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Metodo e contenuti nel dibattito sulla riforma costituzionale
 

Metodo e contenuti nel dibattito sulla riforma costituzionale

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Di Valerio Onida. Pubblicato in “Studi e ricerche di storia contemporanea”, rivista pubblicata dall'Istituto bergamasco per la storia della Resistenza e dell'età contemporanea. Saggio prodotto in ...

Di Valerio Onida. Pubblicato in “Studi e ricerche di storia contemporanea”, rivista pubblicata dall'Istituto bergamasco per la storia della Resistenza e dell'età contemporanea. Saggio prodotto in occasione del convegno “La Costituzione della Repubblica italiana. Le radici, il cammino”, svoltosi a Bergamo il 28 e 29 ottobre 2005.

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    Metodo e contenuti nel dibattito sulla riforma costituzionale Metodo e contenuti nel dibattito sulla riforma costituzionale Document Transcript

    • Metodo e contenuti nel dibattito sulla riforma costituzionale di Valerio OnidaRelazione presentata al convegno “La Costituzione della Repubblica italiana. Le radici, ilcammino” svoltosi a Bergamo il 28 e 29 ottobre 2005.Pubblicata in “Studi e ricerche di storia contemporanea”, 2007 – Fasc. 68 – pp. 115 - 128 Le Costituzioni possono essere assimilate ad un patrimonio, un patrimonio che si trasmettein via ereditaria. Si potrebbe dunque sostenere che la trasmissione di una Costituzione è un processosimile a ciò che accade in una famiglia quando i genitori, gli anziani giungono alla fine della lorovita e si apre, appunto, la fase dell’eredità. Tuttavia l’eredità non è solo un fatto patrimoniale, quelloche spesso conduce i familiari a litigare tra di loro al momento della divisione; è invece un fattomolto più profondo. Tutti avvertono quanto sia importante e delicata quella fase della vita nellaquale si è chiamati ad assumere il contenuto e anche il peso di ciò che ci viene trasmesso dai padri,dai genitori, dagli ascendenti. È questo il motivo per cui quello del passaggio dell’eredità è unmomento molto delicato che, non a caso, in molte famiglie fa riaffiorare antichi rancori e vecchieruggini, provocando sconquassi, litigi, scontri anche aspri. Tuttavia il passaggio dell’eredità è anche un’occasione di arricchimento umano, perché è ilmomento in cui ognuno è chiamato ad assumere la responsabilità di quanto riceve. Per quantoriguarda la Costituzione italiana, questo è valido oggi per tutti quelli che sono giovani, perché lagenerazione che ha fatto la Costituzione è giunta ormai al termine della sua vita. Di coloro chehanno scritto la Costituzione, infatti, pochi sono ancora tra noi. Io non appartengo alla generazione della Costituente, sono poco più giovane e tuttavia, perme, la Costituzione era qualcosa di profondamente nuovo. Quando ho cominciato i miei studi didiritto costituzionale, la nostra Costituzione era entrata in vigore da non più di otto anni. Faccioparte dunque della generazione di studiosi di diritto che ha cominciato a lavorare su questo nuovoprodotto. Ma oggi, appunto, siamo in una fase completamente nuova e diversa e tocca ad altregenerazioni assumersi il compito di portare avanti lo spirito di questa Costituzione. Per questo è assolutamente importante percepire il senso di questa preziosa eredità. A questoproposito credo che negli ultimi venticinque-trent’anni sia successo qualcosa di profondamentenegativo, poiché si è cominciato a guardare ai problemi della Costituzione in un modo che ritengofuorviante. Fino ad allora qualcuno parlava addirittura del “tabù” della Costituzione perché – sidiceva – non era possibile neanche immaginare di poterla cambiare. La lotta politica aveva comeriferimento la Costituzione, nel senso che si rivendicava l’attuazione della Costituzione, se necriticava la mancata attuazione, si accusavano gli avversari politici di essere tiepidi o incapaci di farprogredire il processo di attuazione della Costituzione, si lamentavano violazioni dellaCostituzione. Insomma, la Costituzione era il riferimento comune a cui tutti guardavano, lamaggioranza come l’opposizione. È negli anni ‘80, per ragioni varie, che questa posizione comune e condivisa vieneprogressivamente sovvertita. È accaduto che si è cominciato lentamente a perdere il senso dellaCostituzione come carta fondamentale rappresentativa di valori e indirizzi comuni e si è lasciatospazio a quel fenomeno che molti studiosi di diritto costituzionale, volendo sottolinearne il carattereintimamente e pericolosamente eversivo, hanno denominato “nuovismo costituzionale”. L’idea,cioè, che la Costituzione entrata in vigore nel 1948 avesse ormai esaurito la sua funzione, chequindi fosse necessario intervenire sulla carta costituzionale e modificarla per la semplice ragioneche era ormai divenuta troppo vecchia. Quella secondo cui una Costituzione, solamente perché è‘vecchia’, va cambiata è, a mio parere, tra le affermazioni più sbagliate e fuorvianti che si possanofare in materia di diritto costituzionale. E’ una posizione errata perché in realtà la storia delleCostituzioni dimostra che il pregio di una Costituzione è proprio quello di durare nel tempo. Le
