File dapat didownload pada http://policy.paramadina.ac.id

1. Seminar Publik
De Jure, De Facto National Budget
Formulation and Deliberation at the DPR:
The Initial Ways to Excel
8th May 2012
Paramadina Public Policy Institute
Jl. Gatot Subroto Kav.97, Jakarta 1290
http://policy.paramadina.ac.id

2. Agenda
• Tentang Penelitian
• Temuan Penelitian
• Kerangka Rekomendasi
• Diskusi

3. Tentang Penelitian
3

4. Sekilas Tentang Penelitian
Tujuan Penelitian
• Untuk memetakan sistem dan prosedur
berdasarkan kerangka hukum yang ada
saat ini untuk mengidentifikasi
kelemahan yang ada
• Untuk mengetahui praktik pembahasan
dan pengesahan anggaran yang
Pasal 23 (1) Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sebenarnya dilakukan saat ini
sebagai wujud dari pengelolaan keuangan negara
ditetapkan setiap tahun dengan undang-undang dan • Untuk mengidentifikasi adanya gap
dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab
untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
antara dasar hukum pembahasan-
pengesahan anggaran dengan praktik
Pasal 23 (2) Rancangan Undang-Undang Anggaran pelaksanaannya
Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden
untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat
• Untuk menemukan rekomendasi yang
dengan memperhatikan Dewan Perwakilan Daerah.
membenahi kesenjangan yang ada
tersebut
4

5. Urgensi Penelitian
Litbang Kompas
5

6. Urgensi Penelitian
300
Belanja Pegawai
250 Belanja Barang
Belanja Modal
200 Subsidi
Bantuan Sosial
150
100
50
-
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Sumber: Kementerian Keuangan, analisis PPPI
6

7. Komposisi Belanja Pemerintah 2006 - 2012
1,500 1,500
Transfer Ke Daerah
1,300 1,300
Belanja Lain-lain
1,100 1,100 Bantuan Sosial
Belanja Hibah
900 900
Subsidi
700 700
Pembayaran Bunga
Utang
500 500
Belanja Modal
300 300 Belanja Barang
Belanja Pegawai
100 100
Pendapatan Negara
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 dan Hibah
(100) (100)
Sumber: Kementerian Keuangan

8. Perbandingan APBN 2006 - 2012
250
APBN 2006 APBN 2012
215.86
208.85
200 188.00
151.98
dalam Trilliun Rupiah
150
122.22
107.43
100
79.08
73.25
54.95
47.18 47.76
50
40.71 37.42
28.53
- 1.80
-
Belanja Pegawai Belanja Barang Belanja Modal Pembayaran Subsidi Belanja Hibah Bantuan Sosial Belanja Lain-lain
Bunga Utang
Sumber: Kementerian Keuangan

9. Urgensi Penelitian
United Nations Public Administration Network (UNPAN) melakukan serangkaian penelitian tentang
bagaimana pola pengeluaran (expenditure) berbagai negara berdasarkan fungsi pemerintahan.
APBN 2010
Developed Developing
Indonesia
Traditional State Function 3,9 6,1 7,6
General Administration and public 2,1 3,4 7,6
order
Defense 1,8 2,7 0,003
Modern State Functions 25,1 14,5 3,9
Educations 2,9 4,1 1,4
Health 3,8 2,0 0,3
Other Social Services 14,9 3,9 0,8
Economic Services 3,5 4,5 1,4
Interest Payment 3,4 3,0 1,4
Other Expenditure 2,6 1,7 NA
9
Sumber: United Nations Public Administration Network (UNPAN) Kementerian Keuangan, analisis PPPI

10. Initial Way to Excel
Bappenas RPJM PP
Kementerian/ Lembaga Renstra KL
PERENCANAAN
Bappenas+Depkeu Pagu Indikatif SEB
Kementerian/ Lembaga Renja KL PP
Bappenas RKP SE - MK
Depkeu Pagu Sementara
Kementerian/ Lembaga RKA - KL PENGANGGARAN
Depkeu Himpunan RKA - KL
Depkeu Nota Keuangan & RAPBN
Pemerintah + DPR APBN UU
PENGESAHAN
Depkeu Rincian APBN Perpres
Kementerian + Depkeu DIPA Pelaksanaan PELAKSANAAN
Itjen, BPK, DPR Laporan-Laporan Laporan PENGAWASAN
Pemerintah + DPR LKPP UU PERTGJAWABAN

