푸드스마일즈의 먹거리빈곤연구회 두번째 시간에 나눈 푸드뱅크 사업과 먹거리네트워크에 대한 논문자료 입니다.

1. 제2013-01-02호
논 문 게 재 예 정 증 명 서
『한국사회』편집위원회는 논문 심사결과
아래 논문을 다음과 같이 게재 예정임을 확인함.
집필자: 김흥주(원광대학교), 이현진(원광대학교)
논문제목: 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계
발표지: 한국사회
게재호: 통권 제14집 1호
발행일: 2013년 6월 30일
2013년 6월 26일
고려대학교 한국사회연구소『한국사회』편집위원회 (직인)

2. 한국사회 제14집 1호(2013년): pp.31-71
푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계*
1)
김흥주**·이현진***
요 약
이 연구는 한국의 푸드뱅크 사업이 먹거리 연대의 기반 위에서 지역사회의 먹거리
를 적절하게 보장하고 있는지, 아니라면 그 이유는 무엇인지 사례분석을 통해 알아
본 것이다. 분석결과를 간략히 요약하면 다음과 같다. 기부식품의 안전은 법적으로
강하게 규제되어 있기에 어느 정도 보장되고 있었으나 이용자의 기부식품 선택이
나 배분의 적절성은 문제가 있었다. 무엇보다 기부식품의 종류가 한정되어 있었고,
양도 충분하지 않았다. 지역의 네트워크와 신뢰구조가 견고하지 않았고, 호혜적인
자원교환이나 서비스 통합의 가능성도 높지 않았다. 지금까지 푸드뱅크 사업이 철
저하게 지역화 되지 못한 채 양적인 성장 위주로 진행되었기 때문이었다.
결과적으로 푸드뱅크 사업이 지역사회에서 먹거리 연대의 중심으로 자리 잡기위해
서는 이론적으로나 정책적으로 새로운 접근이 필요하였다. 첫째, 산업화된 식품이
아니라 지역화된 먹거리가 제공되어야 한다. 둘째, 저소득층 일부가 아니라 지역주
민 모두가 사업 대상자가 되어야 한다. 선별된 개인에게 기부식품을 제공하는 것이
소비적 차원이라면, 지역주민 모두의 먹거리 보장은 생산적 차원까지 포괄한다. 셋
째, 푸드뱅크 사업이 추구하는 먹거리 복지 개념이 지금처럼 시혜나 자선 차원의
선별적 식품 제공이 아니라 지역주민 모두의 먹거리가 보장되는 보편적 먹거리 제
공으로 전환되어야 한다. 마지막으로 푸드뱅크 사업의 정책 필요성과 사업 효율성
을 높이기 위해서는 이를 학교급식과 같은 공공급식으로 인정하고, 이에 대해 충분
한 예산을 지원하는데 사회적 합의가 이뤄져야 한다. 푸드뱅크 사업이 먹거리 연대
의 기반 위에서 지역사회의 먹거리를 적절하게 보장하기 위해서는 이러한 인식의
전환이 필요하다.
주제어: 푸드뱅크, 푸드마켓, 기부식품제공사업, 먹거리 연대, 먹거리 복지
* 이 논문은 2010년도 정부재원(교육과학기술부 인문사회연구역량강화사업비)으로
한국연구재단의 지원을 받아 연구되었음(NRF-2010-330-B00159)
** 원광대학교 복지보건학부(제1저자 및 교신저자, kanddol@wku.ac.kr)
*** 원광대학교 대학원

3. 32 한국사회 제14집 1호(2013년)
Ⅰ. 머리말
최근 들어 먹거리에 대한 위기의식이 확산되면서 이를 해소하기 위한 정부
의 정책적 대응과 시민사회의 노력이 활발해지고 있다. 그럼에도 한편에서는
질 좋고 안전한 먹거리로부터 소외되고 배제된 사람들이 존재한다. 바로 먹거
리 취약계층이다. 저소득층의 경제적 빈곤은 곧 결식이나 영향결핍 등 먹거리
문제로 이어져 비만아동, 독거노인 등과 같은 먹거리 취약계층을 만들어낸다.
이러한 먹거리 문제는 건강불평등과 같은 구조적 문제로 이어지기 때문에 보
건의료나 복지서비스에 막대한 사회적 비용이 들어간다(김흥주ㆍ이해진,
2012: 469). 이 때문에 대부분의 복지국가에서는 빈곤문제 해결과 함께 이들
의 먹거리 문제 해결에도 적극적으로 나서고 있다.1)
미국은 2015년까지 결식아동 문제를 완전히 해결한다는 목표를 세우고 ‘건
강하고 굶주림 없는 어린이법’을 의회에 제출해놓은 상태다. 여기에다 저소득
층의 비만과 같은 건강불평등 문제를 해결하기 위해 정부가 적극적으로 나서
고 있다. 영국은 보다 포괄적인 영역에서 결핍 문제의 해결을 위해 노력하고
있다. 영국은 빈곤 계층 혹은 먹거리 결핍에 처한 이들에게 음식을 무조건적
으로 지원하는 시스템을 지양하고, 사회적 경제의 원칙과 영역 안에서 지역사
회와의 적극적인 연대를 통해 먹거리 빈곤 문제를 해결하고자 노력하고 있다.
또한 생산자와 소비자, 농업과 식품산업, 시설과 지역주민이 하나의 네트워크
를 형성함으로써 먹거리 빈곤 문제의 해결은 물론 지역경제와 문화까지 변화
시킬 수 있는 가능성을 확장해 가고 있다(장원봉, 2006: 61-68). 이와 같이 선
진국의 먹거리 정책은 ‘푸드(food)'을 중심에 놓고 소비, 건강, 환경, 문화, 사
회관계, 과학기술, 공중보건, 사회정의, 보건 등이 유기적으로 연결되어 있다.
1) 최근 들어 먹거리 불평등 문제를 해결하기 위한 방식으로 먹거리 정의(food justice)
개념이 주목받고 있다. 현재의 먹거리 체계가 지불능력이 있는 소수의 계층만이
선택 가능하고 접근할 수 있는 ‘부정의’한 상태임을 강조하면서, 국가의 적극적인
개입과 전략적 접근을 통해서만이 이 문제를 해소할 수 있다는 것이다(Gottlieb &
Jochi, 2010: 5).

4. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 33
단순히 가난한 사람들 공짜로 밥 먹이는 문제가 아니라는 것이다.
한국도 먹거리 취약계층의 결핍문제에 대응하기 위해 결식아동지원, 노인
무료급식, 영양플러스사업 등과 같은 공공급식 프로그램들이 시행되고 있다.
그러나 불행하게도 우리의 먹거리 보장 정책은 해외 사례처럼 체계적이지도,
전략적이지도 않다(김흥주ㆍ이해진, 2012: 470-471). 겨우 배고픈 사람들 대
상으로 밥을 ‘먹여주는’ 수준이다. 최근 많은 논란이 있었지만, 어느 정도 제
도적으로 정착해 가고 있는 친환경 무상급식 정도가 그나마 보편적인 정책이
라고 볼 수 있다. 이렇게 먹거리 보장이 취약한 이유는 먹거리 위험성에 대한
사회적 인식이 부족하기 때문이다. 무엇보다도 생산자와 소비자, 절대 빈곤계
층과 상대 부유층, 시장주의자와 생태주의자 사이에 인식 차이가 너무 크다.
이렇게 먹거리 문제에 대응하는데 사회적 합의가 부족하기 때문에 결과적으
로 확장된 돌봄 개념2)에 기반 한 지역사회 먹거리 연대(food solidarity)가 허
약할 수밖에 없다.
먹거리 취약계층에 대한 보호는 다른 정책과는 달리 지역기반 서비스와 사
회연대가 뒷받침되어야 한다. 지역을 기반으로 하는 민간과 공공의 거버넌스,
생산과 소비의 호혜적 네트워크, 기부자와 이용자의 상호 신뢰관계, 그리고
무엇보다도 지역자원을 적극적으로 활용할 수 있는 서비스 전달체계가 중요
하다는 것이다. 한국의 여러 가지 먹거리 보장 프로그램 중에서 이러한 취지
에 적합한 것이 바로 푸드뱅크와 푸드마켓으로 이루어진 기부식품제공사업3)
이다. 김대근(2004)은 이 사업이 지역사회 조직화에 매우 유용함을 밝히고, 지
역의 토착지도력 발굴이 사업의 지속에 중요하다고 지적하였다. 정기혜(2008)
2) 트론토(Tronto, 1993: 178)는 이를 ‘공공의 돌봄 윤리(public ethic of care)’로 개
념화한다. 돌봄 윤리는 일상 돌봄에 공공의 가치를 부여하고 이렇게 변화된 가치
가 제도에 반영될 수 있도록 강력한 정치적 노력을 기울일 때, 사회정의와 맞먹는
중요성을 가질 수 있다는 것이다.
3) 기부식품제공사업은 일반적으로 푸드뱅크를 지칭하지만, 이 사업의 연장인 푸드마
켓과 식료ㆍ물품기부함 등 기부식품을 중심으로 제공되는 모든 서비스를 포함하
는 법적 개념이다. 이 연구에서는 기부식품제공사업의 핵심 축인 푸드뱅크와 마켓
을 통합하는 개념으로 사용하되, 현장에서 익숙하게 사용하는 ‘푸드뱅크 사업’으
로 통일하여 사용한다.

5. 34 한국사회 제14집 1호(2013년)
는 푸드뱅크의 핵심이 식품안전이며 기부의 확대와 기부식품의 안전성을 확
보해야만 상호신뢰 속에 사업의 지속성을 유지할 수 있다고 하였다. 김선희와
주경희(2012)는 푸드뱅크 사업이 기탁 및 배분에 있어 지역사회 자원을 활용
해야 하기 때문에 다른 사회복지사업보다 지역사회 특성을 반영한 전달체계
가 중요하다고 하였다.
그러나 현실의 푸드뱅크 사업은 시설의 확대, 기탁량 및 배분량의 증가라는
양적 성장에도 불구하고 ‘먹거리의 적절성 보장’이라는 원래의 사업취지에 맞
지 않게 진행되고 있다. 가장 큰 문제는 지역의 다양한 먹거리 주체들이 네트
워크를 통해 먹거리 취약계층을 제도적으로 보호할 수 있는 ‘먹거리 연대’의
기반 없이 사업이 추진되고 있다는 점이다. 이 때문에 현재의 푸드뱅크 사업
은 사회복지 차원에서 논의되지 못하고 식품자원 절약과 재활용이라는 환경
기술 차원만 강조되는 한계가 있다(정무성ㆍ곽대석, 2005: 161). 이러한 점을
염두에 두고, 이 연구는 먹거리 연대의 가능성과 한계, 그리고 이의 실현조건
들을 지역의 사례 분석을 통해 살펴보고자 한다. 특히 그동안 많이 논의되지
않았던 사회적 약자의 먹거리 복지 문제를 중심에 놓고 푸드뱅크 사업을 분석
해보고자 한다.
이 연구는 전북 김제시에 소재하고 있는 푸드뱅크 및 마켓을 주요 대상으
로 사업장 운영현황, 기탁 및 배분과정, 지역사회 연계, 서비스 적절성 등에
관한 사례분석을 하였으며, 필요에 따라 전북 익산시의 사례를 비교 분석하였
다. 이들 사례는 도농 통합지역으로 생산과 식품기부, 분배가 자치단체 단위
로 이루어질 수 있는 가능성이 높은 곳이기에, 먹거리 연대 모형을 분석하는
데 적합하다고 판단하였다. 사례분석을 위해 문헌조사에 활용된 자료로는 국
내외 학술논문, 연구보고서, 단행본과 인터넷 자료 등이 있다. 사업장 현황은
담당자 면접조사와 전국푸드뱅크에서 운영 중인 푸드뱅크관리시스템(FMS)
자료, 2012년도 전국 기부식품제공 사업장 평가자료4) 등을 가지고 파악하였
4) 푸드뱅크 및 마켓을 대상으로 하는 제1차 시설평가는 2012년 12월에서 2013년 1
월까지 총 2개월에 걸쳐 진행되었다. 평가주체는 한국사회복지협의회 전국푸드뱅
크이며, 평가대상은 2012년 1월 1일 이전을 기준으로 설치신고 된 기부식품제공
사업장 415개소이다.

6. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 35
다. 심층면접은 김제시의 푸드뱅크 담당자 1명, 업무팀장 1명, 익산시의 푸드
뱅크 및 마켓 담당자 1명씩 총 4명을 대상으로 2013년 1월에서 2월까지 2개
월간 실시하였다.
Ⅱ. 푸드뱅크 사업의 성격과 먹거리 연대
1. 푸드뱅크와 푸드마켓
푸드뱅크는 식품제조ㆍ유통기업 및 개인으로부터 여유식품 등을 기부 받아
식품이나 생활용품의 부족으로 어려움을 겪고 있는 결식아동, 독거노인, 재가
장애인 등 저소득층 및 복지시설에게 지원해주는 먹거리 지원 복지서비스이
다. 푸드뱅크 사업은 1967년 미국에서 민간단체 중심의 자발적 복지운동으로
시작된 이래 1981년 캐나다, 1984년 프랑스, 1986년 독일 등 사회복지 선진
국 중심으로 발전하였으며, 현재는 아시아나 아프리카에 이르기까지 전 세계
로 확산되어 있다. 한국은 1998년 외환위기 직후 빈곤 및 결식계층이 급증함
에 따라 이들에 대한 먹거리 지원 대책의 한 방식으로, 이전의 민간의 자발적
인 운동을 정부가 본격적으로 지원하기 시작하면서 발전하였다. 반면 푸드마
켓이란 잉여식품을 기부 받아 분류ㆍ진열하여 이용자들이 편의점 형태의 매
장에 직접 방문하여 필요한 식품이나 생활용품 등을 선택할 수 있는 마켓 형
태의 나눔 서비스를 의미하는 것으로, 푸드뱅크의 또 다른 운영방식으로 이해
할 수 있다. 푸드뱅크가 사업장을 중심으로 일괄적으로 기부 받아 배분하는
형태의 ‘공급자 중심’의 운영 방식이라면, 푸드마켓은 이용자들이 직접 방문
하여 선택할 수 있는 것으로 이용자의 접근성과 선택가능성을 더욱 강조하는
‘이용자 중심’의 운영 방식이라 할 수 있다.
결국 푸드뱅크와 마켓은 운영 방식과 접근 관점에 차이가 있을 뿐, 식품자
원에 여유가 있는 관련 업체나 개인 기부자로부터 식품을 기부 받아 먹거리
취약계층에게 배분해 줌으로써 이들의 먹거리 문제를 해결하는 사회서비스라

7. 36 한국사회 제14집 1호(2013년)
는 점에서 큰 차이는 없다. 또한 푸드뱅크와 마켓 모두 지역에서 돌봄 문제를
해결하는 지역사회보호(community care)의 역할을 수행해야 하기에 먹거리를
중심으로 한 민관의 거버넌스와 지역의 다양한 조직들 간의 네트워크가 사업
성패의 중요한 요소라 할 수 있다. 이를 위해서는 사업취지와 필요성에 대해
지역주민들과 인식이 공유되어야 하며, 제공자나 이용자, 사업자 사이에 신뢰
와 협력체계가 구축되어야 한다. 이러한 먹거리 연대가 전제되어야 푸드뱅크
사업이 지향하고자 하는 지역사회 먹거리 보장이 실현될 수 있다.5)
한국은 2006년 제정된 ‘식품기부활성화에 관한 법률’에 근거하여 푸드뱅크
및 마켓 사업을 ‘기부식품제공사업’으로 부르고 있다. 여기서 기부식품은 생
활이 어려운 자에게 지원할 목적으로 제공된 식품을 말하고, 사업의 범위는
기부식품의 모집ㆍ관리 및 제공, 식품기부를 활성화하기 위한 홍보, 그 밖에
기부식품 제공과 관련된 부수사업 등 세 가지로 구분된다(동법 제4조).
2. 미국의 Feeding America
미국의 푸드뱅크 사업은 1965년 John van Hengel이 은퇴 후 Soup Kitchen6)
에서 자원봉사를 하면서, 먹을 수 있는 상태에도 불구하고 폐기되는 여유 음
식물에 대한 기부를 권유하고 이를 제공받아 결식 대상자에게 제공하면서부
터 시작되었다. 그의 이러한 활동이 지역사회에서 큰 반향을 불러 일으켜 기
부식품이 증가함에 따라 이를 배분하려는 최초의 푸드뱅크가 1967년 피닉스
에 설치되었다. 1970년대에는 민간사업에 정부지원이 이루어지면서 사업이
지속적으로 확대됨에 따라 중앙조직인 ‘America's Second Harvest'가 설립되
었다. 이 조직은 지역의 여러 시설과 단체의 협조아래 대규모 기탁을 위한 정
5) 지역주민 모두가 안전하고 문화적으로 적절하며 풍부한 영양이 고르게 분포된 식
사를 할 수 있을 때, 지역사회 먹거리가 보장되었다고 할 수 있다. 이는 지역사회
의 자주적 존립을 가능하게 하며, 공공 돌봄과 사회정의를 증진시킨다(Pothukuchi,
2004; Feagan, 2007).
6) 결식자들을 위해 무료 또는 저가로 음식을 제공하는 자원봉사단체로 종교단체 또
는 지역사회단체를 중심으로 운영된다.

8. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 37
보교환소의 역할과 기탁 받은 식품의 저장ㆍ배분ㆍ기관 조정 및 관리의 역할
을 하였다. 이후 국제연대기구(Global Food Banking Network)를 설립하여 기
금 마련 및 지원, 교육ㆍ훈련, 멘토링 서비스, 각종 회의 및 세미나 개최 등
전 세계적으로 다양한 활동을 하였다.
미국의 푸드뱅크는 2008년에 그 명칭을 ‘Feeding America'로 변경하였다.
초기 사업이 30년간 결식지원 사업을 실시해왔으나, 일반 국민들에게 사업 인
지도가 낮고 지역의 결식 문제를 제대로 해결하지 못했기 때문이다. 여기에서
‘Feeding’은 음식이 필요한 사람들에게 직접적으로 음식을 제공해주는 한편,
음식을 통해 삶을 풍요롭게 해주는 사회서비스를 제공해준다는 두 가지 의미
를 갖고 있다. 단순한 결식지원보다 먹거리 복지 개념을 강조한 것이다.
Feeding America는 시카고 본부에 170명 이상의 전담 직원이 근무하고 있으
며, 50개 주에 200개 이상의 지역 푸드뱅크와 연계되어 약 5,500명 전담 직원
들과 협력하는 방대한 규모의 사회복지시설로 성장하고 있다. 지역별로 관련
자선기관은 약 6만 1천개에 이르고, 7만여 개의 결식지원 프로그램을 운영하
고 있으며, 결식계층에 대한 인식개선 캠페인도 지속적으로 실시하고 있다
(http://feedingamerica.org).
미국의 푸드뱅크는 단순히 식품의 모집이나 배분 업무 외에도 프로그램 개
발, 네트워크 확대, 세미나 개최, 직원연수, 푸드뱅크 운영에 관한 지도ㆍ감독,
사회적 캠페인 전개 및 운영비 모집을 위한 나눔행사를 개최하고 있다(정기혜
외, 2000: 160-161). 특히 결식지원센터(Online Hunger Action Center)를 통
해 연방정부, 주 정부, 지역사회 단위의 결식관련 법과 정책에 관한 감시 및
옹호 활동과 인식개선 활동을 적극적으로 수행하고 있다. 사업 운영은 될 수
있으면 공공과 민간부문의 거버넌스를 통해 이루어진다. 정부는 관련 법령을
제정하여 기부자 및 이용자의 편의를 제공하며, 민간은 시설ㆍ서비스 제공 및
프로그램 운영, 자원봉사인력을 제공하고 있다. 연방정부 차원에서는 미국 농
수산부에서 다양한 식품지원과 현물배분 프로그램을 실시하고 있다(임성은,
2011: 66-67).
미국의 푸드뱅크 운영에서 가장 특징적인 점은 다양한 연계 프로그램을 통

9. 38 한국사회 제14집 1호(2013년)
해 지역사회에서 견고한 먹거리 연대를 실현하고 있다는 점이다. 대표적인 프
로그램이 학교급식 연계사업인 ‘Back Pack Program’으로, 이는 결식 위기에
놓인 아동들의 가방에 식품을 넣어 줌으로써 낙인방지와 더불어 방과 후 아이
들의 영양을 보장하는 것이다. ‘Disaster Relief’ 프로그램은 재난 구호 협력단
체의 회원으로 참여하여 재난지역에 긴급하게 식품을 지원하는 것으로 푸드
를 매개로 사회연대를 실현하고 있다. ‘Kids cafe’는 지역 저소득층 아이들에
게 식품지원에서부터 돌봄 및 교육ㆍ문화 서비스까지 제공하는 지역사회보호
프로그램이다. 지역주민이 자원봉사자로 적극 참여하여 결식아동을 보호하는
데, 균형 잡힌 영양식단과 낙인방지가 최우선으로 고려된다. ‘National
Produce Program'은 먹거리 취약계층에게 정크푸드가 아닌 지역의 신선식품
을 제공하여 이들의 건강유지뿐만 아니라 지역생산자를 보호하려는 것이다
(Annual Report, 2011).7) 이런 점에서 미국의 푸드뱅크는 단순히 빈곤계층의
결식지원에 머무는 것이 아니라 지역사회 먹거리 보장을 실현함으로써 지역
사회의 자급력을 높이고, 지역사회 내의 먹거리 정의(food justice)를 증진시키
고 있음을 알 수 있다.
3. 한국의 푸드뱅크 사업
한국의 푸드뱅크 사업은 1998년 IMF 외환위기 직후 급증하는 결식계층에
게 기부식품을 지원하려는 자치단체 시범사업으로 시작되었다. 이 사업의 법
적 기반은 2006년 제정된 ‘식품기부 활성화에 관한 법률’ 및 동법 시행령, 동
법 시행규칙에 있다. 이 법에 따라 정부는 사업의 기본계획과 전달체계 구축,
예산지원, 사업평가 등을 하고 있다. 푸드마켓은 2008년 말 세계금융위기의
영향으로 결식계층이 증가하고, 이들의 복지욕구가 다양해짐에 따라 푸드뱅크
의 인프라 확대와 기능강화를 위한 목적으로 설치되었다.
7) Feeding America는 네트워크 프로그램 뿐 아니라 아동 결식과 기아를 예방하기
위한 프로그램들과 공공 지원 프로그램을 적극적으로 실행하고 있다. 홈페이지나
연간 보고서에서 프로그램에 대한 구체적인 정보를 얻을 수 있다.

10. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 39
푸드뱅크 사업장은 2012년 12월 기준으로 전국에 502개소가 있다. 한국사
회복지협의회에서 전국푸드뱅크를 운영하고 있으며(1개소), 광역 시ㆍ도 사회
복지협의회 또는 사회복지시설 등에서 광역푸드뱅크를 운영하고 있고(17개
소), 시ㆍ군ㆍ구 단위의 사회복지관이나 지역자활센터 등에서 기초푸드뱅크
(353개소)와 푸드마켓 사업장(130개소)을 설치하여 운영하고 있다. 그리고 이
러한 기초 사업장에 기부식품과 생활용품을 제공하는 중앙물류센터 1개소가
있다. 전국푸드뱅크는 사업수행을 위한 총괄조정 및 기반구축 업무를 주로 담
당하며, 실질적인 기탁 및 배분업무는 광역이나 기초푸드뱅크에서 실시된다.
광역은 기초사업장을 지원하고 관리하기 위한 것으로, 대규모 기탁업체를 발
굴하고 이를 기초사업장으로 연결하는 매개역할을 담당한다. 기초는 지역사회
에서 자체적으로 기탁 받은 식품과 전국 또는 광역푸드뱅크로부터 분배받은
물품을 관내 사회복지시설이나 법인, 단체, 재가복지 대상자들에게 전달하는
서비스를 직접 담당하고 있다. 최근 들어 푸드뱅크 사업의 필요성이 증대하면
서 기초 사업장은 해마다 늘고 있는 추세이다. 이상의 푸드뱅크 사업장 구분
과 전달체계를 도시하면 다음의 <그림 1>과 같다.
<그림 1> 기부식품제공사업 전달체계

11. 40 한국사회 제14집 1호(2013년)
한국의 푸드뱅크 사업은 해외 국가에 비해 그 시행기간이 짧음에도 불구하
고, 정부 주도하에 양적인 확대와 조직체계의 정비로 빠르게 확대되었다. <표
1>에 따르면, 지난 10년 동안 시설 수는 2.5배, 이용자와 기부자는 약 3배, 기
부액은 무려 13배나 증가하였다. 이와 같은 양적 성장은 경제 위기에 따른 결
식문제를 개인 차원이 아니라 정부 차원에서 적극적으로 해결하려는 과정에
서 이루어졌다. 정부 주도로 관련 시설을 확장하고, 기탁자나 업체에게 다양
한 세제 혜택을 주며, 기부대상 품목의 범위를 식품에서 생활용품까지 확대해
가면서 외형적인 성장이 나타난 것이다.
<표 1> 푸드뱅크 사업 성장추이 : 2002-2012
재가 이용자(명) 기부자(명) 기부액(천원) 시설수(개소)
2002(A) 13,035 2,894 8,962.82 200
2012(B) 119,568 6,633 120,046.41 502
증감(B-A) 106,533 3,739 111,083.59 302
자료 : 전국푸드뱅크 FMS data(2012.12.30. 기준), 보건복지부(2002: 3).
그러나 한국의 푸드뱅크 사업은 외형적인 성장에도 불구하고 본래의 사업
목적과는 다르게 운영되는 경우가 많이 있다. 무엇보다 지역의 여러 시설과
단체가 운영에 참여하기 때문에 네트워크 수준에 따라 전문적인 지역사회보
호의 가능성이 있음에도 현실에서는 많은 한계를 가지고 있다. 예컨대 푸드
뱅크는 단순히 식품을 기탁 받아 배분하는 사업이 아니라 기탁자와 수혜자의
중간매개체로서 전문적인 역할을 수행하고, 결식문제에 적절하게 대응해야
함에도 그렇지 못하다는 것이다. 뿐만 아니라 정부주도형과 민간주도형 푸
드뱅크가 같이 있었지만 상호보완적 협력관계가 아니라 기부식품자원에 대
한 경쟁적인 관계를 취하고 있는 현실적 문제까지 있었다(김선희ㆍ주경희,
2012: 16).

12. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 41
미국의 푸드뱅크가 활성화된 배경에는 다양한 지역사회 자원을 유기적으로
연계하여 활용할 수 있는 네트워크와 신뢰구조가 있었다. 지역사회 내에는 푸
드뱅크 이외에도 공공급식시설, 식량지원기관 등 다양한 사회복지시설이 존재
하고 있으며, 이들이 상호 협력하여 결핍계층의 먹거리 보장 프로그램을 운영
하고 있었다. 운영에 있어서도 유급인력과 자원봉사 인력을 적절히 배치ㆍ활
용하고 있으며, 지역사회 식품관련 업체 또는 운송업체와의 업무협력을 통해
보다 효과적으로 푸드뱅크 사업을 운영하고 있었다. 무엇보다도 잉여식품 기
부에 지역 생산자나 소규모 지역식당들이 적극적으로 참여함으로써 지역복지
의 취지를 잘 살리고 있었다.8) 그러나 한국의 푸드뱅크 기부처는 대부분 식품
제조ㆍ가공업(36.8%)이나 식품 도소매업(24.3%)에 집중되어 있으며, 주민이
나 생산자 참여는 거의 찾아볼 수 없었다(한국사회복지협의회 전국푸드뱅크,
2012). 그만큼 먹거리 연대가 실현될 수 있는 기반이 약하다는 것이다. 먹거리
를 매개로 하는 다양한 연계 프로그램이 부족하다는 점도 문제였다. 한국의
푸드뱅크는 미국과는 달리 기부식품의 배분사업에만 치중하고 있을 뿐 프로
그램을 통해 지역사회보호망을 구성하기에는 한계가 있었다. 외형적인 성장에
만 치중한 나머지 사업의 질적 개선이나 운영 효율화, 연계 프로그램 개발, 사
회연대 구축 노력에는 관심이 많지 않았기 때문이다. 이 연구는 바로 이러한
푸드뱅크 사업의 문제를 해결한 방안을 모색해보고자 하는 것이다.
4. 분석틀 : 먹거리 연대의 의미와 실현조건
먹거리 문제는 개인의 인간다운 생존과 건강을 위협하는 것으로 대부분의
사회구성원들에게 보편적으로 발생하는 사회적 위험이다. 따라서 문제해결을
시장메커니즘에 맡기기 보다는 사회연대 차원의 대처방안을 모색할 필요가
있다. 이러한 사회복지 영역이 최근에 등장한 ‘먹거리 복지’라고 할 수 있으
8) Feeding America에서 발표한 “Hunger in America 2010” 보고서에 의하면 Pantry,
Kitchen, Shelter 등과 같은 긴급식량지원조직에게 지역의 소매상인(식당)이나 생
산자(농장)가 기부하는 비율은 각각 46.3%, 48.2%, 49.0%에 이른다.

13. 42 한국사회 제14집 1호(2013년)
며9), 이를 실현하기 위한 최적의 조건이 바로 지역사회에서 먹거리 연대를 구
성하는 것이다.
먹거리 연대의 의미에는 사회적 ‘돌봄(caring)’이라는 개념이 내포되어 있
다. 피셔와 트론토(Fisher and Tronto, 1991: 40)는 이러한 돌봄을 전통적으로
여성의 도덕성에 따른 개인적 차원의 돌봄에서 벗어나 “자신이 살아가는 세계
속에서 가능한 한 살아갈 수 있도록 이 세계를 유지하고 지속하며 고쳐 나가
기 위해 행하는 모든 일을 포함하는 공적 활동”으로 보았다. 그들은 사적 영
역 안에 한정된 돌봄의 한계를 극복하기 위해서 더욱 확장된 공공의 틀 속에
서 사회정의와 같은 의미로 돌봄을 사고하자고 제안하는데, 이를 트론토는
‘공공의 돌봄 윤리(public ethic of care)'라고 규정하고 있다(Tronto, 1993:
178). 먹거리 연대는 이러한 사회적이고, 공적인 차원의 돌봄 윤리가 권리의
정치를 통해 우리 사회에서 합의되어 실천될 때 실현가능한 것이다.
이 연구는 한국의 푸드뱅크 사업이 이러한 먹거리 연대의 기반 위에서 이
루어지고 있는지, 아니라면 그 이유는 무엇인지, 어느 정도 수준에서 이루어
질 가능성은 있는지 여부를 분석한 것이다. 이를 위해서 여기에서는 먹거리
연대의 실현 조건을 다음 세 가지로 정리하고, 이 조건을 구체적으로 측정할
수 있는 지표들을 제시하였다(<표 2> 참조).
첫째, 재가보호와 시설보호가 통합된 지역사회보호가 이루어져야 한다. 푸
드뱅크 사업은 식품자원을 매개로 하는 복지서비스로 빈곤계층의 결핍문제를
해결하고, 먹거리를 제도적으로 보장하려는 것이 목적이다. 이 사업이 먹거리
를 통한 사회안전망의 역할을 하고 지역사회보호를 실현하기 위해서는 다음
세 가지 기준을 충족해야 한다. 첫째로 먹거리 특성상 무엇보다도 안전성
(safety)이 보장되어야 한다. 여기에는 기부식품의 모집과 배분과정에서의 안
전문제, 기부 행위에 대한 보호 문제 등이 포함되어 있다. 둘째로 적절성
9) 남기철(2007: 58)은 먹거리 복지에 대해 “이는 단순히 절대적 측면에서의 먹거리
충분성 문제를 벗어나 적절 수준의 영양과 건강에 대한 먹거리 영향문제, 안전성
등 먹거리의 질적 문제와 관련 해서 사회적 최저선 관철의 의미를 가진다”라고 정
리하고 있다.

14. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 43
(adequacy)의 문제이다. 이는 먹거리의 절대량 충족에서 나아가 안전하고
영양 많은 먹거리를 충분하게 제공받아야 한다는 것이다. 셋째로 접근성
(accessibility)의 문제이다. 이는 사회경제적 격차에 상관없이 모든 사람들이
공평하게 먹거리를 얻을 수 있어야 한다는 보편성 문제, 어떤 상황에서도 지
속가능하게 먹거리를 제공받을 수 있어야 한다는 안정성 문제, 먹거리 제공이
개인적이나 사회적으로 수용 가능한 방식으로 이루어져야 한다는 존엄성 문
제를 포괄하고 있다(김흥주ㆍ이해진, 2012: 473).
둘째, 지역사회 네트워크가 구축되어야 한다. 푸드뱅크 사업의 특징 중 하
나는 지역의 다양한 네트워크를 통해 먹거리 문제를 지역차원에서 해결하고
자 하는 것이다. 지역사회에서 주민들이 뚜렷한 의도를 가지고 서로 상호작용
을 지속할 때 조직화와 연대가 형성된다. 사회를 구성하고 있는 여러 조직과
구성원들 사이의 연대가 지속적으로 유지되면 일정한 형태의 관계가 형성되
는데, 이를 네트워크 구조라고 한다(김희연, 2002: 40). 여기에는 참여, 상호작
용, 호혜성, 연대의 의미가 내포되어 있다. 이런 점에서 푸드뱅크 사업이 지역
사회에서 네트워크 구조를 만들어내기 위해서는 구성원들이 일정 규모로 지
속적인 참여(participation)가 이루어져야 하며, 참여자들의 호혜(reciprocity)적
목적이 달성될 수 있어야 한다. 또한 상호작용이 지속적으로 이루어져야만 네
트워크의 기능을 할 수 있기에 지속가능한 모집과 배분이 이루어지는지, 이를
보장할 수 있는 시스템이 갖추어져있는지를 확인하는 것이 중요한 평가지표
가 될 것이다.
셋째, 지역공동체가 활성화되어야 한다. 푸드뱅크 사업은 지역주민을 비롯
한 기업, 소비자, 생산자, 사회복지 시설 및 단체와 같은 민간의 주도적이고
자발적인 참여로 이루어진다. 이는 식품을 기부하는 기부계층과, 제공받는 수
혜계층 간의 사회연대를 가능하게 함으로써 지역공동체의 형성에 기여한다.
사회연대의 수준을 측정하기 위해서는 기부자의 자발성, 배분의 투명성, 수혜
자의 접근성 정도를 살펴보아야 한다. 또한 다양한 계층에 대한 먹거리의 적
절한 보장을 두고 사회적 인식이 공유되고, 합의되어야 한다.