    • carte costituzionali migliori sono quelle longeve, quelle che durano, perché le Costituzioni nasconoper durare. Qualcuno, facendo riferimento a quelle norme che impongono che i principifondamentali della nostra Costituzione non possano essere cambiati, nemmeno con il procedimentodi revisione, parla addirittura di “clausole di eternità”. È infatti chiaro che l’aspirazione di ogni Costituzione è quella di durare, perché laCostituzione nasce per stabilire o per consolidare, nella vita di una comunità, ciò che è destinato adurare. È altrettanto palese che la vita di una comunità si evolve e si sviluppa continuamente. Lenovità sono all’ordine del giorno, la società cambia, le persone hanno nuove esigenze, l’economiaprogredisce o regredisce, comunque si modifica. Sorgono problemi nuovi, il mondo modifica ilproprio aspetto. Questo moto di cambiamento riguarda anche la politica, le leggi, le attività digoverno che quotidianamente devono affrontare l’insorgere di problemi nuovi. Tuttavia questocontinuo cambiamento può avvenire in modo pacifico, produttivo, positivo, solo se si hanno deiriferimenti saldi, se ciò che è essenziale resta stabile. Ciò che è essenziale ed è destinato a durare èappunto ciò che è contenuto nei dettami costituzionali: è questo, non altro, il vero ruolo delleCostituzioni. Ecco perché è profondamente sbagliato sostenere che la Costituzione va cambiatasolamente perché è vecchia. La carta costituzionale più vecchia del mondo è quella degli Stati Uniti d’America, che hapiù di due secoli. Eppure questa Costituzione non è mai stata rifatta; all’occorrenza è stataemendata. Nel corso di duecentotrenta anni di vita sono stati apportati a questa Costituzione – se siescludono i primi dieci emendamenti (il catalogo dei diritti), introdotti, ad integrazione,immediatamente dopo la sua promulgazione – solo diciassette emendamenti, per lo più di modestaentità. Piccole aggiunte, lievi cambiamenti, lungo tutto questo periodo. Ciononostante nessuno sisognerebbe, oggi, negli Stati Uniti d’America, di sostenere che la Costituzione va cambiata perché èvecchia. Nel nostro Paese invece, per ragioni strane o comprensibili, questo clima di “nuovismocostituzionale” è stato accettato placidamente, quasi che quello di cambiare la Costituzione fosse undato di fatto necessitato. Si tratta di un errore, e questo errore – commesso da molti, particolarmentenegli ultimi anni – ha prodotto come conseguenza quella di attenuare, far perdere e svanire il sensodella Costituzione, con effetti nefasti. Perché se si smarrisce il senso della Costituzione si perdequalcosa di più di questa o quella norma, di questo o quell’istituto: si perde l’idea stessa diCostituzione. Sull’onda di questo atteggiamento sono stati messi in atto diversi procedimenti tesi allarevisione della Costituzione. La prima commissione bicamerale, cioè composta da membri delle dueCamere, incaricata di studiare modifiche alla Costituzione, risale infatti al 1983. Ad essa ne sonosuccedute diverse altre. In via di principio, non si riscontrava in queste prime iniziative altro scopo che non fossequello di studiare eventuali soluzioni di aggiornamento, di adattamento, di miglioramento deltessuto costituzionale, relativamente alla parte seconda sull’ordinamento della Repubblica. Il puntoè che progressivamente si è andati scivolando come su una china, adottando quello che a me pare unvero e proprio mito: quello della cosiddetta “grande riforma”, quasi che ci fosse appunto necessitàdi rifare, di rifondare dalla base la nostra carta costituzionale. Si è arrivati, e questa è stata unaprima svolta estremamente negativa, ad immaginare un procedimento di revisione diverso da quelloprevisto nel testo, tanto che si sono prodotte leggi costituzionali apposite che stabilivano unaprocedura speciale, in deroga al dettato attuale, per modificare la Costituzione stessa. Con questaprocedura si sarebbero dovute approvare le modifiche proposte dalle commissioni bicamerali, cheperaltro sono tutte terminate in un nulla di fatto. Il prodotto del lavoro di queste commissioni non siè infatti quasi mai tramutato in riforme costituzionali perché, al momento di tirar le somme, non èmai stata raggiunta un’intesa, non c’è stato accordo, non si è elaborato un testo comune, con laconseguenza – che personalmente considero positiva – che queste leggi procedurali sono rimaste inbuona sostanza inapplicate. Alla fine della scorsa legislatura, nel 2000, l’allora maggioranza di centro-sinistra hacommesso quello che giudico un errore gravissimo, cioè quello di tradurre parte della progettata
