Cơ sở lý luận về mô hình hợp tác công tư.docx

Viết thuê đề tài giá rẻ trọn gói - KB Zalo/Tele : 0973.287.149
Luanvanmaster.com – Cần Kham Thảo - Kết bạn Zalo/Tele : 0973.287.149
LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ
1.1. KHÁI LUẬN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ
1.1.1. Khái niệm mô hình hợp tác công tƣ
PPP là viết tắt của cụm từ tiếng Anh "Public - Private - Partnership"
và dịch sang tiếng Việt là "hợp tác công - tư". Theo Yescombe, tác giả cuốn
Public - Private Partnerships: Principles of Policy and Finance (tạm dịch là Hợp
tác công - tư: các nguyên lý chính sách và tài trợ), xuất bản năm 2007, thuật
ngữ hợp tác công - tư bắt nguồn từ Hoa Kỳ với các chương trình giáo dục được
cả khu vực công và khu vực tư cùng tài trợ trong thập niên 1950.
Sau đó, nó được sử dụng rộng rãi để nói đến các liên doanh giữa các
chính quyền thành phố và các nhà đầu tư tư nhân trong việc cải tạo các công
trình đô thị ở Hoa Kỳ trong thập niên 1960. Kể từ thập niên 1980, thuật ngữ
hợp tác công - tư dần phổ biến ở nhiều nước và được hiểu là sự hợp tác giữa
nhà nước và tư nhân để cùng xây dựng cơ sở hạ tầng hay cung cấp các dịch vụ
công cộng. Trên thực tế, mô hình này đã xuất hiện ở Pháp và Anh từ thế kỷ
XVIII và XIX [10].
Cho đến nay, có rất nhiều nghiên cứu xoay quanh PPP đặt ra nhiều quan
điểm khác nhau, mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong
các đặc trưng của PPP sẽ được trình bày cụ thể tại mục 1.2 của luận văn về đặc
điểm của mô hình hợp tác công tư.
Có thể liệt kê tại đây một số quan điểm thể hiện rõ đặc trưng của PPP
qua các nghiên cứu từ nhiều nguồn khác nhau như HM Treasury (1998) định
nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục
tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực
đầu tư. Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng
giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân
12

chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà
nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới
hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ.
Theo ADB 2006, PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư
nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí
và trách nhiệm. Federal Highway Administration (2009) thì cho rằng PPP là
một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi cấp độ của chính
quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công ty tư nhân cùng làm việc
với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công. Nghiên cứu từ KPMG (2011) thì
PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không có quyền
sở hữu giữa một bên là Chính phủ và bên kia là thực thể tư nhân mà trong đó
cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở hạ tầng công. Một kết luận
khái quát hơn từ Ủy ban Châu Âu (European Commission (2003), Guidelines
for Successful Public-Private Partnerships) PPP là hợp đồng giữa nhà nước và
tư nhân, thông qua đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong
việc phân phối dịch vụ cho xã hội.
Qua các nghiên cứu trên có thể hiểu PPP (Public - Private Partnership) là
hợp tác công - tư mà theo đó nhà nước cho phép tư nhân cùng tham gia đầu tư vào
các dịch vụ hoặc công trình công cộng của nhà nước. Với mô hình PPP, Nhà nước
sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung
cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ [10].
Như vậy, PPP là tổng hợp của các nhân tố sau:
(i) Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp
đồng dài hạn để cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ;
(ii) Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai
khu vực;
(iii) Kết quả mong đợi là hiệu quả về chất lượng hàng hóa/dịch vụ và
sử dụng vốn.
13

(iv) Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và
vận hành;
(v) Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng; và
(vi) Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân
sẽ chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng.
Với các đặc trưng cơ bản đó, trong hai thập kỷ qua, PPP đã được áp
dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, và được khẳng định là phương
thức hiệu quả để cung cấp cơ sở hạ tầng [22].
1.1.2. Lý do ra đời của mô hình hợp tác công tƣ
Để có thể nắm bắt được các nhân tố cơ bản của mối quan hệ đối tác nhà
nước - tư nhân như đã trình bày sơ lược tại mục 1.1.1, cần có một cái nhìn sâu
sắc về nguồn gốc hình thành và cơ sở lý luận của mối quan hệ này qua việc xem
xét các vấn đề cơ bản sau:
Thứ nhất: Những khó khăn Chính phủ phải đối mặt khi độc lập thực
hiện nghĩa vụ của mình đối với việc xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch
vụ công
Theo truyền thống, việc cung cấp cơ sở hạ tầng do khu vực công đảm
nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/và các nguồn hỗ trợ chính thức
(Akintoye và các tác giả, 2003). Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho
thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính
thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các Chính phủ thực hiện chức
năng này hiệu quả (ADB, 2000).
Các Chính phủ đối mặt với nhu cầu ngày càng tăng trong việc tìm đủ
nguồn tài chính để phát triển và duy trì cơ sở hạ tầng theo yêu cầu của sự gia
tăng dân số. Các Chính phủ gặp khó khăn bởi nhu cầu đô thị hóa ngày càng
tăng, nhu cầu tu bổ những cơ sở hạ tầng đã được xây dựng lâu năm, nhu cầu
mở rộng mạng lưới dịch vụ cho dân số mới tăng lên và nhu cầu đem lại dịch vụ
cho những khu vực trước đây chưa được cung cấp hoặc được cung cấp nhưng
chưa đầy đủ.
14

Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng thường có doanh thu thấp hơn chi
phí, vì vậy phải bù đắp thông qua trợ cấp và điều đó khiến cho nguồn lực nhà
nước bị hao mòn thêm. Do vậy, sử dụng hiệu quả các nguồn lực hiếm hoi của
nhà nước là một thách thức lớn đối với các Chính phủ và là một trong những
nguyên nhân chính làm nhiều Chính phủ không hoàn thành được các mục tiêu
đặt ra. Nguyên nhân là do đặc thù của khu vực nhà nước có quá ít hoặc không
có động cơ thiết lập tính hiệu quả trong tổ chức và quy trình hoạt động của mình
và vì thế có vị thế không thuận lợi trong việc xây dựng và điều hành các cơ sở
hạ tầng một cách hiệu quả.
Thứ hai: Khu vực tư nhân có thể đảm nhiệm được công việc này không?
Hệ quả là gì?
Trả lời cho câu hỏi này, nghiên cứu của Yescombe (2007) đã chỉ ra rằng
khu vực tư nhân cũng không thể độc lập đảm nhiệm công việc này đồng thời
vẫn tô đậm vai trò quan trọng của Chính phủ trong xây dựng cơ sở hạ tầng và
cung cấp dịch vụ công:
- Khu vực tư nhân không thể tính toán hết những lợi ích kinh tế và
xã hội.
- Nếu Chính phủ không can thiệp, những hàng hóa công cung cấp miễn
phí như đường giao thông, đèn chiếu sáng sẽ hạn chế, không đáp ứng được nhu
cầu xã hội.
- Cung cấp cạnh tranh sẽ không hiệu quả trong khi cung cấp độc
quyền vẫn cần có sự quản lý của nhà nước.
- Ngay cả khi cạnh tranh có thể thực hiện, nhà nước cũng nên cung cấp
những hàng hóa thiết yếu, nếu không sẽ không đáp ứng yêu cầu (ví dụ như trong
lĩnh vực giáo dục, người giàu có thể trả tiền cho các trường tư còn người nghèo
thì không).
- Giá cả bị bóp méo do không có sự quản lý và điều chỉnh từ phía Nhà
nước, hoặc sẽ xảy ra tổn thất xã hội.
15

- Đối với cơ sở hạ tầng chung, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu
hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ
trợ của nhà nước.
Như vậy, đầu tư tư nhân luôn đi kèm với lợi nhuận, khi thực hiện đầu
tư cơ sở hạ tầng hay cung cấp hàng hóa/dịch vụ công khu vực tư nhân sẽ rất
khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung
cấp hoặc cung cấp không đầy đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, do lợi
nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, đó chính là thất bại của thị
trường [21].
Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính
chất: không cạnh tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá
nhân này không ngăn cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn
đến tình trạng "người hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ
hưởng hàng hóa nhưng không gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn
so với lợi ích mà họ được hưởng.
Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể
đạt được hiệu suất Pareto (Hiệu suất Pareto với 1 nhóm các cá nhân và nhiều
cách phân bổ nguồn lực khác nhau cho mỗi cá nhân trong nhóm đó, việc chuyển
từ một phân bổ này sang một phân bổ khác mà làm ít nhất một cá nhân có điều
kiện tốt hơn nhưng không làm cho bất cứ một cá nhân nào khác có điều kiện
xấu đi được gọi là một sự cải thiện Pareto hay một sự tối ưu hóa
Pareto). Như vậy, nếu việc cung cấp hàng hóa công do thị trường quyết định,
chắc chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ.
Thứ ba: Lợi ích được tích lũy từ việc hợp tác giữa Chính phủ và khu
vực tư nhân trong xây dựng cơ sở hạ tầng và cung cấp dịch vụ công
Động cơ thúc đẩy Chính phủ tham gia vào mối quan hệ đối tác nhà nước
- tư nhân về phát triển cơ sở hạ tầng như đã trình bày ở trên có thể hiểu cơ bản
như sau:
16

- Thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước
hoặc giải phóng cho nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác
của nhà nước);
- Tăng năng suất và sử dụng các nguồn lực có sẵn một cách hiệu quả hơn;
- Cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và
trách nhiệm giải trình.
Do đó, với thất bại của thị trường do khu vực tư nhân mang lại, Chính
phủ có thể sửa chữa sự thất bại đó của thị trường bằng cách sử dụng một số lựa
chọn sau:
- Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp.
- Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân.
- Trực tiếp cung cấp hàng hóa công.
- Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công.
Những nghiên cứu đã trình bày tại phần 1.1.2 (ii) ở trên cho thấy, nếu
tư nhân độc lập cung cấp hàng hóa công sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây
chính là thất bại của thị trường. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là, phải chăng sự can
thiệp của Chính phủ sửa chữa được những thất bại đó? Liệu Chính phủ có đủ
khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công hiệu quả mà không làm giảm các
phúc lợi xã hội?
Chính phủ với hạn chế cơ bản về tài chính và chất lượng cùng những áp
lực kể trên (đã được trình bày tại mục 1.1.2.i ở trên) dẫn tới mong muốn huy
động vốn, công nghệ từ khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng,
tiện ích và dịch vụ công.
Như vậy, có thể hiểu đơn giản lợi ích được tích lũy từ việc hợp tác giữa
Chính phủ và khu vực tư nhân là khi được cơ cấu một cách phù hợp, mối quan
hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể huy động các nguồn lực trước đây chưa
được khai thác của khu vực tư nhân tại địa bàn sở tại, trong khu vực hoặc trên
phạm vi quốc tế đang tìm kiếm các cơ hội đầu tư. Thông qua PPP, một số lợi
ích được tích lũy gồm: (i) tiếp cận nguồn vốn tư nhân [23]; (ii) tăng
17

giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ [31]; (iii) cải thiện chất lượng
dịch vụ [25]. Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện
đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi
thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác
công - tư (public private partnership - PPP) ra đời [19]. Bởi vậy, không một
Chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng, dịch vụ công mà
không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân. Đó được coi như là một sự kết
hợp không thể tốt hơn.
1.1.3. Các hình thức của mô hình hợp tác công tƣ
1.1.3.1. Các hình thức PPP phổ biến trên thế giới hiện nay
Thứ nhất, nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức mà theo đó
cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao cho tư nhân vận
hành và khai thác (thường là thông qua đấu giá).
Thứ hai, mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design-
Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận
hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
Thứ ba, xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate -
Transfer) là mô hình mà ở đó công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng và
vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ
cho nhà nước. Mô hình này khá phổ biến ở Việt Nam.
Thứ tư, khác biệt một chút với mô hình BOT, trong mô hình BTO xây
dựng - chuyển giao - vận hành (Build - Transfer - Operate), quyền sở hữu cơ
sở hạ tầng được chuyển giao ngay cho nhà nước sau khi xây dựng xong nhưng
công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình.
Thứ năm, là phương thức xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build -
Own - Operate). Ở mô hình này, công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng
công trình, sở hữu và vận hành nó. Mô hình BOO rất phổ biến đối với các nhà
máy điện cả ở Việt Nam và trên thế giới [14].
18

1.1.3.2. Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư
Có thể thấy, hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa
Nhà nước và tư nhân được thực hiện thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV).
Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây dựng cơ sở hạ tầng; (ii) cho thuê hay
nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành và quản lý dự án. Một hợp
đồng của dự án PPP thể hiện rõ được tất cả thỏa thuận của các Bên tham gia, điều
chỉnh việc thực hiện các chức năng trên của doanh nghiệp dự án.
Các dạng hợp đồng của đầu tư theo PPP đã được quy định cụ thể tại
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư. Tại đó,
có 07 dạng hợp đồng để áp dụng khi đầu tư theo PPP, tùy vào dạng hợp đồng
thì ngay từ chính tên gọi của nó đã thể hiện các bước chính và trình tự các bước
trong việc hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân tại dự án đó, cụ thể:
Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BOT)
là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây
dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư được
quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu
tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng
BTO) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu
tư để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà
đầu tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền kinh
doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng BT) là hợp đồng được
ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để xây dựng công trình kết
cấu hạ tầng; nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm
quyền và được thanh toán bằng quỹ đất để thực hiện dự án khác theo các điều kiện
quy định tại Khoản 3 Điều 14 và Khoản 3 Điều 43 Nghị định này.
Hợp đồng Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh (gọi tắt là hợp đồng BOO)
là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để
19

xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tư sở
hữu và được quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định.
Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Thuê dịch vụ (gọi tắt là hợp đồng
BTL) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư chuyển giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được quyền cung cấp
dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất
định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu
tư theo các điều kiện quy định.
Hợp đồng Xây dựng - Thuê dịch vụ - Chuyển giao (gọi tắt là hợp đồng
BLT) là hợp đồng được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư
để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu
tư được quyền cung cấp dịch vụ trên cơ sở vận hành, khai thác công trình đó
trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nước có thẩm quyền thuê dịch vụ và
thanh toán cho nhà đầu tư theo các điều kiện quy định; hết thời hạn cung cấp
dịch vụ, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nước có thẩm
quyền.
Hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (gọi tắt là hợp đồng O&M) là hợp đồng
được ký giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư để kinh doanh
một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời hạn nhất định.
Hình thức đầu tư PPP cuối cùng phải thể hiện dưới dạng hợp đồng
PPP. Trên nền tảng điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật dân sự về thỏa
thuận của Khu vực Nhà nước và Khu vực Tư nhân tại hợp đồng dự án. Tuy
nhiên, có thể thấy, hợp đồng PPP có năm điểm khác biệt lớn so với hợp đồng
dân sự, thương mại thông thường, cụ thể:
Thứ nhất: Đối tượng của hợp đồng. Liên quan đến hoạt động cung cấp
hàng hóa công cộng đặc biệt (dịch vụ công) cho công chúng như cung cấp điện,
nước, dịch vụ y tế, nhà tù, thậm chí dịch vụ liên quan an ninh quốc
20

phòng. Đặc trưng này phân biệt với hoạt động mua sắm công thuần túy như
mua máy tính của cơ quan nhà nước.
Thứ hai: Điều kiện áp dụng. PPP được áp dụng khi không thể hoặc khó áp
dụng phương pháp cổ phần hóa và vì một lý do nào đó Nhà nước không thể tham
gia trực tiếp. Việc cổ phần hóa cũng kéo theo sự bắt tay giữa Nhà nước và tư nhân,
nhưng hoạt động này chịu sự điều chỉnh chung của luật về doanh nghiệp và Nhà
nước tham gia quan hệ với tư cách là một "con buôn" giống như các cổ đông khác,
mà không có địa vị pháp lý đặc thù của Nhà nước.
Thứ ba: Phương thức xác lập. PPP được xác lập thông qua các thỏa
thuận ad-hoc (không dự tính trước, không theo thể thức) giữa Nhà nước và tư
nhân. Đặc trưng này giúp phân biệt PPP với các quyết định hành chính hay hoạt
động ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư: Sự hợp tác. PPP khác với các hợp đồng mua đứt bán đoạn ở chỗ
các dự án thường có thời gian dài, có sự phối hợp giữa hai bên trong suốt thời gian
thực thi dự án. Chính điều này dẫn tới các dự án PPP thường gánh chịu rất nhiều
rủi ro pháp lý và phần thiệt thường thuộc về nhà đầu tư tư nhân, vì điều chỉnh hệ
thống pháp luật là thuộc quyền của Nhà nước. Chính điều này làm cho các dự án
PPP chưa có sức hấp dẫn nhà đầu tư, chừng nào hệ thống pháp luật quốc gia còn
khó dự đoán và khuôn khổ pháp lý cho PPP chưa rõ ràng.
Thứ năm: Nguồn luật. Nguồn luật điều chỉnh các thỏa thuận PPP, ngoài
nguồn luật điều chỉnh hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh doanh truyền thống thì
còn bị điều chỉnh bởi các quy định chung của luật công như các quy định về
thuế (lợi nhuận đối với chủ đầu tư), phí (giao thông, viện phí), chống tham
nhũng bởi lẽ quyền tự do thỏa thuận của các bên trong dự án PPP bị hạn chế rất
nhiều... Để có lợi nhuận thì những nội dung này cần đưa vào thỏa thuận PPP.
Nhưng những nội dung này không phải là nội dung của hợp đồng dân sự, kinh
doanh truyền thống và đôi khi nằm ngoài tầm kiểm soát của chính cơ quan nhà
nước tham gia ký kết PPP. Ví dụ: Ủy ban nhân dân cấp thành phố là cơ quan
ký kết PPP dự án xây dựng cầu, nhưng quy định về các
21

phương tiện và cách thức lưu thông qua cầu thuộc về thẩm quyền của Bộ Giao
thông Vận tải, thuế thu nhập doanh nghiệp lại thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
1.1.3.3. Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống
Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công. Nhà nước
tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội. Đầu tư theo hình thức truyền
thống, thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án thường bị kéo dài dẫn đến chi phí đầu
tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu. Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và bảo
dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp.
Đối với PPP, chi phí đầu tư là ổn định, ít phát sinh do đã được xác định
và phê duyệt ngay từ đầu và Chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ. Chính
phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ,
xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn. Doanh
nghiệp dự án sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng
PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần
vượt dự toán.
1.2. ĐẶC ĐIỂM CỦA MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ
1.2.1. Đặc điểm chung
- PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân
nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của Chính phủ đảm bảo đáp ứng các
nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước
và đầu tư công. Là một mô hình dài hạn (đa số kéo dài 20-30 năm) do vậy nó
phù hợp nhất với lĩnh vực cơ sở hạ tầng, môi trường và một số lĩnh vực có sự
ổn định lâu dài.
- Một mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân chặt chẽ phân định một
cách hợp lý các nhiệm vụ, nghĩa vụ và rủi ro mà mỗi đối tác nhà nước và đối
tác tư nhân phải gánh vác. Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác nhà nước -
tư nhân là các tổ chức Chính phủ, bao gồm các bộ ngành, các chính quyền địa
22

phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong
nước hoặc đối tác nước ngoài, và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu
tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ
đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi Chính phủ
(NGO) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và
cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp.
- Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân hiệu quả ghi nhận rằng khu vực
nhà nước và khu vực tư nhân có những lợi thế tương đối nhất định so với khu vực
còn lại khi thực hiện những nhiệm vụ cụ thể. Đóng góp của Chính phủ cho mối
quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân có thể dưới dạng vốn đầu tư (có được thông
qua đánh thuế), chuyển giao tài sản, hoặc các cam kết hay đóng góp hiện vật khác
hỗ trợ cho mối quan hệ đối tác này. Chính phủ cũng góp phần trong các yếu tố về
trách nhiệm xã hội, ý thức môi trường, kiến thức bản địa và khả năng huy động sự
ủng hộ chính trị. Vai trò của khu vực tư nhân trong mối quan hệ đối tác là sử dụng
chuyên môn về thương mại, quản lý, điều hành và sáng tạo của mình để vận hành
hoạt động kinh doanh một cách có hiệu quả.
- Cơ cấu của mối quan hệ đối tác cần được thiết lập để phân bổ các rủi
ro cho đối tác nào có khả năng giải quyết rủi ro đó một cách tốt nhất và vì thế
giảm thiểu được chi phí và nâng cao hiệu quả hoạt động [19].
1.2.2. Những thuận lợi và hạn chế của PPP
Với cơ cấu hợp tác linh hoạt có sự tham gia của khu vực tư nhân, ưu
điểm lớn nhất của PPP nếu nhìn từ góc độ Nhà nước là giảm được gánh nặng
cũng như rủi ro đối với ngân sách. Hơn thế, mô hình PPP giúp giải quyết được
vấn đề kém hiệu quả. Vì mục tiêu lợi nhuận nên các nhà đầu tư tư nhân phải
tìm cách để dự án vận hành hiệu quả hơn. Thêm vào đó, với sự tham gia của
khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình cũng như sự minh bạch có
khả năng sẽ được cải thiện. Tuy nhiên, nhược điểm lớn nhất của mô hình PPP
là chi phí lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh
23

lợi cao hơn. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế
phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần trợ cấp của nhà nước là
vô cùng phức tạp. Mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cá nhân cũng là một
vấn đề. Vì một mục tiêu nào đó (ví dụ muốn có một khu đất hay dự án khác)
mà nhà đầu tư tư nhân vẽ ra những dự án mà sau khi xây dựng rất ít hoặc thậm
chí không có người sử dụng là điều hoàn toàn có thể xảy ra [13].
Nhưng liệu PPP có phải là "hạt đậu thần" phù hợp với mọi trường hợp
không? Chúng ta sẽ cùng xem xét những thuận lợi và hạn chế của mô hình này.
Những thuận lợi/lợi ích khi áp dụng PPP
Về cơ bản, lợi ích khi áp dụng hình thức PPP là tận dụng được lợi thế,
điểm mạnh của Nhà nước và khu vực tư nhân, điều đó mang lại lợi ích cho cả
Nhà nước, khu vực tư nhân và người dân sử dụng dịch vụ, sản phẩm của sự hợp
tác công tư, cụ thể:
Thứ nhất: Tạo ra nhiều khoản đầu tư hơn cho cơ sở hạ tầng. Với cơ chế
PPP, Nhà nước sẽ giảm được gánh nặng phải tìm kiếm, sắp xếp và phân bổ
nguồn vốn đầu tư từ ngân sách cho cơ sở hạ tầng. Bởi vậy, Nhà nước có thể
tiến hành nhiều dự án đầu tư hơn hoặc tăng quy mô của các dự án đầu tư cho
cơ sở hạ tầng.
Thứ hai: Tạo ra sự ổn định và tăng trưởng cho khu vực tư nhân. Với
việc tham gia vào cơ chế PPP, khu vực tư nhân có được nhiều cơ hội đầu tư
mang tính dài hạn hơn, có thể ít rủi ro hơn với sự đảm bảo, chia sẻ từ Nhà nước.
Từ đó, tạo ra sự ổn định, tăng trưởng cho khu vực tư nhân, thúc đẩy sự phát
triển của công nghiệp địa phương cũng như tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn
cho người lao động. Đồng thời, khu vực tư nhân có thể tạo ra thêm doanh thu
từ bên thứ ba khác bằng cách sử dụng năng lực còn dư hoặc nhượng lại các tài
sản/thiết bị thừa.
Thứ ba: Phân bổ và quản lý rủi ro tốt hơn và hiệu quả hơn. nguyên tắc
cốt yếu của cơ chế PPP là rủi ro sẽ được phân bố cho bên nào giải quyết
24

tốt nhất với chi phí thấp nhất. Với nhiều trường hợp, Nhà nước sẽ là bên có
trách nhiệm giải quyết những rủi ro liên quan đến cộng đồng, môi trường hoặc
bảo lãnh vay vốn bởi Nhà nước. Ngược lại, khu vực tư nhân ưu việt hơn trong
việc xử lý rủi ro liên quan tới quản lý, sử dụng vốn...
Thứ tư: Tiết kiệm chi phí. Một là, với việc kết hợp hai khâu thiết kế và xây
dựng trong cùng một hợp đồng, cơ chế PPP cho phép nhà thiết kế và nhà xây dựng
thiết lập mối liên hệ gần gũi và sâu sắc hơn. Sự kết hợp này trước hết giúp việc
thiết kế có tính sáng tạo cao hơn, tiết kiệm được nhiều chi phí hơn; đồng thời cũng
giúp giảm thời gian của quá trình xây dựng, để dịch vụ sớm được đưa vào sử dụng
hơn qua đó cũng tiết giảm chi phí. Hai là, hầu hết các dự án
PPP cần dịch vụ vận hành và bảo trì trong suốt vòng đời của dự án, và việc này
được giao cho khu vực tư nhân. Do đó, khu vực tư nhân sẽ có động lực và giải
pháp (về công nghệ, quản lý, sử dụng nguồn lực...) nhằm giảm thiểu chi phí vận
hành và bảo trì trong suốt vòng đời của công trình. Trong khi đó, Nhà nước lại
khó có thể đảm bảo được điều này do những hạn chế về ngân sách.
Thứ năm: Cải thiện chất lượng dịch vụ cung cấp. Một trong những lợi ích
rõ ràng được nhiều nghiên cứu và kinh nghiệm quốc tế chỉ ra đó là chất lượng các
dự án áp dụng hình thức PPP thường tốt hơn đối với các hình thức đầu tư truyền
thống. Lý do cho điều này là cơ chế PPP tận dụng được những lợi thế nhất của các
bên, với Nhà nước là "chính sách và khả năng quản trị", với khu vực tư nhân là
"các yếu tố kỹ thuật như thiết kế, xây dựng, vận hành và quản lý".
European Commission (2003) cho rằng chất lượng dịch vụ tốt hơn của các dự án
PPP là do dịch vụ đó gắn liền với các công trình hỗ trợ, do việc ứng dụng các công
nghệ mới trong cung cấp dịch vụ hay do nhưng quy định rõ ràng về thưởng/phạt
dựa theo chất lượng cung cấp dịch vụ trong hợp đồng hợp tác PPP.
Thứ sáu: Nâng cao khả năng quản lý công. Nhà nước sẽ không phải làm
công việc quản lý hàng ngày liên quan đến dự án vì đã giao cho khu vực tư nhân,
mà tập trung vào việc lập kế hoạch và giám sát việc quản lý hàng ngày.
25

Thứ bảy: Uy tín về mặt chính trị tốt hơn cho Nhà nước. Khi mà kết quả
cho thấy các công trình PPP được tiến hành hiệu quả hơn, ít tốn kém hơn, chất
lượng tốt hơn, thời gian ngắn hơn và ít "tham nhũng" hơn...
Những hạn chế/thách thức khi áp dụng PPP
Bên cạnh những lợi ích rõ ràng và ưu việt so với các hình thức khác,
cơ chế PPP cũng có ẩn chứa những thách thức không nhỏ, đòi hỏi các bên phải
lưu tâm trong quá trình áp dụng, cụ thể:
Thứ nhất: Gây ra chi phí cao hơn. Trước hết, điều này không hề mâu thuẫn
với lợi ích tiết kiệm chi phí đã được trình bày ở trên. Chi phí cao hơn ở đây có thể
là việc các khoản vay đối với khu vực tư nhân sẽ có lãi suất cao hơn so với việc
Nhà nước đi vay trong các mô hình truyền thống trước đây. Bên cạnh đó, chi phí
cho việc tổ chức quá trình đấu thầu và đàm phán hợp đồng, chi phí trả cho các
công ty tư vấn pháp lý cũng có thể khiến chi phí cho việc áp dụng cơ chế
PPP cao hơn. Đối với góc độ người tiêu dùng, sử dụng trực tiếp sản phẩm của cơ
chế PPP, khi đặt ra mức phí cho việc sử dụng một dịch vụ do Nhà nước cung cấp
(phí sử dụng một con đường, một cây cầu...) nhiều trường hợp Nhà nước chưa
tính toán tới các chi phí hành chính, khấu hao công trình hoặc đơn giản là có
những khoản trợ cấp bù đắp cho những chi phí đó. Trong khi việc áp phí trong
cơ chế PPP đòi hỏi phải bao hàm tất cả các loại chi phí có liên quan cộng với
tính toán về lợi nhuận của các khoản đầu tư của đối tác tư nhân. Điều này sẽ
dẫn tới việc người sử dụng dịch vụ sẽ phải trả mức phí cao hơn so với sử dụng
dịch vụ được cung cấp bởi riêng Nhà nước.
Thứ hai: Làm giảm tính cạnh tranh. Các tiêu chuẩn cao khi lựa chọn
đơn vị/ nhà đầu tư tư nhân, chi phí giao dịch và đấu thầu cao cùng với việc phải
ký hợp đồng dài hạn là những yếu tố cần thiết để tham gia cơ chế PPP; và không
phải đơn vị/ nhà đầu tư tư nhân nào cũng có thể đáp ứng được. Việc này dẫn
đến thu hẹp sự lựa chọn đối tác tư nhân của Nhà nước do đó tạo ra thị trường
độc quyền, ít sức ép cạnh tranh để các đối tác tư nhân được lựa chọn phấn đấu
để giảm chi phí hoặc nâng cao chất lượng dịch vụ.
26

Thứ ba: Thiếu năng lực và những rủi ro chính trị: Cơ chế PPP đòi hỏi
cả hai bên Nhà nước và tư nhân đều phải có năng lực đủ mạnh về PPP; song
trong rất nhiều trường hợp, một hoặc cả hai bên đều không đủ năng lực. Và có
thể sự kết hợp của một chính quyền thiếu năng lực, kinh nghiệm và một đối tác
tư nhân không quen thuộc với PPP dẫn tới những rủi ro về mặt chính trị cho
chính quyền đó. Sự thiếu năng lực còn thể hiện ở việc mô hình PPP phụ thuộc
quá nhiều vào chuyên gia tư vấn bên ngoài và nguy cơ cả Nhà nước và tư nhân
không học hỏi được gì qua quá trình triển khai dự án.
Thứ tư: Thách thức mang tên "quyền kiểm soát". Bản chất của cơ chế
PPP chính là việc chia sẻ rủi ro, lợi ích và quyền quyết định giữa các bên. Đối
tác tư nhân với việc đầu tư về mặt tài chính, công nghệ, nhân lực... cũng có
tiếng nói quan trọng trong việc xác định ai sẽ là người nắm quyền cung cấp
dịch vụ sau khi dự án PPP hoàn thành. Vấn đề đáng quan ngại là quá trình hợp
tác này sẽ nảy sinh việc tranh giành quyền kiểm soát do đó vấn đề này nên được
lưu ý làm rõ ngay từ giai đoạn đầu của quá trình hợp tác và quy định hóa tại
hợp đồng PPP.
Thứ năm: Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp. Một trong những
vấn đề đáng quan ngại khi áp dụng hình thức PPP là tính minh bạch của dự án. Lý
do được nhận định là do tiếp cận với thông tin của đối tác tư nhân rất khó khăn,
đặc biệt là những thông tin tài chính, thương mại được coi là bí mật kinh doanh
của các công ty/tập đoàn thuộc khu vực tư nhân. Ngoài ra việc đánh giá toàn bộ
dự án cũng sẽ rất khó khăn do những lý do tương tự, cộng thêm với việc nguồn
thông tin, dữ liệu do nhiều nguồn nắm giữ, công chúng khó có thể theo dõi, kiểm
tra được. Và khi tính minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp có thể dẫn tới việc
công chúng chỉ trích sự hợp tác của Nhà nước với tư nhân và yêu cầu Nhà nước
phải đảm bảo quyền lợi của cộng đồng.
Thứ sáu: Thời gian dài hơn. Quá trình đàm phán và đấu thầu đối với
các dự án PPP thường kéo dài và phức tạp hơn so với các phương thức truyền
27

thống. Mặt khác, do tính chất phức tạp và thời gian dài hạn của hợp đồng hợp
tác giữa Nhà nước và tư nhân, bất kỳ mâu thuẫn, tranh chấp hoặc thay đổi nào
xảy ra cũng cần nhiều thời gian để giải quyết hoặc đàm phán lại [8].
1.3. RỦI RO CỦA MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƢ
1.3.1. Nhận diện rủi ro
Có thể hiểu, rủi ro là nhân tố tự nhiên không thể loại bỏ nhưng có thể
quản lý được. Các nhân tố rủi ro cần phải được nhận diện trước khi phân bổ,
việc lường trước này khiến cho việc chuẩn bị và quản lý rủi ro được tốt hơn.
Theo kết quả của một số nghiên cứu có liên quan được tổng hợp bởi Nur Alkaf
Abd Karim thì nhân tố rủi ro được chia thành 10 nhóm như sau:
Thứ nhất: Rủi ro chính trị. Do những thay đổi chính sách không khuyến
khích từ Chính phủ. Nhân tố rủi ro này là khi Chính phủ bị mâu thuẫn về cách
áp dụng các quy định mới của pháp luật dẫn đến việc thay đổi pháp luật hay là
tạm ngừng chấp thuận và cấp phép cho dự án với các quyết định của các cơ
quan chức năng.
Thứ hai: Rủi ro xây dựng. Là do lỗi kỹ thuật xây dựng, chí phí leo thang
và sự trì hoãn trong việc xây dựng, thu hồi đất. Trong những nguyên do này thì
bị thu hồi đất được xác định là rủi ro chính trong nhóm này, dẫn đến khó khăn
trong việc làm các thủ tục pháp lý để xin cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng
đất và giấy phép của dự án tại những thời điểm cần thiết theo lộ trình đã định
ra.
Thứ ba: Rủi ro pháp lý. Phụ thuộc chủ yếu vào các quy định của Chính
phủ. Những rủi ro quan trọng thuộc nhóm này là thay đổi quy định ưu đãi về
thuế cho dự án, khi mà Chính phủ mâu thuẫn trong việc áp dụng chính sách
thuế, tham nhũng và thiếu sự tuân thủ các quy định của pháp luật là hành vi
tham nhũng của các nhân sự của Chính phủ, làm gia tăng mối quan hệ giữa
Chính phủ và doanh nghiệp dự án. Sự mâu thuẫn sẽ càng gia tăng nếu như việc
thay đổi pháp luật dẫn đến gia tăng chi phí và giảm doanh thu.
28

Thứ tư: Rủi ro kinh tế. Do thị trường tài chính kém phát triển và lạm
phát, nhân tố quan trọng đó là sự không ổn định của lãi suất, là việc mức lãi
suất không lường trước có nguyên do từ hệ thống ngân hàng và nền kinh tế non
kém.
Thứ năm: Rủi ro vận hành. Do chi phí vận hành và bảo dưỡng tăng cao.
Nhân tố chính là các chi phí bị vượt quá. Đó là hệ quả của những biện pháp
chưa phù hợp, kế hoạch nghèo nàn và hiệu quả vận hành thấp.
Thứ sáu: Rủi ro thị trường. Phát sinh từ nhu cầu hoặc giá cho dịch vụ
được phân loại theo các mức dự đoán, doanh thu phát sinh thấp hơn mức trông
đợi. Nhân tố quan trọng là sự thay đổi biểu thuế - biểu thuế không hợp lý và
khung điều chỉnh không linh hoạt sẽ dẫn đến thu nhập không hiệu quả.
Thứ bảy: Rủi ro lựa chọn dự án. Do nhu cầu của dự án. Nhân tố quan
trọng là sự phản ứng của cộng đồng đối với dự án. Đó chính là những thành
kiến hoặc đề nghị từ cộng đồng xuất phát do sự sai khác của mức sống, giá trị,
văn hóa, hệ thống xã hội…
Thứ tám: Rủi ro hợp tác. Nguyên do chính là do tổ chức, phối hợp, trách
nhiệm và cam kết. Nhân tố quan trọng là phương pháp làm việc khác nhau.
Nhân tố này có khả năng làm tăng chi phí giao dịch hoặc tranh chấp do sự tổ
chức và phối hợp chưa tốt.
Thứ chín: Rủi ro tài chính. Phát sinh do thiếu dự trữ về nguồn doanh
thu và chi phí tài chính. Nhân tố chính là sự thu hút về tài chính của dự án đối
với nhà đầu tư khi họ không thỏa mãn về doanh thu và tài chính.
Thứ mười: Rủi ro tự nhiên. Do những ảnh hưởng có hại của môi trường.
Nhân tố chính là bất khả kháng, cả nước bản địa và nhà đầu tư nước ngoài đều
không thể kiểm soát được như lũ lụt, bão, động đất, núi lửa, chiến tranh, lệnh
cấm vận...[31].
Dựa trên việc nhận diện rủi ro nói trên, có thể thấy tại Việt Nam, đầu
tư theo hình thức PPP gặp phải các rủi ro chính thuộc các nhóm về chính trị,
29

pháp lý và tài chính. Về chính trị, yếu tố chưa minh bạch, còn tham nhũng là
sự cản trở lớn trong việc cơ quan nhà nước đảm bảo tuân thủ hợp đồng dự án,
là sự e ngại của nhà đầu tư do "thói quen công quyền" của phía đối tác; pháp lý
cần hơn nữa các chính sách, quy định thực sự rõ nét, công bằng để thu hút Nhà
đầu tư tư nhân tham gia vào dự án cũng như cơ chế giải quyết tranh chấp giữa
các bên của hợp tác công tư được hướng dẫn cụ thể và rõ ràng; tài chính là yếu
tố khá quan trọng trong việc thúc đẩy hợp tác công tư, thiết lập thêm các cơ chế
hỗ trợ tài chính từ các tổ chức để tạo nguồn đầu tư ngoài vốn chủ sở hữu của
nhà đầu tư tư nhân, cơ chế vay theo các chính sách phát triển, hỗ trợ giữa các
quốc gia. Trong đó rủi ro pháp lý được xem là rủi ro quan trọng nhất mà các
dự án PPP phải đối mặt vì vấn đề tài chính, giá thu phí, khả năng trả nợ và các
yếu tố quan trọng khác đều phụ thuộc vào môi trường luật pháp, chính sách và
thể chế của đất nước.
1.3.2. Phân bổ rủi ro
Phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng
một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm kiểm soát, gánh chịu các rủi ro phát sinh
từ công việc được giao theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án.
Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro. Merna
và Smith chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống
và rủi ro phi hệ thống. Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm
soát của những người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế
và môi trường. Rủi ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây
dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu [27].
Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh
sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án. Các rủi ro của dự án PPP thường bị
ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng. Ngoài ra,
mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc
các quốc gia, như rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát
triển [22].
30

Một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh đã phát hiện thời gian
chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11-166% và
chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200%. Nguyên nhân là do khó đạt được
thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực. Các bằng chứng thực nghiệm
cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu
tư, thu được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng
tốt cho tư nhân.
Charoenpornpattana và Minato (1999) cho rằng có ba phương pháp để xử
lý rủi ro: kiểm soát rủi ro, giữ lại rủi ro và chuyển giao rủi ro. Nếu giữ lại rủi ro,
nghĩa là gánh chịu tổn thất do rủi ro gây ra; chuyển giao rủi ro là chuyển rủi ro cho
một đối tác khác để giảm thiểu rủi ro. Liu và Wang (2006) đồng tình với
Charoenpornpattana và Minato, hai tác giả này đề xuất các rủi ro bị tác động bởi
chính trị (thay đổi chính sách, năng lực của Chính phủ…), tài chính (lạm phát, lãi
suất…), luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…) thì Chính phủ nên giữ
lại. Phần lớn các rủi ro liên quan đến dự án (rủi ro kỹ thuật và quản lý…) được
chuyển giao hoặc chia sẻ giữa tư nhân và nhà nước (rủi ro cung - cầu). Một đóng
góp rất quan trọng từ nghiên cứu của Li và các tác giả (2005), xác định 4 nhân tố
ảnh hưởng chính đến việc phân bổ rủi ro: (i) mức độ hỗ trợ của Chính phủ, (ii)
quy trình cấp phép dự án, (iii) tính biến động của hợp đồng dự án và (iv) sự thiếu
kinh nghiệm của nhà nước và/ hoặc tư nhân. Điểm chung của các nghiên cứu là:
các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô được giữ lại, những rủi ro liên quan
dự án được chuyển giao, những rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên sẽ
được chia sẻ. Ngoài những rủi ro hiện hữu, cần xác định các rủi ro tiềm tàng để
đảm bảo phân bổ hợp lý [12].
Trong một nghiên cứu của Xiao đã đề cập ba loại rủi ro chính: (1) rủi
ro thiết kế xảy ra trong giai đoạn đầu của dự án; (2) rủi ro kinh doanh xảy ra
trong giai đoạn dự án đi vào hoạt động, và (3) rủi ro pháp lý xảy ra trong suốt
vòng đời dự án. Ông đề xuất Chính phủ nên giữ lại các rủi ro liên quan đến sự
31

bất ổn của môi trường đầu tư, cam kết quản lý rủi ro; chỉ chuyển giao các rủi ro
liên quan quản lý rủi ro thường xuyên và cơ chế quản lý rủi ro. Rủi ro liên quan
đến kinh nghiệm hợp tác thì tùy thuộc kinh nghiệm cụ thể của hai khu vực mà
quyết định chuyển giao hay giữ lại cho khu vực công. Ngoài ra, do điều kiện thị
trường vốn bất ổn, Xiao cũng cho rằng Chính phủ nên tăng mức hỗ trợ cho khu
vực tư nhân dưới hình thức tăng phần vốn góp và bảo lãnh vay nợ [26].
Hình 1.1: Xu hướng phân bổ rủi ro của các dự án PPP hiện nay
Nguồn: Yongjian và các tác giả (2010)
Một nghiên cứu khác của Yongjian và các tác giả (2010) kết luận
khủng hoảng tài chính toàn cầu đã điều chỉnh việc phân bổ rủi ro theo hướng
tạo ra cân đối mới giữa nhà nước và tư nhân như hình 1.1 trên đây. Nghiên cứu
này cho biết sở dĩ xuất hiện xu hướng điều chỉnh này là do: sau cuộc khủng
hoảng tài chính, niềm tin của các nhà đầu tư sụt giảm, thắt chặt tín dụng gây áp
lực lên ngân sách của họ, cùng với các rủi ro nhu cầu, rủi ro tỷ giá, rủi ro lãi
suất… đã hạn chế khu vực tư nhân tham gia vào PPP. Để tăng tính khả thi cho
dự án và thu hút đầu tư tư nhân, các Chính phủ đã điều tiết tăng mức hỗ trợ
nhằm giảm bớt phần nào rủi ro cho nhà đầu tư.
Do vậy, các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và
hiểu rõ tất cả các rủi ro liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân

chia một cách hợp lý. Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính
và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng [29].

Cơ sở lý luận về mô hình hợp tác công tư.docx

Recommended

Recommended

More Related Content

Similar to Cơ sở lý luận về mô hình hợp tác công tư.docx

Similar to Cơ sở lý luận về mô hình hợp tác công tư.docx (13)

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói ☎☎☎ Liên hệ ZALO/TELE: 0973.287.149 👍👍

More from Dịch vụ viết thuê đề tài trọn gói ☎☎☎ Liên hệ ZALO/TELE: 0973.287.149 👍👍 (20)

Recently uploaded

Recently uploaded (20)

Cơ sở lý luận về mô hình hợp tác công tư.docx