Presentazione di Nicola C. Salerno all'AIES 2010Nc Salerno
Presentazione di Nicola C. Salerno al Convegno AIES 2010. Analisi dettagliata delle ipotesi alla base delle proiezioni di spesa sanitaria fatte da AWG-ECOFIN, OCSE, FMI, CERM.
Un test sulle ipotesi delle proiezioni a medio-lungo termine della spesa sani...Nc Salerno
Si applica a ritroso nel tempo la metodologia di proiezione della spesa sanitaria utilizzata da Ocse-Ecofine basata sui profili di spesa pro-capite per fasce di età. Si ricostruisce l’incidenza della spesa sul Pil tra il 1988 e il 2012e la si confronta con il dato storico.
Il nuovo numero di Welfare 24, newsletter di Assidai, il Fondo di Assistenza Sanitaria non profit di emanazione Federmanager rivolto ai manager, ai quadri e alle alte professionalità è speciale.
Abbiamo, infatti, realizzato un’intervista, in esclusiva per Assidai, al Ministro della Salute, Beatrice Lorenzin, che ci offre un’ampia e approfondita panoramica sulle principali sfide della sanità italiana. Con un punto fermo: la sanità pubblica e quella privata non sono alternative, ma devono lavorare in modo integrato per migliorare le prospettive di sostenibilità ed efficienza del Sistema sanitario nazionale e, di conseguenza, la qualità di vita dei cittadini.
L’intervento poi del Presidente Federmanager, Stefano Cuzzilla, richiama i valori di responsabilità e programmazione nazionale citati durante l’Assemblea nazionale Federmanager di venerdì 26 maggio.
Infine, segnaliamo l’approfondimento sulla fiscalità dei contributi e delle prestazioni Assidai e la possibilità di devolvere il proprio 5x1000 a Vises Onlus.
Presentazione di Nicola C. Salerno all'AIES 2010Nc Salerno
Presentazione di Nicola C. Salerno al Convegno AIES 2010. Analisi dettagliata delle ipotesi alla base delle proiezioni di spesa sanitaria fatte da AWG-ECOFIN, OCSE, FMI, CERM.
Un test sulle ipotesi delle proiezioni a medio-lungo termine della spesa sani...Nc Salerno
Si applica a ritroso nel tempo la metodologia di proiezione della spesa sanitaria utilizzata da Ocse-Ecofine basata sui profili di spesa pro-capite per fasce di età. Si ricostruisce l’incidenza della spesa sul Pil tra il 1988 e il 2012e la si confronta con il dato storico.
Il nuovo numero di Welfare 24, newsletter di Assidai, il Fondo di Assistenza Sanitaria non profit di emanazione Federmanager rivolto ai manager, ai quadri e alle alte professionalità è speciale.
Abbiamo, infatti, realizzato un’intervista, in esclusiva per Assidai, al Ministro della Salute, Beatrice Lorenzin, che ci offre un’ampia e approfondita panoramica sulle principali sfide della sanità italiana. Con un punto fermo: la sanità pubblica e quella privata non sono alternative, ma devono lavorare in modo integrato per migliorare le prospettive di sostenibilità ed efficienza del Sistema sanitario nazionale e, di conseguenza, la qualità di vita dei cittadini.
L’intervento poi del Presidente Federmanager, Stefano Cuzzilla, richiama i valori di responsabilità e programmazione nazionale citati durante l’Assemblea nazionale Federmanager di venerdì 26 maggio.
Infine, segnaliamo l’approfondimento sulla fiscalità dei contributi e delle prestazioni Assidai e la possibilità di devolvere il proprio 5x1000 a Vises Onlus.
Il primo passo obbligato per la spending review in sanità è l\'inserimento di principi di selettività nell\'offerta delle prestazioni. Dall\'universalismo assoluto all\'universalismo selettivo.
Di Lorenzo Bordogna
Nell’ultimo ventennio la pubblica amministrazione è stata interessata da molteplici interventi riformatori. Come è stato rilevato da molti osservatori, forse si sarebbe dovuto dedicare meno sforzi a realizzare “meno stato” e più attenzione a rispondere alla domanda “quale stato”. Lo stesso processo di digitalizzazione dell’amministrazione, pensato da molti come il cavallo di Troia dell’innovazione, ha prodotto risultati differenti: accanto a soluzioni di eccellenza si sono registrati esiti negativi o irrilevanti. È apparso evidente che il cambiamento della Pubblica Amministrazione, come peraltro di altre organizzazioni, non è prevalentemente né processo normativo né un processo tecnologico. Come progettare il cambiamento della Pubblica Amministrazione? Immettere una leva di giovani qualificati che sopperisca ai deficit di organico e di competenze? Intervenire sull’organizzazione con un approccio consapevole della molteplicità delle variabili in gioco (cultura, meccanismi operativi, sistemi incentivanti, relazioni industriali, condivisione degli obiettivi) e dell’importanza della partecipazione dei lavoratori in termini di saperi e competenze?
Lorenzo Bordogna è Professore ordinario di Sociologia economica all’Università di Milano, dove presiede il Nucleo di Valutazione. Sui temi del lavoro pubblico ha collaborato con la Commissione Europea, la European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, l’ILO, l’Aran. Recenti pubblicazioni sono: Public Service Management and Employment Relations in Europe: Emerging from the Crisis, Routledge, Londra, 2016, con S. Bach e Italy: The Uncertainties of Endless Reform Routledge, Londra, 2016.
L'articolo a colonna sul lato destro, con titolo evidenziato in verde, riporta alcuni commenti degli esperti. Tra questi, anche il mio (Nicola Salerno, CeRM), riguardante il contributo applicabile alle pensioni per riassorbire, almeno in parte, i generosi vantaggi elargiti dalle regole di calcolo retributive.
L’integrazione pubblico-privato nel finanziamento della sanità e dell’assiste...Nicola_C_Salerno
Il Quaderno contiene una dettagliata ricostruzione dell’evoluzione del quadro normativo relativo agli strumenti di copertura della spesa privata per sanità e assistenza alla persona: dall’out-of-pocket, ai fondi sanitari vecchi e nuovi, alle società di mutuo soccorso, alle assicurazioni.
Le conclusioni si svolgono attorno a tre questioni su cui si vorrebbe sollecitare il dibattito:
(1) L’introduzione di fondi welfare, che perseguono nel contempo finalità previdenziali sia in ambito pensionistico che sanitario;
(2) La razionalizzazione della fiscalità agevolata, facendo perno sullo schema della detrazione “a piramide”;
(3) La distinzione “doc” / “non doc” di cui si stanno, forse, sottovalutando alcune problematicità, attuali e prospettiche.
Assieme al Quaderno (liberamente scaricabile su www.cermlab.it), si rendono disponibili le slide della presentazione sullo stesso tema tenuta da in Ania il 16 Giugno 2010. Queste slide sono utili anche per una visione sintetica dei contenuti del Quaderno.
Un Test sulle Ipotesi delle Proiezioni a medio-lungo termine della Spesa Farm...Nc Salerno
Se si applica al medio-lungo periodo passato (1988-2012) la metodologia che Ecofin-Ocse utilizzano per le proiezioni nel medio-lungo periodo futuro, si può confrontare la serie storica della spesa farmaceutica territoriale pubblica lorda con la ricostruzione della stessa serie. Come già per la spesa sanitaria nel lavoro “Un test sulle ipotesi delle proiezioni a medio-lungo termine della spesa sanitaria”, la ricostruzione permette di isolare la serie sia dall’influenza della politica di bilancio sia dalle riforme strutturali avvenute nell’ultimo ventennio.
Nicola C. Salerno
Sostenibilità Sistemi Sanitari Regionali Cerm 2013 2010 Sommario EstesoNevio Boscariol
Questo lavoro è il primo di una serie che CeRM, http://www.cermlab.it/, dedica alla proiezione della spesa sanitaria pubblica a carico del Servizio Sanitario Regionale. Partendo dai profili di spesa tariffaria pro-capite per fascia di età delle Regioni benchmark, di fonte Ministero della Salute, si costruiscono i profili di spesa pro-capite calibrati sulla spesa effettivamente transitata sul conto di tesoreria, così come risultante dalla Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese.
Questa newsletter offre svariati spunti di riflessione: dalla presentazione della nuova Commissione Federmanager per la messa a punto di soluzioni innovative per la salute, alla crescente necessità di un secondo pilastro a sostegno del Sistema sanitario nazionale. Del resto, come emerge da un’indagine che riportiamo in questa newsletter, sono sempre più gli italiani che si indebitano per curarsi. Ulteriori elementi di analisi vengono poi forniti dall'intervista al Responsabile Risorse Umane di Techno Sky, Giancarlo Gugliotta e dall’intervento del Presidente di Federmanager, Stefano Cuzzilla, sul welfare integrativo.Infine, un punto sui convenzionamenti diretti e su un’altra novità, non certo secondaria: dal primo febbraio sul portale di Assidai è disponibile l’applicazione che consentirà alle Associazioni Territoriali Federmanager di offrire ai propri iscritti il servizio di caricamento on line delle domande di rimborso. In ultimo segnaliamo che è ormai al cancelletto di partenza il II° Campionato Nazionale di Sci di Federmanager, che si terrà tra il 17 e il 20 marzo nella prestigiosa cornice di Cortina d’Ampezzo.
Buona lettura!
Assidai
Il primo passo obbligato per la spending review in sanità è l\'inserimento di principi di selettività nell\'offerta delle prestazioni. Dall\'universalismo assoluto all\'universalismo selettivo.
Di Lorenzo Bordogna
Nell’ultimo ventennio la pubblica amministrazione è stata interessata da molteplici interventi riformatori. Come è stato rilevato da molti osservatori, forse si sarebbe dovuto dedicare meno sforzi a realizzare “meno stato” e più attenzione a rispondere alla domanda “quale stato”. Lo stesso processo di digitalizzazione dell’amministrazione, pensato da molti come il cavallo di Troia dell’innovazione, ha prodotto risultati differenti: accanto a soluzioni di eccellenza si sono registrati esiti negativi o irrilevanti. È apparso evidente che il cambiamento della Pubblica Amministrazione, come peraltro di altre organizzazioni, non è prevalentemente né processo normativo né un processo tecnologico. Come progettare il cambiamento della Pubblica Amministrazione? Immettere una leva di giovani qualificati che sopperisca ai deficit di organico e di competenze? Intervenire sull’organizzazione con un approccio consapevole della molteplicità delle variabili in gioco (cultura, meccanismi operativi, sistemi incentivanti, relazioni industriali, condivisione degli obiettivi) e dell’importanza della partecipazione dei lavoratori in termini di saperi e competenze?
Lorenzo Bordogna è Professore ordinario di Sociologia economica all’Università di Milano, dove presiede il Nucleo di Valutazione. Sui temi del lavoro pubblico ha collaborato con la Commissione Europea, la European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, l’ILO, l’Aran. Recenti pubblicazioni sono: Public Service Management and Employment Relations in Europe: Emerging from the Crisis, Routledge, Londra, 2016, con S. Bach e Italy: The Uncertainties of Endless Reform Routledge, Londra, 2016.
L'articolo a colonna sul lato destro, con titolo evidenziato in verde, riporta alcuni commenti degli esperti. Tra questi, anche il mio (Nicola Salerno, CeRM), riguardante il contributo applicabile alle pensioni per riassorbire, almeno in parte, i generosi vantaggi elargiti dalle regole di calcolo retributive.
L’integrazione pubblico-privato nel finanziamento della sanità e dell’assiste...Nicola_C_Salerno
Il Quaderno contiene una dettagliata ricostruzione dell’evoluzione del quadro normativo relativo agli strumenti di copertura della spesa privata per sanità e assistenza alla persona: dall’out-of-pocket, ai fondi sanitari vecchi e nuovi, alle società di mutuo soccorso, alle assicurazioni.
Le conclusioni si svolgono attorno a tre questioni su cui si vorrebbe sollecitare il dibattito:
(1) L’introduzione di fondi welfare, che perseguono nel contempo finalità previdenziali sia in ambito pensionistico che sanitario;
(2) La razionalizzazione della fiscalità agevolata, facendo perno sullo schema della detrazione “a piramide”;
(3) La distinzione “doc” / “non doc” di cui si stanno, forse, sottovalutando alcune problematicità, attuali e prospettiche.
Assieme al Quaderno (liberamente scaricabile su www.cermlab.it), si rendono disponibili le slide della presentazione sullo stesso tema tenuta da in Ania il 16 Giugno 2010. Queste slide sono utili anche per una visione sintetica dei contenuti del Quaderno.
Un Test sulle Ipotesi delle Proiezioni a medio-lungo termine della Spesa Farm...Nc Salerno
Se si applica al medio-lungo periodo passato (1988-2012) la metodologia che Ecofin-Ocse utilizzano per le proiezioni nel medio-lungo periodo futuro, si può confrontare la serie storica della spesa farmaceutica territoriale pubblica lorda con la ricostruzione della stessa serie. Come già per la spesa sanitaria nel lavoro “Un test sulle ipotesi delle proiezioni a medio-lungo termine della spesa sanitaria”, la ricostruzione permette di isolare la serie sia dall’influenza della politica di bilancio sia dalle riforme strutturali avvenute nell’ultimo ventennio.
Nicola C. Salerno
Sostenibilità Sistemi Sanitari Regionali Cerm 2013 2010 Sommario EstesoNevio Boscariol
Questo lavoro è il primo di una serie che CeRM, http://www.cermlab.it/, dedica alla proiezione della spesa sanitaria pubblica a carico del Servizio Sanitario Regionale. Partendo dai profili di spesa tariffaria pro-capite per fascia di età delle Regioni benchmark, di fonte Ministero della Salute, si costruiscono i profili di spesa pro-capite calibrati sulla spesa effettivamente transitata sul conto di tesoreria, così come risultante dalla Relazione Generale sulla Situazione Economica del Paese.
Questa newsletter offre svariati spunti di riflessione: dalla presentazione della nuova Commissione Federmanager per la messa a punto di soluzioni innovative per la salute, alla crescente necessità di un secondo pilastro a sostegno del Sistema sanitario nazionale. Del resto, come emerge da un’indagine che riportiamo in questa newsletter, sono sempre più gli italiani che si indebitano per curarsi. Ulteriori elementi di analisi vengono poi forniti dall'intervista al Responsabile Risorse Umane di Techno Sky, Giancarlo Gugliotta e dall’intervento del Presidente di Federmanager, Stefano Cuzzilla, sul welfare integrativo.Infine, un punto sui convenzionamenti diretti e su un’altra novità, non certo secondaria: dal primo febbraio sul portale di Assidai è disponibile l’applicazione che consentirà alle Associazioni Territoriali Federmanager di offrire ai propri iscritti il servizio di caricamento on line delle domande di rimborso. In ultimo segnaliamo che è ormai al cancelletto di partenza il II° Campionato Nazionale di Sci di Federmanager, che si terrà tra il 17 e il 20 marzo nella prestigiosa cornice di Cortina d’Ampezzo.
Buona lettura!
Assidai
LA SPESA SANITARIA SSN IN ITALIA E NEL LAZIO. Ricostruzione con la metodologi...Nc Salerno
FFM, 12 Novembre 2013
Si è riaperto il dibattito su sanità e benchmark di spesa.
Pochi i progressi che si possono intravedere rispetto agli anni scorsi.
Si procede troppo lentamente e senza un supporto adeguato di dati e valutazioni di impatto.
Il lavoro allegato è il primo di una serie dedicata ai Sistemi Sanitari Regionali.
Si comincia dal Lazio.
Livello e dinamica della spesa sanitaria corrente del Lazio sono messi a confronto con i corrispondenti dati nazionali, nel periodo che va dal 1990 al 2010 (anno più recente coperto da <health> dell’Istat).
L’analisi segue la metodologia utilizzata da Ecofin e Ocse per le proiezioni a medio-lungo termine della spesa: profili di spesa pro-capite per fasce di età, agganciati alla dinamica del Pil pro-capite, applicati alla struttura demografica.
Nel 1990 le spese pro-capite per fasce di età del Lazio erano di coltre il 9% superiori alle corrispondenti spese dell’aggregato Italia. Nel 2010 lo scarto è aumentato a oltre il 13%, come conseguenza di una dinamica più intensa di quella media italiana, soprattutto dopo il 2000.
Nell’aggregato Italia, le simulazioni mostrano che la spesa pro-capite per fasce di età è cresciuta, tra il 1990 e il 2010, con un mark-up di circa 1 p.p. sul tasso di crescita del Pil pro-capite nazionale. Per il Lazio il mark-up si è attestato a 1,2-1,3.
I più alti livelli e la più intensa dinamica del Lazio non trovano giustificazione né nella demografia (le simulazioni ne tengono conto) né in fattori di tipo economico (si tratta di spesa Lea che per definizione deve seguire dappertutto lo sviluppo delle capacità d’offerta del Paese).
Se il Lazio avesse condiviso sia la spesa pro-capite per fasce di età che la dinamica dell’aggregato Italia, si sarebbero liberate risorse considerevoli, pari allo 0,8-0,9% del Pil regionale nel 2010, equivalenti a circa 1,3 miliardi di Euro.
È da rimarcare come la maggior parte dello scarto di efficienza del Lazio maturi successivamente al 2000. Difficile dimostrare il nesso di causalità sul piano statistico, ma la coincidenza con l’avvio del “cantiere federalista”, in quasi quindici anni mai approdato a conclusione, è, almeno nel caso del Lazio, molto forte. Un monito a metter fine alle incertezze e concretizzare le riforme.
Non bisogna avere paura dei numeri. Quantificare è un passaggio ineludibile per il buon governo. Nelle prossime edizioni dei Welfare Reforming Papers saranno, di volta in volta, sviluppati i casi delle altre Regioni e Province Autonome, sino a mettere assieme una mappatura completa e coerente a servizio delle scelte.
Spero che il lavoro e le elaborazioni contenute possano essere di interesse e soprattutto di utilità a fare.
Grazie e vive cordialità, nicola c. salerno
L'economia italiana dopo il covid 19 - the italian economy after covid-19SalvatoreSpadaro4
L' elaborato affronta il tema dell’impatto della crisi in Italia, evidenziando la rilevanza del legame tra l’economia nazionale e il sistema globale. In questo quadro, il PNRR, di recente
approvato dal nostro Parlamento, costituisce un’occasione per il rilancio nazionale e per la ripresa del processo di convergenza del Sud Italia con le aree più sviluppate del Paese. Resta un
interrogativo aperto se l’Italia sarà davvero in grado di sfruttare la crisi Covid-19 per accelerare le trasformazioni di cui ha tanto bisogno in adesione al progetto europeo.
La spesa sanitaria SSN in Basilicata - Analisi e benchamrking con la metodolo...Nc Salerno
Il terzo appuntamento della collana Welfare Reforming Papers è dedicato, dopo il Lazio e l'Emilia Romagna, al sistema sanitario regionale della Basilicata
Dopo tanti anni in cui ha utilizzato risorse inferiori alla media nazionale, oggi la Basilicata vede la sua spesa sanitaria corrente pro-capite standardizzata allineata alla media. La standardizzazione serve per tener conto della diversa composizione per età dei cittadini residenti nelle varie Regioni.
Dimamica e tempi di convergenza fanno capire, tuttavia, che il gap, anche se in termini percentuali si è andato assottigliando rispetto al forte divario del 1990, alla fine non è stato chiuso grazie a scelte consapevoli e esplicite. L’allineamento alla media nazionale, arrivato dopo il 2006-2007, più che il frutto di un processo di convergenza coordinato e guidato, appare la conseguenza della crisi economico-finanziaria, che ha livellato le dotazioni di tutte le Regioni agendo maggiormente lì dove c’erano più risorse disponibili (in senso relativo) e più leggermente dove le risorse erano già al di sotto della media.
Dal punto di vista degli standard di spesa, la Basilicata può essere considerata tra le Regioni che già soddisfano i requisiti. Anzi, l’analisi dimostra che nell’ultimo ventennio la Regione ha fronteggiato la difficoltà di dotazioni finanziarie inferiori alla media Italia, con stacchi percentuali della spesa pro-capite standardizzata che nei primi anni Novanta erano addirittura a doppia cifra.
Il giudizio potrebbe apparire troppo positivo e va necessariamente contemperato con due osservazioni molto importanti sul piano di policy.
In primo luogo, la dimensione finanziaria deve combinarsi con quella della qualità e dell’adeguatezza dell’offerta. Questo paper analizza solo l’equilibrio dei conti, ma altre analisi e statistiche disponibili (es. il Progetto “Bersagli” della Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa) sono concordi nell’individuare un significtaivo gap di qualità/adeguatezza rispetto alle realtà territoriali migliori. La Regione ha il dovere di eliminare questo gap.
In secondo luogo, deve esser chiaro che quando si afferma che la Basilicata ha avuto accesso a minori risorse rispetto alla media Italia, lo scenario di riferimento è quello in cui ogni cittadino ha ogni anno a disposizione le medesime risorse pro-capite per fasce di età, indipendentemente dalla Regione dove è nato o risiede. Il benchmark, in altri termini, è uno scenario di piena solidarietà e redistribuzione territoriale che è sì coerente con i principi alla base del nostro sistema sanitario e prima ancora della nostra Costituzione, ma che deve valere come impegno inderogabile, per le Regioni beneficiarie, a utilizare al meglio i flussi redistributivi per raggiungere gli obiettivi dei Lea e promuovere sviluppo sociale ed economico.
Ipotesi di riduzione dei contributi pensionistici al primo pilastro. Una prim...Nicola_C_Salerno
La prima quantificazione di una ipotesi di riduzione dei contributi pensionistici obbligatori per gli under 40 lavoratori dipendenti regolari (pubblici e privati, full time e part time).
Le elaborazioni sono descritte passo passo.
CeRM, Settembre 2012
Vi racconto perchè ho votato FARE-FiD alla Camera e M5S al Sento.
Me lo chiedono in tanti.
A tutti rispondo con queste poche righe, mano alla coscienza.
Non è stato un voto facile.
Che viva l'Italia! nicola
Tra il Gennaio 2001 e il Settembre 2012, sono poste a confronto le seguenti tre serie:
1) Commercio al dettaglio a valori nominali;
2)Prezzi al consumo (indice armonizzato Europa, HICP);
3) Commercio al dettaglio in termini reali (depurato dalla dinamica dei prezzi).
Ne emerge una forbice impressionante, con in mezzo le famiglie.
Le serie sono quelle Istat destagionalizzate. Valori del Gennaio 2011 normalizzati all\'unita\'.
::: IL VIAGGIO ::: Una versione moderna dell\'ippogrifo. Un po\' vascello un po\' lampara, un po\' macchina fuoristrada un po\' pullman a più piani, un po\' casa semovente un po\' Carro della Bruna. Ce n\'è per tutti i gusti. Sembra lì lì per collassare su di sè, ma poi dura finchè va. Più o meno è così la mia valigia quando parto. Un grazie all\'immaginazione e alla mano di Paolo Freuli.
Delega al Governo per la riforma del sistema pensionistico e principi di racc...Nicola_C_Salerno
PROPOSTA CERM DI <<Delega al Governo per la riforma del sistema pensionistico e principi di raccordo con il mercato del lavoro e il welfare system>>
Articolo per ALTROCONSUMO - Tassare gli alimenti dannosi per la salute e per ...Nicola_C_Salerno
Tassare o non tassare le bibite analcoliche zuccherine e i superalcolici? La domanda è parte della più generale questione se ricorrere o meno alla leva fiscale per correggere abitudini alimentari dannose per il singolo e, attraverso le esternalità e le interconnessioni economiche tra singolo e società, dannose per tutti i cittadini.
Se il discorso resta su un piano teorico-filosofico, la contrapposizione tra sovranità del consumatore nelle sue scelte quotidiane e principi di “raccordo” con equilibri collettivi è condannata a rimanere insoluta. È quanto ha dimostrato il rapido e incompleto dibattito che si è svolto in Italia nel mese di Agosto 2012, dopo la proposta, poi abbandonata, di adottare una “tassa pro salute”.
Bisogna cambiare prospettiva, e contestualizzare il più possibile per tenere conto della complessità dei mercati (potere del marketing, sollecitazioni multimediali, mode globalizzate, etc.), delle proporzioni macroeconomiche che le singole azioni di consumo possono raggiungere quando sono diffuse e frequenti (in primis sui conti della sanità e del welfare), e soprattutto delle interdipendenze sempre più forti che legano tra loro i comportamenti dei cittadini nelle società moderne, anche al di là dei confini nazionali.
Se così si procede, la tassa sugli alimenti dannosi smette di far paura e di apparire un residuato di qualche passato illiberale, e può trovare le sue fondamenta economiche e giuridiche. Bisogna, però, saperla disegnare e utilizzare bene, magari impostandola nella forma di una rimodulazione delle aliquote Iva e, visto che la materia Iva è da tempo oggetto di tentativi di convergenza europea, dandole da subito un respiro europeo.
Federalismo o Iperlocalismo nelle rifome italiane?Nicola_C_Salerno
Sono passati quasi dodici anni dal D. Lgs. n. 56-2000, il primo atto normativo che ha tentato di reimpostare il finanziamento e la governance della sanità su basi federaliste. Da allora, il Legislatore è intervenuto più volte sul tema, dalla riforma costituzionale del 2001 sino alla Legge n. 42-2009 e alla sua scia attuativa, passando per varie ipotesi di realizzazione del federalismo, alcune rimaste in bozza, altre arenatesi nella discussione parlamentare, una anche respinta con referendum costituzionale nel 2006. Quasi dodici anni di “cantiere” federalista, senza riuscire ad approdare ad un rinnovato modello di governance, completo in tutte le sue parti, economico-finanziarie, istituzionali, di regolazione, di rappresentanza e responsabilizzazione politica.
L’attestazione dell’incapacità a chiudere la trasformazione federalista è arrivata adesso. L’urgenza della crisi ha obbligato a cambiare prospettiva. Da un approccio sistemico e strutturale si è passati, con la spending review “Monti-Giarda”, a focalizzare l’attenzione su poche significative poste di bilancio, fissando per loro dei livelli standard. La ricerca di risparmi rapidi ha reso necessario ripiegare su strumenti di governance già sperimentati in passato, come i target su singole voci di spesa, in contraddizione con tutto il processo legislativo condotto almeno dal 2009 ad oggi, che aveva scelto di impostare la standardizzazione a livello macro e secondo una logica top-down. Il livello macro per lasciare alle Regioni una sufficiente sfera di autonomia organizzativa nell’allocazione delle risorse tra funzioni e capitoli di spesa. La logica top-down per inserire il finanziamento all’interno di un andamenti sostenibili delle finanze pubbliche.
È stata proprio quella sfera di autonomia organizzativa a costituire uno dei punti deboli della via italiana al federalismo. Non perché di principio essa non sia corretta e anzi auspicabile, ma perché è rimasta solo a livello di disegno del meccanismo di finanziamento, e non si è approfondita sul piano operativo, non è stata sorretta da un sufficiente disegno delle Istituzioni e delle relazioni tra livelli di governo e amministrazione.
Utile portare un esempio concreto di questa incompletezza del federalismo che, a fronte di un tentativo di costruire un finanziamento in prospettiva strutturale e sistemica, ha sottovalutato l’esigenza di un parallelo approccio sistemico anche per quanto riguarda lo svolgimento operativo delle varie funzioni (Il famoso “chi fa che cosa?”). Questo punto di debolezza ha sinora esposto al rischio di iperlocalismo, che è una delle degenerazioni del federalismo.
Tempo fa ho ricevuto in CeRM questa mail di una cittadina che mi chiedeva lumi sulla disorganizzazione che pervade i rapporti tra Regioni e tra Regioni e Enti Locali. Suggerisco di leggerla per intero questa mail, perché porta un riscontro concreto della frammentazione e sistemica e delle sovraspese evitabili.
Federalismo o Iperlocalismo nelle rifome italiane?
Nicola Salerno Capitolo Libro Previnet
1. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
DAI TREND DI SPESA SANITARIA
AI TASSELLI DI UNA NUOVA GOVERNANCE
CON FINANZIAMENTO MULTIPILLAR E FONDO WELFARE DEL CERM
di Nicola C. Salerno1
Nei prossimi decenni tutti i Paesi ad economia e welfare sviluppati
dovranno fronteggiare spese sanitarie fortemente crescenti, con
trend potenziali che nel lungo periodo, al 2050-2060, potrebbero
raddoppiare o più che raddoppiare l’incidenza della componente
pubblica sul Pil. Così emerge dalle più recenti proiezioni Awg-
Ecofin, Ocse e Fmi. Non si tratta di casi scolastici di proiezione,
dal momento che la dinamica storicamente osservata dal Dopoguerra ad
oggi ci ha già posto di fronte ad aumenti di questa proporzione e
anche più forti. Alla domanda «Dove va la spesa?», la risposta che
appare più responsabile è «È questo l’ordine di grandezza del
potenziale di crescita sul Pil», oltre che delle pressioni che
potranno giungere alle finanze pubbliche e all’equilibrio socio-
economico.
E si deve anche considerare che la dinamica storicamente osservata
ingloba gli effetti delle politiche di governo e stabilizzazione
della spesa. Corrispondentemente, la dinamica potenziale,
sottostante i profili di incidenza della spesa sul Pil dal 1960 ad
oggi, è stata addirittura superiore. Se per la spesa effettiva si
deve parlare di incidenza sul Pil raddoppiata e, in alcuni casi,
aumentata di multipli sino a tre e oltre, per la spesa potenziale
l’aumento sarebbe stato molto più intenso.
Di fronte a tali prospettive, è necessario che il policy maker si
attivi subito affinché gli strumenti a disposizione siano
1
Direttore Area Finanza Pubblica e Regolazione, CeRM.
1
2. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
all’altezza di governare e bilanciare costantemente il trade-off tra
sostenibilità finanziaria e adeguatezza delle prestazioni. Il solo
finanziamento a ripartizione che contraddistingue la maggior parte
dei sistemi sanitari non potrà reggere l’impatto; ma non potrà
essere risolutivo neppure l’affiancamento di finanziamenti privati
che si affidino a soluzioni di pura mutualità o di assicurazione.
Criteri di finanziamento, in ambito pubblico o privato, che si
affidino esclusivamente o prevalentemente al concorso, anno per
anno, di tutti gli assicurati per finanziare il fabbisogno espresso
nello stesso anno, inevitabilmente produrranno effetti distorsivi e
depressivi. È impensabile, infatti, che la massa reddituale
disponibile anno per anno possa sostenere il confronto con una spesa
a finanziare che crescerà a ritmi così forti. E assieme agli effetti
distorsivi/depressivi è certo che emergeranno fenomeni di
razionamento e restringimento del perimetro delle prestazioni
offerte (sia nel pubblico che nel privato), oppure rinunce dei
diretti interessati a dotarsi di coperture sanitarie (nel privato).
Tutti i Paesi, con sistemi a prevalenza pubblica o privata, e tra i
pubblici sia quelli di tradizione bismarckiana che beveridgiana,
dovranno affrontare ristrutturazioni profonde nei meccanismi di
finanziamento del loro welfare.
Un punto cardine dovrà essere la diversificazione multipilastro del
finanziamento, per affiancare al criterio a ripartizione pubblico
(pay-as-you-go), a quello privato di mutualità pura, e a quello
assicurativo privato (pooling supportato da riserve matematiche), il
criterio basato su investimenti reali di lungo termine sui mercati
(l’accumulazione reale). Un punto che, nei meccanismi fondamentali,
si presenta tel quel sia per la sanità che per le pensioni. Finché
l’affiancamento del privato al pubblico avviene rimanendo
nell’ambito della messa in comune di risorse prodotte anno per anno,
per far fronte alle esigenze di coloro che esprimono, in quello
stesso anno, richieste di prestazioni, la diversificazione
multipillar non è in grado di produrre cambiamenti strutturali. Il
2
3. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
fattore, in grado di fare la differenza sul piano strutturale, è
l’inserimento di sufficienti quote di accumulazione reale, tramite
programmi di investimento reale di lungo termine.
Nelle pagine seguenti si approfondisce questo snodo, essenziale nel
disegno delle riforme.
1. Dalle proiezioni di spesa sanitaria
all’equilibrio socio-economico
Bastano pochi esempi per rendersi conto di quali saranno le
difficoltà per la finanza pubblica e per il sistema sanitario, senza
interventi sul lato del reperimento delle risorse.
In Italia, per stabilizzare l’incidenza della spesa sanitaria
pubblica sul Pil al livello attuale, nel 2050 il coverage2 dovrebbe
ridursi dall’attuale 75 per cento circa al 50 per cento se si fa
riferimento allo scenario centrale di Awg-Ecofin, quello incentrato
sul solo invecchiamento della popolazione e preso a riferimento ogni
anno nei Programmi di Stabilità presentati dai Partner Ue). Oppure
significativamente al di sotto del 50 per cento se si fa riferimento
allo scenario a più intensa crescita tracciato dall’Ocse, che oltre
alla variabile demografica considera anche l’impatto
dell’avanzamento tecnologico e dell’emersione di nuovi bisogni. Si
manifesterebbero problemi sia per la copertura dei livelli
essenziali di assistenza sia, a maggior ragione, per l’inclusione
dell’innovazione nei livelli essenziali.
Se le proiezioni sono quelle Ocse, per ricondurre il debito pubblico
italiano al 60 per cento del Pil nel 2050, sarebbe necessario un
2
Il rapporto tra la spesa sanitaria pubblica e la spesa sanitaria complessiva
(pubblica e privata).
3
4. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
profilo di avanzi di bilancio continuamente crescente sino a
superare il 10 per cento del Pil, con conseguente totale
«ingessamento» della politica annuale di bilancio3.
Oggi, in Italia, ogni persona attiva finanzia la spesa pubblica per
pensioni e sanità dedicata agli ultrasessantacinquenni con risorse
equivalenti ad oltre il 31 per cento del Pil pro-capite. Al 2050,
questo valore sarà del 42,2 per cento se si considerano le
proiezioni per pensioni e sanità dello scenario centrale di Awg-
Ecofin; e del 48,6 per cento se le proiezioni della sanitaria sono
quelle dello scenario a più intensa crescita dell’Ocse4.
L’incremento dei ratios al 2050 deriverà soprattutto dalla sanità,
come testimonia il dato che emerge se le proiezioni sanitarie Awg-
Ecofin (scenario Awg-reference) sono sostituite con quelle Ocse.
Nella media Ue-15, i tre valori sono rispettivamente 25,2, 38,3 e
45%5.
3
Cfr. F. Pammolli e N.C. Salerno, La sanità in Italia – Federalismo, regolazione
dei mercati, sostenibilità delle finanze pubbliche, Bologna, il Mulino – Arel,
2008. Gli avanzi sono quelli complessivi di bilancio. La previsione di spesa è
essenziale per verificare quale avanzo di bilancio è necessario per ottenere un
prefissato target di debito pubblico (in % Pil). Se una voce di spesa aumenta in
percentuale del Pil, di pari passo si dovranno correggere o le entrate (in
aumento) o le altre spese (in diminuzione), a parità di target che si desidera
raggiungere. La dinamica delle entrate e delle uscite definisce la dinamica del
saldo di bilancio. Nell’esercizio condotto, le ipotesi macroeconomiche (evoluzione
del Pil, tasso di interesse sul debito, evoluzione delle altre voci di spesa
collegate e non collegate all’età) sono mutuate dal Programma di Stabilità
dell’Italia del Ministero dell’Economia e delle Finanze.
4
L’esercizio è descritto in dettaglio in F. Pammolli e N.C. Salerno, Spesa
sanitaria: quali ipotesi per quali proiezioni? Ecofin e Ocse a confronto. La spesa
per ultra 65enni è rapportata agli attivi (o agli occupati in altro scenario pure
sviluppato), mentre come grandezza di scala si utilizza il Pil pro-capite su tutti
i residenti. Con il rapporto tra, da un lato, la spesa sopportata da ogni attivo a
titolo di ripartizione (pay-as-you-go) e, dall’altro, il Pil per cittadino
residente, si intende cogliere quale percentuale del Pil di cui mediamente dispone
un cittadino attivo/occupato andrà a servizio della ripartizione. Un ordine di
grandezza che aiuta ad interrogarsi sulla sostenibilità di un meccanismo di
finanziamento affidato quasi esclusivamente alla ripartizione e dei flussi di
redistribuzione che esso formalmente attiva tra individui e tra generazioni. Sono
i flussi formali di redistribuzione che rilevano ai fini della valutazione degli
effetti distorsivi che possono diffondersi sul mercato del lavoro (offerta e
domanda) e sulle scelte di investimento. Ipotesi che riguardino la condivisione
interna ai nuclei familiari delle prestazioni sanitarie e assistenziali (i flussi
di redistribuzione informali) non possono essere considerate, perché trascurano le
modalità con cui le risorse si formano nel sistema economico e sono allocate. Nel
citato lavoro di Pammolli e Salerno i calcoli sono descritti integralmente.
5
Molto interessante, su questo punto, un confronto con la contabilità
intergenerazionale descritta per gli Usa in L.J. Kotlikoff, The Healthcare Fix -
Universal Insurance for All Americans, 2007, The MIT Press. Ne emerge come
l’Europa, e in particolare l’Italia, si trovino oggi a vivere sproporzioni che gli
Usa paventano di raggiungere tra quindici/venti anni. Per inciso, il volume
4
5. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
Oggi, in Italia, ogni persona occupata finanzia la spesa pubblica
per pensioni e sanità dedicata agli ultrasessantacinquenni con
risorse equivalenti ad oltre il 52,6 per cento del Pil pro-capite.
Al 2050, questo valore sarà del 62,3 per cento se si considerano le
proiezioni per pensioni e sanità dello scenario centrale di Awg-
Ecofin; e del 71,5 per cento se le proiezioni della sanitaria sono
quelle dello scenario a più intensa crescita dell’Ocse. Nella media
Ue-15, i tre valori sono rispettivamente 36,2, 51,5 e 60,4 per
cento. I sistemi di finanziamento monopillar pay-as-you-go pubblici,
che contraddistinguono quasi tutti i Paesi europei, reggeranno a
cambiamenti di questa entità?6
Se la dinamica della spesa si posizionasse anche solo in una
situazione intermedia tra lo scenario centrale di Awg-Ecofin e
quello a più intensa crescita dell’Ocse, in Italia nel 2050
l’incidenza della spesa sanitaria pubblica sul Pil arriverebbe ad
approssimare quella della spesa pensionistica pubblica. Quale spazio
rimarrebbe per finanziare gli altri istituti di welfare? Questa
domanda non può rimanere senza risposta, tenuto conto che la
diversificazione degli istituti di welfare (per famiglia, minori,
povertà, accesso alla casa, education, mercato del lavoro, etc.) ha
effetti positivi sia sullo stato di salute (fisica e mentale) che
sullo sviluppo economico, e con ciò rientra a pieno titolo nelle
azioni di policy su cui puntare per governare il trade-off tra
esigenze di spesa sanitaria e disponibilità di risorse. E tenuto
altresì conto che gli istituti di welfare a finalità redistributiva-
assicurativa non possono fare a meno del finanziamento a
ripartizione, oggi in Italia esaurito dai due monopillar pubblici
delle pensioni e della sanità.
contiene numerosi spunti per valutare i vincoli finanziari con cui dovrà misurarsi
la sanità pubblica Usa dopo che la recente riforma «Obama» ne ha esteso il
coverage.
6
Sono coinvolti tutti, sia sistemi à la Bismarck che sistemi à la Beveridge.
Variazioni significative (tra i 10 e i 20 punti percentuali) del carico sugli
attivi e sugli occupati si realizzeranno, a policy invariata, anche per Paesi,
come la Francia, la Germania e la Svezia, che sinora hanno «convissuto» bene, e
sicuramente meglio dell’Italia, con elevati cunei contributivi sui redditi da
lavoro.
5
6. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
2. Le ragioni del multipillar in sanità
Se non si inseriranno quote ad accumulazione reale nella
predisposizione delle risorse con cui fronteggiare i fabbisogni
futuri, la pressione sui redditi (da lavoro e non) anno per anno
prodotti diventerà esorbitante, con probabili effetti distorsivi e
depressivi sull’attività economica, che si abbineranno ad effetti di
razionamento delle prestazioni dovuti, questi ultimi, alla
difficoltà delle risorse disponibili a tenere il passo del
fabbisogno potenziale. Ma sarà solo il pay-as-you-go dei sistemi
pubblici ad essere posto sotto pressione?
Nel seguito si passano in rassegna i tratti fondamentali dei
meccanismi di ripartizione della spesa / dei costi nei sistemi
pubblici e privati. Esistono differenze strutturali significative di
fronte ad una dinamica di spesa come quella prefigurata nei prossimi
decenni.
2.1 La ripartizione nei sistemi pubblici universalistici
I sistemi sanitari pubblici universalistici à la Beveridge (come
l’italiano Ssn) si basano sul finanziamento a ripartizione o pay-as-
you-go (tramite la fiscalità generale). Già ora non vale più il
cosiddetto «teorema di Aaron» che, nelle fasi demografiche di
espansione, identifica la ripartizione come il meccanismo più
efficiente sia per spostare risorse nel tempo (le pensioni) sia per
finanziare prestazioni sanitarie per l’intera cittadinanza. Negli
anni ’60 e ’70, quando quel teorema trovava riscontro nella
demografia, con un contributo relativamente contenuto e poco
distorsivo a carico di tutti i redditi si potevano reperire risorse
adeguate. In prospettiva, quel contributo dovrà aumentare sino a
toccare soglie insostenibili, con effetti depressivi sul mercato del
lavoro, sugli investimenti e sulla produttività. Sistemi a
6
7. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
prevalente finanziamento a ripartizione dovranno necessariamente
ristrutturarsi, e la soluzione non potrà limitarsi a restringere il
perimetro delle prestazioni fornite oppure ad aumentare la
compartecipazione dei cittadini ai costi (per le proporzioni in cui
si manifesteranno le pressioni della spesa, sarebbero due non-
soluzioni).
2.2 La mutualità nei sistemi pubblici categoriali
La criticità appena descritta abbraccia anche i sistemi pubblici à
la Bismarck, basati sulla mutualità obbligatoria interna a comparti,
settori, categorie. Per tenere il passo della spesa, i contributi a
carico degli iscritti e dei loro datori di lavoro dovranno
necessariamente aumentare riproducendo quella stessa pressione sugli
occupati che, nei sistemi universalistici, passa per la via fiscale.
C’è da dire, inoltre, che le differenze tra sistemi beveridgiani e
bismarckiani, nette sino a tutta la metà del Novecento, si sono poi
ridotte notevolmente quando i bismarchiani hanno mano mano esteso,
sempre con logica categoriale, la copertura della platea degli
occupati. L’affidarsi alla fiscalità generale, piuttosto che a
contribuzioni specifiche levate per comparti/settori/categorie, non
crea di per sé diverse capacità di fronteggiare una dinamica di
spesa così intensa, soprattutto quando entrambi i sistemi si
prefiggono obiettivi di ampia copertura sia in termini di
beneficiari che di prestazioni. In entrambi i casi, la necessità di
reperire risorse crescenti si trasforma in una pressione sempre più
alta sui redditi che il sistema economico genera anno per anno.
7
8. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
2.3 La mutualità privata
In effetti, la mutualità categoriale obbligatoria nei sistemi
bismarckiani altro non fa che applicare il finanziamento a
ripartizione, anno per anno, non sul complesso dei redditi, ma sui
singoli sottogruppi di redditi individuati a seconda di
comparto/settore/categoria. L’insostenibilità della ripartizione,
quando utilizzata come criterio esclusivo di finanziamento, si
estende tout court anche ai sistemi bismarckiani. E per la stessa
ragione arriva a coinvolgere anche le forme di mutualità privata
(come le nostre società di mutuo soccorso), con cui gruppi di
persone scelgono volontariamente di mettere in comune delle risorse
per fare risk sharing. Di fronte a dinamiche di spesa così intense,
le organizzazioni di mutualità privata saranno costrette o ad
aumentare significativamente i contributi dei partecipanti (anche a
titolo di compartecipazione ai costi), o a restringere il novero
delle prestazioni, oppure a selezionare (screaming) in maniera più
stringente i partecipanti all’ingresso (rimedio in contrasto con la
definizione stessa di mutualità). Non è un caso che, scostandosi
dallo spirito originario con cui sono sorte nell’Ottocento, molte
società di muto soccorso oggi si rivolgano esclusivamente alle fasce
dei quadri e dei dirigenti. Fintantoché la mutualità privata si
affida, per il finanziamento, ad una ripartizione della spesa sui
propri iscritti, emergono le stesse criticità evidenziate per i
sistemi pubblici beveridgiani e bismarckiani, con una aggravante:
quando la ripartizione si svolge su gruppi piccoli, essa rimane
statisticamente più esposta sia all’assottigliarsi del numero degli
aderenti in età attiva e contributiva, sia all’aumentare della
frequenza e del costo medio delle richieste di prestazioni (la
ripartizione delle spese trova le condizioni ideali di funzionamento
sui grandi numeri). Se nei prossimi anni il remix di finanziamento
della sanità dovesse avvenire con trasferimento di quote dal carico
dei sistemi pubblici alla mutualità privata, si rimarrebbe, in
realtà, sempre all’interno del criterio a ripartizione, senza
superarne le difficoltà strutturali.
8
9. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
2.4 L’assicurazione privata
Non è immune da criticità anche la copertura assicurativa privata,
cui spesso in Italia le organizzazioni di mutuo soccorso ricorrono
svolgendo funzioni “passacarte”. La logica assicurativa differisce
da quella della mutualità per le modalità con cui contribuzioni e
prestazioni attese sono poste in connessione tra di loro: la
mutualità non ricerca un proporzionamento specifico tra contributi e
prestazioni attese (normalmente, si erogano prestazioni sino ad
esaurimento delle risorse anno per anno); al contrario, nella
copertura assicurativa questa connessione è centrale, e i premi da
corrispondere sono dimensionati a seconda delle caratteristiche del
singolo (polizza individuale) o di quelle medie della platea
(polizza collettiva), oltre che delle tipologie di prestazioni
assicurate. A parte questa distinzione (che è comunque sostanziale
dal punto di vista dei rapporti con gli iscritti), le assicurazioni
gestiscono la loro esposizione finanziaria facendo pooling dei
profili di contribuzione/rischio dei loro sottoscrittori (a fronte
del pagamento dei premi da parte di tutti, non tutti incorreranno
contemporaneamente negli eventi avversi), e mantenendo una base di
riserve matematiche investite sui mercati. La proporzione tra
pooling e risorse investite è cruciale. Quanto più la copertura
assume la forma assicurativa pura (tutto o prevalentemente pooling),
tanto più si ricade nelle stesse criticità del finanziamento a
ripartizione dei sistemi pubblici, con premi destinati ad aumentare
per tenere il passo della spesa sanitaria, assieme alle
compartecipazioni e allo screaming. Il pooling assicurativo
riproduce, in ambito privatistico e su platee più ristrette, il
meccanismo della ripartizione nei sistemi pubblici, con
l’aggravante, da un punto di vista della sostenibilità sociale, che
gli aumenti dei premi possono variare a seconda della
caratteristiche sanitarie soggettive (la differenza rispetto alla
mutualità volontaria). È qualcosa cui si sta già assistendo negli
Stati Uniti (il Paese in cui la copertura assicurativa è più
diffusa), dove i premi delle assicurazioni sanitarie hanno fatto
registrare, negli ultimi anni, una dinamica a doppia cifra,
9
10. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
inducendo l’Amministrazione “Obama” a parlare apertamente di
insostenibilità del sistema (è del 22 Febbraio 2010 l’Health
Insurance Industry Fair Competition Act, H. R. n. 4626).
3. La convergenza dei modelli: ma verso dove?
Verso multipillar con quote di accumulazione reale
Se sistemi così diversi, pubblici e privati, prestano il fianco agli
scenari di crescita della spesa sanitaria, esiste una soluzione? Al
di là degli sforzi di efficientamento (organizzazione dei sistemi
sanitari nazionali, concorrenza tra provider, concorrenza nel
mercato assicurativo, responsabilizzazione dei cittadini fruitori e
dei medici prescrittori, etc.), il punto critico appare proprio
quello del criterio di finanziamento. Se alla maggior spesa si
tenterà di far fronte utilizzando quote crescenti dei redditi
prodotti anno per anno dal sistema economico, l’effetto sarà quello
di una crescente pressione fiscale e/o contributiva.
All’interno dei sistemi pubblici obbligatori tale pressione,
evitabile solo nella misura in cui si restringano le prestazioni,
porterà con sé effetti distorsivi e depressivi. All’interno dei
sistemi privati, è probabile che la pressione crescente si traduca
anche in una rinuncia alla copertura, con conseguenze che potrebbero
generare maggior spesa in futuro (per la minore attenzione alle cure
e l’aggravarsi delle condizioni di salute) e pressioni su altri
capitoli del welfare system.
Fintantoché il finanziamento sarà ricercato
esclusivamente/prevalentemente nella ripartizione (i sistemi
pubblici), nella mutualità diretta tra gruppi e nel pooling
assicurativo (i sistemi privati), o in pagamenti diretti dei
cittadini, trasferimenti di quote delle prestazioni e della domanda
10
11. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
dal pubblico al privato e viceversa non incideranno sulla capacità
sistemica di governare le tendenze di spesa. Eppure, apparentemente
è proprio questa la tendenza in atto: da una parte, gli Stati Uniti,
con il programma “Obama”, si stanno muovendo verso una estensione
della copertura pubblica finanziata a ripartizione per sopperire
all’insostenibilità economica e sociale delle assicurazioni
sanitarie private; dall’altra parte, in Europa sta lentamente
maturando il processo opposto, con le difficoltà dei sistemi
pubblici beveridgiani e bismarckiani che richiamano l’esigenza di
rafforzare la copertura complementare privata (in Italia, i decreti
“Turco” e “Sacconi” hanno riproposto il dibattito sullo sviluppo dei
fondi sanitari integrativi del Ssn7).
In questa convergenza transatlantica verso un sistema sanitario
multipilastro maggiormente equilibrato nelle componenti pubbliche e
private manca, per adesso, una caratteristica essenziale per ovviare
alle criticità del finanziamento basato su ripartizione / mutualità
/ pooling assicurativo e sovraccarico sui redditi prodotti anno per
anno: il finanziamento tramite i frutti di programmi di investimento
di lungo termine sui mercati.
Laddove i criteri di finanziamento oggi prevalenti utilizzano
redditi già prodotti (intervengono ex-post, per dedicare alla
finalità sanitaria quote di risorse già prodotte), i programmi di
investimento entrano nei processi di generazione delle risorse e le
preparano per tempo. Tramite una idonea gestione di portafoglio, i
risparmi andrebbero a selezionare le migliori opportunità di
rendimento a livello internazionale, potendosi rivolgere anche ai
Paesi più giovani, quelli dove le fasce di età attive saranno ancora
per molto tempo più numerose di quelle anziane (una sorta di
riequilibrio internazionale degli effetti dell’invecchiamento).
Diminuirebbe la pressione sugli attivi, si guadagnerebbe base
imponibile al Fisco nazionale e, nella misura in cui i risparmi
7
Cfr. F. Pammolli e N.C. Salerno, L’integrazione pubblico-privato nel
finanziamento della sanità e della cura alla persona, Quaderno Cerm, n. 3-2010,
liberamente disponibile sul sito www.cermlab.it.
11
12. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
trovassero valide opportunità di investimento all’interno, si
darebbe impulso alla capitalizzazione dell’economia e alla crescita.
Ovviamente l’accumulazione non è una panacea; le mancano alcune
proprietà positive e salienti sia della ripartizione (è il canale
più adatto alla coesione inter e inter generazionale e alle finalità
redistributive8) che della mutualità e della copertura assicurativa
(contro grandi eventi avversi, l’accumulazione potrebbe non essere
capiente o, se lo è, potrebbe venire in larga parte assorbita).
Inoltre, un eccesso di accumulazione reale esporrebbe troppo al
rischio di mercato e potrebbe essere esso stesso fonte di
instabilità dei mercati (in concomitanza con i flussi di
investimento e di disinvestimento9).
Queste considerazioni, qui ripercorse in sintesi, lasciano intendere
come uno degli aspetti più importanti di quel “territorio di mezzo”,
verso cui cominciano ad avvicinarsi i sistemi sanitari dell’Europa e
degli Stati Uniti, è proprio il riproporzionamento dei diversi
criteri di finanziamento, in un mix che permetta di coglierne gli
aspetti positivi e di controbilanciarne quelli negativi.
Lungo questa strada, che sia per l’Europa che per gli Stati Uniti
implica il rafforzamento del canale di finanziamento ad
accumulazione reale, è necessario vagliare a fondo le sinergie e le
complementarietà con i fondi pensione, anche gettando da subito le
basi di una cornice regolamentare condivisa e, progressivamente nel
tempo, coordinata a livello internazionale10.
8
Quantunque obiettivi redistributivi possono esser veicolati anche dal pilastro
privato, previa un opportuno disegno delle agevolazioni fiscali (detraibilità vs.
deducibilità), un coordinamento completo e organico con il pilastro di base
universale e selettivo, e regole di funzionamento che favoriscano la copertura
assicurativa collettiva dei rischi maggiori (come la Ltc).
9
Esiste un rischio di overreliance sulla accumulazione reale che è speculare e
simmetrico a quello di overreliance sulla ripartizione.
10
Cfr. F. Pammolli e N.C. Salerno, L’integrazione pubblico-privato nel
finanziamento della sanità e della cura alla persona, cit.. Qui si descrivono i
termini di una proposta di un nuovo strumento, il fondo welfare, che può
permettere l’introduzione di quote di accumulazione reale nel finanziamento delle
prestazioni sanitarie, farmaceutiche e di assistenza alla persona. Si tratta di un
fondo in cui i contributi degli aderenti si accumulano in capitalizzazione reale
grazie ad una gestione di portafoglio sui mercati internazionali. I frutti
dell’investimento possono essere utilizzati: per coprire le spese di prestazioni
12
13. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
4. Conclusioni e proposta del Welfare Fund
Il «giusto dosaggio» di ripartizione e accumulazione reale sarà
l’elemento chiave attorno al quale ruoteranno le riforme del
finanziamento della sanità, così come quelle delle pensioni.
Dal «giusto dosaggio» delle modalità di finanziamento11 dipenderà
anche la possibilità di dare copertura finanziaria agli altri
istituti di welfare a carattere redistributivo (famiglia,
figli/minori, conciliazione vita-lavoro, accesso/mantenimento casa
di abitazione, contrasto povertà, etc.), che non possono prescindere
dalla copertura pubblica e dal finanziamento a ripartizione. Se la
ripartizione sarà «monopolizzata» dalla sanità, in aggiunta al
carico di finanziamento assorbito dalle pensioni, poco o nullo
spazio rimarrà per dare copertura agli altri istituti di welfare e
agli altri bisogni.
Sostenibilità finanziaria e sostenibilità sociale sono
intrinsecamente connesse e passano per il crocevia di un multipillar
che, nel mix di finanziamento, abbia una sufficiente quota di
accumulazione reale delle risorse.
non finanziate dal pubblico (extra Lea nella terminologia italiana); per coprire
le spese di compartecipazione del privato ai costi delle prestazioni finanziate
dal pubblico (nella prospettiva di un sistema pubblico sempre più universale e
selettivo); per pagare, anno per anno, i premi di assicurazioni collettive per la
copertura delle prestazioni più costose (che non fossero ricomprese nei livelli
essenziali), e delle prestazioni di assistenza continuativa per
invalidità/inabilità (Ltc). Il montane netto maturato alla fine del programma di
investimento a fruibile dal cittadino investitore nella forma di una rendita
pensionistica di complemento alla pensione pubblica di base. Le caratteristiche
peculiari del fondo welfare sono anche sintetizzate in F. Pammolli e N.C. Salerno,
Il pilastro complementare a capitalizzazione: Tredici buona ragioni per i fondi
aperti per il welfare, Nota Cerm n. 3-2008.
11
Per il caso italiano, cfr. la ricostruzione normativa e le proposte in F.
Pammolli e N.C. Salerno, L’integrazione pubblico-privato nel finanziamento della
sanità e della cura alla persona, cit.. A questo contributo si rimanda anche per
una trattazione approfondita sul disegno dello strumento, il fondo welfare, che
può permettere l’introduzione di quote di accumulazione reale nel finanziamento
delle prestazioni sanitarie, farmaceutiche e di assistenza alla persona. Le
caratteristiche peculiari del fondo welfare sono anche sintetizzate in F. Pammolli
e N.C. Salerno, Il pilastro complementare a capitalizzazione: Tredici buona
ragioni per i fondi aperti per il welfare, Nota Cerm n. 3-2008.
13
14. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
In Italia, il dibattito sui limiti del sistema pay-as-you-go si è
sviluppato quasi esclusivamente con riguardo alle pensioni. Per le
pensioni, anche se il pilastro privato mantiene ancora una
dimensione ridotta e non si può certo dire che la fiscalità sia
approdata a un assetto trasparente e consolidato, si è raggiunta una
sufficiente consapevolezza del problema, ed esistono sia un corpo
normativo di riferimento che un’autorità di sorveglianza (la Covip).
Per la sanità, la strada è ancora lunga e coinvolge aspetti
complessi, sul piano politico e tecnico, come la riorganizzazione
federalista dello Stato, la definizione dei livelli essenziali delle
prestazioni (Lea), l’individuazione di benchmark per le quantità e i
costi unitari delle stesse prestazioni.
Eppure, la diversificazione multipilastro ha per la sanità un
rilievo ancora più critico, alla luce delle considerazioni svolte in
precedente sulle proiezioni di spesa.
Nel medio-lungo termine le dinamiche della spesa sanitaria e
pensionistica porranno due problematiche diverse: per le pensioni,
se i tassi di occupazione non riassorbiranno i gap nei confronti dei
Partner Ue, la vita lavorativa non si allungherà e il pilastro
privato non riuscirà ad integrare a sufficienza, emergerà una
questione di sostenibilità sociale (adeguatezza degli importi con il
criterio di calcolo contributivo nozionale a regime); per la sanità
si porrà, in maniera drastica, un vero e proprio problema
finanziario, di pressioni insostenibili sul bilancio pubblico.
Lo sviluppo del pilastro privato porterebbe con sé anche effetti
positivi in termini di incentivo al lavoro, alla produttività e al
prolungamento della vita attiva, dal momento che, sostenuti dalle
agevolazioni fiscali, i risparmi del singolo aderente si
accumulerebbero a suo esclusivo vantaggio, con garanzia di piena
appropriabilità dei frutti. Da questo punto di vista, il pilastro
privato rafforzerebbe le proprietà virtuose delle regole di calcolo
14
15. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
contributive a capitalizzazione nozionale introdotte dalla riforma
pensionistica “Dini” del 199512.
4.1 Il Welfare Fund: fondo aperto a capitalizzazione
per il finanziamento di sanità e pensioni
Per favorire lo sviluppo del canale di finanziamento a
capitalizzazione, appare utile riflettere sulla possibilità di una
convergenza delle due coperture complementari: quella pensionistica
e quella per prestazioni sanitarie e socio-sanitarie (i casi di non
autosufficienza). Un tema, questo, che riguarda soprattutto i fondi
(pensione e sanitari), che di semplificazione, standardizzazione e
massa critica fanno leve importanti nell’abbattimento dei costi. Con
una maggiore convergenza tra finalità pensionistiche e finalità
sanitarie e socio-sanitarie, si potrebbe mutuare direttamente
l’assetto di base dei fondi pensione, completandolo e
perfezionandolo. Più precisamente, le tre prestazioni, la
pensionistica, la sanitaria e la socio-sanitaria, potrebbero far
capo a uno stesso soggetto giuridico, di natura privata,
identificabile come fondo aperto a capitalizzazione per il welfare,
operante attraverso l’accumulazione finanziaria dei contributi su
conti individuali degli aderenti, e collegato con coperture
assicurative collettive per i rischi sanitari maggiori e la non
autosufficienza.
Per inciso, la normativa vigente già permetterebbe che il fondo
pensione perseguisse finalità di natura sanitaria / socio-sanitaria
attraverso la possibilità di smobilizzo di una percentuale
prefissata del capitale in accumulazione e l’inserimento nel
patrimonio del fondo di una polizza assicurativa sia per eventi
acute che, in particolare, long-term care.
12
Per una discussione sulle proprietà virtuose di un sistema di finanziamento
misto (pay as you go e capitalizzazione reale) si può consultare Pammolli-Salerno
(2008); “Quale riforma per le pensioni?”, sta in “La riforma del welfare dieci
anni dopo la ‘Commissione Onofri’”, libro bianco a cura di Astrid – Fondazione
Gorrieri – Irs.
15
16. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
4.2 I vantaggi del Welfare Fund
Dalla convergenza in un unico prodotto di finalità pensionistiche e
sanitarie possono discendere diversi vantaggi. Li si ripercorre
sinteticamente qui di seguito:
1. L’omogeneizzazione del trattamento fiscale farebbe guadagnare
trasparenza ed efficacia al complesso degli incentivi, che oggi
sono diversi per la copertura pensionistica e quella sanitaria.
Ci si potrebbe concentrare sul disegno della fiscalità per
trasmettere incentivi efficaci alle platee più ampie,
contenendo la tax expenditure.
2. Sia i fondi sanitari che i fondi pensione fanno oggi appello,
“contendendosele”, alle stesse fonti di finanziamento: i
contributi dei lavoratori dipendenti e delle imprese sponsor, i
contributi dell’aderente indipendentemente dal rapporto di
lavoro, il TFR. Il fondo aperto per il welfare canalizzerebbe
queste risorse su un unico programma di accumulazione.
3. Il fondo aperto per il welfare aprirebbe possibilità di
abbattimenti dei costi di amministrazione e, soprattutto,
renderebbe possibile una gestione integrata dei flussi
finanziari, in grado di sfruttare i benefici della
capitalizzazione composta su orizzonti temporali medio-lunghi,
e di attuare un’ampia diversificazione del rischio.
