1. ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА
1
В декабре 2012 года принят закон, которым внесены поправки в
Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющие новый
подход к использованию нефтегазовых доходов. Бюджет страны на
2013 год и плановый период был сверстан фактически уже на его
основе. Этот подход принято называть бюджетным правилом.
Бюджетное правило мы рассматриваем в специальной презентации
с одноименным названием, поскольку это один из наиболее острых
и принципиальных вопросов в контексте дискуссии об устойчивости
бюджетной системы, экономическом росте, просто о будущем
страны.
В настоящей презентации мы покажем, что такого рода правила
не являются чем-то необычным в государственном бюджетном
планировании, при попытках формировать ответственное
управление бюджетными средствами, обеспечивающее
долгосрочную сбалансированность бюджета и социально-
экономическую стабильность. Более обобщенно в мировой практике
правила такого типа принято называть фискальными правилами.

2. 2
Из истории известно, что странам,
которые постоянно тратят больше, чем они
могут себе позволить, приходится рано
или поздно расплачиваться снижением
роста доходов и уровня жизни своих
граждан, а также незащищенностью от
экономической и финансовой
нестабильности. Грамотная же бюджетно-
налоговая политика, напротив, является
краеугольным камнем устойчивого роста и
процветания.
Введение бюджетных правил является одним из инструментов такой
бюджетной политики.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

3. 3
В долгосрочном плане ситуация в экономике и бюджетной сфере
неопределенна. Это суждение всерьез верно для любой страны, т.к.
неопределенным является влияние очень многих факторов (цены на
сырье, скорость разработки и внедрения новых технологий, например,
в медицине и в энергетике, и др.). С другой стороны, ряд факторов уже
в среднесрочной перспективе точно будет играть отрицательную роль с
точки зрения устойчивости бюджетной системы, например, резкое
увеличение доли пожилого населения, что даже без учета пенсионных
вопросов, точно означает рост расходов на здравоохранение (в т.ч. за
счет высокой стоимости отдельных новых услуг и процедур).
Абсолютно ясно лишь одно — законодательным и исполнительным
органам власти, как нынешним, так и будущим, придется принимать
ряд очень жестких мер для того, чтобы поддерживать устойчивость и
стабильность государственных бюджетов. Как сделать принятие этих
жестких решений менее болезненными для населения и,
соответственно, более легкими для избранных лидеров, органов
власти?
Мировой опыт демонстрирует примеры того, как руководства стран
принимали правила бюджетно-налоговой политики с целью
долгосрочного упорядочивания бюджетного процесса, упреждая
кризисные ситуации и смягчая их остроту.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

4. 4
Познакомимся с целым рядом таких
примеров. Все без исключения примеры
сводятся к сознательным ограничениям,
принятым политиками в упредительном
режиме, если так можно выразиться, чтобы
избежать более резкого и болезненного
«затягивания поясов» в кризисном режиме.
Знакомство с использованием правил
бюджетно-налоговой политики с целью
разрешения долгосрочных бюджетных
проблем начнем с исторического опыта США.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

5. 5
Правила бюджетно-налоговой политики вводились в
США несколько раз с разной степенью успешности. В
1985 году Конгресс принял закон Грэмма-Радмэна-
Холлингса, в котором, среди прочего, оговаривались
целевые сроки устранения дефицита бюджета к 1991
году. Однако позже оказалось, что заданные цели были
недостижимы, и, в конце концов, этот закон был
отменен.
В 1990 году Конгресс и Президент утвердили новый подход, который, во-
первых, зафиксировал уровень переменных федеральных расходов, то есть
расходов, которые подлежат ежегодному финансированию, включая
приобретение товаров и услуг. Во-вторых, было утверждено правило
взимания налогов и обязательных расходов по мере поступления доходов
(правило PAYGO), т.е. расходов, которые продолжают осуществляться без
ежегодного переутверждения (автоматически). Большую часть этой категории
составили выплаты на медицинские пособия (Medicare, Medicaid) и выплаты по
социальному страхованию. Согласно правилу PAYGO любое снижение налогов
или повышение обязательных расходов должно быть компенсировано ростом
других налогов или снижением иных расходов, чтобы не ухудшался уровень
планируемого дефицита бюджета на несколько лет вперед.
Считается, что это правило помогло снизить уровень дефицита бюджета (а
за счет серьезного экономического роста 1990-х даже добиться несколько раз
профицита). Указанные правила не были продлены после 2001 года, с чем
отчасти связывают некоторые аналитики нарастание проблем в бюджетной
сфере в США в последние 10 лет.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

