Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.
1



                ระบบบริหารราชการไทย (Thai Bureaucracy)
                                                              ...
2


               - ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กลาวถึงคําวา “administration” ไวใน
ปทานุกรมการบริหาร (2514) วาม...
3


                             -
                            ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรูปบริการสาธารณะตาง ๆ
          ...
4


                          - การบริหารธุรกิจเนนมุงที่ผลกําไร (profit) ในขณะที่การบริหารราชการ
มุงในการจัด ทําบริก าร...
5


                         - เปนการดําเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงคเพื่อสนองความตองการ
สวนรวมของประชาชน ซึ่งแยกเปน...
6


                          4.) งานสนับสนุน ไดแก งานใหบริก ารหนว ยงานอื่น ๆ ไดแก งาน
งบประมาณ การเงินการคลัง การจั...
7




                  2.) แนวคิดเกี่ยวกับอํานาจ เวเบอรแบงอํานาจออกเปน 3 ประเภท คือ
                          (1) อําน...
8




2. วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย
          การกําเนิดของระบบราชการไทยยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันในหมูนักวิชาการว...
9


                        ข. เมืองพระยามหานคร
                                เป น เมือ งใหญ อ ยูชั้ น นอกหา งจากราช...
10


                                                 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย




                              เมืองศร...
11


        2.2 การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา
                  2.2.1 การปกครองของไทยสมัย กรุงศรีอยุธยาไดคอย ๆ เปลี่...
12


          การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยาไดมีการจัดตั้งตําแหนงงาน และแตงตั้งขาราชการ
ทําหนาที่สนองพระเดชพระค...
13


                              2) โดยความสมัครใจ ดวยการถวายตัวเปนมหาดเล็ก ตองฝากตัวใหขุน
นางนายเวรไวใชสอย และฝก...
14


สรรพวุธยุทธภัณฑ ปอมคายคูอูเรือรบและพาหนะสําหรับทหาร ฯลฯ ตอมายกเลิกการเกณฑมาทํา
ราชการพลเรือนเมื่อตราพระราชบัญญ...
15


และต่ําที่สุด ซึ่งไดกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ รศ.116 (พ.ศ.2440) ซึ่ง
ตอมาไดมีการปรับปรุงใหมเปน...
16


2.4 การบริหารราชการหลังการเปลียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475
                                  ่
         ภายหลังการเปลี่ยน...
17


3. ปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย
         3.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบร...
18


                                 1.2.5) กลุมบุค คลผูมี อิทธิพ ลตอการตัด สิ น ใจเกี่ย วกั บความ
ตองการการไดรับบริ...
19


                   3) พรรคการเมือง
                           พรรคการเมืองจะมีบทบาทสําคัญหรือมีอิทธิพลตอระบบบริหารรา...
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Thai Bureaucracy
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Thai Bureaucracy