4. Per quanto riguarda l’erogazione delle prestazioni,
l’assolvimento delle diverse funzioni potrebbe essere garantito
in condizioni di maggiore flessibilità, efficienza ed
efficacia:
4.1 Il montante in maturazione all’interno del fondo
potrebbe essere smobilizzabile nel corso della vita
lavorativa dell’aderente, entro i limiti e per le finalità
specificatamente individuate, per far fronte a spese
16
17. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
sanitarie proprie e dei familiari; in particolare, si
potrebbe prevedere la disponibilità di una quota annuale
del montante a copertura delle compartecipazioni ai costi
dei Lea;
4.2 Per le prestazioni acute non incluse nei Lea e che
comportano spese elevate, così come per le prestazioni
socio-sanitarie non incluse nei Lea, si potrebbero
acquisire tra gli asset del fondo coperture assicurative
collettive per gli aderenti, pagandone i premi sempre a
valere sul montante in accumulazione nei conti
individuali. I premi assicurativi del singolo aderente
sarebbero finanziati dai frutti dell’accumulazione sul suo
conto (restano intatti gli incentivi individuali a
massimizzare l’accumulazione di risorse), ma contro i
rischi sanitari e socio-sanitari si godrebbe dei vantaggi
della copertura collettiva (cfr. punti 5-6-7)13;
4.3 Utilizzando una parte del montante maturato al momento
del pensionamento e fruibile una-tantum in forma di
capitale, il fondo potrebbe stipulare una polizza
sanitaria collettiva di tipo long-term care per tutto il
periodo di quiescenza degli aderenti;
13
Le spese sanitarie “minori” (copayment ma anche altre di importo assoluto non
elevato non rientranti nei LEA) possono essere direttamente finanziate accedendo
ai frutti dell’accumulazione individuale (al montante). Per le spese più grandi
(come per la non autosufficienza, ma anche altre non rientranti nei LEA) è
indispensabile mantenere la copertura di natura assicurativa, per non indebolire
troppo l’accumulazione e non esporre a rischio gli aderenti. Qui si giustifica la
connessione tra modello fondo, basato sull’accumulazione di contributi individuali
su conti individuali, e l’acquisto di polizze collettive, con premi finanziati a
valere sul montante in accumulazione nei singoli conti individuali. È il modello
solo assicurativo che non è idoneo a fronteggiare le dinamiche di spesa future,
perché, come dimostrano le difficoltà che le compagnie assicurative americane
stanno attraversando, finisce col ripresentare in ambito privatistico gli stessi
difetti del finanziamento a ripartizione dei sistemi pubblici. Di fronte
all’aumento della domanda di prestazioni e della spesa, le assicurazioni tendono a
tutelarsi facendo levitare i premi, operando screaming più selettivo (per
escludere i soggetti a più elevato rischio o richiedere loro premi più elevati),
ricorrendo a compartecipazioni crescenti ai costi delle prestazioni. Un modello
che, non solo ha meno capacità, rispetto a quello dei fondi, di riequilibrare il
finanziamento pay as you go pubblico con iniezioni di capitalizzazione reale, ma
che, se le tendenze restano quelle attuali, si troverà presto di fronte a problemi
di sostenibilità finanziaria della stessa natura di quelli oggi coinvolgenti i
sistemi sanitari pubblici.
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4.4 Poiché uno degli aspetti ritenuti meno soddisfacenti
per i fondi pensione è proprio la rigidità della
suddivisione delle prestazioni tra rendita e capitale una
tantum, si potrebbe consentire la richiesta di prestazioni
più elevate in forma di capitale da parte di coloro che,
aderendo alla polizza collettiva long-term care, già
onorano parte della funzione previdenziale pura associata
alla rendita e non assolta dal capitale;
4.5 Le polizze collettive avrebbero i vantaggi di
abbattere i costi di contrattazione individuale per gli
aderenti, e di facilitare la gestione dell’esposizione al
rischio da parte delle assicurazioni;
4.6 Le polizze collettive, inoltre, ridurrebbero le
distorsioni dovute alla selezione avversa da parte degli
aderenti (tendono a ricorrere a coperture sanitarie e
socio-sanitarie i soggetti più esposti agli eventi
avversi), e allo screaming, o addirittura alla mancata
offerta del prodotto, da parte delle compagnie
assicurative (l’offerta si rivolge preferibilmente ai
soggetti meno a rischio);
4.7 Gli effetti virtuosi descritti ai due precedenti punti
sarebbero rinforzati se il fondo, pur rimanendo volontario
nell’adesione, avesse l’obbligo normativo di acquisire le
polizze collettive (una sorta di condizione “doc”,
qualificante per l’accesso alle agevolazioni fiscali),
perché in tal caso il rischio sanitario / socio-sanitario
sarebbe sicuramente diffuso su una platea molto
differenziata (quella di tutti coloro che nel contempo
stanno costituendo una pensione integrativa);
4.8 Infine, con il fondo aperto per il welfare si
realizzerebbe una più forte responsabilizzazione
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dell’aderente nei confronti della richiesta di finanziare
prestazioni sanitarie: le risorse non utilizzate per
finalità sanitarie continuano, infatti, ad accumularsi
all’interno del conto di capitalizzazione individuale a
formare i benefici per la pensione, riducendo così la
possibilità di comportamenti opportunistici di moral
hazard.
5. La natura aperta del fondo, da un lato, non impedirebbe
l’adesione collettiva, ma sempre volontaria, da parte di interi
gruppi (dipendenti di un’impresa, di un settore, di un
comparto, etc.); dall’altro, è quella che, assieme alla piena
portabilità delle posizioni individuali e alla separazione
delle competenze e dei ruoli, permette di mantenere la più alta
trasparenza, a tutela dell’aderente e a beneficio della
concorrenza e dell’efficienza nei costi.
6. Ai vantaggi elencati se ne può aggiungere un altro. All’interno
di una idonea cornice normativa e regolamentare, i fondi
welfare avrebbero le caratteristiche adatte per fungere da
selettori degli erogatori di prestazioni, incanalando la
domanda dei loro iscritti verso i migliori, pubblici o privati
che siano. Un meccanismo che, supportato da ampia e certificata
informazione sui comportamenti dei fondi, potrebbe divenire
presidio non solo di efficienza nei costi, ma anche di qualità.
Per non dire che, ponendo in positiva concorrenza erogatori
pubblici e privati (senza vincoli di appartenenza o
convenzionamento a Regioni o ASL), potrebbe concorrere a
ricomporre quel confine tra sfera della politica e sfera della
organizzazione sanitaria e della prestazione professionale
spesso zona grigia in Italia.
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20. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
Uno strumento nuovo, come quello qui proposto, necessita sicuramente
di un disegno accurato e anche di uno sforzo innovativo da parte dei
gestori finanziari e delle compagnie di assicurazione. Tuttavia, la
convergenza tra fondi pensione e fondi sanitari può aprire
potenzialità importanti nella riforma del finanziamento dei due
maggiori capitoli di spesa del welfare. Potrebbe derivarne l’impulso
decisivo allo sviluppo di un pilastro di finanziamento ad
accumulazione reale, integrandolo con coperture assicurative per
prestazioni non Lea che, per loro natura, non possono ricercare il
finanziamento solo nei frutti degli investimenti sui mercati che si
accumulano in conti individuali.
I fondi aperti per il welfare avrebbero il pregio di affiancare al
finanziamento pay-as-you-go quello basato sull’accumulazione reale
di risorse, mantenendo, attraverso il concorso della fiscalità
agevolata e le coperture assicurative collettive collegate, quei
principi di solidarietà e coesione che sono alla base del nostro
welfare system.
Sostenibilità, responsabilizzazione individuale e gestione
efficiente dei rischi senza restrizioni di accesso: un pilastro
privato “alleato” del pilastro di base e “alleato” delle altre
prestazioni del welfare system che, senza un riequilibrio tra
ripartizione e accumulazione reale, andranno incontro a crescenti
problemi di reperimento delle risorse..
I due argomenti – quello del «ridosaggio» ripartizione-accumulazione
e quello del Welfare Fund - meritano un serio approfondimento sia in
sede tecnica che politica. E siccome si toccano cambiamenti
strutturali comuni a tutti i Paesi ad economia e welfare sviluppati,
sarebbe opportuno che il dibattito si svolgesse e si incanalasse ad
un livello internazionale o quantomeno europeo, coinvolgendo da
subito Ecofin, la Commissione Europea e l’Eiopa, la neocostituita
Authority europea per le assicurazioni e i fondi pensione
(https://eiopa.europa.eu).
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21. ::: BOZZA PER CAPITOLO LIBRO PREVINET :::
Riferimenti bibliografici
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conclusivo
(http://www.astrid-online.it/Politiche-/Note-e-con/index.htm e
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2006
Awg-Ecofin, Ageing Report - 2009 edition, 2009
Awg-Ecofin, The 2012 Ageing Report - Economic and budgetary
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Blanchard O., C. Cottarelli, Ten Commandments for Fiscal Adjustment
in Advanced Economies, Commandment Five, su iMFdirect, 2010
(http://blog-imfdirect.imf.org/2010/06/24/tencommandments-for-
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CeRM, vari lavori di Fabio Pammolli e Nicola C. Salerno su sanità,
pensioni e welfare system (tutti disponibili on-line su
www.cermlab.it)
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(http://www.imf.org/external/pubs/ft/spn/2010/spn1013.pdf)
Kotlikoff L.J., The Healthcare Fix - Universal Insurance for All
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3/2/1d8e1da5257a13cbfc986753bd2169c3)
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