Vietato il conguaglio degli oneri di urbanizzazione da parte dei Comuni. Alcuni consigli comunali hanno deliberato, in passato, un aumento degli oneri con effetti retroattivi. Una sentenza del Consiglio di Stato ha 'bocciato' tale prassi.

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CONSIGLIO DI STATO, SEZIONE 4
SENTENZA 10 MARZO 2015, N. 1211
INTEGRALE
CONCESSIONE EDILIZIA E ONERI DA VERSARE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL CONSIGLIO DI STATO
IN SEDE GIURISDIZIONALE
SEZIONE QUARTA
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9940 del 2011, proposto da: Gr.Pi., Io.Le.,
rappresentati e difesi dall'avv. En.Fo., con domicilio eletto presso il medesimo, in Roma;
contro
Comune di San Giovanni Rotondo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e
difeso dall'avv. La.Fi., con domicilio eletto presso l'avv. Fa.Pr. in Roma;
per la riforma della sentenza del T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II^ - n. 00633/2011, resa
tra le parti, concernente ONERI DA VERSARE PER COSTO DI COSTRUZIONE
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di San Giovanni Rotondo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2014 il Cons. Andrea Migliozzi e uditi
per le parti gli avvocati En.Fo., La.Fi. e Fa.Pr.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le sorelle Le.Gr., Le.Io. e Le.Te. ottenevano dal Comune di San Giovanni Rotondo la
concessione edilizia in deroga n. 443 del 22/12/1998 per la realizzazione di una struttura
ricettizia di tipo alberghiero da realizzarsi su area di loro proprietà sita nel predetto
Comune, in via Sandro Pertini..
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Detta concessione veniva peraltro rilasciata unitamente ad altre concessioni in variante
al progetto assentito, in attuazione di atti deliberativi assunti dal suindicato Comune in
applicazione della legge Regione Puglia n. 3/98 e con le quali erano approvati "i criteri
generali per l'approvazione dei progetti in deroga agli strumenti urbanistici per le strutture
ricettizie ai fini del reperimento dei posti letto indispensabili ai visitatori in vista della
santificazione di P.Pio ed in occasione del Giubileo (Anno Santo 2000) ".
Successivamente il Comune di San Giovanni Rotondo con deliberazione n. 99 del 3
agosto 2000 riteneva di dover procedere alla revisione dei procedimenti delle
concessioni rilasciate in deroga (tra cui quella rilasciata alle sigg.re Le.), non senza
"soprassedere frattanto dall'adozione di provvedimenti di annullamento delle concessioni
edilizie già rilasciate".
Interveniva quindi l'atto dirigenziale n. 19520 del 28/8/2002 con cui il Comune con
riferimento alla concessione edilizia in deroga n. 443/98 chiedeva alle attuali appellanti il
versamento di somme a conguaglio degli oneri di costruzione.
In particolare l'Amministrazione richiedeva il versamento dei seguenti importi:
- oneri da versare a titolo integrativo per costo di costruzione, euro 117.970,2469;
- oneri da versare a titolo integrativo per oneri di urbanizzazione secondaria , euro
7.270,07;
- standards da monetizzare a titolo di integrazione , euro 198.454,7248.
Le sig.re Gr. e Io.Le. impugnavano tale atto innanzi al Tar della Puglia, deducendo a
sostegno del proposto gravame tre motivi nonché un quarto motivo aggiunto con il
quale era denunciato il vizio di contraddittorietà con la precedente delibera consiliare n.
99/2000.
L'adito Tribunale amministrativo con sentenza n. 633/20111 accoglieva parzialmente il
ricorso, ritenendo fondato il terzo motivo di gravame relativo all' erroneo calcolo degli
standards a cedere, mentre rigettava il primo e il secondo motivo (attinenti
rispettivamente alla motivazione dell'atto e alla determinazione del costo di costruzione),
dichiarando altresì improcedibile il suindicato quarto motivo aggiunto.