11,109 views

Published on

เอกสาร ระบบบริหารราชการของไทย

Published in: Education
  • Be the first to comment

Thai Bureaucracy

  1. 1. 1 ระบบบริหารราชการไทย (Thai Bureaucracy) โดย อ. สุขสันติ์ บุณยากร วิทยาลัยการปกครอง 1 สิงหาคม 2550 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1. หลักการทั่วไปเกี่ยวกับการบริหารราชการ ความหมายของ “การบริหารราชการ” (Public Administration) - “การบริหารราชการ” อาจมีความหมายไดทั้งมุมกวางและมุมแคบ ในมุมกวาง “การบริหารราชการ” หมายถึง กิจ กรรมทุกประเภทของรัฐ ไม วาจะเปนกิจ กรรมในดานนิติ บัญญัติ บริหาร หรือตุลาการ นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ฟลิกซ เอ นิโกร (Felix A. Nigro) และมารแชล ดิมอด (Marshall Dimock) ในการมองแบบมุมแคบ จะหมายถึงเฉพาะกิจกรรมของ ฝายบริหารในการดําเนิน ความพยายามใหหนวยงานตาง ๆ ของรัฐประกอบกิจ กรรมใหบรรลุ เปาหมายอยางไดผลที่สุด นักวิชาการกลุมนี้ ไดแก ลูเซอร กูลิค (Luther Gulick) เจมส ดับปลิว เฟสเลอร (James W. Fesler) และ เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) - ฟลิกซเอนิโกร (Felix A. Nigro) ใหความหมายวา 1.) เปนความพยายามของกลุมที่จะรวมมือกันปฏิบัติงานในหนวยงานของรัฐ 2.) มีขอบเขตครอบคลุมถึงการปฏิบัติงานของฝายบริหาร ฝายนิติบัญญัติ และฝาย ตุลาการ ตลอดจนความสัมพันธระหวางฝายทั้งสามนี้ 3.) มีบทบาทสําคัญในการกําหนดนโยบายสาธารณะ การบริหารราชการจึงเปน สวนหนึ่งของกระบวนการทางการเมือง 4.) มีความแตกตางจากการบริหารธุรกิจของเอกชน 5.) เกี่ยวของกับกลุมเอกชนหลายกลุม และปจเจกชนหลายคนในอันที่จะจัดบริการ ใหแกชุมชน - มารแ ชล ดิมอค (Marshall Dimock) ใหค วามหมายวา การที่รัฐจะทํา “อะไร” หมายถึงขอบเขตเนื้อหาของงานของรัฐ และทํา “อยางไร” หมายถึง วิธีก ารดําเนิน การอยางมี หลักการที่รัฐจะนํามาใชเพื่อใหกิจกรรมบรรลุผลสําเร็จ - เฮอรเบิรต ไซมอน (Herbert Simon) หมายถึง กิจกรรมทั้งปวงของฝายบริหาร ไมวาจะเปนการปกครองสว นกลาง การปกครองมลรัฐ หรือการปกครองทองถิ่น ที่สําคัญก็คือ ไมรวมเอางานของฝายนิติบัญญัติและตุลาการเขาไวดวย สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  2. 2. 2 - ติน ปรัชญพฤทธิ์ และอิสระ สุวรรณมล กลาวถึงคําวา “administration” ไวใน ปทานุกรมการบริหาร (2514) วามาจากภาษาลาตินวา “administrare” ซึ่งแปลวารับใช การจัดการ การปฏิบัติภารกิจ การอํานวยการ (To serve, to manage, to conduct, to direct) ในทางการบริหาร เรามั ก จะเน น ความหมายของคํ า ว า “administration” ไปในแง ข องการรั บ ใช เพราะถื อ ว า ขาราชการตองเปนผูรับใชประชาชน มิใชเปนเจานายของประชาชน 1.2 ความเปนมาของคําวา “ระบบราชการ” (Bureaucracy) - คําวา “ระบบราชการ (bureaucracy)” เปนคําที่คิดขึ้นในสมัยตนศตวรรษที่ 18 โดยนักเศรษฐศาสตรชาวฝรั่งเศส ชื่อ “แวง ซองต กูรเนท (Vincent De Gournet)” คําวา ระบบ ราชการที่จริงไมไดมีค วามหมายใหม มีความหมายเพียงวา ไมใชเปนการปกครองแบบกษัตริย (monarchy) ไมใ ชอภิชนาธิปไตย (aristocracy) หรือประชาธิปไตย (democracy) แตเปน การ ปกครองโดยเจาหนาที่ (rule of officials) เพราะคําวา “bureau” แปลวา “สํานักงาน” ซึ่งมี เจาหนาที่ทํางาน คําวา “Cracy” แปลวา “การปกครอง” คําที่คลายกับคําวาระบบราชการมาก คือ คําวา “ระบบยูโร (burosystem)” ซึ่งคําที่ใชในสมัยปรัสเซีย หมายถึง การจัดสรรหนาที่ใหแกกรม กองตาง ๆ ใหชัดเจน ซึ่งมีการปฏิรูปการบริหารใหมภายใตการปกครองของคารล วอม สโตน (Carl vom Stein) แบงงานเปนกระทรวง และหนว ยงานยอย ๆ และจัดสรรงานและหนาที่ ซึ่งเรียกวา “ระบบยูโร” - ในบางครั้งคําวา “Bureaucracy” จะหมายถึง “องคก ารแบบราชการ” อัน หมายถึง ระบบของความสัมพันธในการบังคับบัญชา ซึ่งกําหนดโดยกฎระเบียบที่พัฒนาขึ้นอยาง สมเหตุสมผล - เม็กซ เวบอร (Max Weber) อธิบายวา องคการแบบราชการ หมายถึงองคการที่ สมเหตุสมผล และมีประสิทธิภาพ ซึ่งปฏิบัติงานบนพื้นฐานของสิ่งตอไปนี้ 1) กฎระเบียบที่แนนอน 2) การแบงงานกันทําตามความชํานาญเฉพาะอยาง 3) ลําดับชั้นการบังคับบัญชา 4) มีการตัดสินใจที่พิจารณาจากเหตุผล เชิงวิชาการ และความถูกตองใน แงของกฎหมาย 5) การบริหารใชระบบการจัดทําเก็บเอกสารอยางเปนระเบียบ 6) การทํางานเปนอาชีพ 7) สมาชิกในองคการมีความสัมพันธตอกันในลักษณะเปนทางการ 8) การเลื่อนขั้น เลื่อนตําแหนง พิจารณาจากความรูความสามารถ 1.3 ความสําคัญของ “การบริหารราชการ” 1) เปนการนํานโยบายของรัฐไปปฏิบัติ ไดแก สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  3. 3. 