    • riforma costituzionale predisposta dalla commissione bicamerale in un progetto di legge che haproseguito l’iter parlamentare, giungendo fino all’approvazione. Precisamente si tratta della parteche riguarda il rapporto tra Stato, Regioni ed enti locali, il titolo V della seconda parte dellaCostituzione. Il punto è che mentre nella prima fase di elaborazione queste proposte di modifica deltitolo V erano state studiate più o meno d’accordo tra tutte le parti politiche, convinte allo stessomodo che fosse opportuno realizzare in qualche misura un rafforzamento del tessuto regionalisticoprevisto nella Costituzione del ‘48 e che aveva atteso lunghi anni prima di essere realizzato (leRegioni ordinarie sono state istituite solo nel 1970), verso la fine della legislatura invece, in unclima politico che andava sempre più verso la contrapposizione, è stato commesso dall’alloramaggioranza di centrosinistra quello che a me pare un errore metodologico. Poiché nel clima discontro sempre più teso (si andava verso le elezioni) erano venute meno le condizioni per unaccordo tra maggioranza e opposizione, la maggioranza di allora decise, creando in questo modo unprecedente pericolosissimo, di portare avanti autonomamente, senza l’accordo con la minoranza, lariforma del titolo V della Costituzione. La legge di riforma costituzionale fu approvata con una ristretta maggioranza alla fine del2000. Come previsto dall’articolo 138 fu richiesto il referendum, e fu richiesto sia dalla minoranzache dalla maggioranza di allora. La consultazione ebbe effettivamente luogo nell’ottobre 2001.Oggi quasi nessuno se ne ricorda, perché nell’ottobre 2001 si era distratti da altre cose. Fu quindi unreferendum piuttosto snobbato dall’elettorato: pochi andarono a votare, ma di quelli la grandissimamaggioranza votò “si”, e quindi questa riforma è effettivamente diventata legge costituzionale ed èentrata in vigore. La nostra Costituzione, oggi, in quella parte è dunque stata modificata dallariforma del 2001. È fondamentale sottolineare l’errore metodologico compiuto in quell’occasione dallamaggioranza, l’avere cioè forzato l’approvazione del progetto di legge, in una situazione politicanella quale non c’era più un’intesa tra maggioranza e opposizione, con il pretesto che la riformafosse stata elaborata insieme. Si è trattato di un errore, perché in questo modo si è aperta la strada a quello che oggi simanifesta come un fenomeno pericolosissimo, e cioè che ogni maggioranza contingente, che vinceun’elezione politica, si sente in diritto o addirittura in dovere di portare avanti una riforma ancheprofonda della Costituzione, secondo le proprie vedute, indipendentemente dal consenso dellaminoranza, e senza cercare l’intesa. Di fatto è proprio quello che sta avvenendo oggi. Il 17 ottobre 2003 un progetto di riformadella seconda parte della Costituzione ben più ampio di quello che aveva modificato il titolo V, eche tocca tutta la seconda parte della Costituzione, è stato presentato al Senato – d.d.l.costituzionale n. 2544 – dal Governo. È la prima volta nella storia della Repubblica che il Governo,cioè l’espressione della maggioranza che ha il compito di portare avanti l’indirizzo politico nelcorso della legislatura, si è fatto promotore di una riforma costituzionale. Sino ad allora era intesoche una riforma costituzionale, in quanto materia estranea all’indirizzo politico governativo,dovesse avvenire in Parlamento, attraverso il largo concorso delle forze politiche di maggioranza edi opposizione. La Costituzione è infatti qualcosa che riguarda tutti, è materia di tutti, e quindi nonsi deve modificare in base ad un programma di governo. Si può, eventualmente, modificare sullabase di un’intesa larga che superi i confini fra maggioranza e opposizione. Invece, inquell’occasione, l’ipotesi di riforma è stata presentata dal Governo, e da allora questo progetto haproseguito il proprio iter, nelle varie e necessarie fasi di approvazione, come iniziativa della solamaggioranza di governo, tanto che oggi manca solo l’ultimo passaggio da parte del Senato, cheavverrà, si prevede, sempre e solo con i voti della maggioranza. Questo è un grave erroremetodologico, perché le Costituzioni non si cambiano a maggioranza. Perché cambiare amaggioranza la Costituzione non vuole dire soltanto correre il rischio di fare delle riforme chevengono contestate, ma vuol dire perdere l’idea stessa di Costituzione come tessuto di fondo cheriguarda tutti e che a tutti appartiene. Tutti si debbono sentire rappresentati dalla Costituzione. Se sifa una riforma a maggioranza, la Costituzione che ne risulta sarà la Costituzione di quella