6. 6
7 февраля 1992 года в городе Маастрихт (Нидерладны)
был подписан «Договор о Европейском Союзе». Этот
Маастрихстский договор стал важнейшим этапом в
урегулировании денежной и политической систем
европейских стран. Кроме политических статей договора
были достигнуты договоренности в социальной сфере и по
финансово-экономическим вопросам (в том числе
последствием договора стало введение единой европейской
валюты евро).
Страны, подписавшие Маастрихтское соглашение, одобрили пять критериев,
которым должны удовлетворять страны, вступающие в Европейский союз:
дефицит государственного бюджета не должен превышать 3 % от внутреннего
валового продукта (ВВП);
государственный долг должен быть менее 60 % ВВП;
государство должно в течение двух лет участвовать в «механизме ERM2»
(механизм валютных курсов, направленный на поддержание
устойчивых, корректируемых соотношений валют) и обеспечивать стабильность
обменного курса своей валюты по отношению к евро;
уровень инфляции не должен превышать более чем на 1,5 % среднего
значения трѐх стран-участниц Евросоюза с наиболее стабильными ценами;
долгосрочные процентные ставки по государственным облигациям не должны
превышать более чем на 2 % среднее значение соответствующих ставок в странах
с самой низкой инфляцией.
По сути, эти критерии как раз и являются фискальными правилами. Как мы
видим, в данном случае это наднациональные фискальные правила.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

7. 7
Например, критерии стабильности финансовой сферы государства (дефицит
бюджета и долг) страна должна будет выполнять и после обретения полноправного
членства в Евросоюзе. Цель критериев — обеспечить сбалансированное развитие
экономики в рамках экономического и монетарного союза.
Европейские лидеры работают над укреплением инструментов по контролю за
соблюдением указанных фискальных правил, т.к. они систематически нарушаются
в той или иной степени практически всеми странами Евросоюза, что по мнению
многих специалистов является одной из основных причин финансово-бюджетного
кризиса последних лет.
Например, Франция, согласно прогнозам, не выполнит обещания
соответствовать фискальному правилу по дефициту бюджета в ближайшие 2 года,
несмотря на заверения министерства финансов Франции. Дефицит бюджета вместо
уменьшения вырастет с 3,9% в 2013 году до 4,2% в 2014.
Не устанем подчеркивать, что фундаментальные причины бюджетных проблем
в недостаточном росте экономики (предсказывается падение экономики Франции в
2013 году на 0,1% при сохранении уровня безработицы выше 10%).
Маастрихтские критерии — это финансово-
экономические показатели страны, необходимые для
вступления в Еврозону. По соблюдению этих
фискальных правил оценивается жизнеспособность
финансовой системы. Соблюдение этих финансово-
экономических показателей необходимо не только для
вступления Еврозону.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

8. 8
Начиная с 2000 года государственный долг
Греции не опускался ниже величины 100 % по
отношению к ВВП страны (см. рис. на
следующей странице). Не соответствовал
уровень долга и многих других стран
приведенному выше фискальному правилу.
Средний уровень государственного долга в
странах Евросоюза в 2000-х годах не опускался ниже 65% к уровню ВВП.
Не лучше обстоят дела с выполнением фискального правила по предельному
уровню дефицита бюджета для стран Еврозоны (3%). По данным, опубликованным
Евростат, бюджетный дефицит стран Еврозоны в среднем в 2010 году составил
6,2%, а 2011 году - 6,2%.
По итогам 2011 года крупнейшие дефициты бюджета зарегистрированы у
Ирландии (13,1% ВВП), Греции (9,1%), Испании (8,5%), Великобритании (8,3%),
Словении (6,4%), Кипра (6,3%), Литвы (5,5%), Франции и Румынии (по 5,2%),
Польши (5,1%). Минимальный дефицит у Финляндии (0,5%), Люксембурга (0,6%)
и Германии (1%).
Таким образом, еще до начала недавнего финансового кризиса и рецессии
механизмы принуждения, предусмотренные указанными правилами, не
предотвратили преодоления этих границ, и проблемы с государственными
бюджетами ряда стран в зоне евро, возникшие в последнее время, стали причиной
напряжения в финансовой и экономической сферах. А еще точнее, фискальные
правила не содержали адекватных механизмов принуждения.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

