1. บทที่ 1 ความหมายของการบริหารราชการ - Presentation Transcript<br />บทที่ 1 หลักการทั่วไปเกี่ยวกับ การบริหารราชการ <br />ความหมายของ “ การบริหารราชการ” (Public Administration) <br />“ การบริหารราชการ” อาจมีความหมายได้ทั้งมุมกว้างและมุมแคบ ในมุมกว้าง“การบริหารราชการ” หมายถึง กิจกรรมทุกประเภทของรัฐ ไม่ ว่าจะเป็นกิจกรรมในด้านนิติบัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ นักวิชาการกลุ่มนี้ ได้แก่ ฟิลิกซ์ เอ นิโกร ( Felix A . Nigro ) และมาร์แชล ดิมอด ( Marshall Dimock ) <br />ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของฝ่ายบริหารในการดำเนินความพยายามให้หน่วยงานต่าง ๆ ของรัฐประกอบกิจกรรมให้บรรลุเป้าหมายอย่างได้ผลที่สุด นักวิชาการกลุ่มนี้ ได้แก่ ลูเซอร์ กูลิค ( Luther Gulick ) เจมส์ ดับปลิวเฟสเลอร์ ( James W . Fesler ) และ เฮอร์เบิร์ต ไซมอน ( Herbert Simon ) <br />ความหมายของ “ การบริหารราชการ” (Public Administration) <br />ฟิลิกซ์ เอ นิโกร (Felix A. Nigro) กล่าวถึงการบริหารราชการว่า <br />1 .) เป็นความพยายามของกลุ่มที่จะร่วมมือกันปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐ <br />2 .) มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายทั้งสามนี้ <br />3 .) มีบทบาทสำคัญในการกำหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง <br />4 .) มีความแตกต่างจากการบริหารธุรกิจของเอกชน <br />5 .) เกี่ยวข้องกับกลุ่มเอกชนหลายกลุ่ม และปัจเจกชนหลายคนในอันที่จะจัดบริการให้แก่ชุมชน <br />ความหมายของ “ การบริหารราชการ” (Public Administration) <br />เฮอร์เบิร์ต เอ ไซมอน (Herbert A Simon) หมายถึง กิจกรรมของฝ่ายบริหารไม่ว่าจะเป็นการปกครองส่วนกลาง การปกครองมลรัฐ หรือการปกครองท้องถิ่น ที่สำคัญก็คือ ไม่รวม เอางานของฝ่ายนิติบัญญัติและตุลาการเข้าไว้ด้วย <br />ความหมายของ “ การบริหารราชการ” (Public Administration) <br />ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กล่าวถึงคำว่า “ administration” ไว้ในปทานุกรมการบริหาร ( 2514 ) ว่ามาจากภาษาลาตินว่า “ administrare” ซึ่งแปลว่ารับใช้ การจัดการการปฏิบัติภารกิจ การอำนวยการ ( To serve, to manage, to conduct, to direct ) ในทางการบริหาร <br />เรามักจะเน้นความหมายของคำว่า “ administration” ไปในแง่ของการรับใช้ เพราะถือว่าข้าราชการต้องเป็นผู้รับใช้ประชาชน มิใช่เป็นเจ้านายของประชาชน <br />ความหมายของ “ การบริหารราชการ” (Public Administration) <br />ความเป็นมาของคำว่า “ ระบบราชการ” ( Bureaucracy ) <br />ระบบราชการที่จริงไม่ได้มีความหมายใหม่ มีความหมายเพียงว่า ไม่ใช่เป็นการปกครองแบบกษัตริย์ (mo narchy ) ไม่ใช่อภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) <br />แต่เป็นการปกครองโดยเจ้าหน้าที่ (rule of officials) <br />ในบางครั้งคำว่า “ Bureaucracy” จะหมายถึง “องค์การแบบราชการ” อันหมายถึง ระบบของความสัมพันธ์ในการบังคับบัญชา ซึ่งกำหนดโดยกฎระเบียบที่พัฒนาขึ้นอย่างสมเหตุสมผล <br />ความสำคัญของ “ การบริหารราชการ” <br />1 ) เป็นการนำนโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ได้แก่ ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรูปบริการสาธารณะต่าง ๆ <br />- เพิ่มการป้องกันสวัสดิภาพของประชาชนในด้านต่าง ๆ <br />- การจัดระเบียบของสังคม <br />- กำหนดขอบเขตเสรีภาพการใช้จ่ายด้วยการจัดเก็บภาษี <br />- การค้นหาหรือลงโทษผู้กระทำผิดหรือขัดต่อกฎหมาย <br />- การยินยอมหรือปฏิเสธที่จะให้ประชาชนเข้าร่วมกิจกรรมบางอย่าง <br />- การบริหารกิจการกึ่งธุรกิจ เช่น การสาธารณูปโภค <br />- การดูแลและป้องกันประเทศและการต่างประเทศฯลฯ <br />ความสำคัญของ “ การบริหารราชการ” <br />2 ) มีส่วนในการกำหนดนโยบายทั้งในขั้นตอนก่อนที่ฝ่ายนิติบัญญัติ และหัวหน้าฝ่ายบริหารจะตัดสินใจกำหนดนโยบาย และหลังการกำหนดนโยบายแล้ว <br />3 ) เป็นกลไกสำคัญในการดำรงไว้และพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เป็นผู้กำหนดกิจกรรมของสังคม และเป็นส่วนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม <br />1.1 ) เป็นการบริหารในลักษณะที่เป็นกระบวนการปฏิบัติงาน (process) เหมือนกันทั้งภาคราชการ และธุรกิจ 1.2 ) แม้วัตถุประสงค์จุดมุ่งหมาย (goal) จะแตกต่าง แต่ก็มีลักษณะเป็นพลังความร่วมมือร่วมแรงร่วมใจปฏิบัติของกลุ่ม (cooperative group effort) 1.3) ล้วนต้องมีลักษณะในการปฏิบัติงานตามสภาพแวดล้อมของแต่ละองค์การไป 1.4 ) ประเภทกิจกรรมไม่สามารถขีดเส้นแบ่งได้ชัดเจน ราชการอาจมีส่วนด้วย เช่น ธุรกิจโทรคมนาคม เป็นต้น 1.5 ) ประเภทของทักษะ เทคนิค และกระบวนการทำงาน รวมทั้งความชำนาญของบุคลากรที่คล้ายกัน ความเหมือน <br />2.1 ) ภาพลักษณ์ (Image) - ภาคราชการล่าช้า ขั้นตอนมาก (Real Tape) ในขณะที่ภาคธุรกิจรวดเร็วและมีขั้นตอนการปฏิบัติที่ไม่ยุ่งยาก 2.2 ) วัตถุประสงค์ การบริหารธุรกิจเน้นมุ่งที่ผลกำไร (profit) ในขณะที่การบริหารราชการมุ่งในการจัดทำบริการสาธารณะ (public services) โดยมุ่งผลประโยชน์และความพอใจของประชาชนเป็นหลักใหญ่ 2.3 ) ความรับผิดชอบ การบริหารราชการรับผิดชอบต่อประชาชน แต่การบริหารธุรกิจรับผิดชอบต่อผู้ถือหุ้นหรือเจ้าของกิจกรรม 2.4 ) ทุน การบริหารราชการได้มาจากภาษีอากรเก็บจากประชาชน ส่วนการบริหารธุรกิจได้ทุนการดำเนินงานจากเงินของเอกชนผู้เป็นเจ้าของหรือผู้ถือหุ้น 2.5 ) การกำหนดราคาสินค้าและบริการ การบริหารราชการไม่ได้มุ่งกำไร แต่การบริหารธุรกิจต้องกำหนดราคาให้สูงพอสมควรที่จะให้มีกำไรเหลืออยู่ 2.6 ) คู่แข่งขัน การบริหารราชการปกติไม่มีผู้แข่งขัน แต่ทางด้านการบริหารธุรกิจมีคู่แข่งขันมาก แต่จะส่งผลดีที่ผู้บริโภคจะได้สินค้าและบริการที่ดี ราคาถูก 2.7 ) การคงอยู่ การบริหารราชการจะต้องมีอยู่ตราบเท่าที่การทำบริการสาธารณะในด้านนั้น ๆ แก่ประชาชน ไม่ว่าจะมีภาวะทางการเมืองเปลี่ยนแปลงไปเช่นไร แต่การบริหารธุรกิจอาจมีการล้มเลิก เปลี่ยนแปลงได้ง่ายกว่ามาก <br />ความรับผิดชอบและการควบคุมการบริหารราชการ <br />- ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ หมายถึง การปฏิบัติหน้าที่อย่างถูกต้องตามทำนองคลองธรรม โดยคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมหรือผลประโยชน์ที่จะเกิดแก่สาธารณชน <br />- การควบคุมภายในวงราชการ แยกเป็น <br />การควบคุมความรับผิดชอบในการ ปฏิบัติงาน โดยการควบคุมด้านงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ดับ ชั้นการบังคับบัญชา ผ่านกระบวนการบริหารงานบุคคล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตัวบุคคลเอง <br />- การควบคุมภายนอก แยกเป็น การควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ และจากประชาชนทั้งโดยตรง ผ่านสื่อมวลชน กลุ่มผลประโยชน์ พรรคการเมือง และกระบวนการร้องทุกข์ รวมทั้ง ผู้ตรวจการรัฐสภาหรือ Ombudsman <br />เม็กซ์ เวเบอร์ (Max Weber) <br />ทฤษฎีระบบราชการ (Bureaucratic Theory ) ได้เสนอความคิด การจัดองค์การแบบระบบราชการว่าเป็นวิธีที่มี ประสิทธิภาพที่สุด เหนือกว่าวิธีใดๆ การศึกษาแนวความคิดของเวเบอร์ควรพิจารณาประเด็นต่างๆดังนี้ <br />รูปแบบการใช้อำนาจ ( Authority ) <br />องค์ประกอบของระบบราชการ <br />ความวิเศษของระบบราชการ <br />รูปแบบการใช้อำนาจ ( Authority ) มี 3 รูปแบบ <br />1. อำนาจเฉพาะตัว ( Charismatic domination ) <br />2. อำนาจแบบประเพณี ( Traditional domination ) <br />3. อำนาจตามกฎหมาย ( Legal Domination ) <br />องค์ประกอบระบบราชการของเวเบอร์คือ <br />1. เน้นสายการบังคับบัญชาที่ชัดเจน Hierarchy <br />2. มีระเบียบ ขอบเขต การแบ่งอำนาจหน้าที่การทำงานอย่างเป็น ลายลักษณ์อักษร <br />3. ทำงานโดยยึดตัวบทกฎหมาย มีกฎระเบียบเคร่งครัด System of Rules <br />4. ข้าราชการวางตัวเป็นกลาง Impartiality <br />5. การรับราชการถือเป็นอาชีพที่มั่นคง Security<br />