Le interessate hanno impugnato tale decisum nella parte in cui ha respinto il primo e
secondo motivo e dichiarato improcedibile il quarto mezzo d'impugnazione,
deducendo a sostegno del presente appello i seguenti ordini di censure :
1) violazione dell'art.73 comma 3 del c.p.a. e del principio del contraddittorio ;
2) violazione dell'art.35 c.p.a. per insussistenza del sopravvenuto difetto di interesse ;
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violazione dei principi sulla tipicità degli atti amministrativi e sul rispetto della legge;
eccesso di potere per contraddittorietà tra gli atti comunali;
3) difetto di istruttoria; omessa considerazione dei profili rilevanti; violazione ed erronea
applicazione dell'art.10 della legge n. 10/77.
4) travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
Si è costituito in giudizio per resistere l'intimato Comune di San Giovanni Rotondo.
Le parti hanno poi prodotto ad ulteriore sviluppo delle rispettive tesi specifiche memorie
difensive
All'udienza del 28 ottobre 2014 la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
L'appello si appalesa parzialmente fondato, nei sensi che di seguito vengono esposti.
Con i primi due mezzi della presente impugnativa parte appellante rileva la non
fondatezza della statuizione del primo giudice che ha dichiarato la improcedibilità per
carenza di interesse della censura formulata col quarto motivo aggiunto del ricorso di
prime cure con cui si denunciava la contraddittorietà tra l'atto impugnato e la delibera
consiliare n. 99/2000.
In particolare, secondo parte appellante, l'erroneità del decisum in parte qua rileverebbe
sotto due aspetti:
a) per avere il giudice sollevato d'ufficio una questione di tipo pregiudiziale
(improcedibilità) sulla quale non vi è stato contraddittorio tra le parti, con violazione del
diritto di difesa;
b) per non essersi nella specie, inverata in concreto, per effetto del trascorrere del
tempo, una sopravvenuta carenza d'interesse in capo alla originaria parte ricorrente in
ordine alla deduzione della censura di che trattasi..
Le suillustrate doglianze non sono condivisibili e tanto sia per ragioni di carattere
processuale che di diritto sostanziale.
In primo luogo va osservato come nella specie non è configurabile alcuna violazione del
contraddittorio processuale , posto che il primo giudice ben lungi dal sollevare ex officio
una questione di inammissibilità , ha proceduto a rilevare una sopravvenuta carenza di
interesse in ordine alla definizione del rapporto giuridico in questione sulla scorta dei fatti
e della documentazione di causa. Trattasi, com'è evidente, di una statuizione che rientra
nei poteri di definizione dei motivi della controversia, rimessa totalmente al giudice e che
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può essere eventualmente contestata in sede di appello quanto al merito del decisum,
senza che la dichiarata improcedibilità possa aver dato luogo a quale che sia violazione
del diritto di difesa delle parti, con conseguente inapplicabilità del disposto di cui
all'art.105 comma 1 c.p.a. pure erroneamente invocato da parte appellante.
Quanto ai profili sostanziali, le critiche in questione sono ancorate ad un errore di fondo,
quello costituito dalla errata valutazione della portata e degli effetti della delibera
consiliare n. 99/2000 in relazione all'atto oggetto di contestazione giudiziale.
Invero, la delibera n. 99/200, ad una sua attenta lettura, costituisce un atto dal contenuto
programmatorio, laddove in quella sede il Comune ha in realtà espresso solo
l'intendimento di rivedere i procedimenti relativi al rilascio delle concessioni edilizie in
deroga senza che però abbia in concreto disposto l'attivazione delle procedure di
autotutela ed esprimendo altresì la volontà di soprassedere , allo stato, all'annullamento
delle concessioni già rilasciate (tra quelle intestate alla sorelle Lecce)
Che quello espresso dall'Amministrazione sia stato solo un intento è dimostrato dal fatto
che in undici anni non risulta sia stato dato seguito alla previsione preannunciata e se
così è, si deve ammettere che al massimo il Tar ha impropriamente configurato la
situazione testè descritta come causa di improcedibilità (e in tali sensi la relativa
statuizione va "corretta") ma certamente non sono ravvisabili nella specie gli estremi del
vizio di eccesso di potere per contraddittorietà denunciati col più volte descritto motivo
aggiunto con un atto deliberativo, perché il contenuto dello stesso non intacca
minimamente la pretesa delle appellanti volta ad ottenere l'esatta quantificazione del
corrispettivo da versare per i titoli edilizi ottenuti.