9. 9ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

10. 10
К первому типу фискальных правил относятся
всевозможные ограничения, устанавливаемые
по дефициту бюджета, размеру долга и
расходов на его обслуживание, уровню
налогов и налоговых льгот, предельному
уровню расходов и т.п.
Второй тип фискальных правил — это регламентация
исполнения правил первого типа. К правилам второго
типа относятся требования к прозрачности отчетности
(включая отчеты об исполнении бюджетов),
соблюдение определенных принципов мониторинга, а
также система санкций за несоблюдение фискальных
правил первого типа.
Можно говорить о фискальных правилах двух типов.
Фискальные правила первого типа часто «не работают», как в приведенных
выше примерах, если не подкреплены правилами второго типа.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

11. 11
Несмотря на то, что вводившиеся фискальные правила не предотвратили
финансово-бюджетных проблем последних лет ни в США, ни в ЕС, в ряде
отдельных стран подобные правила оказались более эффективными с точки зрения
контроля над бюджетом.
Например, в Швейцарии, Швеции, Финляндии и Нидерландах ситуация в
бюджетно-налоговой сфере заметно улучшилась после принятия правил,
ограничивавших расходы. В Канаде снизился уровень дефицита бюджета после
того, как в начале 1990-х были введены ограничения на расходы, а после 1998
года стало использоваться правило «сбалансированный бюджет или лучше»
(balanced budget or better rule) и отношение гоcударственного долга к ВВП заметно
понизилось.
Для того чтобы удовлетворить требованиям 3%-го ограничения дефицита
бюджета в странах Еврозоны, некоторые страны Европейского союза должны были
ввести более строгие фискальные правила на региональном и муниципальном
уровнях. В Австрии с 1999 по 2001 гг. это были требования бездефицитного
бюджета для муниципалитетов.
В некоторых странах, например в Канаде, Финляндии и Норвегии, вводились
требования сбалансированности бюджетов в многолетней перспективе, но
допускался дефицит бюджета в отдельном периоде.
Во многих странах практикуется ограничение размера долга региональных и
местных бюджетов. Наиболее строгие ограничения, запрещающие такие
заимствования в принципе, вводились в Дании, Южной Корее и Испании (на
текущие расходы). Во многих странах существует практика утверждения
заимствований региона или муниципалитета вышестоящим уровнем.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

12. 12
Как мы видели, фискальные правила могут быть наднациональными
(например, для стран Евросоюза в части ограничения бюджетного дефицита, или
для России, Казахстана и Республики Белорусь, как стран Таможенного союза, в
части уровня таможенных пошлин).
Фискальные правила широко применяются во многих странах в связи с
децентрализацией бюджетных систем для того, чтобы избежать
макроэкономической и финансовой дестабилизации в случае недостаточно
ответственной бюджетной политикой отдельных территорий. Фискальные
правила ограничивают региональные и местные власти в возможностях
управления доходами и расходами бюджета. Конкретные формы и параметры
фискальных правил зависят от степени децентрализации общественных финансов
в стране и от ее влияния в долгосрочной перспективе на финансовую
устойчивость бюджетной системы.
Также фискальные правила зависят от общей потребности бюджетной
системы в ресурсах, от жесткости бюджетных ограничений на всех уровнях
бюджетной системы и от институциональных особенностей страны. Хорошо
разработанные и сбалансированные фискальные правила помогают избежать
политических ошибок, смягчают последствия экономических циклов и
способствуют консолидации бюджетной системы.
В некоторых странах также вводятся ограничение на повышение расходов на
местном уровне, как это сделано в Германии и Португалии для расходов в целом
и в Южной Корее и Турции для отдельных видов расходов.
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

13. 13
• первое правило заключается в том, что в рамках экономического цикла
государственные заимствования допускаются только для
финансирования инвестиционных проектов (например, строительства
новых больниц, школ, дорог), а не для оплаты текущих расходов
(например, заработной платы работникам бюджетной сферы);
• второе правило заключается в том, что баланс государственных
заимствований должен быть построен таким образом, чтобы обеспечить
поддержание государственного внешнего долга на «стабильном и
разумном» уровне (в тот период чуть ниже 40% от ВВП).
Ограничения в форме долгосрочных
фискальных правил вводятся как в
странах с неустойчивыми институтами
(Колумбия, Бразилия, Аргентина), так и
в государствах, проводящих давно
вполне ответственную фискальную
политику (Великобритания, Австралия,
Новая Зеландия).
Правительство лейбористов,
пришедшее к власти в Великобритании
в 1997 году, приняло два фискальных
правила:
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

