BÁO CÁO TỔNG LUẬN VÀ SO SÁNH PHÁP LUẬT MỘT SỐ NƯỚC VỀ VIÊN CHỨC_10501112092019

1. 1
ỦY BAN THƯỜNG VỤ QUỐC HỘI
VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP
TRUNG TÂM THÔNG TIN KHOA HỌC
BÁO CÁO
TỔNG LUẬN VÀ SO SÁNH PHÁP LUẬT
MỘT SỐ NƯỚC VỀ VIÊN CHỨC
(TÀI LIỆU THAM KHẢO)
(PHỤC VỤ THEO YÊU CẦU CỦA ỦY BAN PHÁP LUẬT)
Hà Nội, tháng 3 năm 2010

2. 2
Chỉ đạo nội dung: Tiến sĩ Lê Thanh Vân, Giám đốc Trung tâm
TTKH – Viện Nghiên cứu Lập pháp
Nhóm nghiên cứu: Đặng Minh Đạo, CVC, Trung tâm TTKH –
Trưởng Nhóm
Đỗ Ngọc Tú, CV, Trung tâm TTKH –
thành viên
Nguyễn Thúy Hà, CVC, Trung tâm TTKH –
thành viên
Trần Diệu Hương, CV, Trung tâm TTKH –
thành viên
Cộng tác viên: Bùi Xuân Đính, chuyên gia Viện Sử học
Phạm Điềm, chuyên gia Viện Nhà nước &
Pháp luật
Nguyễn Anh Tuấn, giảng viên Học viện Hành
chính
Nguyễn Thị Vân Hạnh, giảng viên trường Đại
học Luật Hà Nội

3. 3
Mục lục:
Bối cảnh.......................................................................... ..4
I. Chế độ quan lại trong các triều đại phong kiến Việt Nam.6
II. Chế độ công chức thời Pháp thuộc ở Việt Nam...............10
III. Khái niệm viên chức nhà nước theo quy định của pháp
luật nước ta giai đoạn 1945 đến nay ………………….. 16
IV. Cơ sở khoa học phân định công chức với viên chức và kinh
nghiệm một số nước ……………………………………18
V. Tổng luận pháp luật một số nước về viên chức nhà nước
(công chức và viên chức) ……………………………23
VI. Một số vấn đề …………………………………………27
Chuyên đề chi tiết kèm theo
1. Chế độ quan lại trong các triều đại phong kiến Việt Nam;
2. Chế độ công chức thời Pháp thuộc ở Việt Nam;
3. Khái niệm viên chức nhà nước theo quy định của pháp luật
nước ta giai đoạn 1945 đến nay;
4. Cơ sở khoa học phân định công chức với viên chức và kinh
nghiệm một số nước; và
5. Kinh nghiệm một số nước một số nước về viên chức nhà nước
(công chức và viên chức)

4. 4
Bối cảnh:
Từ những năm 80 của thế kỷ 20, sự phát triển nhanh chóng của toàn cầu hóa
và cách mạng khoa học kỹ thuật cũng như những thay đổi diễn ra trong đời sống xã
hội đã đặt ra vấn đề cải cách hành chính. Với tác động của Mô hình quản lý công
mới, xu hướng cải cách hành chính ngày càng thể hiện là yếu tố không thể thiếu
được trong xã hội và kết quả là các mô hình cải cách hành chính liên quan đến chức
năng hành chính, phương pháp, tổ chức và cơ chế hoạt động của nền hành chính đã
ra đời. Cải cách hành chính, trong đó hai trụ chính là cải cách thể chế và cải cách hệ
thống công vụ, công chức trong đó có viên chức nhà nước đang đặt ra những yêu cầu
thực tế khách quan cho chính phủ nhiều nước. Cải cách hành chính được đưa vào
chương trình nghị sự của nhiều chính phủ. Làn sóng cải cách hành chính không chỉ
diễn ra ở các nước công nghiệp như Hoa Kỳ, Canada, các nước châu Âu mà ở các
nước đang phát triển
Không nằm ngoài xu hướng chung của thể giới, Việt Nam đang tiến hành cải
cách hành chính trên cả bốn phương diện là cải cách thể chế, cải cách thủ tục hành
chính, cải cách tài chính công và cải cách hệ thống công vụ, công chức và viên chức
để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của xã hội và yêu cầu của hội nhập và toàn cầu
hóa.
Sự nghiệp đổi mới của đất nước ta qua hơn hai thập kỷ đã đạt được những
thành tựu và phát triển quan trọng về kinh tế, văn hóa, xã hội, đặc biệt là tăng trưởng
kinh tế; đồng thời, đặt ra yêu cầu phải thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, tăng
trưởng kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội, bảo đảm phúc lợi cơ bản cho người
dân. Quá trình phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, yêu cầu của
hội nhập kinh tế quốc tế, mục tiêu của cải cách hành chính đòi hỏi Nhà nước phải có
trách nhiệm cung cấp đầy đủ và bảo đảm chất lượng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu
chung cho người dân và cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận. Để thực hiện được
tốt và có hiệu quả trách nhiệm này, Nhà nước phải xây dựng và phát triển đội ngũ
viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính
trị- xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập hoặc dịch vụ công theo
ngôn ngữ hành chính). Qua đó, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động phục vụ
người dân và cộng đồng của các đơn vị sự nghiệp công lập, bảo đảm sự cân bằng
giữa phát triển kinh tế và ổn định, công bằng xã hội, tạo nền tảng và động lực cho sự
phát triển nhanh và bền vững của đất nước.
Năm 1998 Pháp lệnh cán bộ, công chức được Nhà nước ban hành, điều chỉnh
cả viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Qua thời gian thực hiện,
Pháp lệnh cán bộ, công chức và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn
đã góp phần quan trọng vào xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức. Các quy định
liên quan đến cơ chế tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức so với trước đó đã có
nhiều đổi mới và được thực hiện thống nhất trong cả nước. Đến năm 2003, Nhà nước

5. 5
sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã phân định khu vực
hành chính với khu vực sự nghiệp, đổi mới cơ chế tuyển dụng viên chức theo hình
thức ký hợp đồng làm việc, đẩy mạnh việc phân cấp quản lý viên chức và giao quyền
tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập. Việc tuyển dụng, sử
dụng, bố trí và quản lý viên chức đã bước đầu căn cứ vào nhu cầu công tác, gắn với
tiêu chuẩn chức danh. Công tác quản lý biên chế viên chức đã có sự phân công, phân
cấp dựa trên cơ sở phân loại và mức độ tự chủ của các đơn vị sự nghiệp công lập.
Qua hơn 10 năm thực hiện Pháp lệnh cán bộ, công chức, đội ngũ viên chức đã được
nâng cao và phát triển về số lượng, chất lượng, từng bước đáp ứng yêu cầu và đòi hỏi
cao của nhân dân. Tính đến thời điểm năm 2006, tổng số viên chức của hệ thống các
đơn vị sự nghiệp công lập là 1.434.660 người; đến năm 2009 là 1.650.000 người.
Tuy nhiên, thể chế quản lý viên chức và đội ngũ viên chức còn một số hạn chế
và tồn tại như: Thứ nhất, về địa vị pháp lý, mặc dù đã có Pháp lệnh cán bộ, công
chức và hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ quy định về quyền,
nghĩa vụ và các nội dung quản lý viên chức, nhưng các quy định này hiện nay chưa
hoàn toàn phù hợp với tính chất, đặc điểm hoạt động lao động của đội ngũ viên chức
trong các đơn vị sự nghiệp công lập so với với đội ngũ cán bộ, công chức trong các
cơ quan nhà nước trong đó một bên nhân danh quyền lực chính trị, quyền lực Nhà
nước để thực hiện các hoạt động công vụ với một bên chỉ đơn thuần là hoạt động
nghề nghiệp mang tính chuyên môn nghiệp vụ thuần túy. Vị trí của viên chức chưa
được xác định rõ ràng trong mối quan hệ giữa hành chính nhà nước với sự nghiệp
dịch vụ công; giữa hoạt động quản lý nhà nước của công chức với hoạt động nghề
nghiệp của viên chức. Việc quy định quyền và nghĩa vụ, những việc không được làm
của viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập giống như đối với cán bộ, công chức
trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị- xã hội đã hạn chế đến việc
phát huy tài năng, tính sáng tạo và ảnh hưởng tới cơ hội giao lưu, hội nhập với thế
giới về những thành tựu khoa học, công nghệ hiện đại của viên chức. Các quy định
hiện hành còn hạn chế việc thu hút nguồn nhân lực có chất lượng cao, tay nghề giỏi
tham gia vào làm việc trong khu vực sự nghiệp công lập.
Thứ hai, nhận thức về hoạt động nghề nghiệp của đội ngũ viên chức và cơ chế
quản lý viên chức chưa đổi mới kịp thời với những thay đổi về nhiệm vụ của Nhà
nước trong tổ chức cung cấp các nhu cầu cơ bản, thiết yếu cho người. Việc đánh giá,
phân loại viên chức chưa bảo đảm khoa học, khách quan dẫn đến việc tuyển dụng, bố
trí, quy hoạch, đánh giá và đào tạo, bồi dưỡng viên chức chưa đáp ứng yêu cầu của
thực tiễn đặt ra, ảnh hưởng đến việc xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ viên
chức.
Thứ ba, từ năm 2003, Nhà nước đã bước đầu đổi mới việc tuyển dụng viên
chức từ hình thức tuyển dụng suốt đời sang hình thức hợp đồng làm việc. Tuy vậy,
cách thức tuyển dụng theo hợp đồng làm việc lại gắn với chỉ tiêu biên chế mà chưa
thể hiện được triệt để tinh thần đổi mới phương thức quản lý viên chức và chưa đáp
ứng được xu hướng giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự
nghiệp công lập. Năm 2008 Quốc hội đã thông qua Luật cán bộ, công chức. Luật này

6. 6
chỉ điều chỉnh cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nước và tổ
chức chính trị- xã hội mà không có viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập.
Như vậy, có thể nói, yêu cầu cấp thiết hiện nay là phải có một văn bản có giá trị pháp
luật cao để điều chỉnh lực lượng viên chức đông đảo đang làm việc tại các đơn vị sự
nghiệp nhằm hoàn thiện hơn nữa hệ thống công chức và viên chức ở Việt Nam phục
vụ cho quá trình cải hành hành chính nói chung.
Để phục vụ cho thẩm tra, cho ý kiến về dự thảo Luật Viên chức sẽ được trình
lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Quốc hội xem xét và thông qua tại hai kỳ họp
trong năm 2010, theo yêu cầu của Ủy ban Pháp luật Quốc hội, Trung tâm thông tin
khoa học - Viện Nghiên cứu lập pháp đã tổ chức nghiên cứu tổng luận và so sánh
kinh nghiệm xây dựng pháp luật về công chức và viên chức của một số nước trong
đó tập trung vào hai khối nước: khối nước thứ nhất là các nước thành viên của Tổ
chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) và khối nước thứ hai là các nước chấu Á.
Bên cạnh hai khối nước trên, chúng tôi cũng liên hệ với kinh nghiệm của một số
nước khác có các nền kinh tế phát triển ở mức độ khác nhau như Canada và Trung
Quốc.
Khi nghiên cứu tổng luận so sánh theo yêu cầu của Ủy ban Pháp luật, chúng
tôi dựa trên một số tiêu chí như sau:
1. Có quy định pháp luật riêng về nhóm đối tượng này không (có gì phân biệt
với công chức và người lao động nói chung….);
2. Khái niệm về viên chức, phân loại viên chức;
3. Cơ chế tuyển dụng, quản lý, sử dụng viên chức; việc đánh giá viên chức;
4. Quyền, nghĩa vụ của viên chức, những việc viên chức không được làm;
5. Cơ chế quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công; quan hệ giữa đơn vị sự
nghiệp công với quản lý viên chức; và
6. Những vấn đề khác, nếu có.
Tuy Ủy ban Pháp luật chỉ yêu cầu chúng tôi nghiên cứu tổng luận so sánh kinh
nghiệm xây dựng pháp luật công chức và viên chức của một số nước nhưng trong
quá trình nghiên cứu, để tạo một mạch lô gíc và tính hệ thống xuyên suốt, chúng tôi
nhận thấy cần dẫn chiếu đến các chế định của pháp luật về công chức và viên chức
Việt Nam qua các thời kỳ, từ thời phong kiến, thời kỳ Pháp thuộc đến các quy định
của pháp luật Việt Nam từ năm 1945 đến nay, tạo cơ sở cho việc nghiên cứu quy
định một cách chặt chẽ và tổng thể hơn.
I. Chế độ quan lại trong các triều đại phong kiến Việt Nam:
Trong xã hội phong kiến Việt Nam, chỉ có khái niệm “quan lại”, không có
khái niệm “công chức - viên chức” như chúng ta ngày nay. Chế độ quan lại luôn là
một trong những vấn đề trọng yếu, được nhà nước quan tâm hàng đầu, nhằm tạo ra
đội ngũ những người làm việc có năng lực, tận tâm, công tâm thực thi các nhiệm vụ
của vua và triều đình, đưa nền hành chính vào nền nếp, để các cơ quan Nhà nước các
cấp hoạt động có hiệu quả.