11. Temuan Penelitian
11

12. Perencanaan – Pengesahan APBN
• Undang-Undang
Nomor 17 Tahun
2003 tentang
Keuangan Negara
• Undang-Undang
Nomor 27 Tahun
2009 tentang
MPR/DPR/DPRD/D
PD
• Tata Tertib DPR-RI
2009-2014
12

13. Tahapan Pembahasan dan Pengesahan APBN
1 3 6 9 12 15
Laporan Anggota Banggar
Rapat Paripurna Rapat Paripurna Rapat Kerja (Lanjutan) Rapat Panja-Panja (lanjutan) Rapat Paripurna
pada Komisi
Presiden menyampaikan RUU APBN, Nota Jawaban Pemerintah terhadap Pandangan 1. Pembahasan RUU APBN serta Nota 1. Menyampaikan hasil pembahasan
1. Pembahasan Asumsi Dasar RUU APBN 1. Laporan Hasil Pembahasan Tingkat I di
Keuangan, dan Dokumen Pendukung Umum Fraksi-Fraksi terhadap RUU APBN Keuangan Banggar kepada komisi bersangkutan Banggar
dan Nota Keuangan secara tertulis
2. Pernyataan Persetujuan/ Penolakan
2 4 7 10 13 Setiap Fraksi
Rapat Kerja/ RDP Komisi
Rapat Paripurna Rapat Kerja Banggar – Rapat Tim Perumus 3. Pendapat Akhir Pemerintah
Rapat Internal dengan Mitra Kerja K/L
Pemerintah - BI
Pandangan Umum Fraksi-Fraksi terhadap 1. Pembahasan Draft RUU APBN 1. Penyesuaian RKA K/L
RUU APBN dan Nota Keuangan 1. Penyampaian Pokok-Pokok RUU APBN 1. Penyampaian hasil Raker RDP Komisi
dan Nota Keuangan dengan Mitra dalam Rangka
Pembahasan RKA-K/L
2. Pembentukan Panja dan Tim Perumus
Draft RUU APBN Penyampaian Komisi dan Mitra
Rapat Kerja Banggar dan
Kerja kepada Banggar dan
Pemerintah
5 8 11 14 Menteri Keuangan
Rapat Kerja Komisi VII dan 1. Laporan dan Pengesahan Hasil Panja 1. Laporan dan Pengesahan Hasil Panja
Rapat Panja-Panja dan Tim Perumus RUU APBN dan Tim Perumus RUU APBN
Komisi XI dengan Mitra
2. Pendapat Akhir Mini Fraksi 2. Pendapat Akhir Mini Fraksi
1. Pembahasan Asumsi Dasar RUU APBN 1. Pembahasan RUU APBN serta Nota 3. Pendapat Pemerintah 3. Pendapat Pemerintah
Keuangan
4. Pengambilan Keputusan untuk 4. Pengambilan Keputusan untuk
Dilanjutkan ke Tingkat II Dilanjutkan ke Tingkat II
Agustus (minggu 2 - 4 September (minggu 1 – 4) Oktober (minggu 1)
Sumber: Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR/DPR/DPRD/DPD
Arah Kebijakan • Mengoptimalkan tata laksana kerja fungsi anggaran
Fungsi Anggaran sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20A ayat 1
• Mengoptimalkan sistem dan unsur pendukung dalam
UUD Tahun 1945 dan Pasal 70, UU Tahun 2009 diarahkan pada
pelaksanaan fungsi anggaran DPR RI
peningkatan kualitas pelaksanaan fungsi anggaran untuk mencapai
tujuan bernegara dengan menetapkan APBN yang mampu • Mengoptimalkan dukungan prasarana dan sarana dalam
menjawab kebutuhan keadilan dan peningkatan kesejahteraan pelaksanaan fungsi anggaran DPR RI
masyarakat.
• Menjamin penyediaan anggaran bagi pelaksanaan fungsi
anggaran DPR RI
Strategi
• Mengoptimalkan peran Alat Kelengkapan DPR RI dalam • Meningkatkan peran serta mayarakat dalam pelaksanaan fungsi
pembahasan RAPBN, penetapan APBN dan APBN-P, dan anggaran
pembahaan pelaksanaan APBN secara efektif. • Mengembangkan pengawasan atas pelaksanaan anggaran
internal DPR RI 13
Sumber: Renstra DPR RI 2009 - 2014