14. 14
Примеры фискальных правил, задающих ограничения при планировании
региональных и местных бюджетов в Российской Федерации, можно найти
непосредственно в Бюджетном кодексе Российской Федерации:
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

15. 15
Фискальные правила во многих странах заключаются, например, в
ограничениях на налоговые ставки и налоговые льготы для региональных
бюджетов. Жесткость вводимых ограничений, кстати, зависит от
прозрачности бюджетной системы и уровня развития гражданских и
демократических институтов, контролирующих власть в регионе.
Некоторые страны комбинируют применение ограничений бюджетного
дефицита, заимствований с ограничением налоговой автономии.
Использование фискальных правил в деятельности регионов и
муниципалитетов может иметь не только обязательный характер.
Достаточно много примеров, когда дополнительные ограничения вводятся
на добровольной основе для совершенствования процедур управления и
повышения эффективности региональных и муниципальных финансов.
Например, в России в начале 2000-х годов ряд регионов вводили
ограничение на объем заимствований с учетом «долговой емкости» (т.е.
применялась методика расчета предельного объема долга с учетом
собственных доходов бюджета региона, с тщательным учетом возможности
обслуживать долг самостоятельно в среднесрочной перспективе).
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

16. 16
Основные выводы, которые можно сделать из практики внедрения
фискальных правил:
• мировой опыт говорит о том, что грамотные фискальные правила могут помочь
повысить эффективность бюджетно-налоговой политики и экономики в целом,
в частности, потому, что задают «правила» игры на долгосрочный период,
исходят из долгосрочных рисков, из учета цикличности развития экономики;
• фискальные правила обычно более эффективны, если они направлены на те
параметры, которые могут регулироваться непосредственно законодательными
органами, в отличие от тех факторов, которые вне их прямого контроля
(дефицит бюджета зависит от решений по расходам и налогообложению, но
кроме того и от общего состояния экономики);
• эффективное фискальное правило должно быть четко сформулировано,
исполнение его должно быть легко контролируемо, а нарушение — очень
дорого;
• фискальное правило должно учитывать специфику страны и бюджетной
системы; фискальное правило полезное и выполнимое для одной страны,
может не быть таковым для другой;
• для эффективного введения фискальных правил необходимы механизмы
принуждения, при этом низкий уровень прозрачности бюджета, отсутствие
адекватного мониторинга и аудита и другие факторы препятствуют
эффективному применению мер принуждения;
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

17. 17
• эффективные фискальные правила должны быть
прозрачными не только для законодателей, но и для
общества; должна быть объяснена доступно и широко
сама проблема, которая решается с помощью
фискального правила, объяснена суть действий;
принимая решения по расходам, большинство
депутатов желают, чтобы их действия расценивались
как действия, приносящие максимально возможную
пользу для своих избирателей; если природа
ограничений (фискальное правило) объяснена в виде
изначальной договоренности по строгому
ограничению размера возможного «пирога», то
проще потом договориться о согласии каждого на чуть
меньшую долю в конкретном периоде (в бюджетном
году);
Основные выводы, которые можно сделать из практики внедрения
фискальных правил (продолжение):
• эффективность фискальных правил сильно зависит от политических
обязательств, политической воли улучшать бюджетную дисциплину; очевидно,
что любое правило, утвержденное законодательным органом, может быть этим
же органом отменено или обойдено, поэтому никакое правило бюджетно-
налоговой политики не гарантирует улучшения бюджетных показателей без
политической воли;
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА

18. 18
Основные выводы, которые можно сделать из практики внедрения
фискальных правил (продолжение):
• эффективное фискальное правило должно быть достаточно амбициозным,
чтобы действительно решать проблему;
• обеспечить поддержку таким амбициозным фискальным правилам можно
путем детального и, в то же время, популярного разъяснения обществу того,
к чему может привести отсутствие стабильной, устойчивой, ответственной
бюджетно-налоговой политики;
• общественные организации, занимающиеся проблемами бюджета и его
открытости, должны также способствовать прозрачности фискальных правил
(поэтому на нашем Портале мы продолжим разговор на эту тему
применительно к российской практике).
ФИСКАЛЬНЫЕ ПРАВИЛА