15. 44 한국사회 제14집 1호(2013년)
<표 2> 사례분석을 위한 먹거리 연대의 구성요소 및 평가지표
분석영역 구성요소 평가지표
지역사회
보호 실현
안전성
(safety)
식품, 식품 배분ㆍ모집과정에서의 안전성 확보와 기
부자 보호를 위한 장치가 마련되어있는가?
접근성
(accessibility)
서비스를 받기에 물리적ㆍ심리적인 접근이 용이한가?
적절성
(adequacy)
이용자들의 먹거리를 보장하기에 식품의 양과 질이
적절한가?
지역사회
네트워크
구축
주민참여
(participation)
지역사회 구성원들의 일정 규모 이상의 참여가 이루
어지고 있는가?
호혜성
(reciprocity)
사업을 통해 구성원들의 목적달성이 가능한가?
지속가능성
(sustainability)
충분한 서비스가 지속적으로 이용자에게 제공되는가?
지속가능한 서비스 시스템이 구축되어 있는가?
지역공동체
활성화
사회적 신뢰
(social trust)
제공자, 이용자, 사업자의 신뢰수준은 어떠한가?
사업에 대한 지역사회 신뢰가 확고한가?
사회적 인식
(social perception)
관련 주체들의 사회적 인식이 공유되고, 합의되어 있
는가? 그 수준은 어느 정도인가?
Ⅲ. 푸드뱅크 사업 사례분석
1. 사업장 개요
이 연구의 사례분석 대상은 전라북도 김제시의 푸드뱅크 사업이다. 김제시
는 전체 인구가 총 92,867명(2012년 3월 기준)으로 도시규모가 크지 않으며,
광활한 김제평야의 중심에 위치하고 있어 전형적인 ‘농촌형’ 도시 특성을 지
니고 있다. 이 때문에 인구구조가 매우 고령화되어 있고, 기초생활수급자를

16. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 45
포함한 저소득층이 전체 인구의 50%를 넘을 정도로 복지 수요가 많은 지역이
다. 특히 구조적으로 결식할 가능성이 매우 높은 노령연금 대상자나 차상위계
층이 35,623명으로 전체의 38.4%를 차지하고 있어, 푸드뱅크 사업을 비롯한
먹거리 복지 정책이 매우 절실한 지역임을 알 수 있다.
<표 3> 김제시 저소득 계층 현황 : 2011년 12월
기초수급자 노령연금 차상위계층 보육료지원 합계
대상자 9.109 18,814 16,809 2,297 47,029
구성비 9.8 20.3 18.1 2.5 50.6
주 : 구성비는 전체인구(92,867명) 대비 저소득 계층의 구성 비율을 의미함.
자료: 김제시 주민복지과 내부자료(2012).
김제시의 푸드뱅크 사업은 한국에 푸드뱅크에 도입되던 시점인 1998년 9월
부터 시작되었다. 처음부터 시내에 위치한 종합사회복지관이 위탁사업으로 운
영해왔다. 2012년 기준으로 모금실적이 배분실적을 넘어설 정도로 기부사업
이 활성화되어 있다.10) 이용품목도 주식류를 비롯한 간식류, 부식류 등 골고
루 분포되어 있다. 푸드마켓은 2009년 7월에 푸드뱅크를 운영하는 종합사회
복지관이 같이 설치하여 운영하고 있다. 시내에 위치하여 비교적 접근성이 좋
기 때문에 많은 이용자가 찾고 있어 푸드마켓 본연의 취지인 ‘이용자 선택권’
을 잘 살리고 있다는 평가를 받고 있다.
10) 전라북도 기부식품관리시스템(FMS)에 입력된 실적에 따라 2010년도 전북 14개
시도 사업실적을 비교해보면, 전주시가 423,095천원으로 규모가 가장 컸고, 다음
으로 익산 134,900천원, 군산 84,383천원, 김제 70,991천원 순서였다. 그러나
2011년에는 인구 9만 2천명의 김제시가 2010년 대비 117.65%의 향상을 보이면
서 14개 사업장 중 인구 30만 명 수준의 군산을 제치고 세 번째로 큰 사업규모를
기록했다(김제시 내부자료, 2012).

17. 46 한국사회 제14집 1호(2013년)
<표 4> 김제시 푸드뱅크 사업장 개요
운영주체 길보종합사회복지관
소재지 전북 김제시 금성로
건립연도 1991년 3월 13일
사업장 설치 기초 푸드뱅크: 1998년 9월, 지평선 푸드마켓: 2009년 7월
사업실적(2012년 기준) 모금실적: 346,977,000원, 배분실적: 324,394,000원
사업예산(2012년 기준) 푸드뱅크: 16,660,000원, 푸드마켓: 51,800,000원
담당인력현황 푸드뱅크: 1명, 푸드마켓: 1명
이용대상
긴급지원 대상자, 차상위 계층, 국민기초생활수급 탈락자 및
수급자, 기타 저소득 결식위기 가정, 사회복지시설 및 단체
(마켓: 단체 제외)
이용품목 주식류, 부식류, 간식류, 생필품 등
2. 지역사회보호
1) 안전성
푸드뱅크 사업은 잉여식품을 기부 받아 이를 수요자에게 배분하는 복지서
비스이기 때문에 식품안전문제가 무엇보다 중요하다. 특히 가공되지 않은 신
선식품이나 조리식품을 배분할 경우에는 청결 원칙, 신속 원칙, 냉각 또는 가
열의 원칙 등을 잘 지켜서 위해요인 제거에 무엇보다도 신경을 써야 하며, 비
교적 장기간 유통되는 가공식품일 경우라도 제조일자나 유통기한, 품질유지기
한11)을 준수하여 이용자가 신뢰하고 이용할 수 있도록 해야 한다. 이 때문에
현장에서 준수해야 할 식품안전에 대한 법적 규정은 매우 엄격하다.
2006년 제정된 ‘식품기부 활성화에 관한 법률’에는 푸드뱅크 위생시설 및
11) 한국은 식품의 품질과 안전을 보장할 수 있도록 식품의 제조일자, 유통기한, 품질
유지기한 등을 표시하도록 의무화하고 있으며, 식품위생법상 ‘유통기한’ 내의 제
품만 안전한 식품으로 간주하고 있다(식품 등의 표시기준 전문, 식양청고시 제
2010-97호. 2010.12.30 개정). 여기에서 유통기한은 소비만료일(expiration date)
을 의미하는 것이 아니라 판매기한(sell-by date)을 의미한다.

18. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 47
안전설비의 기준이 자세하게 나와 있다. 동법 시행령 제4조 1항에 별표 규정
에 따르면, 기부식품을 위생적으로 보관할 수 있는 창고를 갖추어야 하며, 기
부식품을 운반하는데 필요한 냉동시설이나 냉장시설을 갖춘 적재고가 설치된
운반차량을 1대 이상 갖추어야하고, 적정온도가 유지될 수 있는 냉장시설이나
냉동시설을 갖추어야 한다. 대부분의 푸드뱅크 사업장은 자치단체의 지원으로
이러한 시설을 규정에 맞게 갖추고는 있으나 설치 기한이 오래된 경우가 많아
기능상의 문제를 안고 있다. 사례 지역인 김제시 사업장의 경우도 구입한지
10년이 넘은 운반차량(탑차)을 운영하고 있었으며, 푸드뱅크에 설치된 냉장고
또한 성능에 문제가 있었다. 그러나 비교적 최근에 설치된 푸드마켓의 냉장
및 냉동시설은 기능성이 상대적으로 좋은 상태였다.
<표 5> 시설 설비 현황
구분 냉장ㆍ냉동 탑차 냉장고
등록일 2002년 8월 20일 2001년 8월 16일
최대적재량 600kg 1,685L(냉장)/1,150L(냉동)
적재고 상태 양호 양호
온도측정 내부, 외부 측정 가능 내부, 외부 측정 가능
<표 6> 푸드마켓 냉장ㆍ냉동시설
품명 냉장용 케이스 냉동 쇼케이스 냉장고 냉동고
수량 3개 2개 1개 1개
취득일 2009.09.01 2009.09.01 2009.08.26 2009.08.26
온도측정(내외 식별) 가능 가능 가능 가능
자료: 김제시 길보종합사회복지관 내부자료(2012a, b).
푸드뱅크 사업에서 안전성을 확보하기 위해서는 시설도 중요하지만 기부식
품의 위생관리를 담당하는 직원의 전문성이 더 중요할 수 있다. 이 때문에 기

19. 48 한국사회 제14집 1호(2013년)
부식품 관리 매뉴얼에 따르면, 제공자 및 사업자는 담당 직원의 위생교육을 필
수로 수료하게 하고, 이들의 전문성을 확신할 수 없는 경우 관련 전문가의 도
움을 받도록 하고 있다(한국사회복지협의회 전국푸드뱅크, 2012: 87). 그러나
현장에서 확인해본 결과, 사업 전담 직원이 배치되기 보다는 다른 복지사업과
겸직인 경우가 많고, 위생관리 교육도 제대로 이루어지지 않아 사고위험성이
매우 높아 보였다. 더 큰 문제는 식품사고 부담 때문에 기부식품 종류가 제한
된다는 데에 있었다. 비교적 사고 위험이 적은 가공식품이나 주식류 기부는 활
성화되지만 정작 이용자들이 필요로 하는 신선식품이나 조리식품의 기부는 제
한될 수밖에 없다는 것이다. 특히 야채나 과일과 같이 이용자들의 건강에도 좋
고, 지역 경제에도 도움이 되는 기부식품 확산에는 많은 어려움이 있었다.
“아이들이 있는 가정에서는 신선한 채소나 과일들을 받고자 해요. 건강
을 위해서죠. 하지만 사고 위험 때문에 일차 농산물을 기부받기가 힘들
어요. 한번 사고 나면 이 사업은 끝이거든요. 지역 농민들이 판로문제를
걱정하는 농산물을 시가 예산으로 구입하여 마켓에 제공하여 이용자들
이 선택할 수 있게 하는 현물지원 공공사업이 확장되었으면 합니다.”
(김제시 푸드뱅크 팀장 인터뷰, 2013년 1월 30일)
2) 접근성
푸드뱅크 사업은 기부식품 특성(유통기한, 품목, 포장규모)에 따라 지역사
회 내 빈곤계층 중 관련법에 의거 정부지원이 부족한 개인 및 단체 이용자에
게 공정성이나 효과성을 고려하여 식품이나 생활용품 등을 6개월, 9개월, 1년
단위로 지원한다. 2012년부터 기부식품 이용자 기준이 변경되어 그간 사회복
지시설 등 단체로 집중되던 지원이 지역사회 재가복지 대상자들에게 더 많이
제공될 수 있게 되었다(한국사회복지협의회 전국푸드뱅크, 2012: 9). 그러나
실제 이용자 연령분포를 보면 65세 이상의 노인인구 비율이 압도적으로 높았
다. <표 7>을 보면 전체의 30.1%가 독거노인이었고, 재가 장애인이나 기타
이용자의 태반이 노인들인 반면에 결식아동이나 소년소녀가정은 전체의 6.8%
에 불과해 연령별 편중이 심각함을 알 수 있었다.

20. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 49
<표 7> 2012년 김제시 푸드뱅크ㆍ푸드마켓 이용자별 배분현황
구분
한부모
가정
결식
아동
조손
가정
저소득
가정
재가
장애인
다문화
가정
소년소
녀가정
독거
노인
기타 합계
푸드
뱅크
50 41 10 76 108 5 7 169 109 575
푸드
마켓
26 - 3 11 11 2 2 53 55 163
합계
(%)
76
(10.3)
41
(5.6)
13
(1.8)
87
(11.8)
119
(16.1)
7
(0.9)
9
(1.2)
222
(30.1)
164
(22.2)
738
(100.0)
자료: 김제시 기초푸드뱅크ㆍ푸드마켓 FMS자료 재구성
푸드뱅크 사업은 이용자 선정이 선별적이기 때문에 조심스럽게 접근하지
않으면 사회적 낙인이나 상대적 박탈감의 문제가 발생한다. 여기에다가 푸드
뱅크는 공급자 중심의 전달체계 성격이 강하기 때문에 이용자들의 필요나 욕
구에 맞출 수 없는 구조적 한계가 있다. 이 때문에 이용자의 기호에 따라 식품
을 선택할 수 있는 푸드마켓의 도입은 이용자의 접근성 측면에서 긍정적일 수
있다. 그러나 연령에 따라 오히려 심리적 접근성이 문제가 되는 경우도 있었
다. 특히 결식아동이나 청소년들이 푸드마켓 이용에 수치심을 느껴서 이용하
지 않는 경향이 많이 있었다. 또한 일부 저소득층은 식품지원뿐만 아니라 다
른 서비스가 집중되는 경향이 있기 때문에 빈곤 함정에 빠질 수 있었다. 리치
가 적절히 지적하듯이, ‘굶주림의 탈정치화’라는 역기능이 나타날 수도 있다
는 것이다(Richs, 1999).
“푸드뱅크나 마켓에서 제공되는 물품에는 스티커가 큼지막하게 붙어서
제공됩니다. 다시 팔지 못하게 하려고 표시를 해두는 거죠. 그렇게 하고
싶지 않지만 사업상 제공된 물품이 다시 현금화되면 의미가 없어지기
때문에 어쩔 수 없죠. 이용가정의 어떤 아이들은 푸드뱅크 차량이 자기
집 앞에 오는 걸 꺼려해요. 푸드마켓을 이용하는 이용자들이 대부분 나
이 드신 분들이죠. 그러니까 아동이나 청소년들이 오기를 꺼려해요. 푸
드마켓을 이용하는 것이 수치스럽기 때문이죠. 친구들이 알면 놀리니까
요. (…) 어쩌면 현재 시스템이 미흡한 관계로 푸드뱅크가 이용자들에