    • maggioranza, e se alle elezioni successive quella maggioranza cambia e viene eletto un altroschieramento politico, quello schieramento politico si sentirà in diritto e in dovere, a sua volta, difare la propria Costituzione. Avremmo così una successione di carte costituzionali, portate avanti damaggioranze diverse, di cui l’una contraddice l’altra, l’una smentisce l’altra, perdendo in questomodo, e irrimediabilmente, l’idea di Costituzione come casa di tutti. Al di là del merito dellesingole riforme, al di là del carattere buono o cattivo di questo o quel cambiamento, questa sarebbeuna gravissima perdita. Perciò credo che, sul piano metodologico, sia necessario opporsi a questo modo di pensarealla Costituzione e alle sue riforme. Le Costituzioni non sono trattabili alla stregua di una qualsiasi legge, come ad esempio lalegge finanziaria, che si fa ogni anno, o come i vari provvedimenti che disciplinano argomentidiversi e che si devono continuamente aggiornare perché la società muta e di conseguenza anche leleggi sono costrette ad inseguirla. La Costituzione è qualcosa di diverso. Non può essere trattata allastregua di una legge qualsiasi perché ha uno scopo e una natura diversi. La Costituzione nonpretende di risolvere problemi contingenti. La Costituzione deve stabilire i principi di fondodestinati a restare validi al di là e nonostante il mutamento delle condizioni politiche. Perché laCostituzione indica il quadro, l’alveo entro il quale la politica può e deve cercare il cambiamento.È giusto che ogni maggioranza goda della possibilità di portare avanti il proprio disegno, ma ènecessario che lo faccia rispettando dei limiti, movendosi cioè all’interno del quadro tracciato dallaCostituzione. Se dunque la Costituzione non è una legge qualsiasi, il modo in cui ci si pone difronte ai problemi della Costituzione e del suo cambiamento non può essere lo stesso con cui ci sipone di fronte ai problemi della legislazione ordinaria. Uno degli handicap del nostro paese è l’eccessiva fiducia nella possibilità di risolvere iproblemi facendo nuove leggi, dimenticando ciò che la realtà ci insegna, e cioè che molte volte lachiave non è fare nuove leggi, ma verificare come e se queste leggi vengono applicate, come siamministra, come si rende giustizia. Il nostro è un Paese afflitto da un eccesso di legislazione. Questo vizio, grave in sé, diventagravissimo se applicato alla Costituzione. Perché il ruolo della Costituzione non è quello diinseguire la realtà, ma di presidiare ciò che nel mutamento della realtà rimane tendenzialmentecostante. I problemi di riforma della Costituzione vanno dunque posti diversamente, domandandosiquali sono i problemi di fondo, osservando eventuali cambiamenti di tendenze profonde, guardandoavanti, al di là delle singole legislature. Quali sono i problemi reali? Ci sono problemi reali la cui soluzione è impedita o ostacolatada qualcuna delle regole o dei principi della Costituzione in vigore? Ci sono problemi la soluzionedei quali richieda il cambiamento della Costituzione? La riforma costituzionale deve essere l’extrema ratio. È qualcosa a cui si può arrivare,perché l’articolo 138 prevede revisioni, ma solo quando si tratti di modifiche assolutamenteindispensabili per rispondere a qualche problema che non si può risolvere altrimenti. E ancora,questa considerazione può non essere sufficiente. Ci si dovrebbe infatti domandare se per caso,affrontando quel problema, e risolvendolo in un determinato modo, non provochiamo dei dannicollaterali più gravi, perché la Costituzione è un tessuto delicato, in cui tutto si tiene, e bisogna staremolto attenti a non cambiare un aspetto producendo delle ripercussioni negative su un altro terreno. Prima di arrivare ad un progetto di riforma costituzionale, ad un intendimento di riforma,bisogna rispondere a queste domande, e non partire dal presupposto, come purtroppo troppe volte inquesti ultimi decenni è accaduto, che bisogna cambiare assolutamente. Che cosa poi si debbacambiare, e come, sembra quasi secondario, qualcosa da valutare in corso d’opera. L’atteggiamento,in tema di riforma costituzionale, deve essere invece assolutamente opposto a questo modo diprocedere: il presupposto è che in linea di principio non bisogna cambiare. Se poi davvero sidimostrerà, dopo attenta riflessione, confronto e studio, che ci sono dei problemi di grande portatache non si possono risolvere se non cambiando la Costituzione, solo allora si potrà cominciare a
    • valutare ipotesi di riforma tenendo conto però, al tempo stesso, anche delle possibili conseguenzenegative del cambiamento. *** Fatta questa premessa, proviamo ad esaminare l’attuale progetto di riforma, che investel’intera seconda parte della Costituzione, cioè tutta la parte che riguarda l’ordinamento dellaRepubblica. È interessante notare, tra l’altro, che anche dal punto di vista redazionale si è preteso diriscrivere tutta questa parte della carta costituzionale. Mi pare che dietro questa pretesa di riscriveretutti gli articoli, dal 55 al 139, anche là dove si cambia poco o nulla della sostanza, si celil’ambizione simbolica di voler fare a tutti i costi una “nuova Costituzione”. I punti chiave toccati dalla riforma sono quattro. In primo luogo, si ritorna sul tema deirapporti tra Stato, Regioni ed enti locali (la cosiddetta “devoluzione”); in secondo luogo si modificail bicameralismo, e di conseguenza la struttura e i compiti delle due Camere e i rapporti tra di loro;in terzo luogo si muta la forma di governo in senso stretto, modificando i rapporti tra Governo eParlamento e i ruoli e le funzioni del Primo Ministro e del Presidente della Repubblica; infine sitoccano alcuni aspetti degli organi di garanzia, in particolare