7. 7
Chế độ quan lại còn là tiêu chí phản ánh trình độ tổ chức, tầm nhìn, sự đổi mới
hay bảo thủ của một thể chế (trước hết là của người đứng đầu) đối các nhiệm vụ xây
dựng đất nước ở từng thời kỳ lịch sử.
Chế độ quan lại bao gồm việc tuyển chọn, sử dụng, giám sát, bảo đảm lương
bổng, khen thưởng và xử phạt quan lại. Đội ngũ những người làm việc trong bộ máy
Nhà nước phong kiến Việt Nam gồm quan và lại. Mỗi loại gồm nhiều bậc khác nhau
trong đó quy định rõ hai bộ phận:
“Quan” là người có phẩm hàm, nắm quyền điều hành trong các công sở Nhà
nước các cấp (gồm quan văn và quan võ). Theo hệ thống phân chia này thì quan ở cả
hai ngạch văn và võ đều được chia thành 9 bậc (hay 9 phẩm). cao nhất là Nhất phẩm,
xuống bậc cuối cùng là Cửu phẩm. Mỗi phẩm được chia thành hai bậc nhỏ, gọi là trật
: Chánh và Tòng (chẳng hạn, Chánh Nhất phẩm, Tòng Nhất phẩm). Phẩm là căn cứ
chính để trả lương và bố trí chức vụ cho các quan.
“Lại” (nha lại) là nhân viên trong các công sở, thừa hành mệnh lệnh của các
quan. Có thể coi nha lại là những công chức bình thường (không giữ một vị trí lãnh
đạo nào) trong các cơ quan hành chính các cấp hiện nay. Tùy từng vương triều, các
nha lại này ở từng cấp được gọi bằng các tên khác nhau như “Thư lại”, “Vị nhập lưu
Thư lại” vv…. Ngoài ra, có “Lại điển”, “Lại dịch”, “Đề lại” và “Thông lại”.
Một trong những đặc điểm không không thể không đề cập đến là chế độ khoa
cử trong chế độ phong kiến Việt Nam. Khoa cử là con đường chính yếu để Nhà nước
phong kiến tuyển chọn quan lại.
Ngoài các khoa thi Hội để lấy Tiến sĩ, Nhà nước còn tổ chức nhiều khoa thi
Hương để lấy Hương cống (Cử nhân thời Nguyễn). Mặc dù chế độ khoa cử Nho học
có một số nhược điểm nhất định, song về cơ bản, hầu hết những người thi đỗ đều là
những người học thực, thi thực và về sau đều trở thành tài thực. Việc tuyển chọn
quan lại bằng con đường khoa cử có ba ưu điểm nổi bật:
- Tiêu chuẩn xét tuyển thống nhất. So với chế độ tiến cử, bảo cử (sẽ trình bầy
dưới đây) thì xét tuyển bằng khoa cử khách quan hơn, hạn chế được những chủ quan
mà các hình thức khác thường mắc phải; đồng thời thúc đẩy việc giáo dục, học tập,
tạo ra một “xã hội học tập”.
- Những người tham gia thi cử tương đối bình đẳng, trừ những người thuộc tầng
lớp bị xem là “phản nghịch” hoặc “vô loài” (con nhà chèo hát), ai cũng có quyền dự
thi và nếu thi đỗ đều được bổ làm quan và đều có cơ hội phấn đấu trở thành người
tài.
- Tạo ra sự kết hợp giữa học tập sách vở, thi cử và tham chính (thực hiện nhiệm
vụ quan trường).

8. 8
Ba mặt trên kết hợp với nhau thúc đẩy xã hội trọng thị giáo dục, văn hoá, trọng
thị sự rèn luyện tài năng cá nhân. Bên cạnh chế độ thi cử, chế độ tiến cử và bảo cử
cũng là một đặc trưng của nhà nước phong kiến Việt Nam trong việc tuyển các chức
danh trong chính quyền. Tiến cử là chế độ cho phép một vị quan được đề nghị đưa
một người có tài nhưng vì nhiều nguyên nhân mà chưa có điều kiện đi thi (hoặc thi
không đỗ) được giữ một chức quan nào đó. Người tiến cử phải lấy tước vị, phẩm
hàm của mình để bảo đảm rằng, người được tiến cử là có tài, xứng đáng với chức vị
được giao. Bảo cử là chế độ cho phép một vị quan được đề nghị đưa một người có tài
năng và có kinh nghiệm thực tiễn quan trường vào một chức vụ nào đó đang bị
khuyết. Người đứng ra bảo cử phải lập hồ sơ người được bảo cử để trình lên bộ Lại
và cũng phải lấy phẩm hàm, chức vụ của mình ra để bảo đảm rằng người mình bảo
cử là xứng đáng. Bản chất của bảo cử là việc cử các quan lại có thâm niên và kinh
nghiệm làm việc, có năng lực, đạo đức và hầu hết là xuất thân khoa bảng vào các
chức vụ quan trọng đang khuyết.
Các vương triều phong kiến Việt Nam một mặt khuyến khích việc tiến cử người
hiền tài, nhưng cũng rất nghiêm khắc xử phạt những người “cống cử phi nhân” (tiến
cử người bậy bạ).
Ngoài ra, thế tập và tập ấm là chế độ bổ nhiệm quan lại thông qua địa vị quan
chức của cha ông mà bổ dụng con cháu. Việc sử dụng quan lại luôn là mối quan tâm
của các vương triều thông qua ba nguyên tắc. Thứ nhất “ Đặt vị trí quan lại theo
đúng tài và đức”. Họ luôn quan tâm đến việc tìm được những vị quan có năng lực,
đảm đương tốt nhiệm vụ được giao. Vì vậy, mỗi vị quan khi được đặt vào một vị trí
nào đó phải được xem xét có đủ thực tài và thực đức, có tương xứng với vị trí, chức
trách hay không. Có thể nói nguyên tắc đánh giá quan lại thời phong kiến của Việt
Nam phần nào cũng giống như hiện nay trong đó chú trọng đến chất lượng công
việc. Nếu không hoàn thành chức vụ hoặc vi phạm pháp luật sẽ bị giáng chức và có
thể bị giáng phẩm trật, ảnh hưởng đến lương bổng. Nhà nước còn kiểm soát việc
thực thi nhiệm vụ tại chức của quan lại bằng chế độ giám sát, khảo khóa, thưởng
phạt rất nghiêm minh. Thứ hai “Tùy đặc điểm tính chất công việc mà xếp đặt quan
lại vào vị trí thích hợp và số quan lại, chức viên phù hợp”. Đây có thể được coi là
bước tiến bộ lớn trong việc sử dụng quan lại trong nhà nước phong kiến Việt Nam.
Nguyên tắc này nhằm bố trí quan lại vào đúng công việc theo “sở trường sở đoản”;
đồng thời tránh tình trạng đùn đẩy giữa các bộ phận, các chức viên trong nha môn, từ
đó mới lọc ra được người có năng lực. Thứ ba “Bảo đảm sự hài hòa, nghiêm minh
giữa chức và trách”
Chức (chức vụ) được coi là danh, còn Trách (trách nhiệm, quyền hạn) là thực.
Một vị quan được coi là tốt phải bảo đảm được sự hài hoà, nghiêm minh giữa chức
và trách. Cụ thể là phải hoàn thành tốt các nhiệm vụ được giao theo chức vụ, không
được vô trách nhiệm, bàn bạc giải quyết công việc trong phạm vi trách nhiệm, quyền
hạn của chức vụ, không được lạm quyền.

9. 9
Cùng với nguyên tắc tuyển dụng và sử dụng quan và lại nói trên, nguyên tắc
luân chuyển quan lại cũng được nhà nước quan tâm với mục đích bố trí lại quan lại
vào các vị trí thích hợp sau khi họ bộc lộ “sở trường, sở đoản”, ưu khuyết điểm …
trong thời gian làm việc; đồng thời chia sẻ trách nhiệm, quyền lợi giữa các vị quan ở
một khu vực, ngành nào đó qua đó cũng để lựa thải quan lại, đồng thời tránh sự “cát
cứ”, bè cánh, lộng quyền của những viên quan thoái hóa, biến chất. Các quy định về
quyền, nghĩa vụ và chế độ đối với quan lại cũng được quy định tương đối chặt chẽ
như: được thăng phẩm trật, chức, tước khi hoàn thành tốt nhiệm vụ hoặc khi có công
trạng, được dùng tiền chuộc tội, xin giảm tội khi phạm tội và nếu là quan đại thần,
con cái được tập ấm. Quan lại có quyền được khiếu nại tố cáo, đàn hặc quan lại theo
luật, được tâu bày, gửi ý kiến cá nhân lên vua và triều đình về các vấn đề quốc kế
dân sinh của đất nước. Cùng với quyền, quan lại có nghĩa vụ tuân thủ thủ tục, thời
hạn giải quyết việc công, khách quan, vô tư, chính xác, xác đáng trong giải quyết
việc công , tuân thủ kỷ luật, chuyên cần tận tụy với công việc, chịu trách nhiệm trước
các việc làm của cấp dưới vv...
Để bảo đảm cho quan lại yên tâm làm việc, nhà nước phong kiến các thời kỳ cố
gắng giải quyết chế độ lương bổng cho họ. Quan và các nha lại được cấp “Lộc điền”
tức cấp ruộng cho quan lại có trật từ Tứ phẩm trở lên. Ruộng đất được cấp theo chế
độ quân điền. Bổng lộc (lương bằng tiền) được cấp theo các mức độ khác nhau và
tùy theo cấp mà còn được cấp tiền dưỡng liêm.
Để khắc phục tình trạng tham nhũng do mức lương quá thấp, nhà nước phong
kiến một mặt nghiêm khắc xử phạt quan lại phạm tội, mặt khác coi trọng việc giáo
dục quan lại, thể hiện ở việc tăng cường giáo huấn. Lý tưởng sống của kẻ sĩ “Thành
danh, lập ngôn, lập công và lập đức” được đề cao, chấp nhận “Quân tử thực vô cầu
bão, cư vô cầu an” (người quân tử ăn không cần no, ở không cần sang) hay “an bần,
lạc đạo” (yên phận với cảnh nghèo mà vui được hành đạo, tức đem tài năng thi thố
với đời, để “trị quốc bình thiên hạ”), sống thanh liêm.
Để kiểm soát được quan lại, Nhà nước phong kiến áp dụng chế độ giám sát ngự
sử của Nhà nước phong kiến Trung Quốc. Từ nhà nước phong kiến thời Trần, Lê,
Nguyễn đều đặt Ngự sử đài là cơ quan làm nhiệm vụ giám sát các hoạt động của
quan lại triều đình.
Ngoài Ngự sử đài, từ năm Hồng Đức thứ hai (1471), Nhà nước phong kiến còn
đặt ra Lục khoa là cơ quan thanh tra ở sáu bộ, có trách nhiệm tâu hặc quan lại sai trái
và các việc không đúng thể thức ở mỗi bộ. Đứng đầu mỗi khoa có Đô Cấp sự trung
và Cấp sự trung, trật Chánh ngũ phẩm.
Ở địa phương (trấn, đạo, xứ thời Lê, tỉnh thời Nguyễn) có Giám sát Ngự sử -
quan có trật Chánh Thất phẩm giám sát quan lại ở cấp đạo trở xuống. Mỗi đạo thời
Lê (hoặc tỉnh thời Nguyễn) lại có cơ quan giám sát là Hiến sát sứ ty với chức trách
thanh tra quan lại, nghĩa là đề cao vai trò và trách nhiệm của quan lại của đạo, phủ
huyện đối với các công việc của nhà nước ở địa phương và đối với nhân dân. Chế độ

10. 10
giám sát giúp cho triều đình phát hiện được các vụ việc tiêu cực của quan lại các
ngành, cấp để kịp thời xử lý; đồng thời răn đe quan lại, để họ biết sợ pháp luật, phấn
đấu thành vị quan tài giỏi. đức hạnh.
Để đánh giá chất lượng làm việc của quan lại, “Phép khảo công” (hay khảo
khoá) cũng được áp dụng theo đó quan lại các cấp theo định kỳ (thường là ba năm
một lần) phải chịu sự khảo xét hành trạng tốt - xấu, hay - dở, những việc làm được
hay không làm được, những lỗi lầm… trong ba năm. Căn cứ vào đó triều đình sẽ tiến
hành thăng - giáng chức, hoặc thuyên chuyển họ đi nơi khác, làm việc khác cho phù
hợp. Phép khảo công giúp cho triều đình nhận rõ những ưu khuyết điểm, những
thành tích, mặt mạnh, yếu, mặt hạn chế của đội ngũ quan lại các cấp để chấn chỉnh
họ, bố trí lại họ vào những vị trí, chức trách, nhiệm vụ theo tài năng, đức độ và tinh
thần trách nhiệm của họ với công việc, khích lệ từng người cố gắng phấn đấu trở
thành những viên quan tốt; đồng thời răn đe, xử phạt những vị quan có hành vi xấu.
Để đảm bảo tính trung thực, khách quan trong xử lý công việc của quan lại, Luật
“Hồi tỵ” được áp dụng nhằm tránh sự làm việc không khách quan, nể nang, né tránh
hoặc bao che, nâng đỡ cho nhau giữa những người có quan hệ thân thuộc, gây ra
nhiều tiêu cực, làm cho bộ máy Nhà nước kém hiệu lực.
Đặc điểm nổi bật của việc xử lý quan lại phạm luật qua các vương triều phong
kiến mà không thể không nói đến ở đây là: kiên quyết và nghiêm khắc đối với mọi
trường hợp quan lại phạm tội, bất kể là quan đại thần có công; chủ trương dùng hình
phạt nặng, cả án tử hình đối với quan lại phạm tội, bình đẳng và công minh trong
việc áp dụng hình phạt đối với các đối tượng phạm tội, kể cả với quan to trong triều,
cả những người là công thần cũng không được vua chúa chiếu cố tha giảm tội.
Sự nghiêm khắc, kiên quyết xử lý của các vua chúa đối với quan lại phạm tội
góp phần quan trọng vào việc chấn chỉnh hoạt động của bộ máy nhà nước các cấp,
khích lệ những quan lại tài năng, trung thực làm việc.
Việc đào tạo, tuyển chọn và sử dụng quan lại các cấp của nhà nước phong kiến
Việt Nam là một quá trình sử dụng đồng bộ nhiều biện pháp tổng hợp nhằm đạt được
hiệu quả thực tế, không mang tính hình thức. Đây là những bài học kinh nghiệm của
lịch sử vẫn có giá trị tham khảo đối với việc đào tạo, sử dụng công chức, đào tạo
nhân tài của chúng ta hôm nay, bảo đảm cho hiệu lực hoạt động của bộ máy Nhà
nước các cấp.
II. Chế độ công chức thời Pháp thuộc ở Việt Nam
Trong thời Pháp thuộc, ở nước ta song song tồn tại về hình thức hai hệ thống
chính quyền, hệ thống chính quyền của người Pháp và hệ thống chính quyền của
phong kiến bản xứ (triều Nguyễn). Do đó, ở nước ta khi đó về hình thức có hai chế
độ công chức, chế độ công chức người Pháp và chế độ công chức người Việt. Thời
kỳ này, Việt Nam bị chia thành ba xứ với ba quy chế chính trị khác nhau: Nam kỳ,