21. 50 한국사회 제14집 1호(2013년)
게 낙인감을 주고, 오히려 빈곤함정에 빠지게 하는 것은 아닐지 고민이
되기도 합니다. 지역주민들이 모두 함께할 수 있는 서비스가 되어야
“푸드뱅크는 가난한 사람들이 다니는 곳이구나”라는 인식에서 벗어날
수 있다고 생각합니다. 지금의 푸드뱅크는 기부도 배분도 선별적이예
요. 보편적으로 일반인들도 참여할 수 있어야 해요.”(김제시 푸드뱅크
팀장 인터뷰, 2013년 1월 30일)
지역적 특성을 감안하지 않은 푸드마켓 운영이 접근성을 떨어뜨리는 결과
를 가져오는 경우도 있었다. 편의점 형태로 운영되는 고정식 푸드마켓은 교통
이 편리한 도시지역에 적합하지만 이용자 거주 범위가 넓은 농촌지역에는 적
합하지 않았다. 실제로 김제시에도 도심지역에 거주하는 이용자는 푸드마켓을
적극적으로 이용하지만 농촌지역에 거주하는 이용자는 마켓 이용에 어려움이
많았다. 이 때문에 최근 들어 이동식 푸드마켓이 등장하여 좋은 반응을 얻고
있다. 이는 차량을 이용하여 기부식품 이용자를 읍ㆍ면ㆍ동의 농촌 지역까지
확대하고자 하는 사업으로, 차량 배송은 푸드뱅크 방식이지만 이용자가 직접
식품을 선택한다는 점에서 푸드마켓 방식이라고 할 수 있다. 또한 기존의 고정
매장 형태에서 벗어나 지역의 농민시장(farmer's market)을 활용하거나12) 공공
부지를 활용한 미니마켓을 설치하여 운영하는 것도 접근성을 높이고 있었다.
3) 적절성
영양 결핍의 가능성이 매우 높은 고위험 상태에 놓여 있는 저소득층에게
먹거리의 적절성이란 건강한 생활을 할 수 있도록 안전하고 영양이 풍부한 먹
거리를 충분하게 제공받을 수 있다는 것을 의미한다. 기존의 연구는 값싼 고
칼로리 식품을 배제하고 신선하고(fresh), 제철에 난(seasonal)에 난 지역산 야
채나 과일 등을 대체식품으로 제공할 수 있는 전달체계를 갖추어야 적절성이
12) 미국은 저소득층의 먹거리 복지를 위해 푸드 스템프를 지급하고 이를 지역의 농
민시장에서 우선적으로 사용하도록 하여, 저소득층에게는 신선한 로컬푸드를 섭
취할 수 있게 하고 지역농민에게는 농산물을 판매할 수 있는 기회를 주고 있다.
이에 대한 자세한 내용은 김원동(2008)을 참고할 것.

22. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 51
보장된다고 주장하고 있다(Hinrichs et al., 2007; Gottlieb and Joshi, 2010; 김
흥주ㆍ이해진, 2012). 그러나 사례 지역의 푸드뱅크에 기부된 식품의 종류는
패스트푸드 중심의 부식류ㆍ간식류가 전체 수량의 56.0%로 가장 많았고, 건
강과 영양에 필수적인 신선식품은 11.7%에 불과하였다. 신선식품도 특별하게
제공되는 육류를 제외하면, 지역산 야채나 과일 등이 제공되는 경우는 거의
없었다. 푸드마켓은 상황은 더 심각하여 가공식품이 전체 수량의 85.2%에 이
르고, 신선식품은 9.5%에 불과하였다.13) 이런 상황에서는 먹거리의 적절성이
보장될 수 없을뿐더러, 계층별 건강불평등 문제까지 심화되고 있었다.
<표 8> 2012년 김제시 푸드뱅크ㆍ푸드마켓 기부식품 현황
구분
푸드뱅크 푸드마켓
건수
(회, %)
수량
(개, %)
금액
(천원, %)
건수
(회, %)
수량
(개, %)
금액
(천원, %)
주식류
54
(8.3)
16,898
(21.3)
67,9531
(26.7)
139
(30.8)
2,836
(4.8)
6,391
(6.7)
부식류
78
(12.0)
32,793
(41.4)
67,276
(26.6)
106
(23.5)
33,633
(57.9)
32,346
(34.0)
신선식품
15
(2.3)
9,295
(11.7)
68,892
(27.3)
12
(2.6)
5,555
(9.5)
33,263
(35.0)
급식류
378
(58.4)
8,325
(10.5)
4,157
(1.6)
- - -
간식류
118
(18.2)
11,597
(14.6)
24,272
(9.6)
192
(42.5)
15,876
(27.3)
21,733
(22.8)
생활용품
4
(0.6)
227
(0.2)
19,893
(7.8)
2
(0.4)
151
(0.26)
1,220
(1.28)
합계
648
(100.0)
79,135
(100.0)
252,021
(100.0)
451
(100)
58,051
(100.0)
94,956
(100.0)
주: 주식류는 곡류, 라면, 국수 등 식사를 대신할 수 있는 식품, 부식류는 햄, 통조림, 만두 등 간
단한 조리로 먹을 수 있는 가공식품, 신선식품은 채소, 과일, 육류, 어류 등 가공하지 않은 농
수축산물, 급식류는 조리된 밥, 국, 반찬 등 조리식품, 간식류는 과자, 음료, 빵, 유제품, 빙과
류 등 가공식품, 생활용품은 생필품, 가전, 가구 등 식품 외의 상품을 의미한다.
자료: 김제시 기초푸드뱅크ㆍ푸드마켓 FMS 원자료.
13) 신선식품의 금액 비중이 높아지는 것은 이들 식품의 가격들이 다른 가공식품보다
비싸기 때문이다. 특히 육류 가격이 많은 영향을 미친다.

23. 52 한국사회 제14집 1호(2013년)
먹거리의 적절성 여부는 푸드뱅크 사업을 평가하는데 있어 끊임없이 문제
점으로 지적된 사항이다. 무엇보다도 기부식품의 종류나 양이 충분하지 않기
때문에 이용자들의 욕구를 충족시키기가 어려운 형편이다. 여기에다 연중으로
다양한 식품이 기부되는 것이 아니기 때문에 이용자가 자신이 원하는 시점에
서 언제나 적절한 식품을 제공받기가 어려웠다. 제공되는 식품과 이용하고자
하는 식품의 불일치도 문제였다. 강혜승 외(2005: 231)의 연구에 따르면, 푸드
뱅크로부터 제공받는 식품으로는 조리된 음식(47.1%), 즉석식품ㆍ패스트푸드
(44.5%), 가공식품(36.1%) 순이었는데 이용자들이 제공받고 싶어 하는 식품으
로는 조리된 음식(45.8%), 신선한 식재료(42.1%), 가공식품(36.4%) 순으로 나
타났다. 이 때문에 이용자가 특별히 선호하는 식품류는 적절하게 분배하는데
언제나 문제가 있었다. 이화정(2012: 128)의 연구가 이를 잘 보여주는데, 기부
식품이 충분하다는 응답은 13.7%에 불과한 반면에 부족하다는 응답은 39.3%
였으며, 기부식품이 다양하지 못하기 때문에 불만이라는 의견이 전체의 41.9%
로 나타났다. 이의 대안으로 푸드마켓은 서비스 형평성 차원에서 이용자가 주
1회 방문에 한번에 5개 품목 내외를 선택하도록 제한하고 있다. 그러나 이 정
도의 지원으로는 지역단위 결식문제를 적절하게 해소하기란 어려워 보였다.
“푸드뱅크 이용자 대부분이 어르신들이거나, 재가 장애인분들이 많으세
요. 그런데 기탁 받는 물품이 거의 빵 같은 간식 위주고, 그나마도 양이
충분치 않을 때가 대부분이니 빵 한 개 가져다 드리려고 가기가 애매한
상황일 때가 많아요. 그리고 스파게티 면은 기부하는데 소스는 없는 경
우와 같이 기부 물품이 제 각각인 경우도 있고요. 푸드마켓에 오시는
분도 자기가 원하는 게 항상 없다고 불만이 많아요.”(익산시 푸드뱅크
담당자 인터뷰, 2013년 1월 31일)
3. 지역사회 네트워크 구축
1) 주민참여
사례지역 주민들이 푸드뱅크 사업에 참여하는 수준을 알아보기 위해 FMS

24. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 53
원자료를 분석하여 기부자 현황을 분석한 것이 <표 9>이다. 이를 보면 전체
기부 건수가 김제시의 경우 푸드뱅크가 29건, 푸드마켓이 26건이고, 익산시의
경우 각각 22건, 83건에 불과해 기부참여가 매우 제한적으로 이루어지고 있음
을 알 수 있다. 더욱이 개인이나 소규모 자영업자들의 참여가 저조하고 대부
분 기업 중심으로 기부가 이루어지고 있다는 점에서 지역중심의 먹거리 지원
체계 구축이라는 사업취지에도 맞지 않는다고 할 수 있다.
<표 9> 2012년 김제시ㆍ익산시 푸드뱅크ㆍ푸드마켓 기부자 현황
구분
김제시(길보종합사회복지관) 익산시(원광종합사회복지관)
푸드뱅크 푸드마켓 푸드뱅크 푸드마켓
개인 8(27.5) 3(11.6) 2(9.0) 32(38.5)
단체
소규모자영업 4(13.7) 4(15.4) 9(40.9) 6(7.2)
중소기업 10(34.4) 17(65.4) 8(36.3) 26(31.3)
대기업 1(3.4) 1(3.8) 1(4.5) 2(2.4)
비영리단체 6(20.6) 1(3.8) 2(9.0) 17(20.4)
합계 29(100.0) 26(100.0) 22(100.0) 83(100.0)
자료 : 김제시ㆍ익산시 기초푸드뱅크ㆍ푸드마켓 FMS 원자료.
이렇게 주민참여가 저조한 것은 개인이나 소규모 자영업자들에게 적합한
홍보 전략이나 유인체계가 제대로 갖춰지기 않았기 때문이었다. 식품 기부는
안전문제가 있기 때문에 개인차원에서 자발적으로 하기가 어렵다. 따라서 어
떤 기부나 나눔 서비스보다도 전문적인 홍보와 다양한 연계 및 지원체계, 강
력한 동기부여와 참여의지 등이 필요하다. 하지만 지역 주민들은 잉여식품을
기부하기는커녕 푸드뱅크 사업에 대해서 잘 알지도 못했다. 사업장의 기부식
품 발굴 역량도 시설규모나 자치단체에 따라 큰 차이가 있었다. 이 때문에 광
역 및 시ㆍ군 행정당국의 적극적인 지원 아래 주민들에게 사업을 이해시키고
기부를 할 수 있도록 시스템을 만들 필요가 있었다. 주민참여의 문제는 개인