14. Inherent Risk pada Proses
• Pertama, proses tersebut adalah
proses politis yang pada
hakikatnya menjadi forum tarik-
menarik kepentingan berbagai
pihak. Dengan demikian, upaya
dan perjuangan dari berbagai
pihak untuk mendapatkan alokasi
anggaran adalah hal yang tidak
mungkin dihindarkan.
• Kedua, proses tersebut melibatkan
banyak pihak dan banyak fungsi.
Kondisi ini mengakibatkan fungsi
kontrol pada administrasi dan
dokumen menjadi lemah.
• Ketiga, adanya kemungkinan
proses-proses yang dilakukan di
luar forum resmi.
14

15. Berbagai Kasus Hukum
1. Menjanjikan pengurusan
anggaran suatu program
dengan meminta
sejumlah imbalan
tertentu
2. Mengarahkan
persetujuan dan
pengesahan anggaran
program atau kegiatan
yang kemudian dikerjakan
oleh pihak yang ditunjuk
3. Menjanjikan pengesahan
kebijakan pada
permasalahan/ wilayah
tertentu dengan imbalan
dari pelaksana hasil
kebijakan tersebut.
15

16. Temuan Penelitian
• Aspek Proses
• Hasil interview menunjukkan proses
• Substansi pembahasan dan pengesahan anggaran di
DPR telah memenuhi formalitas
Versus
• Permasalahan pada praktik pelaksanaan
Formalitas pembahasan dan pengesahan APBN di
DPR akan muncul terutama dalam hal
pemenuhan substansi.
16

17. Kondisi-Kondisi Yang Ditemukan
5
Tidak ada instrumen
yang membantu
anggota DPR
memonitor proses
setiap item
anggaran
1 3 2 4
Agenda yang bukan Distorsi makna Kesepakatan diluar Penugasan dari
prioritas dan atau konstituen bagi mekanisme formal Partai kepada
aspirasi publik anggota DPR yang mempengaruhi anggota yang duduk
masuk dalam keputusan di Banggar
usulan anggaran mekanisme formal

18. Input
“Bahan yang diberikan pemerintah (RAPBN) bersifat
sangat umum, sehingga sulit bagi sebagian anggota
DPR untuk mencernanya dengan cermat.
Apalagi, RAPBN yang diajukan pemerintah selama
ini memang hanya sebatas angka-angka saja, tanpa
rasionalisasi dari angka-angka tersebut.”
Ketika kunjungan kerja, yang
Anggota Komisi III DPR RI diharapkan konstituen adalah
“oleh-oleh” yang dibawa Anggota
DPR bagi konstituen dapilnya.
Isu yang terjadi mengenai adanya kecurangan Anggota Komisi III DPR RI
dalam APBN sesungguhnya bukanlah terjadi
pada prosedurnya, melainkan pada bentuk non
formal di luar prosedur. Beberapa program yang
bukan prioritas atau aspirasi sudah dimasukkan
sejak perencanaan di K/L
Anggota Komisi I / Anggota BAKN
18

19. Proses
Sebenarnya Praktek Penyelenggaran Pembahasan
dan Penetapan APBN itu sudah sudah benar
sesuai dengan Undang-Undang. Namun apakah Dalam proses pembahasan APBN di DPR,
Undang-Undang yang mengatur tentang memang terdapat missing link dari
pembahasan dan Penetapan APBN itu sudah perjalanan pembahasan APBN di Komisi
benar seusai dengan prinsip-prinsip akuntabilitas? dan di Banggar.
Itu lain hal.
Di satu sisi kita menyadari perlunya
penyesuaian dengan pos-pos anggaran
…..Moral Hazard dalam melaksanakan Undang- kementerian lain di Banggar.
Undang khususnya UU 17 2003 dimana DPR
masuk sampai ke Satuan Tiga kalau istilah jaman Namun, di sisi lain memang terdapat suatu
dulu kalau sekarang Rician Kegiatan rantai yang hilang, dimana hasil
pembahasan di Banggar, langsung dibawa
ke Paripurna untuk diketok palu.
Anggota Komisi 1, Mantan Panja Anggaran/
Anggota Banggar Anggota di Komisi tidak sempat lagi melihat
perubahan yang terjadi antara usulan yang
dibuat di Komisi dengan usulan final yang
disampaikan untuk disahkan di Paripurna.
Terdapat bentuk kecurangan yang juga bisa terjadi
dalam proses APBN ini, yaitu adanya orang-orang Anggota Komisi III DPR RI
tertentu yang menjadi broker (baik di pemerintah
maupun di dalam lingkup anggota DPR sendiri).
Anggota Komisi I / Anggota BAKN
19