il Consiglio Superiore dellaMagistratura, l’organo che è chiamato ad amministrare i magistrati, e la Corte costituzionale. Qualisono dunque le domande che dovremmo porci, secondo il metodo che indicavo prima, per valutarela riforma? Per quanto riguarda il rapporto Stato-Regioni dovremmo domandarci se è oggi necessariorealizzare un ulteriore ampliamento ed un rafforzamento costituzionale delle autonomie regionali elocali, se c’è bisogno di aumentare, di rafforzare i poteri costituzionali delle Regioni e degli entilocali rispetto a quelli previsti dalla Costituzione in vigore, per realizzare un migliore assetto delnostro Paese. Vi è poi una seconda domanda alla quale dovremmo rispondere, sempre sullo stessotema: la riforma che è stata fatta nel 2001, che è entrata in vigore e che ha profondamentemodificato i rapporti tra Stato, Regioni ed enti locali, ha bisogno di modifiche, di ritocchi, diripensamenti, ha cioè rivelato dei difetti che richiedono dei nuovi interventi costituzionali? Credo che si debba rispondere negativamente alla prima di queste due domande epositivamente alla seconda. Non c’è bisogno, oggi, in Italia, di un nuovo tessuto costituzionale,diverso da quello del 2001, che identifichi i poteri costituzionali di Stato, Regioni ed enti locali,mentre c’è, ragionevolmente, l’esigenza di qualche intervento correttivo o di chiarificazione sullariforma realizzata frettolosamente nel 2001. Ci sono elementi concreti per rispondere negativamente alla prima domanda. Il titolo V invigore stabilisce i rispettivi poteri di Stato, Regioni ed enti locali: dopo la riforma del 2001 c’è unelenco di materie assegnate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, e un elenco di materieattribuite alla potestà concorrente di Stato e Regioni, il che significa che il legislatore statale puòsolo dettare i principi di fondo e la legislazione corrente è compito delle Regioni; tutto il resto è dicompetenza delle Regioni. La rivoluzione apportata con la riforma del 2001 consiste proprio inquesto, perché prima era esattamente il contrario: le Regioni erano competenti solo in alcunematerie, tutto il resto era di potestà esclusiva dello Stato. È quindi evidente che l’impianto di fondo,a partire dal 2001, è fortemente improntato all’autonomia, nel senso che tutto è di competenzaregionale, salvo quanto si è attribuito allo Stato. Ci sono dunque ostacoli, nell’attuale assettocostituzionale, che precludono alle Regioni di fare qualcosa che secondo noi dovrebbero poter fare?Non ho ancora sentito argomentazioni valide che diano risposta positiva a questa domanda. Ancheperché la cosiddetta devoluzione, cioè quell’unica disposizione nuova che si vorrebbe introdurre neltitolo V, in realtà non aggiunge quasi niente ai poteri effettivi delle Regioni. Il comma che sivorrebbe introdurre, in un quadro in cui si confermano sostanzialmente, con poche correzioni per lopiù a favore dello Stato, il quadro delle competenze attuali, introduce un piccolo elenco di materieche vengono definite di competenza esclusiva delle Regioni. Ma già dal testo attuale risulta chetutto quanto non è di competenza statale o di competenza concorrente è di competenza esclusivadelle Regioni. Di qui alcune domande: perché introdurre un comma diretto a specificare che tre oquattro materie o sottomaterie sono di competenza esclusiva delle Regioni? Sarebbero davvero
    • competenze esclusive delle Regioni quelle che si vorrebbero introdurre? Cosa si aggiungerebberispetto alle attuali possibilità per le Regioni di legiferare e di operare in queste materie? Le materie indicate sono l’organizzazione sanitaria, l’organizzazione scolastica e la poliziaamministrativa locale. Ora, in materia di sanità le regioni hanno già competenza concorrente. Lariforma toglie la competenza concorrente, ma dà allo Stato in esclusiva il potere di dettare “normegenerali” sulla tutela della salute. Dal punto di vista pratico, non cambierebbe granchè, perché nonc’è molta differenza tra l’affidare allo Stato le norme generali e alle Regioni l’ulteriore disciplina, elo stabilire, come nell’attuale Costituzione, che la competenza in materia di sanità sia concorrente. Per quanto riguarda l’istruzione, nell’attuale sistema è lo Stato a dettare le norme generali, el’istruzione, salvo quella professionale che è regionale, è di competenza concorrente. La proposta diriforma mantiene la competenza concorrente in materia di istruzione, e aggiunge una competenzadelle Regioni in materia di organizzazione scolastica. Di fatto non cambierebbe molto: non c’èinfatti molta differenza tra l’affermare che l’istruzione è di competenza concorrente e l’affermareche la Regione si occupa dell’organizzazione scolastica, ma fermo restando che l’istruzione è dicompetenza concorrente e che le norme generali sull’istruzione sono stabilite dallo Stato. Ancor meno innovativa è la prevista attribuzione alle Regioni di competenza in materia dipolizia amministrativa regionale e locale, competenza che sostanzialmente le Regioni già hanno. In realtà questa