25. 54 한국사회 제14집 1호(2013년)
의 의지를 넘어 효율적인 전달체계를 어떻게 만드느냐와 관련이 있기 때문이
었다(김선희ㆍ주경희, 2012). 익산시 푸드마켓의 다음과 같은 활동이 이를 잘
보여주고 있다.
“익산시 푸드마켓은 그래도 CMS를 통한 개인 후원자도 많고, 기부도 잘
이루어지는 편이예요. 대부분 익산시청에 근무하는 공무원분들이 많이
참여해줍니다. 시장님이 이 사업에 관심이 많으시다 보니 저절로 공무원
들, 그리고 관련된 단체들 참여가 활발한 편이예요. 친목 도모를 목적으
로 하는 모임 같은 곳에서도 규모는 작지만 기부 물품이 들어오고요. 푸
드마켓이 큰 길에 있어서 오다가다 눈에 많이 띄니까 그것도 큰 역할을
하는 것 같아요.” (익산시 푸드마켓 담당자 인터뷰, 2012년 1월 31일)
지난 2009년부터 지역주민들의 기부 참여를 높이기 위해 대형마트, 아파트
단지 등에 설치하기 시작한 식품기부함은 지역사회의 풀뿌리 나눔 문화를 선
도할 수 있다는 점에서 중요한 의미를 지니고 있다(보건복지부, 2012). 그러나
활용도는 그다지 높지 않았는데, 관리미흡과 홍보부족으로 방치되는 경우가
많았다. 식품기부함이 가지는 상징적 취지에도 불구하고 지역의 무관심으로
그 기능이 충분히 발휘되지 못하고 있는 것이다. 이를 보면 주민참여는 제도
나 시설의 설치보다는 신뢰와 합의, 그리고 사회연대가 뒷받침될 때 가능하다
는 것을 확인할 수 있다.
2) 호혜성
푸드뱅크 사업은 기부식품의 제공과 이용이라는 상호호혜의 원칙을 가지고
지역사회에서 식품나눔 네트워크를 구축하려는 것이다. 여기에서 개인 제공자
는 푸드뱅크에 식품을 기부함으로써 나눔을 통한 자긍심을 향상시킬 수 있으
며, 기업은 소득세법에 따른 세제혜택과 기부를 통한 이미지 향상의 효과를
얻을 수 있다.14) 이러한 식품기부의 자기만족 심리와 경제적 효과성을 잘 활
14) 해외 사례를 보면 기업 참여가 사회자원의 동원에 많은 기여를 하는데, 기업으로
서는 윤리경영이나 사회공헌 효과가 있기 때문에 기부에 비교적 적극적이었다
(Teron and Tarasuk, 1999).

26. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 55
용만 해도 기부성과를 많이 높일 수 있다.
“푸드뱅크나 마켓이 기부해주시는 분들 중에는 FMS에 기재 못하게 하
는 분들이 계세요. 그냥 오셔서 물건 주시면서 이거 좋은 곳에 쓰라고
하고 이름도 안 알려 주시고 가시는 분들이죠. 기부 혜택을 설명해드려
도 필요 없다는 식이라 저희도 무기명으로 따로 정리해두곤 하죠.”(익
산시 푸드뱅크 담당자 인터뷰, 2013년 1월 31일)
“기부자들이 더 기부하고 싶은 환경을 만들어야 해요. 외국 푸드뱅크
사례들을 보면 기부자에 대한 세제혜택이 매우 크거든요. 개인 기부자
들도 기부한 만큼 나중에 연금으로 돌려받을 수 있게 한다든지. (…) 그
런 시스템이 구축되어야 한다고 생각합니다.”(김제시 푸드뱅크 팀장 인
터뷰, 2013년 1월 30일)
푸드뱅크 이용자는 기부식품을 통해 적절한 수준은 아닐지라도 최소한의
생계보호와 기본적인 삶을 유지할 수 있다. 이 때문에 비록 기부식품의 종류
가 다양하지 못하고 양이 부족하다 하여도 이용자의 94.6%가 식품지원을 계
속 받겠다고 응답할 정도로 만족도가 높았다(강혜승 외, 2005: 231). 문제는
지역에서 유사한 급식사업을 하는 시설들이 많기 때문에 대상자와 서비스가
중복되는 경우였다. 푸드뱅크 이용자는 앞의 <표 7>에서 보았듯이, 독거노인
이나 재가 장애인들이 대부분인데, 이들은 경로식당 급식지원이나 밑반찬 및
도시락 배달지원사업 대상자들과 중복되는 경우가 많았다. 따라서 시점에 따
라 기부식품과 급식지원이 같이 제공되는 경우도 있고, 같은 식품이 동시에
제공되는 경우도 있었다. 이 때문에 서비스를 받는 대상자들에게는 도덕적인
문제가 생겨나기도 하고, 실제로 서비스를 받지 못하는 경우도 있게 되었다.
“기부식품을 배분하려 재가 장애인 집을 방문한 적이 있었는데, 먹지
않고 쌓아놓은 음식들이 방치되어 있더라구요. 그러면서도 다른 이용자
들도 똑같이 원하는 육류 같은 신선식품을 가져다주지 않는다고 불평만
늘어놓고. 그 분은 도시락 배달까지 받고 있었는데 반찬을 골라 먹는

27. 56 한국사회 제14집 1호(2013년)
것을 보면서 그것도 받지 못하는 다른 대상자를 생각하니 전달체계 문
제가 심각하구나라고 생각했어요.”(김제시 푸드뱅크 담당자 인터뷰,
2013년 1월 30일)
대상자 중복지원 문제를 해결하기 위해서는 지역사회의 급식 및 식품지원
서비스 조직이나 종사자 간에 상호 유기적인 연계와 협력체계가 갖추어져야
한다. 또한 서비스 사각지대를 해소하기 위해서는 지금의 선별적인 방식보다
보다 보편적인 방식으로 서비스를 제공하는 전달체계를 구축해야 한다. 최근
들어 각 자치단체들은 공정하고 효율적인 서비스 제공을 위해 통합사례관리
시스템을 개발하고 있다. 민간에서는 푸드뱅크와 유사한 급식사업을 수행하는
지역의 여러 기관들이 자발적으로 기능적 통합을 추진하는 경우도 있다. 이렇
게 되면 지역의 먹거리 연대 가능성은 한층 더 높아질 수 있을 것이다.
3) 지속가능성
푸드뱅크 사업은 이용자의 우선순위에 따라 식품의 제공 기간이 다르다. 대
체로 1순위 이용자는 1년, 2순위는 9개월, 3순위는 6개월에 걸쳐 기부식품을
제공한다.15) 이용기간이 종료되면 가정환경 및 상담을 통해 연장할 수 있다
(보건복지부, 2012: 9-10). 서비스이용의 형평성 측면에서 볼 때, 이러한 이용
회수 및 이용기간의 제한은 불가피한 측면이 있다. 그러나 대부분의 빈곤계층
이용자들이 이렇게 제한적인 서비스를 받으면서 자립하기에는 한계가 있다.
일시적인 시혜나 자선에 불과할 뿐, 보편적이고 지속적인 먹거리 보장이 이루
어질 수 없다는 것이다.
푸드뱅크 사업이 효과적인 서비스를 제공하기에는 기부식품의 양이 충분하
지 않았고, 종류가 다양하지 못했다. 또한 기부와 배분이 통합적으로 이루어
15) 우선제공 1순위는 긴급지원대상자, 기초생활수급 탈락자, 복지관이나 재가복지센
터에서 기부식품이 우선 필요하다고 인정되는 재가 대상자이다. 2순위는 차상위
계층 중에서 기부식품 제공이 필요하다고 인정되는 자 또는 지자체 추천 재가 대
상자이다. 3순위는 기초생활수급자 중에서 기부식품 등 제공이 필요하다고 인정
되는 재가 대상자이다(한국사회복지협의회 전국푸드뱅크, 2012: 9-10).

28. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 57
진 전달체계도 제대로 갖추어지지 않았다. 여기에는 세 가지 이유가 있다. 첫
째, 먹거리 지원을 복지적 차원에서 수행할 수 있는 전담 인력이 절대적으로
부족하다. 사례지역 사업 담당자들은 정부지원이 부족하기 때문에 전문 인력
을 활용할 수 없고, 전문 인력이 없기 때문에 식품기부 확대나 먹거리 지원
네트워크 구축이 어렵다는 의견을 제시하고 있었다.
“푸드뱅크 사업에는 인건비가 별도로 지원되지 않기 때문에 복지관 자
부담으로 담당인력을 채용합니다. 복지관 재정도 넉넉하지 못하기 때문
에 전담인력 없이 겸직을 통해 돌아가며 담당하는 경우가 대부분입니
다. 여기도 사정은 마찬가지입니다. 마켓의 경우엔 담당인력 2명을 고
용하라고 4천만원 예산지원이 되는데 사실 2명을 채용하기엔 너무 박
봉이라 사람 구하는 게 어려워요. 그래서 전담인력 1명에 나머지 금액
으로 적절한 보조 인력을 활용합니다.”(김제시 푸드뱅크 팀장 인터뷰,
2013년 1월 30일)
“푸드뱅크 담당인력 1명이 기부처 발굴에서부터 모집, 배분, 행정, 홍보
까지 모든 일을 담당합니다. 식품 나누고, 배달하는 것 까지 모두 하기
때문에 사례관리나 기부자 관리 등 할 수 있는 여력이 없습니다. 가장
몸 많이 쓰고 어려운 업무이기 때문에 이직률도 높습니다. 지속적인 서
비스가 제공될 수가 없죠.” (김제시 푸드뱅크 담당자 인터뷰, 2013년 1
월 31일)
둘째, 정부지원이 다른 복지서비스보다 상대적으로 부족하고, 자치단체 사
정에 따라 지원규모도 일정하지 않기 때문에 사업의 지속성이 떨어진다. 많은
연구들이 푸드뱅크 사업이 정착되고 지속되기 위해서는 정부의 재정지원이
꼭 필요하다고 주장하고 있다(김정은, 2000; 정기혜, 2008; 조인형, 2009; 김
선희ㆍ주경희, 2012). 그러나 사업이 실정법에 근거해 이루어지기는 하지만
재정지원에 대한 임의규정16)으로 인해 자치단체별로 지원규모 편차가 크고,
16) 기부식품활성화법 제7조 2항에 “국가 및 지방자치단체는 제공자 또는 사업자에
게 기부식품제공사업에 필요한 경비의 일부를 보조할 수 있다”라고, 임의규정을
두고 있다.

29. 58 한국사회 제14집 1호(2013년)
실제로 초기의 시설설치 지원 외에 다른 운영지원이 거의 없어 인건비 충당하
기도 어려울 정도였다. 이 때문에 현장에서는 정부지원에 대한 불만이 많았고,
사업의 지속성에도 회의적인 시각이 많이 있었다.
“푸드뱅크 10년 역사가 지났지만 전담인력 확충이 충분하지 못한 것은
정부의 문제라고 생각합니다. 모든 일은 사람이 하는 것인데, 사람이 없
다는 것은 할 수 있는 일이 그만큼 없다는 거겠죠. 정책적으로, 제도적
으로 일할 수 있는 여건이 10여년 역사 과정에서 이뤄졌어야 하는데 사
실 국가에서 시행만 해놓고 손을 놔버린 상태입니다. 그러면서도 예산
이 투입되니 평가를 해야겠다고 하는 것이 앞뒤가 안 맞죠.” (김제시 푸
드뱅크 팀장, 2013년 1월 30일)
셋째, 복지 관점보다는 사업 관점에서 푸드뱅크 사업에 접근하기 때문에 겉
으로 들어나는 성과 위주로 사업을 지속하려는 경향이 있다. 특히 예산지원을
하는 자치단체의 입장에서는 예산 대비 사업효과를 지나치게 강조하기 때문
에 공공복지 사각지대에 놓여있는 지역사회 결식 인구에 대한 공적 돌봄의 필
요성을 간과하는 경우가 많았다. 이런 점들이 지역중심의 먹거리 연대 실현을
저해하는 요인들로 나타나고 있었다.
“푸드마켓은 오히려 지자체에서 계속 축소하려고 하고 있어요. 왜냐면
단순 금액을 산출한 실적으로 보면 푸드뱅크는 지자체 예산 지원 대비
높은 실적을 보이는데, 푸드마켓은 임금까지 지원하는데도 상대적으로
실적이 낮거든요. 그럴 수밖에 없지요. 푸드뱅크는 일괄로 모집하고 일
괄로 배분하니 그 규모가 큽니다. 그러나 푸드마켓은 개인 이용자들이
제한된 품목을 직접 선택해 가니 그만큼 규모는 작습니다. 그렇지만 규
모가 작은데 비해 이용자들이 자신의 욕구에 맞게 선택할 수 있다는 점
은 복지적인 차원에서 굉장한 효과이고 의미 있는 것인데, 그런 것은
평가되지 않습니다.”(김제시 푸드뱅크 담당자, 2013년 1월 31일)

30. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 59
4. 지역공동체 실현
1) 사회적 신뢰
푸드뱅크 사업은 식품안전 문제, 식품과 생활용품의 기부 및 나눔 윤리,
기부식품 배분문제, 이용자의 상대적 박탈감과 지역주민과의 사회적 거리 등
이 복잡하게 얽혀있기 때문에 서로 간에 신뢰와 협조가 무엇보다 중요하다.
신뢰가 기반이 되어야 관련 주체들의 연대와 기능적 통합이 가능하며, 이것
이 전제되어야 서비스 효과가 높아지기 때문이다. 그러나 현장에서 파악되는
유관기관들 사이에, 제공자와 이용자 사이에, 주민과 사업자 사이에 신뢰수
준은 그다지 높아 보이지 않았다. 무엇보다도 기부의 공정성과 배분의 적절
성이 문제였다. 사례지역 푸드뱅크 담당자들은 일부 식품 기부업체의 도덕적
해이 문제를 지적하면서 이들의 기부행위가 순수하지 않은 측면이 있다고 지
적하였다.
“지난번에 일어난 부산 푸드뱅크 사건17)은 별로 놀라운 일도 아니예요.
비일비재 하죠. 대량으로 기부하겠다는 연락을 받고 급하게 가보면 유
통기한이 임박한 물품인 경우가 많죠. (기부자도) 미안하니까 반절은 유
통기한이 1주일 남은 것, 또 반절은 한 보름 남은 것 이렇게 섞어서 줘
요. 그런데 이용자가 제한되어 있기 때문에 이를 빠른 시일 내에 배분
하는 것도 불가능해요. 어쩔 수 없이 유통기한 임박 물품은 별도로 행
정 처리해서 인원이 많은 단체에 배분하곤 해요. 그런 얌체 기부자들
때문에 저희도 물품 받아오면 기분이 상하죠.”(익산시 푸드뱅크 담당자
인터뷰, 2013년 2월 1일)
이용자들이 기부식품을 활용하는 과정에서도 문제가 있었다. 특히 개별 이
용자보다도 시설에 배분하였을 경우에 문제의 소지가 많았다. 기부식품을 배
17) 2013년 1월에 부산의 한 기초푸드뱅크에 대기업 식품회사인 청정원이 유통기한
이 임박한 식품을 대량으로 기부한 사실이 알려지면서 푸드뱅크가 기업들의 재
고처리와 세금감면의 수단으로 악용되는 것이 아니냐는 우려가 확산되었다(노컷
뉴스, “화장실에 버린 케첩…대기업의 얌체 기부”. 2013.1.28).

31. 60 한국사회 제14집 1호(2013년)
분한 이후 이에 대한 사후 관리가 현실적으로 어렵기 때문에 제공자와 사업
자, 그리고 이용자 사이에 신뢰가 제대로 형성되지 않은 것이다.
“빵이나 케익 같은 제과류는 대부분 유통기한이 짧기 때문에 지역아동
센터나 아동복지시설에 많이 배분을 해요. 그런데 어떤 센터 같은 경우
엔 아이들에게 빵을 나눠먹게 하고, 나머지는 보관했다가 며칠 후에 또
몇 개로 나눠먹게 하는 경우가 있어요. 만약 식품이 상하거나 해서 문
제가 생기면 푸드뱅크만 불리해지고 인식이 안 좋아지는 거예요.”(익산
시 푸드뱅크 담당자 인터뷰, 2013년 2월 1일)
이렇게 관계적 신뢰는 문제가 많았지만, 사업운영이나 물품관리에 있어서
의 시스템적 신뢰는 상대적으로 높아 보였다. 무엇보다도 기부식품의 관리가
전산화되어 투명하게 이루어지고 있었다. 전국의 모든 푸드뱅크 사업장에서는
지난 2002년에 7월에 만들어진 기부관리시스템(food management system,
FMS)을 통해 기부식품의 모집과 제공 현황을 모두 전산으로 등록하여 이를
전국푸드뱅크 홈페이지를 통해 투명하게 공개하고 있었다. 이 때문에 기부자
나 이용자들은 등록된 기부실적과 배분결과를 언제든지 열람하면서 사업에
대한 만족도를 높일 수 있었다. 현장 실무자들 또한 이러한 시스템에 대해서
는 비교적 좋은 평가를 하고 있었다.18)
“푸드뱅크나 마켓이나 기부된 것들은 전부 투명하게 공개됩니다. 푸드
뱅크 투명성은 복지 서비스를 제공하는 조직 중에서 아마 제일이라고
생각합니다. 사회복지 공동모금회 비리, 복지시설 비리가 얼마나 많아
요. 그런데 푸드뱅크는 그럴 만 한 것이 없어요. 기탁된 물품과 기부자,
이용자 관리 전부 FMS에 입력되고 실적은 인터넷에서 다 확인이 가능
하죠.”(김제시 푸드뱅크 담당자 인터뷰, 2013년 1월 31일)
18) 그러나 다른 연구에서는 이의 활용에 문제를 제기하는 경우도 있었다. 김선희ㆍ
주경희(2012: 15)는 시스템이 실적 입력 및 보고를 위한 행정장치로만 활용되고
있을 뿐, 정보공유나 네트워크 구축, 지역 통합적 정보관리 측면에서는 한계가 있
다고 지적하였다.

32. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 61
2) 사회적 인식
푸드뱅크 사업은 지역의 잉여자원을 사회적 자원으로 재활용함으로써 저소
득층의 결식문제를 해결하는 복지적 효과와 지역 농산물을 공공조달 방식으
로 우선 제공함으로써 지역자급력을 높이는 경제적 효과, 그리고 음식물 쓰레
기나 생활폐기물을 효과적으로 처리하는 환경적 효과가 있는 복합적 복지사
업이다. 이 때문에 이론적 차원에서만 논의하자면, 저비용ㆍ고효율의 지역순
환형 민간복지 시스템을 만들 수 있는 가능성이 매우 크다고 할 수 있다(정부
성ㆍ곽대석, 2005: 160). 그러나 현장에서 느낀 푸드뱅크 사업에 대한 지역사
회 인식은 이러한 이론적인 모델과 차이가 있었다. 사업 담당자들은 제한적이
긴 하지만 그래도 결핍계층의 생계를 우선적으로 보호하고 있다는 점에서 복
지적 가치를 인정하는 분위기였다. 그렇기에 상황은 어렵지만 사업은 지속되
어야 한다는 견해를 제시하였다. 이용자들 또한 기부식품에 대한 거부감보다
는 당장 결식을 피할 수 있다는 기대감에 사업에 대해 감사한 마음을 가지는
경우가 많았다.
“복지관에게도 푸드뱅크 사업은 큰 부담입니다. 그렇다고 해서 사업을
중단하거나 인력을 안 뽑는다거나 할 수 없습니다. 우리 지역에 있는
결식아동, 독거노인, 저소득층에겐 이 사업이 절대적으로 중요하다고
생각해요. 이렇게 지역 구석구석 서비스를 제공하는 것은 지역의 복지
관이나 단체들이 아니면 불가능합니다. 우리가 해야 할 일이지요. 앞으
로 더 잘 될 거라고 믿습니다.” (김제시 푸드뱅크 담당자 인터뷰, 2013
년 1월 31일)
“복지관에서 이렇게 먹을 것을 나눠주니 식사 걱정을 많이 덜어요. 감
사한 마음뿐입니다. 우리 같이 일하기 어려운 사람은 이런 거라도 없으
면 굶을 수밖에 없어요.” (김제시 푸드마켓 이용자, 72세, 여자, 2013년
2월 4일)
그러나 지역주민이나 생산자들의 푸드뱅크 인식은 매우 낮은 수준이었다.
우선 사업을 잘 이해하지 못하는 경우가 많았고, 식품 기부나 지원 서비스를

33. 62 한국사회 제14집 1호(2013년)
복지사업으로 받아들이는데도 낯설어 하였다. ‘밥 먹는 문제’는 개인의 일이
지 공적 돌봄의 대상이 아니라는 사회적 통념 때문인 것으로 보였다. 이런 상
황에서 푸드뱅크 사업이 사회적 연결성(social connection)을 가지고 지역사회
의 통합에 기여할 수 있는 여지는 많아 보이지 않았다. 복지자원의 기부와 나
눔, 그리고 활용은 지역의 중요한 사회적 교환이자 연대라 할 수 있다. 이런
교환과 연대의 지속은 제공자의 자발성과 이용자의 되갚으려는 의무감이 얼
마나 연결되느냐 여부에 달려있다(이상민, 2012: 39). 그러나 사례에서 나타나
듯이 제공자들이 식품기부를 사업수단이나 재고식품 처리수단 정도로 인식하
고, 이용자가 식품지원 서비스를 시혜차원으로 인식하는 것에 머무른다면 상
호 신뢰가 형성되기는 어렵다. 한 마디로 푸드뱅크가 지역에서 먹거리 교환
주체들 사이에 신뢰와 연대로 상징되는 사회적 자본을 창출하고 확대하는데
기여하는 바가 그렇게 크지는 않다는 것이다.
Ⅳ. 논의: 먹거리 연대의 가능성과 한계
우리는 지금까지 푸드뱅크 사업이 먹거리 연대의 기반 위에서 지역의 결식
문제 해결뿐만 아니라 먹거리를 양적이나 질적인 측면에서 적절하게 보장하
고 있는지 여부를 사례분석을 통해 검토해보았다. 그 결과 우리는 다음 두 가
지 측면에서 먹거리 연대의 가능성을 찾아 볼 수 있었다.
첫째, 푸드뱅크 사업을 운영하고 지원하기 위한 법적 장치와 시스템이 어느
정도 구축되고 있다는 점이다. 2006년 제정된 식품기부 할성화에 관한 법률은
기부 확대가 일차적인 목표이기 때문에 내용이 제한적이긴 하지만, 기부식품
전달체계, 식품안전성, 예산지원, 평가체계 등을 법적으로 강제하고 있어 사업
이 지속될 수 있는 기반을 마련해주고 있었다. 종적ㆍ횡적으로 연결된 사업
인프라도 장점이었다. 전국 단위의 푸드뱅크와 물류시설이 설치되어 있었고,
지원시설인 광역 사업장과 서비스 제공시설인 기초 사업장이 서로 협력관계

34. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 63
를 형성하고 있었다. 지역에서는 민관 사이의 거버넌스와 관련 시설 사이의
서비스 통합이 상당 부분 이루어지고 있었다. 이러한 사업 인프라와 최근의
로컬 푸드나 학교급식운동이 서로 맞물리게 되면 지역사회에서 먹거리 연대
가 이루어질 가능성은 그만큼 높아지게 될 것이다. 더구나 전북 김제시와 익
산시처럼 도농교류가 가능한 복합도시인 경우에는 행정이 공공급식을 확대하
고, 지역 생산자가 신선한 식재료를 제공하는 시스템이 만들어지면 연대 효과
는 더욱 커질 것이다.19)
둘째, 지역의 저소득층에게 생존의 기본 조건인 식품을 제공해줌으로써 사
회안전망 기능을 적절하게 수행하고 있다는 점이다. 비록 기부의 자발성과 순
수성이 약하다 하더라도 지역 내에서 식품기부가 이루어지고, 이를 필요로 하
는 결핍계층에게 우선적으로 제공됨으로써 먹거리를 매개로 하는 공동체가
어느 정도 실현되고 있다는 것이다. 폴란(Pollan, 2007)은 이를 먹거리 정치
(food politics)를 통한 지역사회의 재구조화라고 설명하였는데, 공공급식20)의
구매력을 통해 지역의 생산과 소비 사이의 사회적 연결성을 높여가는 과정이
바로 그것이다.
그러나 이상의 가능성에도 불구하고, 현재 운영되는 푸드뱅크 사업만으로
는 지역의 먹거리 연대를 실현하기란 쉽지 않아 보였다. 이러한 한계를 정리
하면 다음과 같다.
첫째, 기부식품 대다수가 지역 농민들이 생산한 신선 식재료가 아니라 가공
식품이나 패스트푸드 위주로 되어 있어 먹거리의 적절성을 보장하지 못하고
있다. 지역의 결식인구가 대부분 독거노인이나 장애인임을 감안한다면 식품지
19) 스미긴 외(Szmigin et al., 2003: 542)는 미국의 농민시장이 지역농민과 도시주민
들에게 서로 만나 소통하는 공간과 기회를 제공함으로써 먹거리 연대와 지역사
회 통합을 추진하는 사회적 공간으로서의 의미가 강하다고 지적하였다. 푸드뱅크
는 지역에서 이러한 기능을 할 수 있는 유일한 복지사업이다.
20) 공공급식은 공공 부문(public sector)에 대한 정부의 책임급식과 사회적 약자에
대한 정부의 무상급식을 말한다. 전자는 국가의 기능을 유지하기 위한 시설들인
군대, 경찰, 교도소 등에 대한 급식을 의미하고, 후자는 시민들의 먹거리 기본권
을 보장하기 위한 조치로서 사회복지시설급식, 학교급식 등이 포함된다(김흥주ㆍ
이해진, 2012: 496).

