerk 266733, voor zover daarbij de bezwaren gericht tegen het afwijzen van het
handhavingsverzoek vanwege het niet naleven van het vergunningvoorschrift behorende bij de
omgevingsvergunning van 11 april 2017, inhoudende dat het maaiveld van het deel van de tuin dat
grenst aan de weg Lhee en de tuin van het perceel [locatie 2] moet worden teruggebracht naar de
oorspronkelijke hoogte uit 2015, ongegrond zijn verklaard;
VI. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
VI
I.
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerveld tot vergoeding van bij
[appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep
opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.780,71, met dien verstande dat bij betaling van
genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI
II.
gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerveld aan [appellant A] en
[appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht
ten bedrage van € 448,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een
van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Noot
Auteur: C.J. Dekker & M. Zeegers[1]
Naschrift
1.
Hoewel een al wat oudere uitspraak, blijft de kern daarvan van belang voor de (gemeente)praktijk. In de hier
opgenomen uitspraak overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) - onder
Page 12/15

verwijzing naar haar vaste rechtspraak (ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607, AB 2019/353, m.nt.
M. van Zanten; JOM 2020/194; TBR 2019/139) - dat de op de verbeelding weergegeven bestemming en de
daarbij behorende regels (planregels), bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is
met het bestemmingsplan. Wanneer een planregel duidelijk is, dient deze - omwille van de rechtszekerheid -
letterlijk te worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist namelijk dat kan worden uitgegaan van dat wat in het
bestemmingsplan is bepaald. Op basis van die rechtspraak oordeelt de Afdeling dat uit de bewoordingen van
de betreffende bepaling in de planregels ondubbelzinnig volgt dat een omgevingsvergunning vereist is voor het
afgraven en/of ophogen van gronden.
“Voor de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en werkzaamheden is een omgevingsvergunning
vereist: het afgraven en/of ophogen van gronden”
Anders gezegd: de bepaling in de planregels is volgens de Afdeling op zichzelf bezien duidelijk. Daarmee heeft
de rechtbank Noord-Nederland (rechtbank) naar het oordeel van de Afdeling de bepaling in de planregels ten
onrechte niet letterlijk uitgelegd, maar daaraan een redelijke uitleg gegeven aan de hand van de toelichting. De
Afdeling verklaart het hoger beroep van appellant daarom gegrond, vernietigt de uitspraak van de rechtbank,
verklaart het van rechtswege tegen het besluit van 23 januari 2022 gerichte beroep gegrond, vernietigt het
besluit van 23 januari 2022 en draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente
Westerveld (college) op opnieuw op het door appellant ingediende bezwaarschrift tegen het primaire besluit te
beslissen, waarbij het college dient te bezien of er concreet zicht is op legalisering of dat er andere bijzondere
omstandigheden zijn om van handhaving af te zien, of dat alsnog handhavend moet opgetreden tegen de
aanwezige aarden wal.
2.
De hier opgenomen uitspraak past in de vaste rechtspraak van de Afdeling - zoals ook in die uitspraak door de
Afdeling zelf aangehaald - dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van strijd met het bestemmingsplan,
de planregels en de op de plankaart weergegeven bestemming beslissend zijn (zie onder heel veel meer:
ABRvS 23 april 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF7645, Gst. 2003/185, m.nt. S. Hillegers; ABRvS 2 december
2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5072; ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2027; ABRvS 12 juni 2023,
ECLI:NL:RVS:2023:2250). Als een discrepantie bestaat tussen de verbeelding en de planregels, gaan de
planregels overigens voor (ABRvS 17 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO4195). Omwille van de
rechtszekerheid, moet een planregel volgens de Afdeling dan ook letterlijk worden uitgelegd, óók als evident is
dat de letterlijke tekst in strijd is met de bedoeling van de planwetgever (zie onder meer: ABRvS 18 februari
2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH3227; ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2055; ABRvS 26 juni
2019, ECLI:NL:RVS:2019:2019; ABRvS 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1696). De enige uitzonderingen
hierop zijn - los van de situatie waarin de verbeelding en de planregels op zichzelf noch in samenhang
voldoende duidelijk zijn en toegekomen wordt aan de toelichting (zie bijvoorbeeld: ABRvS 28 augustus 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:2896, TBR 2019/140, m.nt. C.F. Geerdes; ABRvS 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2401)
of, bij gebrek aan een toelichting, de uitleg in het normale spraakgebruik op grond van de Dikke van Dale
(ABRvS 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684; ABRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3029;
ABRvS 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3520; ABRvS 28 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2891; ABRvS
27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3624) - kennelijke verschrijvingen (zie onder meer: ABRvS 30
september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ8912; ABRvS 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:771; ABRvS 3 mei
2017, ECLI:NL:RVS:2017:1173, allen JM 2017/63, m.nt. F. Arents & A. Wagenmakers; ABRvS 15 juni 2022,
ECLI:NL:RVS:2022:1696) en de situatie dat in (de toelichting op) het bestemmingsplan delen van het perceel
expliciet niet als erf zijn aangemerkt (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:571, AB 2018/96, m.nt.
A.G.A. Nijmeijer, Gst. 2018/135, m.nt. P.C.M. Heinen, JM 2018/55, m.nt. J. Molenaar & B. de Haan, TBR
2018/75, m.nt. B. Rademaker; ABRvS 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2274; ABRvS 30 augustus
2023, ECLI:NL:RVS:2023:1686 en :3304). Ook in dat laatste geval wordt acht geslagen op de toelichting.
3.
Page 13/15