11. 11
Trung Kỳ và Bắc Kỳ. Ba vùng miền này được áp dụng ba chế độ công chức cụ thể
khác nhau.
Thời Pháp thuộc, bộ máy cai trị của người Pháp bao trùm toàn bộ các vùng
miền, riêng ở Trung Kỳ và Bắc Kỳ, tổ chức chính quyền của người Pháp chỉ tới cấp
tỉnh. Trong bộ máy cai trị của người Pháp có cả công chức người Pháp và công chức
người Việt, do vậy có hai quy chế công chức khác nhau. Do đó, chế độ tuyền dụng,
đào tạo, sử dụng của hai hệ thống công chức này cũng khác nhau. Để tạo thành một
mạch nghiên cứu về chế độ công chức và viên chức của Việt Nam nói chung, chúng
tôi chỉ xin dẫn ở đây việc tuyển dụng, sử dụng và đào tạo công chức người Việt Nam
trong thời kỳ này.
Đối với đội ngũ công chức người Việt, làm việc trong các công sở của người
Pháp ở Trung Kỳ và Bắc Kỳ, để phù hợp với từng loại công sở, người Pháp đã lập
từng ngạch công chức tương ứng, phù hợp. Các công chức này được tuyển bổ, điều
động, thưởng phạt do Nghị định của Thống sứ Bắc Kỳ hoặc Khâm sứ Trung Kỳ. Họ
được hưởng lương từ ngân sách địa phương (Bắc Kỳ hay Trung Kỳ). Còn ở Nam Kỳ,
công chức người Việt do Thống đốc Nam Kỳ bổ dụng, điều động, thưởng phạt và
hưởng lương từ ngân sách Nam Kỳ. Công chức người Việt ở Nam Kỳ cũng bao gồm
các quan lại và các viên chức (nhân viên). Đội ngũ công chức hành chính ở Nam Kỳ
gồm ngạch cao đẳng và ngạch trung đẳng. Trong từng ngạch lại được chia thành
nhiều bậc cao thấp.
Trong thời Pháp thuộc, hệ thống chính quyền nhà Nguyễn chỉ tồn tại ở Bắc Kỳ
và Trung Kỳ, quy chế công chức của nhà Nguyễn chỉ có hiệu lực ở hai xứ này. Chế
độ công chức nhà Nguyễn vừa bảo lưu quan chế phong kiến trước đây vừa chịu ảnh
hưởng và tiếp thu chế dộ công chức phương Tây. Trong chế độ công chức nhà
Nguyễn, giữa Bắc Kỳ và Trung Kỳ có những nét khác nhau. Nhưng nhìn chung, đội
ngũ quan lại và chế độ công chức của nhà Nguyễn hoàn toàn phụ thuộc vào nhà cầm
quyền Pháp.
Ở Trung Kỳ, đội ngũ quan lại của nhà Nguyễn bao gồm các quan chức và các
lại viên (viên chức).
Các quan chức được chia thành gồm quan chức cao cấp, thường được gọi là
Thượng quan, thường để chỉ những quan chức có hàm từ tòng tam phẩm trở lên, đảm
nhận các chức vụ trong ngành hành chính hoặc trong ngành tư pháp chịu sự kiểm
soát của triều đình Huế và của cả Tòa Khâm sứ Pháp ở Trung Kỳ. Hầu hết các quan
chức này do Khâm sứ Trung Kỳ bổ nhiệm, điều động, thăng giáng sau khi đã thỏa
thuận với Viện cơ mật của triều đình Nguyễn. Quan chức trung cấp, danh từ này
dùng để chỉ những quan chức có hàm từ tòng lục phẩm trở lên tới chánh tứ phẩm,
làm việc dưới quyền điều khiển của các quan cao cấp. Hầu hết các quan trung cấp do
Khâm sứ Trung Kỳ bổ nhiệm, điều động với sự thỏa thuận của Thượng thư Bộ lại.
Việc tuyển bổ các quan chức phong kiến Trung Kỳ thời kỳ này quy định rõ
tiêu chuẩn về học vấn như có bằng tú tài, cử nhân, phó bảng, tiến sĩ hoặc tốt nghiệp

12. 12
trường Hậu bổ (trường hành chính). Từ năm 1940 trở đi, cách thức tuyển bổ tại
Trung Kỳ được đổi mới theo đó người muốn gia nhập quan trường phải trúng tuyển
kỳ thi Tri huyện và trước đó muốn dự thi thì phải có bằng cử nhân luật. Hàng năm,
nhà cầm quyền Pháp tổ chức một kỳ thi chung cho cả Trung Kỳ và Bắc Kỳ. Các thí
sinh trúng tuyển sẽ được bổ đi làm việc tại Trung Kỳ hoặc Bắc Kỳ, tùy theo yêu cầu
của mình khi dự thi.
Các lại viên (như viên chức ngày nay) là những người chấp hành, phụ tá các
quan chức cao cấp hoặc trung cấp. Các lại viên cũng có phẩm hàm, nhưng ở cấp
dưới, từ tòng cửu phẩm trở lên cho tới chánh thất phẩm. Các lại viên cũng do Khâm
sứ Trung Kỳ bổ nhiệm, điều động, thăng giáng sau khi thỏa thuận với Thượng thư
Bộ Lại. Các lại viên thường làm Lại mục hay Thông phán ở phủ, huyện hoặc làm
Thừa phái ở tỉnh hay Kinh đô.
Ở Bắc Kỳ, chế độ quan lại bản xứ được quy định tập trung trong Nghị định
ngày 20-9-1929 của Thống sứ Bắc Kỳ. Theo đó, đội ngũ quan lại Bắc Kỳ cũng gồm
các quan chức và các lại viên.
Quan chức ở Bắc Kỳ có hai ngạch chủ yếu, ngạch quan hành chính và ngạch
quan tư pháp. Ngạch quan hành chính gồm tất cả các quan phụ trách công việc cai trị
ở tỉnh, huyện - châu - phủ (huyện lớn được gọi là Phủ, huyện ở miền núi được gọi là
Châu). Ngạch quan tư pháp bao gồm tất cả các quan phụ trách công việc xét xử các
vụ án (dân sự, thương sự, hình sự).
Trong thời kỳ đầu, việc tuyển bổ các quan chức ở Bắc Kỳ như tri huyện không
khắt khe lắm nhưng vẫn yêu cầu phải có bằng cấp như cử nhân luật hoặc đã tốt
nghiệp trường Pháp chính Hà Nội. Từ năm 1939 trở đi, việc tuyển bổ tri huyện tập
sự trở nên nghiêm ngặt hơn trước nhiều, vì người tham gia tuyển bổ không những
phải có bằng cấp như trước đây, mà còn phải vượt qua một kỳ thi tuyển rất khó khăn.
Các lại viên ở Bắc Kỳ thường được gọi là các viên chức phụ tá. Các viên chức
phụ tá quan hành chính thường là Thừa phái (sau được đổi gọi là Thông sự). Các
Thừa phái, Thống sự đều do Thống sứ Bắc Kỳ tuyển bổ nhiệm, điều động, thưởng
phạt. Các viên chức này được điều động làm việc tại các tỉnh, phủ - huyện - châu, là
những người phụ tá cho các quan chức địa phương.
Trong thời Pháp thuộc, chế độ công chức là một yếu tố tiên quyết bảo đảm
hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy thực dân phong kiến, phục vụ cho công
cuộc thống trị và khai thác thuộc địa. Về cơ sở pháp lý của chế độ công chức, trong
thời Pháp thuộc không có một văn bản pháp luật thống nhất và bao trùm toàn bộ các
nội dung của chế độ công chức, không có văn bản pháp luật riêng quy định cho quy
chế viên chức hoặc quy chế quan chức. Chế độ công chức được quy định trong rất
nhiều văn bản pháp luật được ban hành ở nhiều giai đoạn, ở nhiều vùng miền.
Phạm trù “công chức”, dù được diễn đạt bằng nhiều danh từ cụ thể, nhưng tựu
chung, phạm trù “công chức” thời Pháp thuộc được hiểu là các quan chức và các
viên chức. Ở đây quan là người có chức và lại (còn được gọi là thuộc lại, viên lại) là

13. 13
người giúp việc phụ tá cho quan ở công đường. Công chức bao gồm hai ngạch cơ
bản, ngạch công chức hành chính và ngạch công chức tư pháp, không bao gồm
những người trong các cơ quan đại diện - cơ quan dân cử (Viện dân biểu Bắc Kỳ,
Viện dân biểu Trung Kỳ, các Hội đồng hàng tỉnh và các Hội đồng thành phố), chỉ
bao gồm những người làm trong bộ máy từ cấp phủ - huyện châu trở lên không bao
hàm những người ở chính quyền cấp xã, được hưởng lương từ ngân sách Nhà nước
trong cơ quan hành chính và tư pháp từ cấp phủ - huyện - châu trở lên.
Trong thời Pháp thuộc, người Pháp rất chú trọng việc xây dựng và thực thi chế
độ công chức, minh bạch và cụ thể hóa các yếu tố, nội dung của chế độ công chức
nhằm mục đích xây dựng chế độ công chức chính quy và thực thi có hiệu lực, hiệu
quả. Để đào tạo đội ngũ công chức một cách thiết thực và hiệu quả, Pháp đã mở hàng
loạt các trường đào tạo các công chức cho thuộc địa (từ trường Thông ngôn, trường
Thuộc địa, trường Pháp chính như đã trình bày ở trên). Hầu hết các công chức thời
Pháp chỉ được tuyển bổ khi đã qua trường đào tạo công chức, tức là đào tạo trước
tuyển bổ sau, kết hợp giữ kiến thức đã được đào tạo với kinh nghiệm hoạt động thực
tiễn.
Trong quá trình xây dựng và thực thi chế độ công chức ở Việt Nam, Pháp đã
chú trọng kết hợp giữa tính hiện đại và yếu tố truyền thống của chế độ công chức bản
xứ, chú trọng tính thực tiễn, phù hợp với môi trường thuộc địa (đặc điểm lịch sử,
chính trị, xã hội và con người Việt Nam), phù hợp với từng vùng miền (ba xứ có ba
chế độ công chức khác nhau, giữa miền xuôi và miền núi, chế độ công chức người
Pháp và chế độ công chức đối với người Việt). Những sự phân biệt đó không chỉ là
chính sách để trị, mà còn là một nhân tố quan trọng bảo đảm cho chế độ công chức
sát hợp với đặc điểm, tình hình cụ thể ở thuộc địa, nhằm mang lại hiệu lực và hiệu
quả trong thi hành công vụ của đội ngũ công chức ở thuộc địa.
III. Chế định viên chức nhà nước theo quy định của pháp luật nước ta giai
đoạn 1945 đến nay
C¸ch m¹ng Th¸ng T¸m thµnh c«ng, S¾c lÖnh sè 32 ngµy 13-9-1945 cña Chñ
tÞch ChÝnh phñ l©m thêi N−íc ViÖt Nam d©n chñ céng hoµ ®· b·i bá hai ng¹ch quan
hµnh chÝnh vµ quan t− ph¸p. TiÕp ®ã, ChÝnh phñ ®· ban hµnh S¾c lÖnh 75 ngµy 17-12-
1945 vÒ tr−ng tËp c«ng chøc phôc vô kh¸ng chiÕn. VÒ c¬ quan qu¶n lý c«ng chøc,
theo S¾c lÖnh sè 58 ngµy 3-5-1946, nhiÖm vô qu¶n lý c«ng chøc ®−îc giao cho Bé
Néi vô (Nha C«ng chøc vµ kÕ to¸n).
HiÕn ph¸p n¨m 1946 ra ®êi lµm c¬ së cho viÖc h×nh thµnh c¸c v¨n b¶n quy
ph¹m ph¸p luËt vÒ c«ng chøc. Ngµy 9 th¸ng 5 n¨m 1948, Chñ tÞch ChÝnh phñ ViÖt
Nam D©n chñ Céng hoµ ®· ban hµnh S¾c lÖnh sè 188/SL lËp chÕ ®é c«ng chøc míi
víi mét thang l−¬ng chung cho c¸c ng¹ch vµ c¸c h¹ng c«ng chøc ViÖt Nam phï hîp
víi chÝnh thÓ D©n chñ Céng hoµ.
Ngµy 22-5-1950, Chñ tÞch Hå ChÝ Minh ®· ký S¾c lÖnh sè 76/SL ban hµnh
Quy chÕ c«ng chøc. B¶n Quy chÕ nµy ®Æt ra nh÷ng nguyªn t¾c c¬ b¶n vµ tæng hîp