35. 64 한국사회 제14집 1호(2013년)
원이 좀 더 다양해질 필요가 있었다. 특히 지역 생산자와 연대하는 지역산 농
산물 우선 제공이 시급하였다. 이를 위해서는 학교급식, 시설급식 등과 연계
하는 공공급식통합지원센터 설치와 같은 지역기반의 먹거리 전달체계가 시급
하게 구축될 필요가 있었다.
둘째, 지금과 같은 예산지원 규모로는 사업효과를 높일 수 있는 다양한 프
로그램이 운영될 수가 없다. 사례지역의 예만 보더라도 프로그램이라고 볼 수
있는 것은 지역 홍보와 기부식품 확대를 위한 ‘기부식품나눔축제’가 유일하였
다. 이 때문에 사업의 지속은 실무자들의 헌신적인 노력에 의지할 수밖에 없
었다. 미국의 푸드뱅크가 다양한 연계 프로그램을 통해 지역사회에서 견고한
먹거리 연대를 실현하고 있는 점과 비교되는 부분이다.
셋째, 시설 네트워크와 서비스 통합이 실현될 기반이 취약하였다. 지역의
신뢰구조가 견고하지도 않았고, 자원교환이나 서비스 통합에 대한 의지가 강
하지 않았다. 지역사회에서 푸드뱅크와 유사한 급식지원 서비스를 수행하는
사회복지관이나 노인복지관, 지역아동센터, 지역자활센터 등과 기관연계를 기
반으로 하는 기능적 통합마저도 이루어지지 않는 실정이었다.
넷째, 사업 대상자 선정이 선별적이고 그 수가 지나치게 제한되어 있었다.
사례지역은 고령인구가 많은 농촌형 도시 특성을 보이고 있어, 구조적으로 결
식할 가능성이 있는 사업대상자가 40%에 이를 정도였다. 그러나 사업대상자
는 이중에서 5-7%에 그치고 있었다. 이 때문에 식품지원이 절실한 저소득층
아동이나 청소년, 노인 등이 제대로 서비스를 받지 못하는 경우가 많았다.
다섯째, 기부식품의 모집과 배분이 안정적이지 못하였다. 푸드뱅크 사업이
식품기부에 의존하기 때문에 언제나 기부자 중심으로 운영될 수밖에 없다. 사
례지역 실무자가 지적하듯이 “유통기한이 다 된 물품이라고 거절했다간 아예
기부가 끊길 수도 있어 울며 겨자 먹기로 해당 식품을 받아야만”하였다. 복지
사업에도 ‘갑’과 ‘을’이 존재하는 것이다. 이런 측면들은 푸드뱅크 사업이 뚜
렷한 한계를 내포하고 있음을 보여주는 것이고, 향후 지속적인 관심과 정책적
보완이 요구됨을 시사한다.

36. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 65
Ⅴ. 맺는말
이 연구는 한국의 푸드뱅크 사업이 먹거리 연대의 기반 위에서 지역사회의
먹거리를 적절하게 보장하고 있는지, 아니라면 그 이유는 무엇인지, 향후 실
현 가능성은 어느 정도인지를 사례분석을 통해 알아본 것이다. 분석결과를 간
략히 요약하면 다음과 같다. 기부식품의 안전은 법적으로 강하게 규제되어 있
기에 어느 정도 보장되고 있으나 이용자의 기부식품 선택이나 배분의 적절성
은 충분하게 보장되지 않았다. 무엇보다 기부식품의 종류가 한정되어 있었고,
양도 충분하지 않았다. 이용자의 욕구와 제공되는 식품이 일치되지 않은 것도
문제였다. 이렇게 지역사회보호 기능이 약한 것은 푸드뱅크 사업이 아직까지
철저하게 지역화(localization)되지 못한 채 형식적으로 진행되고 있기 때문이
었다. 푸드뱅크의 지역화는 지역사회와 지역주민의 필요와 참여를 바탕으로
먹거리 연대의 특성과 의미를 지역사회에 침투시키고 확산시키는 과정이라고
말할 수 있는데, 지금은 지역의 사회적 관계나 네트워크 구조 속에 충분하게
배태되지 못하고 있었다. 한 마디로 적절한 먹거리 보장이 이루어지지 못하고
있으며, 보편적인 먹거리 복지로도 발전하지 못하고 있었다. 이런 점에서 푸
드뱅크 사업이 지역사회 먹거리 연대의 중심에 자리매김하기 위해서는 지금
의 시혜나 자선 성격에서 벗어나 이론적으로나 정책적으로 새로운 접근이 필
요하였다. 이를 정리하면 다음과 같다.
먼저 기부나 배분의 대상이 되는 식품에 대한 인식이 전환되어야 한다. 산
업화된 식품(industrialized food)이 아니라 지역화된 먹거리(localized food)가
제공되어야 한다는 것이다. 전자는 현재 푸드뱅크 사업에서 가장 많이 유통되
는 빵, 라면, 간식류 등과 같은 가공식품, 패스트푸드, 인스턴트 식품을 의미하
는 것으로 개인의 먹거리 보장에도 적절하지 않은 것이다. 후자는 공장에서
가공된 상품이 아니라 지역의 사회적 관계가 배태된 로컬 푸드를 의미하는 것
으로 개인뿐만 아니라 지역사회의 먹거리를 보장할 수 있는 것이다. 지역사회
먹거리 보장은 선별된 일부가 아니라 지역 주민 모두가 안전하고 문화적으로

37. 66 한국사회 제14집 1호(2013년)
적절하며 풍부한 영양이 고르게 분포된 식사를 할 수 있는 경우다. 이는 푸드
뱅크 사업이 CSA21)나 농민시장, 공공조달과 연결하여 지역의 신선한 제철
먹거리를 우선적으로 공급할 수 있을 때, 가능한 것이다. 이럴 경우 주민들은
지역자원에 보다 평등하게 접근하게 되며 지역공동체와 지역경제가 되살아날
수 있다. 선별된 개인에게 기부식품을 제공하는 것이 소비적 차원이라면, 지
역먹거리 보장은 생산적 차원까지 포괄한다(Fegan, 2007).
다음으로 푸드뱅크 사업이 추구하는 먹거리 복지 개념이 지금처럼 시혜나
자선차원의 선별적 식품 제공(food charity)이 아니라 지역주민 모두의 먹거리
가 보장되는 보편적 먹거리 제공(food security)으로 전환되어야 한다. 푸드뱅
크 사업의 일차적인 역할은 지역주민 모두에게 충분한 지역 먹거리를 지원하
는 것이다. 이러한 먹거리 지원은 지역의 여러 가지 복지서비스와 연계되고
통합될 때 시너지 효과가 있다. 학교 밖 결식 아이들에게 먹거리 지원과 정서
적 지원 및 교육서비스를 제공하고, 소외된 독거노인들에게는 간병이나 말벗
등과 같은 돌봄 서비스를 함께 지원할 수 있다. 지역의 보건소와 연계하여 저
소득층의 건강 증진을 위해 의료서비스와 영양 보충식품을 같이 지원할 수 있
다. 실업자나 노숙자에게 무료급식과 함께 여러 가지 일자리를 제공할 수도
있다. 식품 운송과 배분과정에서 소포장, 택배, 점포 관리와 같은 일자리가 만
들어질 수 있기 때문이다. 이 때 지역의 자원봉사센터와 지역자활센터와 연계
한다면 일자리 창출과 자립효과는 더욱 커질 것이다. 이처럼 푸드뱅크 사업은
접근 방식에 따라 먹거리 취약계층에게 식품과 일자리를 지원해줌으로써 지
역화된 사회적 배제를 극복할 수 있게 하는(Amin et al., 2002: 20), 다시 말해
대안적 지역복지 프로그램으로서 실천적 의의를 가질 수 있다.
마지막으로 푸드뱅크 사업의 정책 필요성과 효율성을 높이기 위해서는 이
를 학교급식과 같은 공공급식으로 인정하고, 이에 대해 충분한 예산 지원이
이뤄져야 한다. 공공급식은 국민의 세금에 의해 식재료 구매 재원이 마련되고,
21) 지역사회 지원농업(community supported agriculture)으로 소비자들이 영농자금
을 미리 지급하고 수확기에 일정한 몫을 제공받는 방식이다. 한국은 연간 꾸러미
로 지급받고 있으며, 유럽은 야채박스로 제공받기도 한다.

38. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 67
국민의 건강과 안전을 위해 복지권 차원에서 먹거리를 제공하는 것이다. 따라
서 개인적이기 보다는 사회적 성격을 가지고 있다. 시장 경제의 논리로만 접
근해서는 한계가 있다는 것이다. 푸드뱅크 사업이 먹거리 연대의 기반 위에서
지역사회의 먹거리를 적절하게 보장하기 위해서는 이러한 인식의 전환과 정
책이 필요하다.
2013년 월 일 접수
2013년 월 일 수정 완료
2013년 월 일 게재 확정

39. 68 한국사회 제14집 1호(2013년)
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42. 푸드뱅크 사업과 먹거리 연대, 그 가능성과 한계 71
On the possibility and limitation of food solidarity
through the food bank project
Kim Heung Ju
Wonkwang University
Lee Hyoun Jin
Wonkwang University
Abstract
The purpose of this case study is to investigate if the Food Bank Project
based on food solidarity securely provides food to the local community, and
if not, why not. The results of the study are as follows. The safety of
donated food was guaranteed to some extent because it was strongly
regulated by law. However, there were some problems with clients’ choice
of donated food as well as the adequacy of distribution. Above all, only
limited types of food were donated, and that insufficient. The local
community did not have a solid network and trust structure, which was
because the Food Bank Project focused on its quantitative growth rather
than its localization.
As a result, in order for the Food Bank Project to play a central role in
food solidarity of the local community, a new theoretical and political
approach is required. First, not industrialized food but localized food should
be provided. Second, the project should be beneficial to the whole
community as well as low-income groups. Third, the welfare for food
security that the Food Bank Project seeks should be understood as securely
providing food to the whole community rather than selectively distributing
food among the poor. Finally, in order to increase the political necessity
and efficiency of the Food Bank Project, it is necessary to recognize it as
public food such as school food, and provide sufficient finances to it.
Key words: food bank, food market, The Distributing Welfare Project of
the Donated Food, food solidarity, welfare for food security