3 - ขยายโอกาสหรือเพิ่มบริการในรูปบริการสาธารณะตาง ๆ - เพิ่มการปองกันสวัสดิภาพของประชาชนในดานตาง ๆ - การจัดระเบียบของสังคม - กําหนดขอบเขตเสรีภาพการใชจายดวยการจัดเก็บภาษี - การคนหาหรือลงโทษผูกระทําผิดหรือขัดตอกฎหมาย - การยินยอมหรือปฏิเสธที่จะใหประชาชนเขารวมกิจกรรมบางอยาง - การบริหารกิจการกึ่งธุรกิจ เชน การสาธารณูปโภค - การดูแลและปองกันประเทศและการตางประเทศ ฯลฯ 2) มีสวนในการกําหนดนโยบายทั้งในขั้นตอนกอนที่ฝายนิติบัญญัติ และหัวหนา ฝายบริหารจะตัดสินใจกําหนดนโยบาย และหลังการกําหนดนโยบายแลว 3) เปนกลไกสําคัญในการดํารงไวและพัฒนาวัฒนธรรมของสังคม เปนผูกําหนด กิจกรรมของสังคม และเปนสวนหนึ่งของระบบเศรษฐกิจและสังคม 1.4 การบริหารราชการและการบริหารธุรกิจ 1) ความเหมือนกัน 1.1) เปนการบริหารในลักษณะที่เปนกระบวนการปฏิบัติงาน (process) เหมือนกันทั้งภาคราชการ และธุรกิจ 1.2) แมวัตถุประสงคจุดมุงหมาย (goal) จะแตกตาง แตก็มีลักษณะเปน พลังความรวมมือรวมแรงรวมใจปฏิบัติของกลุม (cooperative group effort) 1.3) ลวนตองมีลักษณะในการปฏิบัติงานตามสภาพแวดลอมของแตละ องคการไป 1.4) ประเภทกิจกรรมไมสามารถขีดเสนแบงไดชัดเจน ราชการอาจมี สวนดวย เชน ธุรกิจโทรคมนาคม เปนตน 1.5) ประเภทของทักษะ เทคนิค และกระบวนการทํางาน รวมทั้งความ ชํานาญของบุคลากรที่คลายกัน 2) ความแตกตาง 2.1) ภาพลักษณ (Image) - ภาคราชการลาชา ขั้นตอนมาก (Real Tape) ในขณะที่ภาคธุรกิจรวดเร็ว และมีขั้นตอนการปฏิบัติที่ไมยุงยาก 2.2) วัตถุประสงค สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  4. 4. 4 - การบริหารธุรกิจเนนมุงที่ผลกําไร (profit) ในขณะที่การบริหารราชการ มุงในการจัด ทําบริก ารสาธารณะ (public services) โดยมุงผลประโยชนและความพอใจของ ประชาชนเปนหลักใหญ 2.3) ความรับผิดชอบ - การบริหารราชการรับผิด ชอบตอประชาชน แตก ารบริหารธุร กิจ รับผิดชอบตอผูถือหุนหรือเจาของกิจกรรม 2.4) ทุน - การบริหารราชการไดมาจากภาษีอากรเก็บจากประชาชน สว นการ บริหารธุรกิจไดทุนการดําเนินงานจากเงินของเอกชนผูเปนเจาของหรือผูถือหุน 2.5) การกําหนดราคาสินคาและบริการ - การบริหารราชการไมไดมุงกําไร แตการบริหารธุรกิจตองกําหนดราคา ใหสูงพอสมควรที่จะใหมีกําไรเหลืออยู 2.6) คูแขงขัน - การบริหารราชการปกติไมมีผูแขงขัน แตทางดานการบริหารธุรกิจมีคู แขงขันมาก แตจะสงผลดีที่ผูบริโภคจะไดสินคาและบริการที่ดี ราคาถูก 2.7) การคงอยู - การบริหารราชการจะตองมีอยูตราบเทาที่การทําบริการสาธารณะใน ดานนั้น ๆ แกประชาชน ไมวาจะมีภาวะทางการเมืองเปลี่ยนแปลงไปเชนไร แตการบริหารธุรกิจ อาจมีการลมเลิก เปลี่ยนแปลงไดงายกวามาก 2.8) นโยบายและความเปนอิสระในการปฏิบัติ - การบริหาราชการยังเปลี่ยนแปลงไปตามนโยบายของฝายการเมือง มี สายการบังคับบัญชา และการกํากับดูแลเปนขั้นเปนตอนมาก ในขณะที่การบริหารธุรกิจขึ้นอยูกับ นโยบายของเจาของกิจการหรือผูบริหาร นโยบายทางการเมืองอาจมีผลกระทบบางแตไมมากนัก 2.9) การตรวจสอบของประชาชน - การบริหารราชการจะถูกตรวจสอบโดยประชาชน โดยเฉพาะในดาน ความโปรงใส เพราะถูก เพงเล็งจากภายนอกมาก ทั้งตองคํานึงถึงมติมหาชน (public opinion) ในขณะที่การบริหารธุรกิจเปนการดําเนินการโดยเจาของกิจการ ประชาชนมีบทบาทเขาตรวจสอบ นอย 1.5 ภารกิจของการบริการราชการ 1.5.1 ภารกิจในการจัดทํา “บริการสาธารณะ” (Public service) - หมายถึง ผลผลิ ต ของหนว ยงานของรัฐที่มุงเนน ประโยชนสุข แก ประชาชนโดยทั่วถึง สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  5. 5. 5 - เปนการดําเนินการของรัฐโดยมีวัตถุประสงคเพื่อสนองความตองการ สวนรวมของประชาชน ซึ่งแยกเปน 2 ประเภท ไดแก 1) ความตองการไดรับความปลอดภัยทั้งในและนอกประเทศ 2) ความตองการไดรับความสะดวกในการใชชีวิตประจําวัน - หลักการใหบริการสาธารณะ จะยึดถือประชาชนเปนเปาหมายในการ ใหบริการใน 2 ดาน ไดแก 1) ความพึงพอใจของประชาชน 1.1) ความเทาเทียมและเสมอภาค 1.2) เวลาที่เหมาะสม 1.3) ปริมาณที่เหมาะสม และเพียงพอ 1.4) ความสืบเนื่องและตอเนื่องในการใหบริการ 1.5) มีการปรับปรุงและเปลี่ยนแปลงใหทันสมัยอยูเสมอ 2) ความรับผิดชอบตอประชาชน 1.5.2 ภารกิจในการจัดทํา “สินคาสังคมหรือสินคาสาธารณะ” (Public Goods) - ตามทฤษฎีสินคาสังคม และสิน คาเอกชน (Theory of Public and Private Goods) “สินคาสาธารณะ” เปนสินคาที่กลไกตลาดไมสามารถจะทําใหเกิดสินคานี้ได หรือ ถาปลอยใหกลไกตลาดทําหนาที่ตัดสินใจในการจัดสรรสินคาจะไมมีประสิทธิภาพหรือปริมาณไม เพียงพอ ตัวอยางเชน การปองกันประเทศ การศึกษาภาคบังคับ เปนตน - คุณสมบัติของ “สินคาสาธารณะ” 1.) ไมเปนปริปกษในการบริโภค (Nonrival in Consumption) ไมตองแขงขัน กัน บริโ ภค หรือมีก ารบริโ ภครว ม (Collective consumption) เมื่อมีก ารบริโ ภค ปริมาณไมลดลง เชน การดูโทรทัศน การใชถนน เปนตน 2.) ลัก ษณะการไมสามารถแบงแยกได (nonexclusion) ไม สามารถกีดกันไดในการบริโภค เชน ถาดู TV. คนอื่นก็ดู TV. ได เปนตน 1.5.3 การแบงประเภทของภารกิจ 1.) งานบริการ ไดแก งานที่มีวัตถุประสงคหลักในการผลิตสินคาที่เปน บริการของสังคม เชน สถานศึกษา กองกําลังทหาร ตํารวจ เปนตน 2.) งานควบคุมและจัด ระเบีย บ ไดแก งานที่มีวัต ถุประสงคใ นการ แทรกแซงกิจกรรมในตลาดการคาเพื่อความเปนธรรม เชน การออกใบอนุญาต การจดทะเบียน การ ควบคุมราคาสินคา เปนตน 3.) งานสงเคราะหและชวยเหลือ ไดแก งานที่จัดสรรทรัพยากรใหแกผูที่ ขาดแคลนหรือดอยโอกาส เชน งานสวัสดิการสังคม งานแรงงาน เปนตน สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  6. 6. 