14. 14
c¸c vÊn ®Ò vÒ c«ng chøc, ®ång thêi quy ®Þnh viÖc tæ chøc vµ qu¶n trÞ c«ng chøc theo
m« h×nh nhµ n−íc d©n chñ míi.
LÇn ®Çu tiªn kh¸i niÖm c«ng chøc ®· ®−îc ®−a vµo Quy chÕ ph¸p lý cña Nhµ
n−íc: “Nh÷ng c«ng d©n ViÖt Nam ®−îc chÝnh quyÒn nh©n d©n tuyÓn ®Ó gi÷ mét chøc
vô th−êng xuyªn trong c¸c c¬ quan ChÝnh phñ, ë trong hay ngoµi n−íc ®Òu lµ c«ng
chøc theo Quy chÕ nµy, trõ nh÷ng tr−êng hîp riªng biÖt do ChÝnh phñ ®Þnh”. Quy chÕ
c«ng chøc ViÖt Nam ®Çu tiªn ®· ®¸nh dÊu mét b−íc tiÕn trong qu¸ tr×nh x©y dùng
chÕ ®é c«ng chøc, ph¶n ¸nh tÝnh chÝnh quy trong qu¸ tr×nh x©y dùng nÒn c«ng vô nhµ
n−íc vµ sù quan t©m cña Nhµ n−íc tíi ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc - mét yÕu tè cÊu
thµnh quan träng cña nÒn hµnh chÝnh. §ång thêi Quy chÕ c«ng chøc ®· ®Æt nÒn t¶ng
ph¸p lý cho viÖc ®iÒu chØnh theo h−íng chuyªn biÖt ®èi víi mét lùc l−îng lao ®éng
riªng biÖt trong x· héi lµ nh÷ng ng−êi ®−îc tuyÓn dông ®Ó gi÷ mét chøc vô th−êng
xuyªn trong c¸c c¬ quan hµnh chÝnh nhµ n−íc.
Sau chiÕn th¾ng §iÖn Biªn Phñ n¨m 1954, c¸ch m¹ng n−íc ta chuyÓn sang giai
®o¹n míi. Do nhu cÇu bæ sung nguån nh©n lùc trong bé m¸y nhµ n−íc ngµy cµng
t¨ng, nh−ng trªn thùc tiÔn, nh÷ng ®èi t−îng ®ñ tiªu chuÈn ®Ó trë thµnh c«ng chøc
theo Quy chÕ c«ng chøc n¨m 1950 vµ c¸c v¨n b¶n ban hµnh vµo thêi kú ®ã th× kh«ng
thÓ ®ñ bæ sung cho bé m¸y nhµ n−íc. V× vËy, trªn thùc tÕ, Quy chÕ nµy kh«ng ®−îc
¸p dông mét c¸ch ®Çy ®ñ. Tr−íc t×nh h×nh ®ã, ®· h×nh thµnh mét quan niÖm míi vÒ
c¸c ®èi t−îng phôc vô trong bé m¸y nhµ n−íc vµ c¸c tæ chøc x· héi, ®oµn thÓ. Theo
®ã, chÕ ®é c«ng chøc dÇn ®−îc thay thÕ b»ng chÕ ®é c¸n bé, c«ng nh©n, viªn chøc,
bao gåm tÊt c¶ nh÷ng ng−êi lµm viÖc trong c¸c c¬ quan nhµ n−íc, c¬ quan §¶ng, tæ
chøc chÝnh trÞ - x· héi, c¸c ®¬n vÞ kinh tÕ nhµ n−íc. TÊt c¶ ®Òu thuéc biªn chÕ nhµ
n−íc vµ ®−îc gäi lµ c¸n bé, c«ng nh©n viªn chøc nhµ n−íc, mµ kh«ng cã sù ph©n biÖt
c¸n bé, c«ng chøc, viªn chøc theo c¸ch quan niÖm cã tÝnh truyÒn thèng ®· h×nh thµnh
tõ tr−íc ®ã.
Trong giai ®o¹n từ năm 1959 đến năm 1980, c¸c v¨n b¶n ph¸p luËt ®iÒu chØnh
vÒ ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc, viªn chøc nãi chung kh«ng ®i theo h−íng ®iÒu chØnh
mét c¸ch chuyªn biÖt c¸c ®èi t−îng lµm viÖc trong c¸c c¬ quan nhµ n−íc, tæ chøc,
®¬n vÞ sù nghiÖp. §iÒu nµy ®−îc thÓ hiÖn trong HiÕn ph¸p n¨m 1959 víi quy ®Þnh:
“TÊt c¶ c¸c nh©n viªn c¬ quan nhµ n−íc ®Òu ph¶i trung thµnh víi chÕ ®é d©n chñ
nh©n d©n, tu©n theo HiÕn ph¸p, ph¸p luËt, hÕt lßng phôc vô nh©n d©n” (§iÒu 6). Theo
quy ®Þnh nµy th× mäi ng−êi lµm viÖc trong c¸c c¬ quan nhµ n−íc ®Òu gäi lµ nh©n viªn
nhµ n−íc.
Nh− vËy, thuËt ng÷ nh©n viªn cã néi hµm rÊt réng vµ trong c¸c v¨n b¶n ph¸p
luËt cña thêi kú nµy vÒ c«ng chøc ®Òu dïng mét thuËt ng÷ chung lµ c¸n bé, c«ng
nh©n viªn chøc.
Thùc tiÔn ph¸t triÓn cña bé m¸y hµnh chÝnh nhµ n−íc l¹i ®Æt ra vÊn ®Ò làm sao
phải đáp ứng được yêu cầu của sự chuyển đổi cơ cấu để phù hợp với tình hình và
nhiệm vụ của giai đoạn phát triển của đất nước. Để đáp ứng được yêu cầu này, Hội
đồng Chính phủ đã ban hành §iÒu lÖ 23/CP vµ 24/CP n¨m 1960 vÒ ph©n lo¹i tæ chøc,

15. 15
ph©n lo¹i chøc vô c¸n bé, viªn chøc thuéc khu vùc hµnh chÝnh sù nghiÖp theo đó các
cơ quan hành chính sự nghiệp gồm c¸c vô nghiªn cøu vÒ kü thuËt, nghiÖp vô, khoa
häc vµ c¸c côc qu¶n lý, chØ ®¹o c¬ së kinh doanh, s¶n xuÊt, nghiÖp vô…
C¬ së cña sù t¸ch b¹ch ph©n chia ®ã lµ tÝnh chÊt c«ng viÖc cña mçi lo¹i vô,
côc, cã lo¹i vô, côc thiªn vÒ nghiÖp vô, khoa häc kü thuËt, cã lo¹i vô thiªn vÒ theo
dâi, gi¶i quyÕt t×nh h×nh. Trong khèi c¬ quan sù nghiÖp cña c¸c Bé, Tæng côc ®· chØ
®Þnh c¸c chøc danh nh−: kü s−, kü thuËt viªn, nh©n viªn kü thuËt (kü s− c«ng nghiÖp,
n«ng nghiÖp, l©m nghiÖp, giao th«ng, x©y dùng, b¸c sÜ, d−îc sÜ cao cÊp; y sÜ, d−îc sÜ
trung cÊp; y t¸, d−îc t¸, n÷ hé sinh, xÐt nghiÖm viªn; hé lý, y t¸ c«ng, gi¸o viªn ®¹i
häc, cÊp 3, cÊp 2, cÊp 1, gi¸o viªn chÝnh trÞ, gi¸o viªn kinh tÕ, nh÷ng ng−êi lµm c«ng
t¸c nghÖ thuËt, diÔn viªn, nghiªn cøu kinh tÕ: chuyªn viªn, c¸n sù, nh©n viªn.
Sù ph©n biÖt nµy tån t¹i trong suèt thêi kú bao cÊp, tuy chØ dùa trªn sù ph©n
lo¹i vÒ tæ chøc bé m¸y c¬ quan, ®¬n vÞ, ch−a hÒ cã sù ph©n biÖt dùa trªn vai trß, tÝnh
chÊt ho¹t ®éng cña c«ng chøc - viªn chøc nh−ng còng ®· ®Æt ra c¬ së cho viÖc x©y
dùng quy chÕ c«ng chøc, viªn chøc trong thêi kú ®æi míi.
Nh− vËy, ë giai ®o¹n nµy, trong c¸c v¨n b¶n ph¸p luËt cña nhµ n−íc còng nh−
trong nhËn thøc nãi chung mÆc dï kh«ng tån t¹i kh¸i niÖm c«ng chøc hay viªn chøc
còng nh− nh÷ng quy ®Þnh ph©n biÖt gi÷a c«ng chøc vµ viªn chøc mµ thay vµo ®ã lµ
kh¸i niÖm c¸n bé, c«ng nh©n viªn chøc nhµ n−íc mét c¸ch chung chung, trõu t−îng.
Tõ ®Çu nh÷ng n¨m 1980, b¾t ®Çu xu h−íng míi cña sù ®iÒu chØnh ph¸p luËt ®èi
víi ®éi ngò c¸n bé, c«ng nh©n viªn chøc nhµ n−íc nh»m ph©n biÖt ®èi t−îng nh÷ng
ng−êi lµm viÖc trong c¸c c¬ quan, tæ chøc hµnh chÝnh- sù nghiÖp nhµ n−íc víi nh÷ng
ng−êi lµm viÖc trong c¸c tæ chøc kinh tÕ nhµ n−íc. HiÕn ph¸p 1980 ®· chÝnh thøc sö
dông thuËt ng÷ c¸n bé, viªn chøc nhµ n−íc ®Ó chØ nh÷ng ng−êi lµm viÖc trong c¸c c¬
quan, tæ chøc nhµ n−íc trõ nh÷ng ng−êi lµ c«ng nh©n.
Trong giai ®o¹n nµy, ChÝnh phñ ®· ban hµnh mét sè v¨n b¶n liªn quan ®Õn
ph©n lo¹i viªn chøc nh−: QuyÕt ®Þnh sè 117/CP ngµy 15 th¸ng 7 n¨m 1982 và ChØ thÞ
sè 124/H§BT cña Héi ®ång Bé tr−ëng (nay lµ ChÝnh phñ) ngµy 7/11/1983 . Tuy vËy,
trong nh÷ng v¨n b¶n ph¸p luËt nµy còng kh«ng cã sù ph©n biÖt “viªn chøc vµ “c«ng
chøc nhµ n−íc”, mµ thuËt ng÷ “viªn chøc” ®−îc dïng ®Ó chØ chung nh÷ng ng−êi lµm
viÖc trong c¸c c¬ quan, tæ chøc hµnh chÝnh – sù nghiÖp cña nhµ n−íc, tøc lµ “viªn
chøc” ®−îc hiÓu bao gåm c¶ c«ng chøc trong ®ã.
C¸c v¨n b¶n ph¸p luËt thêi kú nµy (QuyÕt ®Þnh 117/CP; ChØ thÞ 124/H§BT;
mét sè v¨n b¶n c¶i c¸ch tiÒn l−¬ng ®èi víi viªn chøc nhµ n−íc ban hµnh n¨m
1985…) ®· ®Æt c¬ së cho sù h×nh thµnh chÕ ®é viªn chøc theo chøc nghiÖp. Tuy
nhiªn, chÕ ®é viªn chøc theo chøc nghiÖp trong giai ®o¹n nµy cã nh÷ng h¹n chÕ nhÊt
®Þnh, ®ã lµ kh«ng ®Ò cao n¨ng lùc chuyªn m«n nghiÖp vô cña viªn chøc, ng−êi viªn
chøc ®−îc tr¶ l−¬ng theo tiªu chÝ c¬ b¶n lµ phô thuéc vµo th©m niªn c«ng t¸c; kh«ng
cã viÖc thi s¸t h¹ch n©ng ng¹ch.

16. 16
Trong thập kỷ 70 của thế kỷ XX, ë n−íc ta do sù khñng ho¶ng vÒ kinh tÕ, sù
®iÒu hµnh yÕu kÐm cña bé m¸y hµnh chÝnh, c¬ chÕ kÕ ho¹ch hãa tËp trung, bao cÊp
®−îc h×nh thµnh trong thêi kú chiÕn tranh kh«ng kÞp thêi thay ®æi. Tr−íc yªu cÇu cña
cuéc sèng ®ßi hái ph¶i ®æi míi trong mäi lÜnh vùc mµ tr−íc hÕt lµ ®æi míi trong qu¶n
lý kinh tÕ, viÖc ®æi míi c¬ chÕ qu¶n lý kinh tÕ trong n«ng nghiÖp, c«ng nghiÖp dÇn
®−îc thùc hiÖn. Cïng víi qu¸ tr×nh ®ã, trong lÜnh vùc hµnh chÝnh còng dÇn cã nh÷ng
sù thay ®æi nhÊt ®Þnh. §Æc biÖt d−íi sù t¸c ®éng cña nh÷ng quan ®iÓm vÒ c¶i c¸ch
nÒn hµnh chÝnh nhµ n−íc, thuËt ng÷ “c«ng chøc” ®−îc sö dông l¹i, ®−îc x¸c ®Þnh
trong NghÞ ®Þnh 169/H§BT ngµy 25/5/1991.
Kh¸i niÖm c«ng chøc trong NghÞ ®Þnh nµy cã mét néi dung míi, nh»m ph©n
biÖt mét lo¹i ®èi t−îng ng−êi lao ®éng mµ ho¹t ®éng cña hä cã tÝnh th−êng xuyªn,
chuyªn nghiÖp.
Theo Nghị định thì nh÷ng ng−êi kh«ng lµ c«ng chøc gåm:
- §¹i biÓu Quèc héi, Héi ®ång nh©n d©n c¸c cÊp
- Nh÷ng ng−êi gi÷ chøc vô trong trong hÖ thèng lËp ph¸p, hµnh ph¸p vµ t−
ph¸p ®−îc Quèc héi vµ Héi ®ång nh©n d©n c¸c cÊp bÇu ra, cö ra theo nhiÖm kú;
- Nh÷ng h¹ sÜ quan, sÜ quan t¹i ngò trong qu©n ®éi nh©n d©n ViÖt Nam, bé ®éi
biªn phßng;
- Nh÷ng ng−êi lµm viÖc theo chÕ ®é t¹m tuyÓn, hîp ®ång, nh÷ng ng−êi ®ang
thêi kú tËp sù ch−a ®−îc xÕp ng¹ch;
- Nh÷ng ng−êi lµm viÖc trong c¸c tæ chøc s¶n xuÊt, kinh doanh cña nhµ n−íc;
- Nh÷ng ng−êi lµm viÖc trong c¸c c¬ quan §¶ng, vµ c¸c ®oµn thÓ nh©n d©n.
Nh− vËy, dùa vµo nh÷ng quy ®Þnh cña NghÞ ®Þnh 169/H§BT, cã thÓ b−íc ®Çu
®Þnh h×nh vµ ph©n biÖt gi÷a c«ng chøc vµ viªn chøc:
Trªn c¬ së NghÞ ®Þnh 169-H§BT vÒ c«ng chøc nhµ n−íc, ngµy 28 th¸ng 12
n¨m 1994, Ban Tæ chøc - C¸n bé ChÝnh phñ ®· ban hµnh Th«ng t− sè 99-TCCP-
CCVC vÒ tæ chøc tuyÓn dông c«ng chøc b»ng h×nh thøc thi tuyÓn.
Ngµy 8 th¸ng 12 n¨m 1994 Ban Tæ chøc - C¸n bé ChÝnh phñ ra C«ng v¨n sè
523-TCCP quy ®Þnh vÒ néi dung vµ h×nh thøc thi tuyÓn c«ng chøc vµo ng¹ch hµnh
chÝnh. Ngµy 20 th¸ng 1 n¨m 1996 ban hµnh Th«ng t− 32/TCCP - BCTL quy ®Þnh néi
dung vµ h×nh thøc thi tuyÓn c«ng chøc, viªn chøc.
Tuy nhiªn, NghÞ ®Þnh 169/H§BT khi chØ ra nh÷ng ®èi t−îng lµ c«ng chøc vµ
nh÷ng ®èi t−îng kh«ng ph¶i lµ c«ng chøc ®· béc lé mét sè h¹n chÕ. Ch¼ng h¹n
nh÷ng ®èi t−îng nh− c«ng an, nh÷ng ng−êi lµm c«ng t¸c nghiªn cøu khoa häc, gi¸o
viªn, nhµ b¸o, nghÖ sÜ, …th× xÕp hä vµo ®èi t−îng nµo, lµ c«ng chøc hay viªn chøc?
Nh− vËy ë giai ®o¹n nµy, còng vÉn ch−a cã sù thèng nhÊt c¶ trªn ph−¬ng diÖn
ph¸p lý lÉn trong nhËn thøc vÒ x¸c ®Þnh c«ng chøc vµ viªn chøc. Trong c¸c v¨n b¶n
quy ph¹m ph¸p luËt cña n−íc ta tõ 1992 ®Õn nay, ®· sö dông ®ång thêi ba thuËt ng÷:

17. 17
c¸n bé, c«ng chøc, viªn chøc. HiÕn ph¸p n¨m 1992 (söa ®æi n¨m 2001) kh«ng sö
dông thuËt ng÷ c«ng chøc, mµ sö dông thuËt ng÷ c¸n bé, viªn chøc “C¸c c¬ quan nhµ
n−íc, c¸n bé, viªn chøc nhµ n−íc ph¶i t«n träng nh©n d©n, tËn tôy phôc vô nh©n d©n,
liªn hÖ chÆt chÏ víi nh©n d©n, l¾ng nghe ý kiÕn vµ chÞu sù gi¸m s¸t cña nh©n d©n …”
(§iÒu 8 HiÕn ph¸p 1992). Nh− vËy, theo quy ®Þnh cña HiÕn ph¸p th× nh÷ng ng−êi
phôc vô trong c¸c c¬ quan, tæ chøc nhµ n−íc ®−îc coi lµ c¸n bé, viªn chøc nhµ n−íc.
Do ®ã, thuËt ng÷ viªn chøc ë ®©y ®−îc hiÓu rÊt réng gåm tÊt c¶ nh÷ng ng−êi trong
biªn chÕ cña c¸c c¬ quan, ®¬n vÞ sù nghiÖp vµ c¶ trong tæ chøc kinh tÕ cña nhµ n−íc
(trõ c«ng nh©n).
ChÝnh tõ quy ®Þnh cña HiÕn ph¸p mµ còng cã thÓ hiÓu viªn chøc lµ mét kh¸i
niÖm cã néi hµm vµ ngo¹i diªn réng h¬n kh¸i niÖm c«ng chøc, cã nghÜa lµ trong viªn
chøc bao hµm c«ng chøc vµ c¶ nh÷ng ®èi t−îng kh«ng ph¶i lµ c«ng chøc, coi c«ng
chøc lµ mét bé phËn cña viªn chøc.
§Ó cô thÓ hãa vµ thùc hiÖn HiÕn ph¸p, ñy ban Th−êng vô Quèc héi ban hµnh
Ph¸p lÖnh c¸n bé, c«ng chøc n¨m 1998. Nh−ng Ph¸p lÖnh nµy l¹i kh«ng ®i theo
h−íng sö dông thuËt ng÷ c¸n bé, viªn chøc nhµ n−íc mµ l¹i sö dông thuËt ng÷ c¸n
bé, c«ng chøc. Trong ®ã, thuËt ng÷ c¸n bé ®−îc sö dông víi néi hµm réng h¬n thuËt
ng÷ c¸n bé sö dông trong HiÕn ph¸p, thuËt ng÷ c«ng chøc còng cã phÇn réng h¬n
thuËt ng÷ viªn chøc nhµ n−íc. Theo ®ã thuËt ng÷ c¸n bé, c«ng chøc nãi chung ®Ó chØ
c¸c ®èi t−îng lµm viÖc trong c¸c c¬ quan nhµ n−íc vµ c¶ trong c¸c tæ chøc chÝnh trÞ,
tæ chøc chÝnh trÞ – x· héi.
Nh− vËy, vÒ h×nh thøc, gi÷a HiÕn ph¸p vµ Ph¸p lÖnh kh«ng cã sù thèng nhÊt
trong viÖc sö dông c¸c thuËt ng÷ vµ ph¹m vi ®iÒu chØnh còng kh¸c nhau.
Kh¾c phôc nh÷ng h¹n chÕ cña Ph¸p lÖnh c¸n bé, c«ng chøc n¨m 1998, Ph¸p
lÖnh söa ®æi, bæ sung mét sè ®iÒu cña Ph¸p lÖnh c¸n bé, c«ng chøc (n¨m 2003) ®−a
ra quan niÖm míi vÒ c¸n bé, c«ng chøc (xem phụ lục).
Ph¸p lÖnh söa ®æi, bæ sung mét sè ®iÒu cña Ph¸p lÖnh c¸n bé, c«ng chøc (n¨m
2003) ngoµi viÖc më réng ph¹m vi ®iÒu chØnh thªm mét sè ®èi t−îng, th× mét ®iÒu
quan träng n÷a lµ ®· cã sù ph©n ®Þnh gi÷a c¸c ®èi t−îng c«ng chøc ng¹ch hµnh chÝnh
vµ ng¹ch sù nghiÖp, mµ thùc chÊt ®ã chÝnh lµ sù ph©n ®Þnh gi÷a ®éi ngò c«ng chøc vµ
viªn chøc nhµ n−íc. §©y lµ mét b−íc tiÕn rÊt quan träng, cã ý nghÜa thùc tiÔn, nh»m
®iÒu chØnh theo ph¸p luËt mét c¸ch chuyªn biÖt vÒ tuyÓn dông, sö dông, qu¶n lý mét
c¸ch hîp lý, khoa häc ®èi víi tõng ®èi t−îng c«ng chøc, viªn chøc, t¹o c¬ së ph¸p lý
cho viÖc x©y dùng ®éi ngò c«ng chøc nhµ n−íc ngµy mét chÝnh quy, hiÖn ®¹i theo xu
h−íng c¶i c¸ch nÒn hµnh chÝnh ë n−íc ta hiÖn nay.
Theo ®iÒu 2 cña NghÞ ®Þnh 116/2003/N§ - CP “Viªn chøc nãi t¹i NghÞ ®Þnh
nµy lµ c«ng d©n ViÖt Nam, trong biªn chÕ, ®−îc tuyÓn dông, bæ nhiÖm vµo mét ng¹ch
viªn chøc hoÆc giao gi÷ mét nhiÖm vô th−êng xuyªn trong ®¬n vÞ sù nghiÖp cña Nhµ
n−íc, tæ chøc chÝnh trÞ, tæ chøc chÝnh trÞ – x· héi ®−îc quy ®Þnh t¹i ®iÓm d kho¶n 1
§iÒu 1 Ph¸p lÖnh söa ®æi, bæ sung mét sè ®iÒu cña Ph¸p lÖnh c¸n bé, c«ng chøc ngµy

18. 18
29 th¸ng 4 n¨m 2003, h−ëng l−¬ng tõ ng©n s¸ch nhµ n−íc vµ c¸c nguån thu sù
nghiÖp theo quy ®Þnh cña ph¸p luËt”. Theo ®ã, viªn chøc ®−îc giíi h¹n ph¹m vi ¸p
dông trong c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp cña nhµ n−íc, c¸c tæ chøc chÝnh trÞ vµ c¸c tæ chøc
chÝnh trÞ - x· héi. Nh− vËy, kh¸i niÖm “viªn chøc” ®−îc sö dông ë ®©y hÑp h¬n kh¸i
niÖm viªn chøc ®−îc sö dông trong HiÕn ph¸p rÊt nhiÒu. MÆt kh¸c, cã sù kh«ng
thèng nhÊt gi÷a tªn gäi cña NghÞ ®Þnh víi néi dung cña nã, vµ kh¸i niÖm “viªn chøc”
®· ®−îc sö dông bao hµm “c¸n bé, c«ng chøc”.
Ngoµi ra, NghÞ ®Þnh còng kh«ng gi¶i thÝch râ vÒ thuËt ng÷ ®¬n vÞ sù nghiÖp cña
nhµ n−íc. Chỉ đến QuyÕt ®Þnh sè 181/2005/Q§-TTg cña Thñ t−íng ChÝnh phñ ngµy
19/7/2005 mới quy ®Þnh vÒ ph©n lo¹i, xÕp h¹ng c¸c tæ chøc sù nghiÖp, dÞch vô c«ng
lËp. Theo ®ã, c¸c tæ chøc sù nghiÖp ®−îc ph©n lo¹i, xÕp h¹ng theo c¸c ngµnh, lÜnh
vùc: gi¸o dôc vµ ®µo t¹o; y tÕ; khoa häc vµ c«ng nghÖ; v¨n ho¸ - th«ng tin; thÓ dôc
thÓ thao; lao ®éng – th−¬ng binh, x· héi vµ b¶o hiÓm x· héi; tµi nguyªn vµ m«i
tr−êng; n«ng nghiÖp vµ ph¸t triÓn n«ng th«n; ngµnh, lÜnh vùc kh¸c.
QuyÕt ®Þnh sè 78/2004/Q§-BNV ngµy 03/11/2004 cña Bé tr−ëng Bé Néi vô vÒ
viÖc ban hµnh danh môc c¸c ng¹ch c«ng chøc vµ c¸c ng¹ch viªn chøc ®· cô thÓ ho¸
c¸c ng¹ch c«ng chøc hµnh chÝnh vµ c¸c ng¹ch c«ng chøc chuyªn ngµnh t−¬ng ®−¬ng
còng nh− c¸c ng¹ch viªn chøc chuyªn ngµnh t−¬ng ®−¬ng víi ng¹ch chuyªn viªn
hµnh chÝnh.
Ngày 13/11/2008, Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức thay cho
Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã thể hiện nhiều
nội dung mới và tiến bộ, mang tính cải cách mạnh mẽ so với Pháp lệnh Cán bộ, công
chức ban hành năm 1998. Để dần phân biệt rõ hai đối tượng là cán bộ, công chức với
viên chức nhà nước, Luật Cán bộ, công chức đã thu hẹp đối tượng áp dụng so với
Pháp lệnh Cán bộ, công chức căn cứ vào đặc điểm và tính chất hoạt động của viên
chức là không mang tính quyền lực chính trị và quyền lực nhà nước nên đối tượng
này không thuộc phạm vi và đối tượng điều chỉnh của Luật.
V. Cơ sở khoa học phân định công chức với viên chức và kinh nghiệm
một số nước
Tïy theo ®Æc ®iÓm lÞch sö, kinh tÕ, chÝnh trÞ, x· héi vµ m« h×nh tæ chøc bé m¸y
Nhµ n−íc cña mçi quèc gia mµ cã quan niÖm vÒ c«ng chøc, viªn chøc; c¸ch x¸c ®Þnh
ph¹m vi còng nh− ®èi t−¬ng ®−îc x¸c ®Þnh lµ c«ng chøc vµ viªn chøc kh¸c nhau.
Trong nÒn c«ng vô Céng hoµ Ph¸p, “viªn chøc nhµ n−íc” bao gåm toµn bé
nh÷ng ng−êi chÞu sù ®iÒu chØnh cña c«ng luËt vµ ®−îc ph©n biÖt thµnh hai lo¹i lµ
“chÝnh ng¹ch vµ “kh«ng chÝnh ng¹ch”. Theo ®ã “c«ng chøc” ®−îc dïng ®Ó gäi c¸c
viªn chøc nhµ n−íc chÝnh ng¹ch, ®−îc tuyÓn dông, ®Ò b¹t vµo mét c«ng viÖc th−êng
xuyªn, ®−îc ph©n bæ vµo mét ng¹ch nhÊt ®Þnh trong thø bËc hµnh chÝnh cña nhµ
n−íc, cña vïng, cña tØnh, cña x· vµ cña c¸c c«ng së tù qu¶n, kÓ c¶ c¸c c¬ së y tÕ
ë CHLB §øc, ph¹m vi cña kh¸i niÖm c«ng chøc còng rÊt réng, bao gåm toµn
bé nh©n viªn lµm viÖc trong c¸c c¬ quan, tæ chøc v¨n ho¸, nghÖ thuËt, gi¸o dôc vµ
nghiªn cøu khoa häc quèc gia, nh©n viªn c«ng t¸c trong c¸c doanh nghiÖp c«ng Ých

19. 19
do Nhµ n−íc qu¶n lý, c¸c nh©n viªn, quan chøc lµm viÖc trong c¸c c¬ quan ChÝnh
phñ, c¸c gi¸o s− ®¹i häc, gi¸o viªn trung häc, tiÓu häc, b¸c sÜ, hé lý bÖnh viÖn, nh©n
viªn l¸i xe löa ...
ë Anh, mÆc dï kh«ng cã mét ®Þnh nghÜa râ rµng mang tÝnh ph¸p lý vÒ c«ng
chøc, tuy nhiªn, c«ng chøc Anh cã thÓ ®−îc coi lµ lµ: “c¸c n« béc cña nhµ Vua,
kh«ng ph¶i lµ nh÷ng ng−êi gi÷ c¸c chøc vô chÝnh trÞ hoÆc t− ph¸p, nh÷ng viªn chøc
d©n sù h−ëng l−¬ng trùc tiÕp vµ hoµn toµn tõ ng©n s¸ch ®−îc NghÞ viÖn th«ng qua”.
ë Mü, kh¸i niÖm c«ng chøc bao gåm tÊt c¶ nh÷ng nh©n viªn trong ngµnh hµnh
chÝnh cña ChÝnh phñ, kÓ c¶ nh÷ng ng−êi ®−îc bæ nhiÖm vÒ chÝnh trÞ nh−: Bé tr−ëng,
thø tr−ëng, trî lý bé tr−ëng, ng−êi ®øng ®Çu c¸c c¬ quan chÝnh phñ. C¸c Th−îng nghÞ
sÜ, h¹ nghÞ sÜ trong ngµnh lËp ph¸p vµ nh÷ng viªn chøc lµm thuª cho Quèc héi th×
kh«ng thuéc ph¹m vi c«ng chøc.
ë NhËt B¶n, kh¸i niÖm c«ng chøc bao hµm c¶ c«ng chøc nhµ n−íc vµ c«ng
chøc ®Þa ph−¬ng. C«ng chøc nhµ n−íc gåm nh÷ng nh©n viªn gi÷ c¸c chøc vô trong
bé m¸y cña ChÝnh phñ TW, ngµnh t− ph¸p, Quèc héi, qu©n ®éi, nhµ tr−êng vµ bÖnh
viÖn quèc lËp, xÝ nghiÖp vµ ®¬n vÞ sù nghiÖp quèc doanh, ®−îc h−ëng l−¬ng tõ ng©n
s¸ch nhµ n−íc. C«ng chøc ®Þa ph−¬ng h−ëng l−¬ng cña ng©n s¸ch ®Þa ph−¬ng.
Trung Quèc ph©n lo¹i ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc thµnh 6 lo¹i:
+ Nh÷ng ng−êi lµm c«ng t¸c ®¶ng
+ C«ng chøc lµm viÖc trong c¸c c¬ quan hµnh chÝnh nhµ n−íc
+ C¸c nh©n viªn lµm viÖc trong c¸c c¬ quan xÐt xö vµ c¬ quan kiÓm s¸t
+ C¸c nh©n viªn qu¶n lý xÝ nghiÖp
+ C¸c nh©n viªn qu¶n lý trong c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp (gi¸o dôc, y tÕ, nghiªn cøu
khoa häc…)
+ C¸c nh©n viªn lµm c«ng t¸c ®oµn thÓ
Qua nh÷ng vÝ dô trªn, cho thÊy kh«ng cã mét kh¸i niÖm chung vÒ c«ng chøc
cho tÊt c¶ c¸c quèc gia. V× vËy, “kh«ng nªn t×m kiÕm ®Þnh nghÜa mang tÝnh lý thuyÕt
vÒ “c«ng chøc” hoặc “viên chức”. §Þnh nghÜa nµy thuÇn tuý mang tÝnh quy −íc, tuú
theo sù lùa chän cña luËt ph¸p”
Tuy nhiªn, thùc tÕ lµ kh¸i niÖm “c«ng chøc” ®−îc sö dông kh¸ phæ biÕn ë
nhiÒu quèc gia trªn thÕ giíi, ®Ó chØ ®éi ngò nh÷ng ng−êi ®−îc tuyÓn dông vµ bæ
nhiÖm lµm mét c«ng viÖc th−êng xuyªn trong mét c«ng së cña nhµ n−íc ë Trung
−¬ng hay ®Þa ph−¬ng hoÆc c¬ quan ®¹i diÖn ë ngoµi n−íc; ®−îc xÕp vµo mét ng¹ch
bËc vµ h−ëng l−¬ng tõ ng©n s¸ch nhµ n−íc.

20. 20
Cßn “viªn chøc” ®−îc quan niÖm theo hai h−íng: theo c¸ch hiÓu truyÒn thèng,
“viªn chøc” lµ kh¸i niÖm bao trïm, réng h¬n, ®Ò cËp ®Õn c¶ c«ng chøc vµ c¶ nh÷ng
c¸n bé, nh©n viªn lµm viÖc trong c¸c c¬ quan nhµ n−íc, (kÓ c¶ chÕ ®é hîp ®ång, t¹m
tuyÓn). Tuy nhiªn, xu h−íng chung hiÖn nay ë nhiÒu n−íc cã nÒn hµnh chÝnh ph¸t
triÓn th× kh¸i niÖm “viªn chøc” dïng ®Ó chØ ®éi ngò nh©n viªn nhµ n−íc lµm viÖc ë
c¸c tæ chøc dÞch vô c«ng hay ®éi ngò nh©n viªn lµm viÖc ë c¸c c¬ quan thùc thi chÝnh
s¸ch t¸ch biÖt víi ®éi ngò c«ng chøc – nh÷ng ng−êi ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch.
Tuy nhiªn, trong thùc tÕ vÊn ®Ò ph©n biÖt c¬ quan hµnh chÝnh, ®¬n vÞ sù nghiÖp
®Ó tõ ®ã ph©n ®Þnh c«ng chøc víi viªn chøc kh«ng dÔ ¸p dông v× hiÖn nay chøc n¨ng
nhiÖm vô, quyÒn h¹n vµ c¬ cÊu tæ chøc, ho¹t ®éng cña c¸c tæ chøc ®Òu cã t×nh tr¹ng
“l−ìng thÓ” vµ kh«ng râ rµng. Ng−îc l¹i trong c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp còng cã c¸c ho¹t
®éng vµ tæ chøc hµnh chÝnh. Trong mét sè ®¬n vÞ sù nghiÖp còng cã bé phËn ho¹t
®éng nh− doanh nghiÖp n»m trong c¬ cÊu cña đ¬n vÞ sù nghiÖp.
Về bản chất, lao ®éng cña c«ng chøc lµ lao ®éng cã tÝnh qu¶n lý, nh©n danh
Nhµ n−íc thùc thi c«ng quyÒn, thùc hiÖn chøc n¨ng qu¶n lý hµnh chÝnh Nhµ n−íc,
®−îc h−ëng l−¬ng tõ ng©n s¸ch nhµ n−íc, và lao ®éng cña viªn chøc lµ lo¹i lao ®éng
mang tÝnh chuyªn m«n nghiÖp vô trùc tiÕp phôc vô c¸c nhu cÇu c¬ b¶n, thiÕt yÕu cña
ng−êi d©n kh«ng g¾n víi viÖc thùc thi c«ng quyÒn, kh«ng nh©n danh quyÒn lùc nhµ
n−íc, h−ëng l−¬ng tõ ng©n s¸ch nhµ n−íc vµ c¸c kho¶n thu cña c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp.
Nh− vËy, tiªu chÝ quan träng ®Ó ph©n biÖt c«ng chøc hay viªn chøc lµ c¬ chÕ
qu¶n lý ®èi víi c¬ quan hµnh chÝnh vµ c¬ chÕ qu¶n lý ®èi víi ®¬n vÞ sù nghiÖp.
Cơ chế tuyển dụng, hoạt động đào tạo bồi dưỡng ở nước ta đối với công chức
và viên chức cũng có sự khác nhau căn cứ vào yêu cầu, số lượng, năng lực, tính chất
lao động nh»m ®¸p øng nhu cÇu nh©n sù cho c¬ quan, tæ chøc trong tõng giai ®o¹n cô
thÓ. TuyÓn dông c«ng chøc, viªn chøc lµ mét ho¹t ®éng diÔn ra th−êng xuyªn, trªn c¬
së nh÷ng quy ®Þnh cña ph¸p luËt theo ®ã nhµ n−íc lùa chän mét sè ng−êi ®ñ tiªu
chuÈn, n¨ng lùc, phÈm chÊt ®Ó bè trÝ vµo nh÷ng vÞ trÝ nhÊt ®Þnh trong c¸c c¬ quan nhµ
n−íc.
Biªn chÕ sù nghiÖp lµ sè ng−êi ®−îc tuyÓn dông, bæ nhiÖm vµo mét ng¹ch viªn
chøc hoÆc gi÷ mét nhiÖm vô th−êng xuyªn trong c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp cña Nhµ n−íc
vÒ gi¸o dôc vµ ®µo t¹o, khoa häc, y tÕ, v¨n ho¸, nghÖ thuËt, thÓ dôc thÓ thao vµ c¸c
®¬n vÞ sù nghiÖp kh¸c nh− B¶o hiÓm x· héi, khÝ t−îng thuû v¨n, dù tr÷ quèc gia; c¸c
trung t©m, tr¹m, tr¹i, ban qu¶n lý rõng, l−u tr÷…do c¬ quan cã thÈm quyÒn quyÕt
®Þnh thµnh lËp ®Ó phôc vô nhiÖm vô qu¶n lý nhµ n−íc hoÆc ®Ó thùc hiÖn mét sè dÞch
vô c«ng cña Bé, c¬ quan ngang Bé, c¬ quan thuéc ChÝnh phñ vµ Uû ban nh©n d©n cÊp
tØnh, cÊp huyÖn theo quy ®Þnh cña ph¸p luËt.
Sè l−îng c«ng chøc trong c¬ quan hµnh chÝnh ®−îc x¸c ®Þnh chñ yÕu c¨n cø
vµo chøc n¨ng, nhiÖm vô, chØ tiªu biªn chÕ vµ ng©n s¸ch ®−îc cÊp cã thÈm quyÒn
giao trong khi è l−îng viªn chøc trong ®¬n vÞ sù nghiÖp phô thuéc vµo nhiÖm vô ®−îc
cÊp cã thÈm quyÒn giao, vµo ®Þnh møc lao ®éng cña tõng lÜnh vùc, vµo c¸c ho¹t ®éng

21. 21
sù nghiÖp ®−îc c¸c c¬ quan, tæ chøc, c¸ nh©n ®Æt hµng vµ cuèi cïng lµ phô thuéc vµo
nguån tµi chÝnh cña ®¬n vÞ sù nghiÖp.
Nh− vËy, nguån nh©n lùc trong ®¬n vÞ sù nghiÖp cña nhµ n−íc ®−îc x¸c ®Þnh
linh häat h¬n, më h¬n so víi nguån nh©n lùc trong c¬ quan hµnh chÝnh.
Theo tinh thÇn ®æi míi ho¹t ®éng cña khu vùc sù nghiÖp, dÞch vô c«ng, cÇn
ph¶i t¹o c¬ chÕ tù chñ, tù chÞu tr¸ch nhiÖm nhiÒu h¬n nªn Thñ tr−ëng c¸c ®¬n vÞ sù
nghiÖp cã quyÒn trong viÖc quyÕt ®Þnh vÒ tµi chÝnh vµ biªn chÕ, ®ång thêi t¹o ®iÒu
kiÖn cho c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp chñ ®éng trong viÖc s¾p xÕp, bè trÝ lao ®éng ®Ó n©ng
cao chÊt
Trong lÜnh vùc tiÒn l−¬ng, đèi víi c¸n bé, c«ng chøc hµnh chÝnh lµm viÖc ë c¸c
c¬ quan tham m−u, ho¹ch ®Þnh chÝnh s¸ch, th× ng©n s¸ch nhµ n−íc b¶o ®¶m toµn bé
nhu cÇu chi. §èi víi viªn chøc lµm viÖc trong c¸c ®¬n vÞ sù nghiÖp, dÞch vô c«ng, do
thùc hiÖn c¬ chÕ ®ãng gãp kinh phÝ tõ ®èi t−îng thô h−ëng c¸c dÞch vô c«ng nªn ë
c¸c ®¬n vÞ nµy ®· h×nh thµnh c¸c nguån thu nhËp ngoµi l−¬ng kh¸c nhau. Có lo¹i
®¬n vÞ sù nghiÖp mµ nguån kinh phÝ ®ãng gãp tõ ®èi t−îng thô h−ëng ®ñ bï ®¾p chi
phÝ; cã lo¹i ®¬n vÞ sù nghiÖp mµ nguån kinh phÝ ®ãng gãp tõ ®èi t−îng thô h−ëng
ch−a ®ñ bï ®¾p chi phÝ; cã lo¹i ®¬n vÞ sù nghiÖp mµ nhµ n−íc cã chÝnh s¸ch riªng,
kh«ng quy ®Þnh chÕ ®é thu tõ ®èi t−îng thô h−ëng kÕt qu¶ ho¹t ®éng dÞch vô. Ph©n
®Þnh râ c«ng chøc víi viªn chøc t¹o ®iÒu kiÖn ®Èy m¹nh x· héi ho¸ c¸c ho¹t ®éng sù
nghiÖp, dÞch vô c«ng. ViÖc cung øng dÞch vô c«ng cho ng−êi d©n, tæ chøc lµ mét
chøc n¨ng c¬ b¶n, quan träng cña bé m¸y hµnh chÝnh nhµ n−íc.
Còng t−¬ng tù nh− quan niÖm vÒ c«ng chøc, viÖc ph©n ®Þnh c«ng chøc víi viªn
chøc phô thuéc vµo chÕ ®é chÝnh trÞ, truyÒn thèng v¨n ho¸ - lÞch sö, hoµn c¶nh kinh
tÕ - x· héi vµ môc ®Ých ph©n ®Þnh cña tõng quèc gia.
C¨n cø vµo c¸c quy ®Þnh còng nh− thùc tiÔn qu¶n lý ®éi ngò c¸n bé, c«ng chøc
hiÖn nay, cã thÓ thÊy nh÷ng ®iÓm gièng nhau gi÷a c«ng chøc vµ viªn chøc lµ:
+ Ph¶i tu©n thñ nh÷ng quy ®Þnh cña Ph¸p lÖnh c¸n bé, c«ng chøc vÒ nghÜa vô,
quyÒn lîi cña c¸n bé, c«ng chøc; chÞu sù qu¶n lý cña c¬ quan cã thÈm quyÒn;
+ §−îc ®µo t¹o cã hÖ thèng vµ th−êng xuyªn ®−îc båi d−ìng n©ng cao tr×nh ®é
chuyªn m«n, nghiÖp vô;
+ §−îc tuyÓn dông, xÕp ng¹ch, n©ng bËc, thi n©ng ng¹ch, chuyÓn ng¹ch tõ
c«ng chøc thµnh viªn chøc, tõ viªn chøc thµnh c«ng chøc, khen th−ëng, th¨ng
th−ëng, kû luËt, ®Ò b¹t chøc vô theo c¸c tiªu chuÈn vµ quy ®Þnh;
+ §−îc h−ëng l−¬ng, chÕ ®é h−u trÝ vµ b¶o hiÓm x· héi;
+ §Òu lµm viÖc trong mét c¬ quan, mét tæ chøc cña nhµ n−íc, tøc lµ ®−îc biªn
chÕ cña nhµ n−íc (biªn chÕ hµnh chÝnh, biªn chÕ sù nghiÖp);
+ §−îc ®iÒu ®éng, lu©n chuyÓn theo kÕ ho¹ch, quy ho¹ch sö dông vµ ph¸t
triÓn;

22. 22
Nh÷ng ®iÓm kh¸c nhau gi÷a c«ng chøc víi viªn chøc ®−îc c¨n cø vµo c¸c tiªu
chÝ sau:
- Chøc n¨ng, nhiÖm vô cña c¬ quan, tæ chøc mµ c«ng chøc hoÆc viªn chøc
®ang phôc vô còng nh− vai trß, tÝnh chÊt, ®Æc ®iÓm nghÒ nghiÖp cña c«ng chøc hoÆc
viªn chøc;
- Thêi gian ®¶m nhiÖm c«ng viÖc cña c«ng chøc hoÆc viªn chøc, vÒ nguyªn t¾c
cã tÝnh chÊt l©u dµi, æn dÞnh hay t¹m thêi, linh ho¹t;
- TÝnh chÊt cña LuËt, ph¸p lÖnh hay v¨n b¶n ph¸p quy ®iÒu chØnh hµnh vi cña
c«ng chøc hoÆc viªn chøc;
- Nguån tµi chÝnh, ng©n s¸ch tr¶ l−¬ng.
- ViÖc phong tÆng c¸c chøc danh Gi¸o s−, Phã gi¸o s− còng nh− c¸c danh hiÖu,
vinh dù nhµ n−íc nh− nhµ gi¸o, thÇy thuèc, nghÖ sÜ nh©n d©n, −u tó chØ cã ë khu vùc
sù nghiÖp, nghiªn cøu khoa häc, ®µo t¹o, v¨n ho¸, nghÖ thuËt; kh«ng cã ë c¬ quan
c«ng quyÒn, qu¶n lý nhµ n−íc.
Tãm l¹i, cã thÓ ph©n ®Þnh c«ng chøc víi viªn chøc th«ng qua nh÷ng tiªu chÝ
chñ yÕu sau:
C«ng chøc Viªn chøc
1. Nh©n danh quyÒn lùc nhµ n−íc
(c«ng quyÒn)
1. Kh«ng nh©n danh quyÒn lùc nhµ
n−íc.
2. C¬ quan nhµ n−íc chÞu tr¸ch
nhiÖm c«ng vô vÒ hµnh vi hµnh chÝnh cña
c«ng chøc.
2. C¬ quan sù nghiÖp kh«ng cã tr¸ch
nhiÖm c«ng vô, ng−êi viªn chøc kh«ng bÞ kiÖn
ra toµ hµnh chÝnh.
3. NhËn mét nhiÖm vô th−êng
xuyªn (lµm viÖc suèt ®êi tíi khi nghØ
h−u, nÕu kh«ng cã sai ph¹m).
3. Cã thÓ nhËn 1 nhiÖm vô th−êng
xuyªn, cã thÓ thay ®æi nhiÖm vô.
4. Lµm viÖc t¹i mét c¬ quan nhµ
n−íc cã thÈm quyÒn hµnh chÝnh hoÆc t−
ph¸p.
4. Lµm viÖc t¹i 1 c¬ quan, tæ chøc sù
nghiÖp, dÞch vô c«ng cña Nhµ n−íc.
5.Thêi gian lao ®éng chñ yÕu theo
“ngµy, giê hµnh chÝnh”
5. Thêi gian lao ®éng linh ho¹t, tuú
theo yªu cÇu ®Æc thï cña chuyªn m«n
6. H−ëng l−¬ng vµ ho¹t ®éng
b»ng ng©n s¸ch.
6. H−ëng l−¬ng vµ ho¹t ®éng b»ng c¸c
nguån thu cña c¬ quan sù nghiÖp. NÕu cÇn
thiÕt, ng©n s¸ch cã thÓ trî cÊp.
VI. Tổng luận pháp luật một số nước về viên chức nhà nước
(công chức và viên chức)

23. 23
Như đã phân tích ở phần trên, khái niệm công chức và viên chức (hoặc viên
chức nhà nước theo nghĩa rộng) mang tính lịch sử, hình thành trong những điều kiện
nhất định của từng nước, cùng với chế độ công việc, thực hiện nhiệm vụ và chức
năng của từng cơ quan, tổ chức. Vì vậy, khó có thể có một định nghĩa chung về viên
chức nhà nước bao gồm cả công chức và viên chức cho mọi quốc gia.
Trên cơ sở xem xét việc sử dụng thuật ngữ trong luật của một số nước, chúng
ta có thể nhận thấy có nhiều xu hướng khác nhau trong việc quy định về viên chức
nhà nước nhưng tựu trung lại thì tập trung vào hai xu hướng chính. Thứ nhất, viên
chức nhà nước là những người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước,
được hưởng lương từ ngân sách. Thứ hai, viên chức nhà nước được hiểu theo hướng
mở theo đó việc chức nhà nước (theo nghĩa rộng) không chỉ là những người làm việc
trong các cơ quan chính phủ mà còn là những người làm việc trong các lĩnh vực khác
như dịch vụ công, tòa án, giáo dục, y tế.
Nếu xem xét đặc điểm công việc của viên chức nhà nước theo nghĩa rộng, thì
chúng ta cũng không thể không nói đến khái niệm “sự nghiệp” và “dịch vụ công” để
từ đó có cái nhìn toàn diện hơn.
"Sự nghiệp" theo nghĩa hẹp được dùng trong ngành kinh tế và linh vực ngân
sách-kế hoạch dùng để chỉ những hoạt động không tạo ra sản phẩm vật chất nhưng
cần thiết để thỏa mãn nhu cầu xã hội của cá nhân con người như giáo dục, y tế, khoa
học, văn hóa và xã hội. Những hoạt động này, về nguyên tắc không lấy lợi nhuận
làm mục tiêu nên thường do Nhà nước dùng ngân sách để thực hiện.
Nhiều từ điển của các nước định ngĩa “dịch vụ công” là "hoạt động của các cơ
quan nhà nước trong việc thực thi chức năng quản lý hành chính nhà nước nhằm bảo
đảm cung ứng các hàng hóa công cộng phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội,
do nhà nước trực tiếp đảm nhiệm hay ủy quyền và tạo điều kiện cho các khu vực
ngoài nhà nước đảm nhiệm.
Như vậy, có thể nói hai khái niệm trên có điểm chung là đều nhằm mục đích
thảo mãn nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội. Tuy nhiên, điểm khác biệt là ở chỗ
dịch vụ công có thể được nhà nước ủy quyền cho khu vực tư nhân thực hiện.
Ở Việt Nam, khái niệm đơn vị hành chính sự nghiệp là các cơ quan nhà nước,
đơn vị sự nghiệp, tổ chức sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước để thực hiện các
nhiệm vụ của nhà nước trong đó có việc cung cấp dịch vụ công.
Nghiên cứu pháp luật và thực tiễn của một số nước châu Âu, chúng tôi có một
nhận xét chung là hầu hết các nước đã ban hành luật về viên chức nhà nước quy định
về địa vị pháp lý của viên chức nhà nước theo nghĩa rộng. Xét về phạm vi điều chỉnh
trong Luật viên chức nhà nước ở các nước có sự khác nhau trên cơ sở bốn mô hình:
Mô hình viên chức nhà nước hạn chế (restricted civil service). Mô hình này cho

24. 24
rằng viên chức nhà nước (công chức) tập trung vào các vị trí đang giữ các vị trí
quyền lực nhà nước, đảm bảo an ninh, chủ quyền của quốc gia hoặc ảnh hưởng đến
các quyền cơ bản của công dân. Mô hình thứ hai là các nước áp dụng quy định
chung trong đó viên chức nhà nước là những chính trị gia, viên chức làm trong các tổ
chức chính trị, viên chức chức nghiệp (career civil service) và các viên chức hành
chính khác..,. Mô hình thứ ba quy định Luật viên chức nhà nước không điều chỉnh
các thể chế chính trị như Văn phòng Tổng thống, Nghị viện, Chính phủ, các Hội
đồng địa phương (Tổng thống, Nghị sĩ, Bộ trưởng và chính trị gia ở địa phương, tòa
án, Văn phòng công tố (thẩm phán và công tố viên), thanh tra và quân nhân chuyên
nghiệp.
Mô hình thứ tư được coi là mô hình trung dung theo đó Luật viên chức nhà
nước điều chỉnh tất cả khu vực công trong đó có ngân hàng, doanh nghiệp nhà nước
ở trung ương và địa phương, cơ quan hành chính, dịch vụ công (y tế, giáo dục, văn
hóa, phòng cháy và chữa cháy).
Cơ chế tuyển dụng của các nước trong khối OECD được tạm chia ra thành hai
nhóm: viên chức theo chức nghiệp và viên chức theo vị trí công việc. Điều kiện và
thủ tục tuyển dụng vào làm việc trong hai nhóm này cũng khác nhau (xem bảng 4,
Phụ lục 5).
Xem xét về xu hướng đổi mới hệ thống viên chức nhà nước ở các nước châu
Âu, chúng ta có thể đi đến nhận thấy là ở hầu khắp các nước châu Âu, làn sóng cải
cách hành chính nói chung và cải cách hệ thống viên chức nói chúng đang diễn ra rất
sôi nổi cả trong nghị trường và cuộc sống. Toàn cầu hóa và phát triển kinh tế đã đặt
ra yêu cầu cấp thiết cho việc cải cách ngày một sâu rộng hệ thống viên chức nhà
nước để đáp ứng ngày một cao hơn các nhu cầu của xã hội, đảm bảo tính hiệu quả
của cả hệ thống. Nhiều nước khi ban hành luật về viên chức nhà nước đã đi theo hai
hướng khác nhau. Một số nước hạn chế phạm vi áp dụng của luật, số khác lại mở
rộng. Điều này phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội, tập quán văn hóa của từng
nước. Tuy nhiên, một điểm chung là vai trò của Luật Lao động đã thể hiện rất rõ nét
trong việc điều chỉnh quan hệ lao động giữa người sử dụng lao động và người lao
động và hợp đồng lao động đã được áp dụng như là một công cụ phổ biến. Vai trò
của công đoàn thể hiện một cách tích cực trong việc đàm phán hợp đồng lao động và
quyết định điều kiện lao động của viên chức nhà nước.
Ở một số nước, chỉ một số người làm việc thường xuyên trong chính phủ mới
có địa vị viên chức nhà nước. Ví dụ ở Đức, có sự phân biệt giữa viên chức nhà nước
là những người đang giữ chức vụ hoặc quyền lực nhà nước mới được coi là viên
chức nhà nước (công chức). Số này chiếm khoảng 40% viên chức nhà nước và số
còn lại được điều chỉnh bằng Luật Lao động cũng như hợp đồng lao động tập thể.
Viên chức nhà nước theo nghĩa rộng thường được hiểu là những người thực
hiện công việc chuyên môn trong khu vực công của nền kinh tế hoặc trong khu vực
dịch vụ công hoạt động bằng ngân sách nhà nước. Mô hình của Đức được Áo, Lúc

25. 25
xăm bua và Italia áp dụng một cách có hiệu quả. Các nước châu Âu hiện nay đang có
xu hướng chuyển dần các hoạt động không quan trọng của nhà nước sang khu vực tư
nhân thông qua biện pháp tư nhân hóa hoặc hợp đồng ngoài hoặc chuyển giao cho
các cơ quan ở địa phương thông qua quá trình phi tập trung hóa quyền lực nhà nước.
Về quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước: như đã đề cập ở phần trên, bên
cạnh Luật viên chức nhà nước, Luật Lao động (Labour Code) hoặc Luật quan hệ lao
động (Law on Employment Relation) quy định rõ quyền và nghĩa vụ của người lao
động nói chung và viên chức nhà nước nói riêng trong đó có chế độ lương, điều kiện
lao động, chế độ nghỉ phép, tuổi nghỉ hưu và lương hưu vv…
Cũng tương tự như công chức theo nghĩa hẹp, viên chức nhà nước (theo nghĩa
rộng) không được phép làm những việc mà pháp luật cấm. Ngoài Luật viên chức nhà
nước, hành vi của người lao động trong đó có viên chức nhà nước còn được điều
chỉnh bởi Luật về hành vi của viên chức nhà nước (Code of Employment Conduct),
Luật về hành vi hành chính (Code of Good Administrative Behavior) hoặc Luật về
Đạo đức của viên chức nhà nước và các văn bản dưới luật. Các luật nói trên quy định
rõ quyền và trách nhiệm của viên chức nhà nước, những việc viên chức nhà nước
không được làm, thái độ ứng xử, hành vi chuyên môn. vv….
Việc đánh giá chất lượng của viên chức nhà nước dựa trên nguyên tắc kết quả
(result-based assessment/evaluation). Trường hợp viên chức không hoàn thành
nhiệm vụ thì có thể xử lý theo quy định của Luật Lao động.
Theo truyền thống pháp luật của các nước trên, các tổ chức dịch vụ công có
quyền tự chủ cao cả về nhân sự và ngân sách. Người đứng đầu các tổ chức dịch vụ
công có toàn quyền quyết định việc thực hiện các nhiệm vụ của mình trong đó có
việc tuyển dụng, ký kết hợp đồng lao động, trả lương, khen thưởng, kỷ luật. Về ngân
sách, các tổ chức dịch vụ công có thể nhận một phần ngân sách của nhà nước, một
phần thu từ phí dịch vụ để trang trải hoạt động của tổ chức mình phụ trách.
Cùng với làn sóng cải cách hành chính ở các nước châu Âu và trước yêu cầu
của hội nhập, toàn cầu hóa, các nước châu Á cũng không nằm ngoài quá trình cải
cách hành chính trong đó tập trung vào cải cách thể chế, thủ tục, tài chính công và
công chức, viên chức để phục vụ cho nguyên tắc quản trị tốt (Good Governance
principle). Năm 1996, Căm pu chia đã ban hành Luật viên chức nhà nước và một số
đạo luật khác. Hiến pháp và Luật hành chính năm 1987 của Philipin quy định tất cả
những người làm việc trong các cơ quan nhà nước, các cơ quan, tổ chức của nhà
nước bao gồm cả các công ty nhà nước là viên chức nhà nước.
Singapo là nước đi đầu trong việc cải cách hành chính công. Viên chức nhà
nước (công chức), theo quy định của Luật được coi là bộ phận hình thành chính phủ.
Viên chức nhà nước theo nghĩa rộng gồm những người làm việc trong lĩnh vực an
ninh và quan hệ quốc tế, kinh tế và phát triển hạ tầng, các dịch vụ xã hội và cộng
đồng. Ở Thái lan, viên chức nhà nước là bộ phận hành chính của nhánh hành pháp.