20. Output
Celah yang sering digunakan untuk melakukan
penyimpangan yang saya sebut Moral Hazard tadi bisa
terjadi antara lain karena tidak pernah ada Lampiran DAU
dan DAK yang setiap kali di bahas dan disahkan di Sidang Tidak semua anggota dewan mau
Paripurna. memeriksa hasil akhir RAPBN yang
ditetapkan.
Tidak pernah ada Formula yang pasti yang dapat diketahui
dalam penentuan DAU dan DAK. Disamping itu lamanya Kalaupun mereka ingin memeriksa,
waktu yang antara penetapan di sidang paripuna dengan tidak ada instrumen yang
keluarnya lampiran DAU dan DAK memungkin adanya memungkinkan mereka memeriksa
penyimpangan yang selama itu terjadi antar DPR dan dengan mudah kecuali melalui catatan
Eksekutif. Berapa lama Lampiran DAU dan DAK keluar rapat yang dibuat secara manual
setelah Sidang Paripurna? Tidak ada yang tau.
Anggota Komisi 1, Mantan Panja Anggaran/ Anggota Anggota Komisi III DPR RI
Banggar
Terdapat bentuk kecurangan yang juga bisa terjadi
dalam proses APBN ini, yaitu adanya orang-orang
tertentu yang menjadi broker (baik di pemerintah
maupun di dalam lingkup anggota DPR sendiri).
Anggota Komisi I / Anggota BAKN 20

21. Aspek Proses
• Kualitas dokumen perencanaan dan penganggaran program/ kegiatan dari
pemerintah yang belum memadai
• Terjadinya praktik pemasukan agenda non-prioritas atau agenda non-aspirasi oleh
oknum tertentu
• Kesulitan sebagian anggota DPR mendalami dokumen yang diajukan pemerintah
• Adanya perubahan-perubahan keputusan sebagai akibat kesepakatan yang terjadi di
luar forum resmi
• Tidak adanya instrumen manajemen yang mendukung proses pembahasan
• Sulitnya membandingkan hasil akhir pembahasan dengan proses perubahannya
• Tidak segera dilengkapinya dokumen APBN dan lampiran-lampirannya saat
pengesahan
21

22. Aspek Substansi VS Formalitas
1. Penyusunan RAPBN berpedoman kepada rencana kerja
Pemerintah dalam rangka mewujudkan tercapainya tujuan
bernegara (UU No. 17/2003 pasal 12 ayat 1 dan UU No.
27/2009 pasal 155 ayat 1);
2. Rencana kerja dan anggaran disusun dalam kerangka rencana
jangka panjang dan rencana jangka menengah pembangunan
nasional.
3. Rencana kerja dan anggaran disusun berdasarkan prestasi kerja
yang akan dicapai (UU No. 17/2003 pasal 14 ayat 2)
4. Keuangan negara dikelola secara tertib, taat pada peraturan
perundang-undangan, efisien, ekonomis, efektif, transparan,
dan bertanggung jawab dengan memperhatikan rasa keadilan
dan kepatutan. (UU No. 17/2003 pasal 3 ayat 1)
22

23. Kerangka Rekomendasi
23

24. Framework Rekomendasi
Rendahnya Percepatan Implementasi
Kualitas Input Performance Based Budgeting Secara
(RAPBN)
Nasional
Perilaku
Oknum-
Oknum
Pengembangan Sistem e-Budgeting
di DPR
Lemahnya
Pengendalian
Proes
Budgeting 101
Handbook
Kompetensi
Anggota DPR
utk APBN
Minimnya Transparansi +
Transparansi (inisiasi Unit Pusat Analisa APBN)

25. Penelitian Lebih Lanjut
• Perlu dilakukan penelitian yang lebih lanjut terkait dengan
bagaimana proses penyusunan, pembahasan, dan
pengesahan APBN telah memenuhi aspek substansi
sebgaimana dituntut oleh undang-undang.
• Fokus penelitian lebih lanjut disarankan berupa:
– implementasi performance based budgeting,
– keselarasan RPJP-RPJM-APBN,
– tingkat efisiensi, efektivitas, dan keekonomisan APBN.
25

26. Imperatif untuk Pembenahan
26

27. Komposisi Penerimaan Pajak dan Bukan Pajak pada APBN
1989 - 2012
1,100.0
900.0
700.0
500.0
300.0
100.0
89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12
(100.0)
Sumber: Departemen Keuangan
Penerimaan Perpajakan Penerimaan Bukan Pajak

28. 28

29. Diskusi
29

30. Contoh eBudget System - Phillipine
30

31. Contoh Handbook
31

32. 32

34. 34