Dat de hier opgenomen uitspraak, zoals gezegd, past in de hiervoor beschreven bestendige rechtspraak van
de Afdeling en in dat kader ook niet erg verrassend is, laat onzes inziens de vraag onverlet of deze
benadering, die - in beginsel - inhoudt dat regels in een bestemmingsplan letterlijk en niet redelijk uitgelegd
moeten worden, nog wel zo noodzakelijk is en past in het huidige tijdgewricht. Zeker in een tijd waarin de
burger als steeds vindingrijker kan worden beschouwd - niet zelden wordt in ruimtelijke procedures gewezen
op structuurvisies en toelichtingen op andere beleidsdocumenten -, en misschien nog wel belangrijker is of een
dergelijke benaderingswijze nog wel past binnen het responsievere bestuursrecht, waarin het recht ten dienste
staat van de burger en waarbij de nadruk, anders dan op de strikte toepassing van regels, ligt op de doelen die
daarmee worden gediend. Verdedigbaar is dan ook het standpunt dat een letterlijke uitleg van planregels in
plaats van een redelijke uitleg, slechts ten dele ten goede komt aan de rechtszekerheid en misschien zelfs wel
ten koste gaat van die rechtszekerheid en in het verlengde daarvan van de rechtsbescherming die de burger
toekomt. In het kader van het responsievere bestuursrecht zou een andere benadering wat ons betreft dan ook
op zijn plaats zijn, zonder dat wij een paradigmaverschuiving voorstaan. Te denken valt aan een
redelijkheidstoets, mede in het licht van het evenredigheidsbeginsel (ABRvS 7 december 2022,
ECLI:NL:RVS:2022:3614, TBR 2023/20, m.nt. R. Kegge). Daarbij is van belang dat die redelijkheidstoets
voldoende wordt ingekaderd, om (eventueel) gevreesde rechtsonzekerheid te voorkomen. Onzes inziens kan
daarbij in ieder geval gedacht worden aan een redelijke uitleg in het geval van een kennelijke fout - vergelijk in
dat kader de met het wetsvoorstel versterken waarborgfunctie Awb voorgestelde artikelen 3:52 en 3:53 van de
Awb ten aanzien van de correctie van kennelijke fouten - in de betreffende planregel op basis van de
toelichting. Daarmee wordt de bestaande lijn in de rechtspraak van de Afdeling omtrent kennelijke
verschrijvingen - zoals hiervoor benoemd - iets uitgebreid en wordt tegemoetgekomen aan de tendens naar
een responsiever bestuursrecht, zonder - althans wat ons betreft - (te veel) af te doen aan het
rechtszekerheidsbeginsel.
4.
Een kennelijke fout doet zich in het onderhavige geval niet voor, zodat - als de hiervoor voorgestelde lijn zou
worden gevolgd - in het onderhavige geval onzes inziens geen aanleiding zou bestaan om aansluiting te
zoeken bij de (kennelijke) bedoeling van de planwetgever. Overigens maakt de omstandigheid dat sprake is
van een driepartijengeding, dat terughoudendheid met het toepassen van de hiervoor beschreven benadering
onzes inziens gepast is. Waar de vergunninghouder in kwestie namelijk gebaat is bij een redelijke uitleg van
de planregels, is de verzoeker om handhaving op zijn beurt gebaat bij een letterlijke uitleg van diezelfde
planregels. Het voorgaande illustreert dan ook dat responsiviteit jegens de één, niet per se responsiviteit
jegens de ander betekent. Gelet op de rechtszekerheid komt het ons daarom voor dat een redelijke uitleg van
planregels - in geval van een kennelijke fout - alleen aan de orde zou kunnen zijn in gevallen waarin een derde
als gevolg van die redelijke uitleg niet (kenbaar) onevenredig in zijn belangen wordt geraakt. Hoewel onze
verwachting is dat een dergelijke situatie zich in de praktijk vooralsnog maar zelden zal voordoen, is niet uit te
sluiten dat wanneer meer en breder naar planregels en verbeeldingen gekeken wordt door ook de toelichting
daarbij te betrekken, de rechtszekerheid van een derde minder kan worden. Anderzijds, die derde kan bij de
vaststelling van een bestemmingsplan ook zelf in de toelichting nagaan wat kennelijk bedoeld is en de praktijk
wijst inmiddels uit dat bij de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan regelmatig de gehele
toelichting bestudeerd is. Een meer redelijke, dan wel niet langer letterlijke uitleg in het licht van de toelichting,
voor kennelijke fouten sluit onzes inziens aan bij de hiervoor beschreven tendens met betrekking tot
responsiviteit binnen het bestuursrecht en maakt dat het ruimtelijke bestuursrecht - in ieder geval voor
kennelijke fouten - minder op afstand van de belevingswereld van “de burger” komt te staan.
5.
Het voorgaande ten aanzien van de huidige lijn in de rechtspraak van de Afdeling zal zeer waarschijnlijk ook
van toepassing zijn onder de reikwijdte van de Omgevingswet (Ow) per 1 januari 2024. Bestemmingsplannen
met verbrede reikwijdte als bedoeld in artikel 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet zijn immers (bedoeld
als) een opmaat naar de omgevingsplannen onder de Ow. Ten aanzien van bestemmingsplannen met
Page 14/15

verbrede reikwijdte heeft de Afdeling zich al uitgelaten over de uitleg van planregels in het kader van de
rechtszekerheid (ABRvS 27 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2388, TBR 2021/141, m.nt. B. Rademaker;
ABRvS 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2649; ABRvS 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3380).
Die moeten voldoende concreet en objectief begrensd zijn in het kader van die rechtszekerheid.
C.J. Dekker & M. Zeegers
Voetnoten
[1] Casper Dekker en Martine Zeegers zijn advocaat bij Ten Holter Noordam advocaten.
Page 15/15

Gst. 2024/15 De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan

Recommended

Recommended

More Related Content

More from Casper Dekker

More from Casper Dekker (6)

Gst. 2024/15 De op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan