好城市基金會公共政策分析報告於2022 年 8 月發布「現存就業政策的效果是否能輻射到社區層面，舒緩青年「在職貧窮」問題？」，分析香港再工業化 + 工業 4.0 的變革下，尋找非技術型人群如何受惠？探索有屬於非技術型人群的增長點。

1. 0903-再工业化如何影响香港青年劳工群体及其
面临的在职贫穷问题副本​
「再工业化」如何影响香港青年劳工群体
及其面临的在职贫穷问题
1. 研究背景
1. 香港再工业化政策
2016年，香港特区政府首次将“再工业化”列入《施政报告》（GovHK,2016）。作为一种经济
上的“回归战略”，一方面，政府通过支援推进高端制造业技术，吸引采用先进技术、无需太多劳工
或用地的高端制造业，减少对服务业的依赖，改善经济结构，创造新的经济增长点；另一方面，通过
再工业化希望为本港创科人才、尤其是青年群体提供更多优质工作机会，促进向上流动。再工业化聚
焦于食品科技及食品加工业、医药及医疗器械、绿色科技和电子高新技术等产业，从基金、基建、技
术和人才培训等方面出台相关政策推动再工业化的实施(HKPC,2016)。​
香港工业自1980年起北移，制造业占生产总值从20%下降到目前的约1%，制造业萎缩情况突出
(LegislativeCouncilSecretariat,2020)。而当今国际环境下逆全球化趋势抬头，地缘政治紧张，新冠
疫情爆发，对于香港作为贸易和金融中心的作用构成了重大挑战。而香港自身的结构性经济问题与就
业收入问题，也显示出再工业化的必要性。首先是经济的结构性问题。金融服务、旅游、贸易物流和
专业服务作为四大支柱产业，提供了超过40%的就业岗位，限制就业机会多样性，并对其他行业产生
外溢影响，也使香港经济受到宏观经济波动的过度影响(GovHK,2019)。​
在实际收入增长水平上，据香港特区政府官方统计（HKU,2021），在1996-2016年间，除金融服
务业实际收入中位数呈持续增长趋势外，其余行业收入增长较为缓慢，甚至出现倒退情况（见图1-
a）。第二是就业与收入问题。就技术水平变化来看，中等技能职位就业占比减少，就业市场实际创造
了更多低收入服务工作（见图1-b）。因此，加快促进第三次经济转型，创造新的知识密集型企业，提
供向上流动和在职培训的良好机会尤为重要。

2. 图1-a.四大支柱产业：实际收入中位数​
图1-b.就业占比按三种技术水平的变化​
资料来源：https://www.fbe.hku.hk/wp-
content/uploads/2021/02/green_papers_2021_chi.pdf​
2. 香港青年群体“在职贫穷”困境
在本研究报告中，在职贫穷（Workingpoor）是指持有工作但仍处于低收入的状态，所得收入难
以使其及其家庭拥有良好的生活条件；除了收入水平，通常还与就业质量（jobquality）相关
(ILO.n.d.)。2020年，由于新冠疫情爆发，香港宏观经济受到严重影响，劳工市场情况迅速恶化，在职
贫穷问题愈加突出。据统计(GovHK，2021)，在职贫穷率由2019年同期的12.6%攀升至13.6%（政策
介入前），新增贫穷人口近3成来自在职住户。在职贫穷住户多为三至四人家庭，显著高于整体，家庭
大多只有一名工作成员，负担较重；具有专上教育程度的在职贫穷率上升至3.4%（政策介入前）。具
体而言，与整体在职贫穷人士相比，具有专上教育程度的在职贫穷人士多为青年，占群体总数近三成
（27.5%），兼职比例较高（52.7%），且工时较短（56.4%每月工时少于144小时），收入相对有
限；家庭负担较重，大部分为住户中唯一有工作的成员，因此尽管教育程度较高，且多从事高技术工
作，但其住户收入仍然较低；与整体在职贫穷群体相比，由于住户有儿童比例较低、工时未达申领要
求等原因，导致其政策受惠程度也较低。
在职贫穷的青年群体即使努力工作，也难以摆脱贫穷的困境。在有关调查中(HKFYG，2014)，受
访者认为构成香港青年人的“困境要素”主要分为三方面：生活成本、个体因素与劳动市场变化。最
多受访者认为，青年在职贫穷的原因是较高的生活成本，包括住房（29.8%）、日常开支（21.1%）和
偿还学生贷款（8.5%）等。在个体层面，受访者认为低学历（25.4%）和缺乏职业培训（12.9%）等
原因造成了在职贫穷困境。在劳动市场变化方面，工种或行业选择有限（24.9%）和合同工、外判工以
及不稳定工作（18.1%）是造成青年在职贫穷的重要原因。​
这些问题揭示出目前香港在职贫穷青年群体不稳定的状态。虽然表面仍在工作，但工作稳定性和
职业前景难以得到保障。不少青年员工都是以兼职、合同工等形式受雇，没有长期工作支持，收入水
平较低；由于在企业难以获得正式员工职位，即使工作也难以积累足够的经验、寻求升职机会，从而
阻碍了其向上流动；最后，由于受限的收入，很多青年无法参与提升专业技能的培训课程，始终囿于
低技能工作职位，未来发展受限。第三次经济转型下再工业化如何惠及青年劳工群体、真正缓解其面
临的不稳定状态，是值得探讨的问题。

3. 2. 再工业化转型下的新变化
1. 企业：人力资源需求新趋势
在再工业化转型机遇下，企业层面的人力资源也朝新趋势发展。工业4.0时代，以云计算、大数
据、人工智能为代表的技术快速应用到生产当中，改变生产方式，高端制造业和高科技产业迅速发
展，加快技术升级(WorldEconomicForum,2020)。全球市场竞争激烈，市场变化迅速，对企业敏捷
组织提出了更高要求；自动化、网络平台的使用，使工作内容和形式都发生了较大改变：相比过去，
人机互动频率增加，整个工作流程被专业切分，使得工作内容重复化、细分化但缺乏连续性，远程办
公逐渐变得普遍(Nazareno&Schiff,2021)。这些趋势对于香港本地的人力资源需求、用工方式和工作
场景都产生了一定影响。
首先，在人力资源需求方面，低技术含量工作削减，高技能人才需求上升。根据香港政府对本地
未来人力资源需求的预测(GovHK，2019)，对咨询服务业、创新及科技产业、检测及认证业的人才需
求均有不同程度的增长，而对于非技术工人、文书支援人员、机器操配员/装配员等需求有所下降。自
动化、数字化转型对企业的技术专业能力和组织能力提出了更高的要求，同时对员工的专业技能提出
了挑战。其次，在用工方式方面，企业对用工灵活性的需求增加。一方面，弹性就业、远程办公逐渐
普遍；另一方面，合约制聘用逐渐成为新趋势。据世界经济论坛调查显示，约有41%的受访企业考虑
以合约制聘用形式招募专项技术人才(WorldEconomicForum,2020)。此外，缩减人力成本成为企业
新的趋势，调查显示约43%的企业会由于技术整合削减人手，倾向于用机器替代人力；2025年之前，
约有8500万个岗位将被机器替代(WorldEconomicForum,2020)。最后，在工作场景方面，技术应用
在工作内容、人际关系和心理压力等方面都会对员工的心理感知产生一定影响(Braganzaetal.,2021;
Nazareno&Schiff,2021)。数智化时代下工作的方式、环境产生了巨变，特别是机械手臂、数控技
术、人工智能等数字技术的应用，使得员工在工作中容易感受到异化；人机交互也可能影响员工的身
体和心理水平，增加认知与脑力负荷。由于失去与环境的连接与对环境的理解，缺少高质量的人际互
动，员工与同事的联系倾向于浅化，员工在无意义、重复性的工作中感受到孤独感。工作场所快节
奏、工具化、目的性强的人际交互成为常态，不利于个人的职场发展。在零工时代，远程办公和虚拟
团队的出现使得员工间的心理距离与物理距离拉远，更容易产生职场孤独。
2. 个人：工作质量的变化
与企业层面人力资源需求的新趋势相对应，个人层面的工作质量（Jobquality）同样在转型下出
现新变化。工作质量是一个多维度的概念，包括固有因素、非固有因素和主观感知三方面：固有因素
主要指工作的内在属性，如技能要求和工作内容等；非固有因素主要包括薪资水平、工作时长、工作
环境和工作保障等维度。除客观条件外，人机互动、意义感和自主性等主观感知同样影响工作质量
(Jonesetal.,2017)。在影响香港青年人职业选择要素的相关调查中（HKFYG，2016），大部分受访者
表示非固有因素是影响职业选择的重要原因，如收入（81.6%）、工作时间（48.1%）和交通便利
（26.0%）等。同时，工作性质（28.7%）和可以应用自己的技能（11.8%）等固有因素也作用于求职
者的职业选择。在主观因素方面，个人兴趣（19.2%）、发挥潜能（8.9%）和工作场所氛围（7.2%）
同样决定着受访者的职业选择。

4. 图2.影响香港青年职业选择的主要因素​
资料来源：https://yrc.hkfyg.org.hk/wp-content/uploads/sites/56/2016/12/YI017_Report.pdf​
从中可以看出对香港青年求职者来说，现实需求比主观感受更显著地影响职业选择，而个人需求
的影响在青年群体中也相对突出。面对劳工市场的新趋势与新变化，职业选择也在同步转型。弹性就
业这一新的工作形式逐渐成为青年群体的新选择。
3. 弹性工作与职业风险
弹性就业（Flexibleemployment）是指雇主不再采用长期合约聘用全职雇员，改以其他方式聘用
员工完成工作并支付酬金；这些方式通常包括外判、聘用临时合约雇员或聘用兼职雇员等；弹性就业
者还包括自雇人士（HKFYG，2016）。据官方数据显示(LegislativeCouncilSecretariat，2016)，相
较于1999年，2015年香港弹性工作人口估算数字上升近4成，具备专上学历的弹性工作人口占2成以
上，4成以上的青年人可以接受弹性就业形式(HKFYG,2016;LegislativeCouncilSecretariat,
2016）)。​
图3.1999-2015年香港的弹性工作人口估算数字​
资料来源：https://yrc.hkfyg.org.hk/wp-content/uploads/sites/56/2016/12/YI017_Report.pdf​
究其原因，青年人重视工作中的自主性，期望提升工作的控制权，并且注重时间分配的灵活性。
在相关调查中（HKFYG，2016），超过半数的青年受访者表示可控的工作时间是选择弹性就业的理

5. 由；除此以外，还有增加收入（44.8%）、平衡生活/发展个人兴趣（16.8%）、未找到固定/较长时间
的工作（15.6%）和在家工作（14.0%）等因素作用。​
弹性就业作为一个新的途径逐渐成为更普遍的就业选择，因为无论是企业还是个人层面都在不同
程度对其“灵活性”有需求。然而，作为雇主的企业通常以定期合约制的形式或是外判雇佣劳工，其
本质是削减用人成本，并把风险转移给个人。个人在其中虽能取得收入，但在收入稳定性、劳工保障
等方面将面临更大的风险；此外，现行法律未能跟上新型用工变化，使得弹性就业者还面临法律保障
上的弱势（HKFYG，2016）。因此，虽然弹性就业在一定程度能满足青年人对灵活性的需求，但伴随
而来在福利保障、晋升前景、收入稳定性等方面的风险使青年人难以视其为一份“好工作”，只能是
一个短期或是自身职业转型期的选择(Wong&Au-Yeung,T.C.,2019)。​
图4.企业人力资源需求变化对工作质量的影响机制​
3. 政府的角色
1. “弹性”带来的社会成本
在全球技术革新的背景下，香港再工业化的推进不仅影响着不同行业、领域之间的岗位供需，同
时亦可能通过新的用工方式回应新的市场需求，适应新的生产模式。在市场需求的影响下，未来的许
多新增岗位可能以“弹性”方式被提供，“弹性就业”将作为更多青年人职业道路中的常态选择。
然而，随着新的用工形式的普遍化，隐形的风险也随之而来。企业基于市场需求以及自身利益的
考量通过合约制聘用将用人成本转化成劳工承担的个人成本；不稳定的收入以及难以获取的劳工保障
使青年劳工不仅在面临职场、生活的不确定性事件时抗风险能力降低，增加陷入在职贫穷的机率。当
个人生活的平衡被打破，个人承担的成本将进一步转化成社会成本。例如，职业不稳定性加剧了职场
不安全感，这不仅影响员工个人心理感知，也可能进一步演变成对政府的不信任(Lee,2021)。此外，
更加直接的影响可能来自公众健康层面。当劳工权益与福祉无法被法律保障，在职场中感到的不安全
感以及倦怠感可能影响其职场表现(Salvagionietal.,2017)，以及进一步转化成一种公共医疗的负担
(Benachetal.,2014)。​
因此，作为治理主体的政府除了关注再工业化转型下经济层面的收益，同时也需要由经济延申至
其它领域的间接性影响，以及政策实施的长期影响。

6. 2. 香港情境下的“雇佣争议”
弹性安排既可以满足企业灵活、迅速应对市场变化的需求；同时，在一定程度上能满足青年自我
实现、自主性以及取得“生活—工作平衡”的需求。当“弹性”成为雇主以及雇员更普遍的选择，个
体的职业安全性如何被保障成为了突出的矛盾。
香港目前“雇佣争议”主要有两个。其一是关于受聘方的身份界定问题，即其作为雇员还是自雇
者（独立承揽人）。根据官方法例，作为雇员还是自雇者涉及包括雇佣权益、雇员补偿、雇主供款以
及法定最低工资等多方面权益的差别（见图5）。其二是能否满足“连续性合约（418）”受雇条件，
其通常关系到雇员是否能获得有薪假期、疾病津贴等待遇问题。虽然法例明文规定了雇员应享有的权
益，但雇主仍然在现实中有较大空间通过操纵工作安排，使雇员无法满足“418”条件而规避部分人力
成本，结果往往是雇员权益受损害(Chung,2017)。在现行雇佣条例下，非永久性雇员由于缺少议价能
力以及法律知识等资源在雇佣关系中往往处于弱势;即便拥有工作，但由于工作性质以及相应的福利待
遇问题仍旧可能于在职贫穷边缘徘徊。
图5.雇员与自雇者身份所获权益的区别​
资料来源：https://www.labour.gov.hk/chs/public/pdf/wcp/SelfEmployedPerson.pdf​
为了弥合灵活性以及安全性之间的冲突，欧盟国家实施了“弹性安全”战略。弹性安全
(Flexicurity)作为一项综合战略，期望同时提高劳动力市场的灵活性和安全性，保障企业灵活雇佣以顺
应市场需求，增加市场竞争力，同时支持劳工在职业转换期间获得安全过渡；其主要由四个政策方向
组成（EuropeanCommisson,2007）：​
•灵活稳定的契约
(flexibleandreliablecontractualarrangements)​
•全面而持久的终身学习战略
（comprehensivelifelonglearningstrategies）​
•积极有效的劳动力市场政策
（effectiveandactivelabourmarketpolicies）​

7. •建立现代社会性保障制度
(modernsocialsecuritysystems)​
在市场迅速变化以及激烈竞争下，灵活性将成为企业更加普遍的选择。但弹性劳动力市场的构建
不仅是劳动力与市场需求的迅速匹配，同时亦需要保持劳动力流通的顺畅与稳定性(European
Commisson,2007)。然而，香港现行的雇佣条例却难以适应新的用工需求，其至少有三个方面需要进
一步探讨：
1. 雇员与自雇身份的厘清
2. 弹性就业（即非永久性雇员）的权益如何被保障
3. 如何在保障雇员权益前提下，保持劳动力在市场上的高流通
政府作为推动香港再工业进程的重要利益相关方不仅需要考虑出台政策助力企业发展，也应兼顾
转型背景下现有的法律以及保障体系是否能为个人构建一个稳定的安全网，保障个人的社会权利
(McKayetal.,2012)；同时，又不使法律限制劳动力在市场上的流通性。​
4. 总结
香港政府实施“再工业化”政策，期望促进经济新增长以及创造更多优质岗位，助力青年上流。
然而，除了新的就业岗位和新的工作内容，政府亦需要注意变化的市场环境下催生了新的用工方式，
而其背后可能产生的隐形成本。弹性就业作为新的用工方式，随着越来越多的企业采取合约制聘用将
变得更普遍。与传统雇佣方式相异，弹性就业人群在现行法律体系下雇佣保障、福利待遇、薪资以及
发展前景上都更具风险以及不确定性，而个人承担的不确定性虽然短期可能使企业获利，但长期可能
转化为社会每一个人都将承担的隐性成本。政府作为治理主体不仅需要关注经济层面的效益，同时应
该更综合地关注可能被影响的次生领域以及长期的、隐性的成本；及早地把自身的角色从“回应
式”转变为“主动式”，从前端构建一个更为稳定、安全的保障体系助力再工业的可持续发展。
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