è una riforma-bandiera, che non introduce nessun potere reale in più, almassimo esprime un indirizzo politico di maggiore decentramento, ma appunto a livello simbolico,non dando fondamento costituzionale ad una maggiore attribuzione di poteri. Quindi, quantisostengono che questa sia una norma pericolosa perché spacca l’Italia, esasperandone ilregionalismo, nel merito commettono forse un errore perché, da un punto di vista strettamentegiuridico, la proposta di riforma non muta granchè. Se invece la si considera come una norma cherivela un’intenzione, è corretto valutarla come pericolosa sul piano politico, perché le normecostituzionali non si fanno per manifestare delle intenzioni o per sbandierare una politica. Le normecostituzionali si fanno per risolvere problemi. In materia di sanità ed istruzione penso non vi sianulla, sul piano strettamente giuridico-costituzionale, che le Regioni oggi non possano fare e chepotrebbero invece fare con l’introduzione di quel comma. Ecco la ragione per la quale, se si chiedese sia necessaria oggi una riforma costituzionale che modifichi sostanzialmente i poteri di Stato eRegioni, la mia risposta è negativa: mentre è vero che il Titolo V può esigere delle correzioni, macomplessivamente marginali. C’è poi un altro aspetto che rafforza questa risposta negativa e che emerge dall’esame dellagiurisprudenza della Corte costituzionale. Questa ha dovuto occuparsi spesso della riforma del titoloV della Costituzione introdotta nel 2001. Il contenzioso tra Stato e Regioni è all’ordine del giorno.L’esperienza mostra che con l’entrata in vigore della riforma del 2001, che ha accresciutoenormemente sul piano costituzionale i poteri delle Regioni, sul piano della legislazione ordinariamolto meno è cambiato, perché lo Stato ha continuato a legiferare spesso con gli stessi contenuti econ lo stesso metodo di prima. Di volta in volta le Regioni hanno presentato ricorsi, la Cortecostituzionale ha cercato di risolvere i conflitti, ma il modo di legiferare da parte dello Stato non ècambiato. Le leggi finanziarie, ad esempio, contengono ogni anno una serie di norme spessoanaloghe a quelle che contenevano prima del 2001, norme che in alcuni casi le Regioni hannoattaccato, anche con successo. La Corte costituzionale ha dichiarato incostituzionali duedisposizioni della legge finanziaria 2002, sette della finanziaria 2003, tredici, finora, dellafinanziaria 2004. Si assiste ad un crescendo, ciò che dimostra che nei fatti, oggi, il sistema politicodel nostro paese non è molto disposto ad aprire ulteriori spazi di manovra alle Regioni; al contrario,in certi settori si prosegue con politiche di ispirazione centralistica, da parte di quello stessoGoverno e di quella stessa maggioranza che oggi in Parlamento vuole approvare la cosiddetta“devoluzione”. Quella che emerge è un’evidente contraddizione di fondo. La realtà dimostra che oggi inItalia il regionalismo, sul piano costituzionale, ha tutta la forza di cui ha bisogno per svilupparsi.Non è così, invece, sul piano dell’attuazione, per esempio sul piano fiscale e delle destinazione delle
    • risorse. Su questi temi la proposta di riforma però non interviene: già oggi la Costituzione prevedeuna maggiore autonomia finanziaria delle Regioni, che non si è ancora concretizzata perchéGoverno e Parlamento non vogliono attuarla o non sono in grado di farlo. È la dimostrazione chequesta riforma costituzionale non è tesa a risolvere i problemi, perché in quel caso si agirebbe sulpiano della legislazione ordinaria e tributaria. Invece – non volendo o non potendo intervenire inquesti settori – si tende a scrivere nuove norme costituzionali, che avrebbero come unico risultatoprobabile un’ulteriore complicazione del sistema. Passiamo ora ad analizzare il secondo punto della riforma: il bicameralismo. C’è bisogno dicambiare la struttura bicamerale del parlamento? Qual è la ragione profonda per cambiarla?Qualcuno sostiene che ciò sia necessario per dare alle Regioni una rappresentanza al centro, cioèper far sì che in Parlamento le Regioni siano rappresentate, così come avviene in Stati adordinamento federale dove le entità periferiche sono rappresentate direttamente da loro esponentinel Parlamento nazionale, e una “Camera delle Regioni” concorre con l’altra Camera nel legiferarein certe materie, così da garantire meglio che vi sia equilibrio, nella legislazione, tra centro eperiferia. Questa è un’esigenza di per sé corretta: un sistema a forti autonomie può funzionaremeglio se c’è un organismo centrale che rappresenta la periferia ed è quindi in grado di dialogarecon gli organi centrali. La riforma non va però in questa direzione, perché in essa il Senato vienebensì battezzato “federale”, ma di federale quel Senato non avrebbe nulla: è un’assemblea politicaeletta su base nazionale, seppure distintamente in ciascuna Regione, come del resto accade già oggi.I senatori, secondo il progetto, sono eletti nelle singole regioni, ma sono eletti a suffragio elettoralediretto da tutti i cittadini. Inevitabilmente