6 4.) งานสนับสนุน ไดแก งานใหบริก ารหนว ยงานอื่น ๆ ไดแก งาน งบประมาณ การเงินการคลัง การจัดเก็บภาษีและรายได เปนตน 1.6 ความเกี่ยวพันระหวางศาสตรการบริหารราชการกับศาสตรอื่น 1) ตรรกวิทยา - การตัดสินใจ (Decision Making), หลักเหตุผล 2) จิตวิทยา - เกี่ยวกับคน สังคม และสถานภาพบทบาทของคนในและนอกระบบ ราชการ 3) สังคมวิทยา - การสืบทอดทางสังคม สิ่งแวดลอมและองคกรในสังคม 4) มนุษยวิทยา - วัฒ นธรรม และการตอตานการเปลี่ย นแปลงทั้ งในและนอกระบบ ราชการ 5) รัฐศาสตร - “ไมมีการบริหารราชการใดเลยที่ปลอดจากการเมือง” (Public administration never exist political vacuum) 6) เศรษฐศาสตร - ดานภาษี, การคลัง, การพัฒนาเศรษฐกิจ และภาวะเศรษฐกิจ 7) นิติศาสตร - กฎหมาย นิติรัฐ ระเบียบ การบังคับใชกฎหมาย 8) ประวัติศาสตร - วิวัฒนาการของระบบราชการ 9) บริหารธุรกิจ - คูแฝดของระบบราชการ องคความรู เทคนิค รูปแบบวิธีการ 1.7 แนวคิดเรื่องระบบราชการของ แมกซ เวเบอร (Max Weber) แนวคิดเกี่ยวกับระบบราชการของเวเบอร มีสวนประกอบ 3 สวน ไดแก 1.) แนวคิดเกี่ยวกับองคการ ครอบคลุมถึงรัฐ พรรคการเมือง วัด โรงงาน และ องคกรที่มีเปาหมายตาง ๆ ลักษณะองคการในทัศนะของเวเบอรมีคนอยู 3 กลุม คือ (1) ผูนําหรือกลุมผูนํา (2) เจาหนาที่บริหาร เพื่อทํางานตามหนาที่และรักษากฎระเบียบพื้นฐาน ขององคการ (3) สมาชิกขององคการอื่น ๆ ที่เหลือ สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  7. 7. 7 2.) แนวคิดเกี่ยวกับอํานาจ เวเบอรแบงอํานาจออกเปน 3 ประเภท คือ (1) อํานาจบารมี (Charismatic authority) (2) อํานาจประเพณี (Tradition authority) (3) อํานาจตามกฎหมาย (legal authority) 3.) แนวคิดเกี่ยวกับรูปแบบในอุดมคติ - เวเบอร หมายถึง องคกรที่มีประสิทธิภาพสูงสุด เจาหนาที่ขององคการ ที่มาจากการแตงตั้งเทานั้น ตองมีเงินเดือนประจําและเปนองคการที่ใ ชอํานาจหนาที่ตามหลัก เหตุผลของกฎหมาย (rational legal-authority) 1.8 แนวคิดเกี่ยวกับการจัดระเบียบการบริหารราชการ 1) พิจารณาจากกฎหมายปกครอง 1.1) หลักการรวมอํานาจ (Centralization) 1.2) หลักการแบงอํานาจ (Deconcentration) 1.3) หลักการกระจายอํานาจ (Decentralization) 2) พิจารณาจากแนวคิดดานการจัดการ 2.1) การจัดแบงตามวัตถุประสงค 2.2) การจัดแบงตามกระบวนการ 2.3) การจัดแบงตามประเภทผูรับบริการ 2.4) การจัดแบงตามอาณาเขตหรือพื้นที่ 1.9 ความรับผิดชอบและการควบคุมการบริหารราชการ - ความรับผิดชอบในการบริหารราชการ หมายถึง การปฏิบัติหนาที่อยางถูกตอง ตามทํ า นองคลองธรรม โดยคํ า นึ ง ถึ ง ผลประโยชน ส ว นรวมหรื อ ผลประโยชน ที่ จ ะเกิ ด แก สาธารณชน - การควบคุมภายในวงราชการ แยกเปน การควบคุมความรับผิดชอบในการ ปฏิบัติงาน โดยการควบคุมดานงบประมาณ โครงการและแผน การตรวจสอบและรายงาน ลําดับ ชั้นการบังคับบัญชา ผานกระบวนการบริหารงานบุคคล และการควบคุมความรับผิดชอบภายในตัว บุคคลเอง - การควบคุมภายนอก แยกเปน การควบคุมโดยฝายนิติบัญญัติ ฝายตุลาการ และ จากประชาชนทั้งโดยตรง ผานสื่อมวลชน กลุมผลประโยชน พรรคการเมือง และกระบวนการรอง ทุกข รวมทั้งผูตรวจการรัฐสภาหรือ Ombudsman สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  8. 8. 8 2. วิวัฒนาการของการบริหารราชการไทย การกําเนิดของระบบราชการไทยยังเปนประเด็นที่ถกเถียงกันในหมูนักวิชาการวาเกิดขึ้น เมื่อใด เนื่องจากไมมีหลักฐานทางประวัติศาสตรใด ๆ ที่บอกใหทราบถึงโครงสราง รูปแบบ วิธีการ และลัก ษณะดานตาง ๆ ของระบบราชการไทย การศึกษาถึงประวัติศาสตรความเปน มาจึงเปน การศึกษาเพื่ออธิบายถึงวิวัฒนาการการเมืองการปกครองมากกวาการบริหารราชการ โดยศึกษา ตั้งแตสมัย สุโ ขทัย เปน ตน มาจนถึงปจ จุบัน ซึ่งสามารถแบงยุค ของระบบราชการไทยที่มีก าร เปลี่ยนแปลงเห็นไดชัดเจนเปน 4 ยุค ไดแก การบริหารราชการสมัยสุโขทัย สมัยกรุงศรีอยุธยา สมัย พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว และหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 2.1 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย การเมืองการปกครองในสมัยสุโขทัยมีลักษณะเปนการบริหารการปกครองแบบ “พอปกครองลูก” (Paternal Government) ถือเอาลัก ษณะสกุลเปน คติ เชื่อวา “พอ” เปน ผูปกครองครัวเรือน หลายครัวเรือนรวมกันเปนบานอยูในปกครองของ “พอบาน” ผูอยูในปกครอง เรียกวา “ลูกบาน” หลายบานรวมกันเปนเมือง ถาเปนเมืองขึ้นที่อยูในการปกครองของ “พอเมือง” ถาเปนเมืองประเทศราช เจาเมืองเปน “ขุน” หลายเมืองรวมกันเปนประเทศหรือราชธานีในการ ปกครองของ “พอขุน” ขาราชการในตําแหนงตาง ๆ ไดนามวา “ลูกขุน” กอใหเกิดลักษณะของการ บริหารราชการพอสรุปไดดังนี้ 1) มีการรวมการใชอํานาจทางการเมืองกับอํานาจทางการบริหารไวดวยกัน ที่ “พอขุน” มี “ลูกขุน” คอยชวยเหลือ ไมมีการแยกขาราชการกับประชาชนออกจากกันโดยเด็ดขาด ทั้งในยามสงบและยามศึกสงครามที่ประชาชนทุกคนตองเปนทหารตอสูกับขาศึก 2) มีการจัดระเบียบบริหารราชการแผนดินที่เรียบงาย ไมยุงยาก ซับซอน ไมมีการ จัดตั้งหนวยงานเปนการเฉพาะ พอขุนจะปฏิบัติภารกิจดานตาง ๆ ดวยตนเอง โดยมีลูกขุนจํานวน หนึ่งคอยชวยเหลือ 3) การบริหารราชการนอกราชธานี มีการจําแนกหัวเมืองออกเปน 3 ประเภท โดย จัดรูปแบบการบริหารราชการแยกสวนไปตามลักษณะการปกครองแตละหัวเมือง ไดแก ก. เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง และเมืองหนาดาน เมืองอุปราช เปนเมืองที่ผูจะดํารงตําแหนงพอขุนองคตอไปครอง อยู ซึ่งตามประวัติศาสตร สมัยพอขุนบาลเมืองครองกรุงสุโขทัย พระรามคําแหงไดไปครองเมือง ศรีสัชนาลัย ซึ่งเปนเมืองอุปราชและเมืองหนาดานดวย เมืองเหลานี้บางเชื้อพระวงศปกครองจะ เรียกวา “เมืองลูกหลวง” ซึ่งเมืองหนาดานและเมืองลูกหลวงมีระยะทางเดินหนาจากราชธานีถึงได ในเวลา 2 วัน หากขาราชการปกครองจะเรียกวา “เมืองหนาดาน” เพื่อสามารถรับขาศึกปองกัน ราชธานีไวกอน เมืองเหลานี้ “พอขุน” ทรงบัญชาการบริหารเองผานพอเมืองซึ่งไดรับมอบอํานาจไป สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  9. 9. 9 ข. เมืองพระยามหานคร เป น เมือ งใหญ อ ยูชั้ น นอกหา งจากราชอาณาจัก ร อาจตั้ งเชื้ อ พระวงศหรือขาราชการชั้น ผูใหญไปครองเมือง หรือมีเจานายเชื้อพระวงศเปนเจาของเมืองเดิม ปกครองอยูและยอมขึ้นกับกรุงสุโขทัย เจาผูครองนครหรือพอเมืองมีอํานาจบริหารราชการในเขต แดนของตนเกือบบริบูรณ แตตองปฏิบัติตามบัญชาของพอขุนและสงสวยแกกรุงสุโขทัย รวมทั้ง ยามศึกสงครามตองจัดกองทัพและเสบียงไปชวยกรุงสุโขทัย ค. เมืองประเทศราช เป น เมื อ งที่อ ยู น อกราชอาณาจั ก รมี ช าวเมื องเป น คนต างชาติ ขึ้นอยูกับพอขุนโดยพระบรมเดชานุภาพ มีความสัมพันธเพียงสงเครื่องราชบรรณาการตามกําหนด และสงทัพหรือเสบีย งมาชว ยรบตามคําสั่งพอขุนเทานั้น สว นการบริหารราชการภายในเมือง ประเทศราชทางกรุงสุโขทัยจะไมไปเกี่ยวของยกเวนในกรณีจําเปน โดยสรุปในการจัดรูปแบบบริหารราชการแผนดินสมัยสุโขทัยจะมี สอง ลักษณะ คือ แบบรวมอํานาจ (Centralization) ในราชธานี (กรุงสุโขทัย) และหัวเมืองขึ้นใน และ แบบกระจายอํานาจ (Decentralization) ในหัวเมืองชั้นนอก สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  10. 10. 10 การบริหารราชการสมัยสุโขทัย เมืองศรีสัชนาลัย เมืองสองแคว เมืองนครชุม เมืองปากยม เมืองอุปราช เมืองลูกหลวง เมืองหนาดาน เมืองทุงยั้ง เมืองพรหม เมืองพระบาง รวมอํานาจ หัวเมืองชั้นใน ราชธานี รวมอํานาจ (กรุงสุโขทัย) สุโขทัย) กระจายอํานาจ หัวเมืองชั้นนอก เมืองแพรก สุวรรณภูมิ ราชบุรี เพชรบุรี ตะนาวศรี เมืองพระยามหานคร แพร หลมสัก ศรีเทพ นครศรีธรรมราช มะละกา บะโฮร ทะวาย เมืองประเทศราช เมาะตะมะ หงสาวดี นาน เวียงจันทร เวียงคํา สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  11. 11. 11 2.2 การบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา 2.2.1 การปกครองของไทยสมัย กรุงศรีอยุธยาไดคอย ๆ เปลี่ย นลัก ษณะการ ปกครองแบบ “พอ” กับ “ลูก” ตามแบบสุโขทัยมาเปนแบบ “เจา” กับ “ขา” ทั้งนี้จากการไดรับ อิทธิพลจากขอม โดยเมื่อพระเจาอูทองหรือสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 ไดประกาศอิสรภาพไปในตน ราชอาณาจักรสุโขทัยไดทําสงครามกับขอม และไดกวาดตอนพวกพราหมณและขาราชการสํานัก ขอมเขามาชวยบริหารบานเมือง และไดยอมรับลัทธิไศแลนซของขอม ซึ่งลัทธินี้มีสาระสําคัญที่วา พระมหากษัตริย คือ สมมติเทพ หรือเทวราชาที่มีฐานะแตกตางไปจากประชาชนหรือหลักการ ปกครองแบบ “เทวสมมติห รือ เทวลัท ธิ” (Divine right) ซึ่งถือวารัฐเกิด โดยพระเจาบงการ พระเจาเปนผูแตงตั้งผูปกครองรัฐ และผูปกครองรัฐมีความรับผิดชอบตอพระเจาเพียงผูเดียว ซึ่งเปน ความเชื่ อ ของขอมที่ ถื อ ลั ท ธิ ต ามชาวอิ น เดี ย โดยสมมติ พ ระมหากษั ต ริ ย เ ป น พระโพธิ สั ต ว พระอิศวร หรือพระนารายณแบงภาคมาเลีย งโลก ราษฎรกลายเปนผูอยูใตอํานาจ และเปนผูถูก ปกครองอยางแทจริง ระบอบเทวสิทธินี้เองเปนตนกําเนิดของระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย ซึ่งมี ลักษณะคลายกับนายปกครองบาว (Autocratic Government) ดังนั้น การบริหารราชการสมัยกรุง ศรีอยุธยา จึงเปนการบริหารโดยพระเจาแผนดิน และขาราชการบริหารฝายเดียว เพื่อประโยชน ของพระเจาแผนดินโดยเฉพาะ การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยา (พระรามาธิบดีที่ 1) (แบบจตุสดมภ) พระมหากษัตริย กรมเวียง/กรมเมือง กรมวัง กรมคลัง กรมนา (ขุน) (ขุน) (ขุน) (ขุน) พนง.ปค.ทองที่ งานราชสํานัก รักษาพระราชทรัพย ดูแลนาหลวง บังคับบัญชาหมื่น/ รักษาพระราช จัดเก็บภาษีอากร เก็บหางขาว/ แขวง/กํานัน มณเฑียร ชําระความเกี่ยวกับ คานา ปราบปรามโจรผูราย จัดพระราชพิธี ทรัพย จัดหาเสบียง พิจารณาคดีในเขต บังคับบัญชา พิจารณาคดี เทศบาล ขาราชการฝายใน เกี่ยวกับนา/ ปกครองเรือนจํา ตุลาการตัดสินคดี การเกษตร สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  12. 12. 12 การบริหารราชการสมัยตนกรุงศรีอยุธยาไดมีการจัดตั้งตําแหนงงาน และแตงตั้งขาราชการ ทําหนาที่สนองพระเดชพระคุณ เรียกวา จตุสดมภ โดยมีเสนาบดีตําแหนง “ขุน” บังคับบัญชา และปฏิบัติหนาที่ชวยพระมหากษัตริย ซึ่งตอมาในสมัยพระบรมไตรโลกนาถไดมีการปรับปรุง โดย การเพิ่มตําแหนงงานที่มีฐานะสูงกวาจตุสดมภอีก 2 ตําแหนง คือ 1) ตําแหนงสมุหนายก ในระยะแรก กําหนดใหมีหนาที่ควบคุมดูแลหัวเมืองฝายเหนือ ทั้งหมด แตตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหทําหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการพลเรือนทั้งหมด แตมี การเปลี่ยนแปลงกลับไปเหมือนเดิมในสมัยพระเพทราชา 2) ตําแหนงสมุหกลาโหม หรือสมุหพระกลาโหม ในระยะเริ่มแรกมีหนาที่ควบคุมดูแล หัวเมืองฝายใตทั้งหมด ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่บังคับบัญชาเฉพาะขาราชการฝายทหาร เทานั้น ตอมาไดเปลี่ยนแปลงใหมีหนาที่รับผิดชอบดูแลทั้งฝายทหารและฝายพลเรือนในหัวเมือง ฝายใต ตําแหนงงานในราชธานีสมัยพระบรมไตรโลกนาถ พระมหากษัตริย สมุหนายก สมุหกลาโหม กรมเวียง กรมวัง กรมคลัง กรมนา กรม กรมดาบ กรม อื่น ๆ (นครบาล) (ธรรมาธิกรณ) (โกษาธิบดี) (เกษตราธิการ) พระตํารวจ สองมือ ทหารใน 2.2.2 การเขารับราชการแตกตางจากสมัยสุโขทัยโดยมี 2 ลักษณะ คือ 1) โดยการเกณฑ ชายฉกรรจทุกคนเมื่อมีอายุครบ 18 ปบริบูรณตองไป ขึ้นทะเบียนเปนไพรสมมีมูลนายสังกัดเพื่อรับใช จนเมื่ออายุ 20 ป จะยายสังกัดไปขึ้นทะเบียนเปน ไพรหลวง และเขาเวรยามรับราชการปละ 6 เดือน โดยไมมีเงินเดือนคาจางจนอายุครบ 60 ป จึงปลด ราชการ สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  13. 