26. 26
Viên chức ở Thái lan bao gồm viên chức nhà nước (công chức) và viên chức. Luật
viên chức nhà nước (công chức) của Thái lan được ban hành năm 1992. Indonesia
ban hành Luật viên chức nhà nước (công chức) năm 1974 và được sửa đổi bổ sung
năm 1999. Luật của Indonesia không phân loại công việc chính thức. Hệ thống viên
chức nhà nước theo nghĩa rộng ở Indonesia gồm 4.6 triêu người. Những viên chức
này được gắn với các cấp khác nhau và thường được gọi là viên chức địa phương
chứ không phải là viên chức cấp trung ương. Ngoại trừ khu vực y tế và giáo dục,
việc quản lý viên chức nhà nước ở cấp địa phương của Indonesia được phi tập trung
hoá cao độ giống như ở các nước khác.
Từ năm 1986, chính phủ Lào đã tiến hành đổi mới kinh tế theo hướng thị
trường. Việc cải cách hành chính đã được tiến hành ngày sau đó tập trung vào các trụ
cột của hành chính công và viên chức nhà nước là ưu tiên của quá trình cải cách hành
chính với mục tiêu xây dựng một hệ thống viên chức nhà nước tinh gọn và hiệu quả
với chuyên môn cao trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế và hệ thống chính trị một
đảng. Hệ thống viên chức nhà nước (công chức) chi tập trung ở cấp trung ương chứ
không có ở cấp chính quyền địa phương. Cùng với việc cải cách hành chính nói
chung, năm 1996, Lào đã ban hành Luật viên chức nhà nước (công chức) quy định
khái niệm, sử dụng lao động, lương vv.... và một số văn bản khác.
Từ năm 1993 cùng với đổi mới kinh tế và chính trị, Chính phủ Trung Quốc đã
tiến hành một số bước đổi mới quan trọng trong hệ thống viên chức nhà nước (công
chức). Sự thay đổi có tính quyết định trong lĩnh vực này là sự ra đời của Quy định
tạm thời gồm 18 chương về viên chức nhà nước (công chức) có hiệu lực từ tháng 10
năm 1993. Nội dung chủ yếu của Quy định này là xác định rõ hệ thống viên chức
nhà nước ở các vị trí khác nhau, yêu cầu và trình tự tuyển dụng thông qua thi tuyển,
bổ nhiệm, đánh giá hoạt động hàng năm của công chức, thay đổi vị trí và việc miễn
nhiệm những người không đủ năng lực vv....
Năm 2005, Quy định trên được sửa đổi và nâng thành Luật viên chức nhà
nước (công chức) có hiệu lực từ ngày 1/1/2006. Luật gồm 17 chương, 107 điều quy
định một sô vấn đề về nguyên tắc để điều chỉnh viên chức nhà nước (công chức).
Luật quy định một cách cụ thể về quyền và nghĩa vụ của viên chức nhà nước như
viên chức nhà nước không được tham gia vào hoạt động của doanh nghiệp hoặc tổ
chức hoạt động có lợi nhuận (điều 102). Với quy định này, người ta có thể hiểu rằng
chính sách của chính phủ Trung Quốc là tách biệt giữa công chức và người làm việc
trong các khu vực khác. Như vậy, với quy định này, những người làm việc trong các
đơn vị sự nghiệp không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật. Người làm việc trong
các tổ chức dịch vụ như trường phổ thông, trường đại học và bệnh viện vv... không
nằm trong hệ thống viên chức nhà nước (công chức). Họ được phân loại và trả lương
khác với hệ thống công chức theo quy định của các luật khác nhau.
Một đặc điểm nổi bật trong quá trình cải cách hành chính ở Trung Quốc là
chính sách tuyển dụng viên chức nhà nước đã có sự thay đổi căn bản. Trước đây,

27. 27
theo chính sách "cán bộ" việc tuyển dụng không qua thi tuyển mà có thể qua nhiều
cách trong đó có việc giới thiệu. Nay, với chính sách mới và xu hướng chung trên thể
giới, việc tuyển dụng công chức nói chung và những người làm việc trong khu vực
công đều được tổ chức dưới hình thức thi tuyển công khai dưới hình thức thi viết và
phỏng vấn. Sau khi vượt qua kỳ thi tuyển, tất cả viên chức cũng như người làm việc
trong khu vực công kể cả dịch vụ công đều được ký hợp đồng lao động và thời gian
thử việc là một năm.
Hiện nay, Trung Quốc vẫn chưa có quy định rạch ròi về khu vực dịch vụ công.
Các cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm quản lý khu vực công trong từng
lĩnh vực vẫn trực tiếp quản lý ở tầm vĩ mô nhưng những vấn đề liên quan đến quan
hệ lao động giữa những người làm việc trong khu vực dịch vụ công đã bắt đầu được
giải quyết theo quy định của Luật lao động và các văn bản pháp luật khác. Tuy
nhiên, trong các doanh nghiệp của nhà nước, việc trao quyền tự chủ cả về kinh tế và
nhân sự đã được quan tâm. Người chủ sử dụng lao động có quyền tuyển dụng, sử
dụng, ký kết hợp đồng lao động, quyết định về lương, khen thưởng, kỷ luật trên cơ
sở quy chế hoạt động của tổ chức mình phụ trách.
Cũng giống như các nước trên, Canada ban hành Luật Hiện đại hoá công vụ
năm 2003. Các quy định của Luật này được cho rằng không theo nguyên tắc truyền
thống mà theo nguyên tắc sự lựa chọn tốt nhất hoặc nói cách khác là dựa trên giá trị.
Điều này cho phép nhà quản lý có thể tuyển được những người có trình độ chuyên
môn tốt nhất đáp ứng được yêu cầu của công việc/vị trí mà họ dự tuyển. Việc tuyển
viên chức nhà nước ở Canada mang tính cạnh tranh cao. Toàn bộ viên chức đều được
tuyển dụng theo cơ chế hợp đồng lao động. Theo các nhà nghiên cứu, hệ thống viên
chức nhà nước (công chức) của Canada là hệ thống mang tính mở theo đó các đơn vị
hành chính sự nghiệp có thể tự tổ chức tuyển mà không bắt buộc phải thực hiện quy
định của Luật Hiện đại hoá công chức nói trên mà áp dụng quy chế tuyển dụng của
từng cơ quan. (Cơ quan nghiên cứu nguyên tử của Canada, Công ty an ninh truyền
thông, các ngân hàng, Cơ quan phát triển viễn dương, Uỷ ban dầu khí, các bảo tàng,
Uỷ ban du lịch, Cơ quan nghiên cứu phát triển vv...).
VII. Một số vấn đề rút ra từ việc nghiên cứu
Trên cơ sở nghiên cứu tổng thuật và so sánh pháp luật của một số nước trên,
chúng tôi rút ra một số vấn đề sau:
1. Cho dù hoàn cảnh kinh tế, chính trị xã hội khác nhau nhưng các nước trong
phạm vi nghiên cứu này đều tiến hành cải cách hành chính trong đó tập trung vào cải
cách hệ thống viên chức nhà nước (công chức) dưới hình thức ban hành các văn bản
pháp luật làm cơ sở để điều chỉnh hệ thống viên chức nhà nước. Tuy vậy, còn có sự
hiểu và sử dụng thuật ngữ chưa thống nhất. Có nước dùng thuật ngữ "public service"
trong khi một số nước lại dùng thuật ngữ "civil service" để chỉ đội ngũ viên chức nhà
nước theo hướng mở rộng hoặc cụ thể hoá là công chức. Phạm vi áp dụng của pháp

28. 28
luật các nước cũng đa dạng, thể hiện ý chí của chính trị gia và những nhà lãnh đạo
các nước.
2. Khái niệm về viên chức theo như cách hiểu của Việt Nam không được thể
hiện rõ nét trong các văn bản mà chúng tôi sử dụng để nghiên cứu. Tuy nhiên, có thể
hiểu là do hoàn cảnh kinh tế xã hội và chính trị và đặc biệt là ngôn ngữ của các nước
khác biệt so với ta nên một số thuật ngữ mà họ sử dụng về hình thức và nội dung có
thể có nhiều điểm khác với ta nhưng cũng không thiếu các điểm tương đồng như
khái niệm viên chức ở ta, ví dụ: người làm việc trong doanh nghiệp nhà nước "state
owned enterprise employee" hoặc nhân viên hành chính "administrative
staff/personel" để chỉ người làm việc trong cơ quan nhà nước nhưng không giữ chức
vụ lãnh đạo.
3. Việc phân định công chức và viên chức trong luật của các nước không rõ.
Có nước sử dụng Luật viên chức nhà nước để điều chỉnh đội ngũ công chức làm việc
trong các cơ quan hành chính nhà nước, nước khác lại điều chỉnh quân đội và cảnh
sát. Một số nước lại dùng pháp luật này để điều chỉnh cả cơ quan sự nghiệp nhà nước
(dịch vụ công) như văn hoá, giáo dục, y tế, bảo tàng vv.....
4. Tuy không quy định hoặc có tên gọi riêng cho đội ngũ viên chức như ở ta
nhưng trong quá trình tuyển dụng, về nguyên tắc, các nước đều áp dụng chế độ thi
tuyển giống như ở Việt Nam và hợp đồng lao động được sử dụng phổ biến với vai
trò quan trọng của công đoàn trong việc đàm phán và quyết định điều kiện lao động
của người làm việc. Vai trò của Luật Lao động được thể hiện rất rõ trong lĩnh vực
này.
5. Nâng cao tính hiệu quả và cạnh tranh của đội ngũ viên chức trong việc cung
cấp dịch vụ công là vấn đề được các nước rất quan tâm để đáp ứng nhu càu của xã
hội và người dân trong xã hội dân sự. Theo chúng tôi, thuật ngữ dịch vụ công nên
đưa vào Dự thảo Luật viên chức để dần tiếp cận với xu hướng chung của thế giới.
Cần tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm của các nước về xã hội hóa một số dịch vụ
công để chuyển dần sang khu vực khác tiến tới nâng cao tính thị trường trong việc
cung cấp hàng hóa công.
6. Nghiên cứu để tiến tới sửa đổi bổ sung Luật Lao động để quy định rõ hơn
về chế độ lao động, quyền và lợi ích của và người lao động nói chung trong đó có
viên chức.
7. Nên tiến hành nghiên cứu đánh giá tác động trước khi ban hành Luật viên
chức để đảm bảo tính khả thi nhằm mục tiêu xây dựng các quy định một cách chặt
chẽ phù hợp với hoàn cảnh cụ thể của Việt Nam nhưng cũng xem xét đến xu hướng
chung của thể giới.

29. 29
8. Cần nghiên cứu thêm về địa vị pháp lý của những người hiện đang công tác
trong các cơ quan nghiên cứu của Đảng, Nhà nước, Quốc hội vì họ cũng tham gia
vào việc hoạch định chính sách của nhà nước để quy định rõ hơn trong Dự luật.
9. Nghiên cứu về hệ thống viên chức nhà nước là vấn đề học thuật lớn không
thể chỉ xem xét đến một khía cạnh công chức và viên chức nói riêng mà cần xem xét
trên tổng thể cải cách chính trị và kinh tế có xem xét đến yếu tố khác nhau về hệ
thống chính trị, mức độ phát triển kinh tế và đặc biệt là truyền thống văn hoá và xã
hội của từng khối nước và từng nước mới có thể rút ra được những bài học cho Việt
Nam để hoàn thiện các quy định trong Dự thảo Luật viên chức.
Trên đây là nghiên cứu tổng luận so sánh pháp luật một số nước về viên chức
nhà nước theo nghĩa rộng. Hy vọng rằng những thông tin này có thể hữu ích cho Uỷ
ban Pháp luật trong việc xem xét Dự thảo Luật viên chức của Việt Nam ./.
---------------------------------------------------

30. 30
CHẾ ĐỘ QUAN LẠI
TRONG CÁC TRIỀU ĐẠI PHONG KIẾN VIỆT NAM
------------------------------------------
Trong xã hội phong kiến Việt Nam, chỉ có khái niệm “quan lại”, không có khái
niệm “công chức - viên chức” như chúng ta ngày nay. Chế độ quan lại luôn là một
trong những vấn đề trọng yếu, được Nhà nước quan tâm hàng đầu, nhằm tạo ra đội
ngũ những người làm việc có năng lực, tận tâm, công tâm thực thi các nhiệm vụ của
vua và triều đình, đưa nền hành chính vào nền nếp, để các cơ quan Nhà nước các cấp
hoạt động có hiệu quả.
Chế độ quan lại còn là tiêu chí phản ánh trình độ tổ chức, tầm nhìn, sự đổi mới
hay bảo thủ của một thể chế (trước hết là của người đứng đầu) đối các nhiệm vụ xây
dựng đất nước ở từng thời kỳ lịch sử.
Chế độ quan lại bao gồm việc tuyển chọn, sử dụng, giám sát, bảo đảm lương
bổng, khen thưởng và xử phạt quan lại.
I. CÁCH THỨC PHÂN LOẠI QUAN LẠI
Ngày nay, khái niệm “công chức” để chỉ những người làm trong các cơ quan
hành chính các cấp, cả lãnh đạo và nhân viên; còn khái niệm “viên chức” dùng để chỉ
những người làm việc trong bộ máy sự nghiệp, cũng bao gồm cả lãnh đạo và viên
chức bình thường. Trong khi đó, đội ngũ những người làm việc trong bộ máy Nhà
nước phong kiến Việt Nam gồm quan và lại. Mỗi loại gồm nhiều bậc khác nhau.
1. Quan
Quan là người có phẩm hàm, nắm quyền điều hành trong các công sở Nhà nước
các cấp.

31. 31
Quan lại có hai ngạch : Văn và Võ.
Ngạch văn : là những người được tuyển chọn bằng con đường khoa cử Nho học,
tùy theo mức đỗ mà được bổ vào một chức vụ nhất định- gắn với một phẩm, tức một
bậc quan (sẽ trình bày ở dưới).
Ngạch võ : là những người tiến thân từ con đường binh nghiệp, gồm hai dạng :
+ Một dạng từ những người lính bình thường, lập công được thăng quan.
+ Một dạng là người lính (hoặc võ quan cấp thấp) được học tập trong các
trường võ và vượt qua các kỳ thi về kiến thức quân sự.
Quan ở cả hai ngạch văn và võ đều được chia thành 9 bậc (hay 9 phẩm). Mỗi
phẩm được gắn với một số thứ tự âm Hán - Việt, tính từ bậc cao nhất là Nhất phẩm,
xuống bậc cuối cùng là Cửu phẩm. Mỗi phẩm được chia thành hai bậc nhỏ, gọi là trật
: Chánh và Tòng (chẳng hạn, Chánh Nhất phẩm, Tòng Nhất phẩm).
Phẩm là căn cứ chính để trả lương và bố trí chức vụ cho các quan.
Chức vụ là chức trách mà viên quan được bố trí đảm nhiệm hay có nghĩa vụ
đảm nhiệm tùy theo phẩm, theo quy định của từng vương triều. Chẳng hạn, theo
Quan chế ban hành vào niên hiệu Hồng Đức (1470 - 1497), các vị quan Chánh Lục
phẩm được bố trí các chức vụ sau :
- Hàn lâm viện Thị thư, Đông các Hiệu thư (các quan làm nhiệm vụ chỉnh lý
văn bản trong văn phong nhà vua và cơ quan văn học của triều đình),
- Hiến sát sứ : quan thanh tra ở các trấn (đơn vị hành chính cao nhất ở địa
phương),
- Lang trung sáu bộ : quan đứng đầu một vụ thuộc bộ (như Vụ trưởng hiện
nay);