dunque questo Senato cosiddetto “federale” sarebbeun’assemblea politica che vedrebbe al suo interno la stessa dialettica fra partiti che vi è nellaCamera dei deputati, non un’assemblea direttamente rappresentativa delle realtà regionali, comeavviene ad esempio nella seconda Camera tedesca, composta da esponenti degli esecutivi regionali.Ma c’è di più. Nel progetto di riforma si opera una distribuzione di materie, ai fini della competenzaa legiferare, che, sul piano tecnico-costituzionale, sarebbe foriera di difficoltà e confusione. Siprevede che certe leggi debbano essere deliberate da una Camera e altre leggi debbano esseredeliberate dal Senato, altre ancora da entrambe le assemblee. Il modo in cui si distinguono lecompetenze delle due Camere è però tale per cui inevitabilmente scoppierebbero quotidiani conflittitra le due assemblee: si prevede di affidare alla Camera dei deputati il compito di legiferare nellematerie che la Costituzione, nel titolo V, attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato, mentresarebbero di competenza del Senato le leggi (statali) nelle materie di competenza concorrente.Riprendendo l’esempio precedente, quello dell’istruzione, si avrebbe una situazione per cui laCamera dovrebbe legiferare in tema di norme generali dell’istruzione, ed il Senato dovrebbestabilire i principi fondamentali in materia di istruzione. Terzo punto: la forma di governo in senso stretto. A mio parere la riforma offre rispostevecchie a questioni vecchie, cioè parte dal presupposto che occorra rafforzare l’esecutivo. Nei primianni ‘80 questa era un’affermazione corrente. Si sosteneva che in Italia vi fosse un esecutivo deboleed un Parlamento troppo forte, perché molte decisioni legislative non venivano prese dallamaggioranza e dal governo, ma venivano concordate in Parlamento attraverso il mercanteggiamentotra maggioranza e opposizione. Si sosteneva che il Governo non fosse in grado di portare avanti ilproprio indirizzo perché impedito da questa modalità “consociativa” di decidere. L’idea diffusa eradunque quella di rafforzare l’esecutivo sul piano costituzionale, indebolendo conseguentemente ilParlamento. Oggi però il panorama è cambiato radicalmente: le cose stanno, per certi versi,esattamente al contrario di come, secondo molti, stavano all’inizio degli anni 80, quando silamentava il fatto che il Governo fosse debole e che non riuscisse a portare avanti la propria azionepolitica in un sistema politico “consociativo”. Oggi, al contrario, il Governo porta avanti il proprio indirizzo attraverso la propriamaggioranza e in un rapporto esclusivamente di contrapposizione aprioristica con l’opposizione.Altro che consociativismo! Oggi il Parlamento sembra funzionare solo come macchina per votare.L’iter con il quale si giunge oggi all’approvazione di leggi legge importanti è significativo: il
    • Governo propone i provvedimenti che ha intenzione di assumere (ad esempio il progetto di leggefinanziaria). Successivamente concorda con la propria maggioranza le modifiche da apportare alprogetto. Una volta trovata l’intesa il Governo presenta in Parlamento un cosiddetto“maxiemendamento”, cioè un unico emendamento in cui si raccolgono tutte o molte delle modificheal disegno di legge (e si tratta di modifiche spesso di tale portata da rendere il progetto moltodiverso da quello presentato all’inizio); a questo punto si sottopone il “maxiemendamento”, inseritoin un unico articolo, ad un unico voto, ricorrendo alla questione di fiducia che esclude l’esame diogni altro emendamento. Ciò dimostra che la risposta tesa a rafforzare l’esecutivo è una risposta vecchia, ed è unarisposta sbagliata perché va in direzione persino opposta rispetto a quella in cui si dovrebbe andare.Nella Costituzione attuale il Presidente del Consiglio dei ministri è espressione della maggioranzaparlamentare ed è colui che dirige – recita così l’articolo 95 della Costituzione – la politica generaledel governo e ne è responsabile, fino a quando goda della fiducia della maggioranza; quando nongode più della fiducia della maggioranza non ha più il diritto di portare avanti l’indirizzo politicodel suo Governo ed è quindi costretto passare la mano. Da questo punto di vista il progetto di riforma compie un’operazione di grande portata,perché mira a configurare il Primo Ministro non più come l’espressione della maggioranza,incaricato di dirigere la politica generale del governo fino a quando è sorretto dal consenso dellastessa, ma come una figura politica legittimata indipendentemente dalla sua stessa maggioranza,eletto in sostanza direttamente dal popolo, e autorizzato a controllare la sua maggioranza, adimpedire alla sua stessa maggioranza di ostacolare la propria azione. L’ “arma assoluta” di cuiverrebbe a disporre è lo scioglimento della Camera. Se la maggioranza si oppone al Premier, questipotrebbe imporre lo scioglimento della Camera; se il Premier si dimette, automaticamente laCamera sarebbe sciolta. Lo scioglimento potrebbe essere evitato solo se la Camera