13. 13 2) โดยความสมัครใจ ดวยการถวายตัวเปนมหาดเล็ก ตองฝากตัวใหขุน นางนายเวรไวใชสอย และฝกหัดเปนเสมียนกอน จนเมื่อมีความชํานาญมากขึ้นจึงจะไดรับเลื่อน ตําแหนงสูงขึ้นตามลําดับ 2.2.3 รูปแบบการบริหารราชการสมัยกรุงศรีอยุธยา จะใชรูปแบบการใชอํานาจใน 3 ลักษณะ ไดแก 1) แบบรวมอํานาจ (centralization) ในการบริหารราชการในราชธานี และหัว เมืองชั้นใน กลาวคือพระมหากษัต ริยทรงจัดการบริหารราชการดวยพระองคเอง โดยมี เสนาบดีเปนผูชวย ผูปกครองหัวเมืองชั้นในมีฐานะเปน “ผูรั้ง” มิใชเปน “เจาเมือง” และอยูใน ตําแหนง 3 ป สวนกรมการอันเปนพนักงานปกครองขึ้นอยูในความบังคับบัญชาของเสนาบดี เจากระทรวงในราชธานี 2) แบบแบงอํานาจ (Deconcentration) ในการบริหารหัวเมืองชั้นนอก โดยการแบงแยกอํานาจบริหารจากสวนกลางมอบใหเจาเมืองซึ่งพระมหากษัต ริยทรงเลือกและ แตงตั้งพระราชวงศหรือขาราชการชั้นสูงผูเปนที่ไววางพระราชหฤทัยใหมีอํานาจบังคับบัญชาการ สิท ธิข าดอย างเปน ตั ว แทนของพระองคทุ ก อย าง และมีก รมการพนั ก งานปกครองทุ ก แผนก เชนเดียวกับในราชธานี ตองอยูในความควบคุมดูแลของสมุหนายก หรือสมุหกลาโหมแลวแตเปน หัวเมืองฝายไหน 3) แบบกระจายอํ า นาจ (Decentralization) ในการบริ ห ารเมื อ ง ประเทศราช โดยใหเจานายของชนชาติแหงเมืองนั้น ๆ ปกครองกันเอง โดยไมเขาไปยุงเกี่ยวกับการ ปกครองบริหารราชการภายในของประเทศราชนั้น ๆ เพียงแตมีพันธะผูกพันในการถวายเครื่อง บรรณาการ และชวยในราชการสงครามเทานั้น 2.3 การบริหารราชการสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว ระบบการบริหารราชการแผนดินที่เปนอยูเมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา เจาอยูหัว รัชกาลที่ 5 แหงกรุงรัตนโกสินทรขึ้นครองราชยนั้น เปนระบบที่ไดรับอิทธิพลจากขอมที่ ใชกัน มานานกวา 300 ป ตั้งแตกรุงศรีอยุธยา ซึ่งไมเหมาะสมกับสถานการณข ณะนั้น เนื่องจาก ระบบราชการออนแอ และอยูในยุคลาเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส จึงทรงปฏิรูปการ ปกครองใหม ดังนี้ 1) จัดตั้งกระทรวง โดยยกเลิกสมุหกลาโหมและสมุหนายก จัดตั้งกระทรวง 12 กระทรวง และจัดเงินเดือนใหขาราชการไดรับแบบเดียวกันทุกกระทรวง 2) แยกราชการทหารกับราชการพลเรือนออกจากกัน โดยในป รศ.113 (พ.ศ.2437) ไดมีประกาศพระบรมราชโองการ แบงแยกใหกระทรวงมหาดไทยบังคับบัญชาหัวเมืองทั้งหมดเวน กรุ ง เทพฯ กั บ เมื อ งที่ ติด ต อ ใกล เ คีย งให อ ยู ใ นบั ง คั บ บั ญ ชาของกระทรวงนครบาลเดิ ม ส ว น กระทรวงกลาโหมใหมีหนาที่เปน ผูกํากับรัก ษาการทั้งปวงเกี่ย วกับทหารบก ทหารเรือ เครื่อง สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  14. 14. 14 สรรพวุธยุทธภัณฑ ปอมคายคูอูเรือรบและพาหนะสําหรับทหาร ฯลฯ ตอมายกเลิกการเกณฑมาทํา ราชการพลเรือนเมื่อตราพระราชบัญญัติลักษณเกณฑทหาร รศ.122 (พ.ศ.2446) 3) การบริหารมณฑลเทศาภิบาล ระบบเทศาภิบาลเปนระบบที่รัฐบาลกลางจัดขาราชการของสวนกลางไป บริหารราชการในหัวเมืองตาง ๆ แทนที่สว นภูมิภาคจะจัดขาราชการเขาบริหารงานในเมืองของ ตนเองเชนแตกอน ระบบเทศาภิบาลจึงเปนการเปลี่ยนประเพณีการปกครองดั้งเดิมของไทยแบบ “ระบบกินเมือง” โดยสิ้นเชิง มณฑลเทศาภิบาล มีลักษณะเปนหนวยราชการบริหารสวนภูมิภาคที่ใหญ ที่สุด โดยมีอาณาเขตรวมเมืองหลาย ๆ เมืองเขาดวยกันมากบางนอยบางสุดแตใหเปนการสะดวก แก ก ารปกครอง ตรวจตรา และบั ง คั บ บั ญ ชาของข า หลวงเทศาภิ บ าล ซึ่ ง พระบาทสมเด็ จ พระเจาอยูหัว จะทรงคัด เลือกจากขุ น นางชั้น ผูใ หญทั้ง ทหารและพลเรือนที่มีวุ ฒิค วามรู และ ความสามารถสูงไปปฏิบัติราชการ 4) การบริหารเมือง ไดมีก ารปรับปรุงระเบีย บการปกครองหัวเมืองหรือภูมิภาคใหม โดย นอกจากจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลแลว ยังจัดการปกครองในเขตมณฑลเทศาภิบาลเปนเมือง อําเภอ ตําบล และหมูบานดวย พนักงานปกครองเมืองจะประกอบดวย “ผูวาราชการเมือง” ซึ่งถูกเปลี่ยน มาจากคําวา “เจาเมือง” โดยพระมหากษัตริยเปนผูดําริเลือกสรรแตงตั้งและโยกยายจากบุคคลที่มี ความรู ความสามารถสูง ไดรับพระราชทานสัญญาบัตรชั้นพระยาหรือพระ และกรมการเมือง “กรมการเมือง” เปนขาราชการอันดับรองลงมาจากผูวาราชการเมือง กรมการเมืองมี 2 คณะ ประกอบดวย “กรมการเมืองในทําเนียบ” ซึ่งเปนขาราชการอาชีพไดรับ เงิน เดือน อยูภ ายในขอบังคับที่จ ะไดรับการแตงตั้ง โยกยาย เลื่อนขั้น หรือถูก ถอดถอนตาม ระเบียบของทางราชการ และ “กรมการเมืองนอกทําเนียบ” ซึ่งมีฐานะเทียบไดเสมอชั้นกรมการ เมืองชั้นผูใหญ แตงตั้งจากบุคคลผูทรงคุณวุฒิหรือบุคคลที่เปนคหบดีที่ไดตั้งบานเรือนอยูในเมือง นั้น ซึ่งเปนประชาชนพลเมืองธรรมดามิใชเปนขาราชการที่ปฏิบัติราชการเปนประจํา มีหนาที่เพียง ที่ปรึกษาขาราชการตาง ๆ ในเมือง มีหนาที่มาประชุมปละ 2 ครั้งที่เมือง และ 1 ครั้งที่มณฑล นอกจากนั้นยังมี “หนวยราชการบริหารชั้นเมือง” เปนหนวยราชการชั้น รอง และอยูใตบังคับบัญชาของมณฑลเทศาภิบาล เปนผูควบคุมการบริหารราชการของอําเภออีก ทอดหนึ่ง 5) การบริหารอําเภอ เดิมแตละเมืองจะมีหนวยการปกครองที่เรียกวา “แขวง” ที่ประกอบกัน เปนเมือง ไดมีการปรับปรุงใหเปน “อําเภอ” โดยใหมีบทบาทเปนหนวยราชการรัฐหนวยสุดทาย สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  15. 15. 15 และต่ําที่สุด ซึ่งไดกําหนดไวในพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ รศ.116 (พ.ศ.2440) ซึ่ง ตอมาไดมีการปรับปรุงใหมเปนพระราชบัญญัติลักษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 โดย หลักจะมีพนักงานปกครองอําเภอที่เรียกวา “กรมการอําเภอ” ประกอบดวยนายอําเภอ ปลัดอําเภอ และสมุหบัญชีมีอํานาจหนาที่ปกครองดูแลกํานัน (ตําบล) และงานราชการอําเภอ 6) การบริหารตําบลหมูบาน นอกจากอํา เภอซึ่ง เป น หนว ยราชการต่ํา สุ ด แลว ยัง กํ าหนดให มีก าร ปกครองทองที่ในรูปตําบลและหมูบาน โดยมอบหมายใหกํานัน และผูใหญบานซึ่งมิใชขาราชการ แตเปนตัวแทนของประชาชนทําหนาที่เชื่อมโยงระหวางรัฐกับประชาชน โดยราษฎรเปนผูเลือก ขึ้นมาทําเปนผูชวยเหลือกรมการอําเภอ 7) การบริหารสุขาภิบาล ไดมีประกาศใชพระราชบัญญัติสุขาภิบาลกรุงเทพ รศ.116 (พ.ศ.2440) เพื่อทําหนาที่ก ารงานดานสุข าภิบาลของทองถิ่ น ซึ่งตอมาได มีประกาศจัด ตั้ง สุข าภิบาลตําบล ทาฉลอม จังหวัดสมุทรสาครขึ้น และตอมาเปลี่ยนชื่อเปนสุขาภิบาลเมืองสมุทรสาคร โดยใหกํานัน ผูใหญบาน และราษฎรรวมกันเปนคณะกรรมการสุขาภิบาลดวย โครงสรางการบริหารราชการในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว พระมหากษัตริย กระทรวง มณฑล สุขาภิบาล มหาดไทย กลาโหม ตางประเทศ เมือง เมือง วัง เมือง นา (เกษตราธิการ) อําเภอ คลังมหาสมบัติ ยุติธรรม (แขวง) ทองที่ ยุทธบริการ ธรรมการ โยธาธิการ ตําบล มรุธาธิการ ตําบล หมูบาน สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  16. 16. 16 2.4 การบริหารราชการหลังการเปลียนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ่ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชเปนระบอบ ประชาธิปไตย โดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุขภายใตรฐธรรมนูญ โดยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติ ั ทางรัฐสภา อํานาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอํานาจตุลาการทางศาล ไดมีพระราชบัญญัติ วาดวยธรรมนูญราชการฝายพลเรือน พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน สวนกลางเปนกระทรวง การบริหารราชการสวนภูมภาคคงจัดเปนมณฑล จังหวัด และอําเภอ ิ ตามเดิม ตอมาไดมีการยกเลิกพระราชบัญญัติดังกลาว และไดมีการตราพระราชบัญญัตวาดวย ิ ระเบียบราชการบริหารแหงราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช 2476 จัดระเบียบบริหารราชการ แผนดินใหมเปน 3 สวน คือ สวนกลาง สวนภูมิภาค และสวนทองถิ่น โดยสวนกลางประกอบดวย สํานักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ สวนภูมิภาคยกเลิกมณฑลเทศาภิบาลให จังหวัดขึนตรงตอสวนกลางมีผูวาราชการจังหวัดและนายอําเภอสังกัดกระทรวงมหาดไทย สวน ้ ทองถิ่นจัดเปนรูปเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตําบล ทั้งนี้ยังคงการปกครองทองที่ตาม พระราชบัญญัติลกษณะปกครองทองที่ พระพุทธศักราช 2457 ซึ่งมีกํานันและผูใหญบานปกครอง ั ตําบล และหมูบานตามรูปแบบเดิม การบริหารราชการหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 พระมหากษัตริย นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล สวนกลาง สวนภูมิภาค สวนทองถิ่น พิเศษ สํานักนายก/ กทม. จังหวัด อบจ. กระทรวง/ เทศบาล ทบวง เมืองพัทยา อําเภอ (สุขาภิบาล) อบต. กรม ตําบล สนง.เลขานุการ กรม/กอง หมูบาน แผนก/ฝาย สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  17. 17. 17 3. ปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย 3.1 แนวคิดทั่วไปเกี่ยวกับปจจัยแวดลอมที่มีอิทธิพลตอการบริหาร ปจจัยแวดลอมทางการบริหาร โดยทั่ว ๆ ไปจะแยกออกเปน 2 ประเภท ไดแก 1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ 2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ 1) ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการ ปจจัยแวดลอมภายนอกองคการอาจแยกออกเปน 2 ประเภท คือ 1.1) ปจจัยแวดลอมภายนอกทั่วไป ประกอบดวย 1.1.1) ดานการเมืองและกฎหมาย ไดแก วัฒนธรรมทางการเมือง สถาบันพระมหากษัตริย รัฐสภา พรรคการเมือง เสถียรภาพของรัฐบาล การแกไขกฎหมายและ ระเบียบ รวมทั้งกลุมผลประโยชนตาง ๆ 1.1.2) ดานเศรษฐกิจ ไดแก ภาวะเศรษฐกิจ ที่สําคัญ ๆ เชน อัต ราเงิน เฟอ อั ต ราดอกเบี้ย อัต ราภาษี อัต ราการว างงาน ฯลฯ กลุ มอิท ธิพลทางเศรษฐกิ จ โลกาภิวัฒน (Globalization) และเศรษฐกิจโลก รวมทั้งปญหาทางเศรษฐกิจสําคัญ ๆ เชน ปญหา การผลิต การกระจายและความเปนธรรม รวมทั้งปญหาดานทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม 1.1.3) ดานสังคมและวัฒ นธรรม ไดแก วัฒ นธรรมคานิย ม ศาสนา โครงสร างของประชากรและการเปลี่ย นแปลงของประชากร ระดั บ การศึ ก ษาของ ประชาชน พฤติกรรมการบริโภค การเปลี่ยนแปลงทางสังคม ปญหาของสังคมดานตาง ๆ เชน ยาเสพติด อาชญากรรม มลภาวะ สภาพแวดลอมที่เลวราย การวางงาน อุบัติภัยตาง ๆ ปญ หา ครอบครัว เด็กและสตรี รวมทั้งในแงสังคมจิตวิทยา อันไดแก อิทธิพลของสื่อมวลชน มิติมหาชน และลักษณะการเกิดเปนเมือง เปนตน 1.1.4) ดานเทคโนโลยี ไดแก การผลิตคิดคนทางเทคโนโลยี การพัฒนาดานเครื่องจักรกลทางอุตสาหกรรม และเทคโนโลยีสารสนเทศ เปนตน 1.2) ปจจัยแวดลอมภายนอกเชิงปฏิบัติการ Samual paul (1983) ไดเ สนอสภาพแวดล อมเชิง ปฏิ บัติ ก าร พิจารณาจากองคประกอบสําคัญ 5 ประการ ไดแก 1.2.1) สภาพปญหาของสาขาการพัฒนาหรือภาคบริการ 1.2.2) ผูรับประโยชนและผูรับบริการ 1.2.3) ความต อ งการของสั ง คมต อ การได รั บ บริ ก ารจาก แผนงาน 1.2.4) ความพรอมของแผนงานในการใหบริการ สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  18. 18. 18 1.2.5) กลุมบุค คลผูมี อิทธิพ ลตอการตัด สิ น ใจเกี่ย วกั บความ ตองการการไดรับบริการ และความพรอมในการใหบริการ 2) ปจจัยแวดลอมภายในองคการ บริษัทที่ปรึก ษา Mc Kinsey เสนอแนวทางในการวิเคราะหถึงปจ จัย แวดลอมภายในองคการที่เรียกวา 7 – S Mc Kinsey โดยพิจารณาปจจัย 7 ดาน ไดแก ดาน กลยุทธ (Strategy) โครงสราง (Structure) ระบบ (System) แบบแผน (Style) บุคลากร (Staff) ความรูความสามารถขององคการ (Skills) และคานิยมรวมของคนในองคการ (Share vision / Superordinate Goals) 3.2 ปจจัยแวดลอมดานการเมืองและกฎหมายที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย 1) สถาบันพระมหากษัตริย สถาบันพระมหากษัตริยมีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทยมาตั้งแตอดีต ในสมัยกรุงสุโขทัยสถาบันพระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “พอขุน” อํานาจอธิบไตยอยูที่พอขุนเพียง พระองคเดียว ดังนั้นแนวนโยบายระเบียบวิธีปฏิบัติในการปกครองและระบบราชการจึงขึ้นอยูกับ วิจารณญาณของกษัตริยเปนสําคัญ ตอ มาในสมั ย กรุ ง ศรีอ ยุ ธยา และกอ นเปลี่ ย นแปลงการปกครองเป น ประชาธิปไตย พระมหากษัตริยมีลักษณะเปน “เทวราชา” ทําใหกษัตริยอยูเหนือทุกสิ่งทุกอยาง มี อํานาจในการบริหารการปกครองมากกวาลักษณะ “พอขุน” พระมหากษัตริยเปนผูตรากฎหมายและ บังคับใชก ฎหมายควบคุ มทางการเมืองการปกครอง มีบทลงโทษที่รุน แรง และสิทธิข าดอยู ที่ ดุลพินิจของพระมหากษัตริยนอกเหนือจากการวินิจฉัยและกําหนดนโยบายในการบริหารราชการ ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 สถาบันพระมหากษัตริย มิไดทรงอํานาจอธิปไตยดวยพระองคเอง ทรงใชอํานาจอธิปไตยทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล 2) รัฐสภา รัฐสภามีบทบาทที่สําคัญที่มีอิทธิพลตอระบบราชการไทย ซึ่งเปน สว น หนึ่งของฝายบริหารในดานตาง ๆ ไดแก 2.1) การควบคุมการบริหารราชการของประเทศ โดยการตั้งกระทูถาม เปดอภิปรายทั่วไป รวมทั้งการลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรี หรือคณะรัฐมนตรี 2.2) การจัดทํากฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายเกี่ย วกับระเบีย บบริหาร ราชการแผนดิน และการปรับปรุงกระทรวงทบวงกรมตาง ๆ 2.3) พิจารณาทางงบประมาณรายจายประจําป 2.4) ตั้งขอสังเกตและขอเสนอแนะตอรัฐบาล สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย
  19. 19. 19 3) พรรคการเมือง พรรคการเมืองจะมีบทบาทสําคัญหรือมีอิทธิพลตอระบบบริหารราชการ ไทยในฐานะเปน สถาบัน ที่มีสวนผลัก ดัน ในการกําหนดนโยบายของรัฐบาล เปน ผูค วบคุมการ บริหารของรัฐบาล และเปนสถาบันที่แสดงความตองการของประชาชน 4) วัฒนธรรมทางการเมือง อัลมอนต และเวอรบา ไดจําแนกวัฒ นธรรมการเมืองเปน 3 ประเภท ไดแก (1) วัฒนธรรมการเมืองแบบจํากัดวงแคบหรือแบบคับแคบ (Parochial political Culture) บุคคลในสังคมไมมีความรู ความรูสึก ความคิดเห็นเกี่ยวกับชาติ ระบบการเมือง เกี่ยวกับโครงสรางบทบาทของชนชั้น นําทางการเมือง การบังคับใชนโยบาย ตลอดจนเกี่ย วกับ บทบาทของตนเองในฐานะเปนสมาชิกของระบบการเมือง (2) วัฒนธรรมการเมืองแบบไพรฟา (Subject political culture) ประชาชน มีการเรียนรูทางการเมือง แตขาดความรูความเขาใจในการแสดงบทบาททางการเมือง (3) วัฒนธรรมการเมืองแบบมีสวนรวม (Participant political culture) ประชาชนมีก ารเรียนรูทางการเมืองสูง และตระหนักในบทบาทหนาที่ข องตนเองในฐานะเปน สมาชิกของระบบการเมือง วัฒนธรรมทางการเมืองของคนไทยมีลักษณะผสมระหวางวัฒนธรรมทาง การเมืองแบบไพรฟาและแบบมีสวนรวม ซึ่งมีผลทําใหระบบการเมืองของไทยเปนแบบ “อมาตยา ธิปไตย” (Bureaucratic Polity) สถาบันขาราชการแทรกแซงทางการเมือง การดําเนินงานของ รัฐบาลขาดการควบคุมตรวจสอบของประชาชนเนื่องจากสถาบันพรรคการเมืองไมเขมแข็ง รวมทั้ง ขาราชการทําตัวเปนผูปกครองประชาชน หรือมีบทบาทในการควบคุมประชาชนสูง 3.3 ปจจัยแวดลอมดานเศรษฐกิจที่มีอิทธิพลตอการบริหารราชการไทย ภาวะเศรษฐกิจ เชน ภาวะเงินเฟอซึ่งเปนปญหาเรื้อรังที่สงผลกระทบทําใหดัชนี ราคาผูบริโภคสูงขึ้นมาก มีผลกระทบโดยตรงตอรายไดของขาราชการที่มีรายไดไมสอดคลองกับ ดัชนีราคาผูบริโภคที่เพิ่มขึ้น รายไดไมเพียงพอกับคาครองชีพ มีผลตอ ขวัญ กําลังใจในการทํางาน ของขาราชการ อีกทั้งขาราชการบางสวนจะมุงแสวงหารายไดเพิ่มเติม ในบางครั้งอาจนําไปสูการ ทุจริต คอรัปชั่น เพื่อหารายไดเพิ่มขึ้นงายขึ้น ในอดีตกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจมักจะมีการแลกเปลี่ยนผลประโยชนซึ่งกันและ กันระหวางกลุมขาราชการ โดยฝายขาราชการใชอํานาจหนาที่ที่มีอยู กลุมอิทธิพลทางการคาจะใช อํานาจทางการเงินดึงขาราชการมาปกปองคุมครอง หรือจัดสรรผลประโยชนใ หตน ตอมากลุม อิทธิพลฯ ไดพัฒนาเขามามีบทบาทในรัฐบาล และทางการเมืองมากขึ้น ทําใหการกําหนดนโยบาย ของภาคราชการไดรับอิทธิพลโดยตรงจากกลุมอิทธิพลทางเศรษฐกิจที่มุงเอื้อประโยชนใหแกตน สุขสันติ์ บุณยากร : ระบบบริหารราชการไทย

×