riuscisse entroun breve termine a designare un nuovo Primo Ministro nell’ambito della stessa maggioranzaoriginaria. Ci sarebbe dunque un rapporto di simbiosi tra Premier e maggioranza, ma è una simbiosiin cui la legittimazione politica più forte apparterrebbe al Premier perché questi è uno solo, elettosostanzialmente in modo diretto, e quindi potrebbe considerarsi espressione preminente dellavolontà popolare, al di sopra dei partiti e della sua stessa maggioranza, la quale sarebbe sotto il suocontrollo. Si tratta di uno stravolgimento radicale, sul piano costituzionale, perché va a toccare il temacentrale della legittimazione: in democrazia la massima legittimazione investe chi può vantare diesprimere meglio la volontà popolare. Nel sistema costituzionale vigente, il ruolo di massimaespressione della volontà popolare spetta al Parlamento: si tratta quindi di un’espressione collettiva.Domani – secondo il progetto di riforma – esso spetterebbe ad un organo monocratico. Questo è ilcorto circuito tipico delle democrazie autoritarie, dove la democrazia è cioè intesa comel’investitura periodica di una sola persona. L’operazione che sta dietro alla riforma è dunque iltentativo di personalizzare la democrazia, con la pericolosa conseguenza di allontanare il nostrosistema dalla tradizione del costituzionalismo occidentale e in particolare del costituzionalismoeuropeo, che non è basato su legittimazioni personali, ma su legittimazioni collettive, attraverso leassemblee e i partiti. Anche il paragone con il presidenzialismo americano, invocato da alcuni, non regge. IlPresidente degli Stati Uniti è certamente un organo monocratico ed è eletto direttamente dal popolo,e quindi gode di una sua legittimazione autonoma, ma incontra dei contropoteri molto forti nelParlamento, rispetto al quale egli non ha i poteri tipici del Governo parlamentare, “comitatodirettivo” della maggioranza. Avvenimenti anche recenti dimostrano che il sistema della cosiddettabilancia dei poteri è in grado di dare garanzie importanti. Nel nostro progetto invece il Premieravrebbe anche i poteri, nei riguardi della Camera, tipici del Governo parlamentare. Ultimo punto, gli organi di garanzia: Consiglio Superiore della magistratura e Cortecostituzionale. Ancora una volta è necessario domandarsi se vi sia realmente bisogno di una riforma
    • degli organi di garanzia, e perché sarebbe necessario modificarli, dal momento che intervenire sugliorgani di garanzia significa sempre indebolire o rafforzare le garanzie del sistema. Accenno solo al tema della Corte costituzionale. Nel caso della Corte costituzionale, la suaindipendenza dal Governo, dalla maggioranza, dai partiti è una garanzia fondamentale perché laCostituzione possa essere difesa. Ora, il progetto di riforma va invece a toccare anche le modalità dinomina dei giudici della Corte costituzionale. Attualmente i giudici, che sono quindici, sononominati per un terzo dal Parlamento con una elevata maggioranza, per un terzo dal Capo dellostato e per un terzo dalle supreme magistrature. La riforma prevede che i membri eletti dalParlamento passino da cinque a sette (quattro eletti dal Senato e tre dalla Camera), quelli nominatidal Capo dello stato da cinque a quattro, così come quelli eletti dalle magistrature. Mentre oggiabbiamo un equilibrio paritario – 5,5,5 – la riforma prevede una netta alterazione dell’equilibrio afavore dei membri eletti dal Parlamento. Si tenta di giustificare la riforma sostenendo che ènecessario dare voce alle Regioni all’interno della Corte costituzionale. Ma è in realtà un argomentoinfondato, poiché i membri eletti dal Parlamento – anche quelli eletti dal cosiddetto Senato federale– sarebbero sempre espressi da assemblee politiche nazionali, e quindi designati dai partiti. Inrealtà, l’effetto della riforma sarebbe dunque quello di alterare il delicato equilibrio dell’attualecomposizione, favorendo all’interno della Corte costituzionale una maggiore presenza di esponentidirettamente designati dai partiti. La Corte costituzionale non è un organismo che vive fuori dal mondo politico, ed è sensibileanche alle ragioni della politica. Al tempo stesso, però, deve essere in grado di preservare la propriatotale indipendenza rispetto alle vicende politiche e alle maggioranze contingenti. Alterarel’equilibrio delle fonti di nomina, di fatto, avrebbe come effetto quello di indebolire la Cortecostituzionale sotto il profilo del necessario distacco dalla politica contingente, perché l’aumentodel numero di membri designati dal Parlamento e quindi dai partiti tenderebbe ad accrescerel’influenza delle ragioni legate al dibattito politico quotidiano e quindi, in definitiva, ad indebolirele garanzie. È dunque chiaro che la riforma non porterebbe ad un rafforzamento delle garanzie –cosa che invece oggi sarebbe utile, perché viviamo in un clima in cui, essendo la politica piùconflittuale di prima, è più che mai necessario che vi siano garanzie fuori dalla politica e neiconfronti della politica –, ma si muoverebbe in senso opposto.