In altri termini, qui non viene minimamente in rilievo la questione della validità o meno
delle concessioni edilizie in deroga (ivi compresa la concessione n. 440/98) in ragione di
pretesi vizi di legittimità afferenti le relative procedure di rilascio; qui è in discussione
unicamente l'esattezza o meno degli importi dovuti dalle titolari delle autorizzazioni ad
aedificandum a titolo di oneri concessori e quindi si controverte unicamente della
legittimità o meno delle somme chieste dal Comune di San Giovanni Rotondo ad
integrazione di quanto già a suo tempo versato dalle appellanti .
Per concludere sul punto a lungo dibattuto dalla difesa di entrambe le parti in causa,
avuto riguardo alla natura e alla portata del thema decidendum (esatta consistenza
dell'obbligo contributivo) la delibera n. 99/2000 può ritenersi tamquam non esset, non
potendo le determinazioni assunte a carico delle sorelle Lecce nel 2002 mettersi in
diretta correlazione con il contenuto del suindicato atto deliberativo.
Vanno invece accolti, perché fondati, i profili di doglianza dedotti col terzo motivo
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d'appello denunciati con riferimento al ricalcolo del costo di costruzione.
La legge n. 10 del 1977 (c.d. legge Bucalossi) all'art. 10 , a proposito del rilascio delle
concessioni riguardanti opere ed impianti non destinate alla residenza, al comma 2
stabilisce che la concessione relativa a costruzioni o impianti destinati ad attività
turistiche , commerciali direzionali comporta la corresponsione di un contributo pari
all'incidenza delle opere di urbanizzazione nonché "una quota non superiore al 10 per
cento del costo documentato di costruzione da stabilirsi in relazione ai diversi tipi di
attività...".
Dalla disposizione legislativa sopra riportata si rileva quindi una partecipazione
(documentata) del privato in ordine alla determinazione del costo di costruzione per le
concessioni, come quella qui in rilievo, relative a costruzioni alberghiere e in tali sensi
nella specie tale condizione risulta essere soddisfatta, se è vero che le interessate hanno
fatto pervenire al Comune nella prodotta relazione tecnica il prospetto delle spese
inerenti il costo di costruzione , con l'indicazione di un basso costo di costruzione e tale
calcolo risulta essere stato accettato dall'Amministrazione in sede di rilascio di
concessione cui va correlato l'avvenuto pagamento degli importi dovuti per tale voce di
contribuzione.
Ciò precisato, il Comune ha quindi proceduto con l'atto de quo a richiedere un'ulteriore
somma a conguaglio di quanto versato, ponendo alla base del calcolo la normativa
del D.M. del 1999 che prevede il costo medio delle costruzioni alberghiere con
riferimento ai parametri della Cassa Nazionale degli Ingegneri e Architetti.
Ebbene, siffatta richiesta integrativa di pagamento di somme a titolo di computo
integrativo del costo di costruzione non appare correttamente formulata per almeno tre
ordini di motivi:
a) il contributo di costruzione va determinato al momento del rilascio del titolo edilizio
dovendosi fare applicazione relativamente al quantum dovuto alla normativa allo stato
vigente (Cons. Stato Sez. IV 25/6/2010 n. 4109; Con. Stato Sez. V 13/6/2003 n. 3332) e
nella specie l'Amministrazione ha fatto applicazione di una disciplina, quella recata dal
D.M. del 1999, che è successiva rispetto al momento in cui è insorta l'obbligazione
contributiva, con conseguente violazione del principio del tempus regit actum;
b) le attuali appellanti hanno indicato, con la relazione tecnica fatta pervenire
all'Amministrazione, il costo di costruzione dalle stesse sostenuto con i relativi importi,
assolvendo così all'obbligo partecipativo di cui al citato art. 10 e non risulta che il
Comune abbia in relazione a quanto rappresentato dalle interessate proceduto a
contestare la non veridicità e/o congruità degli importi inoltrati a cura delle beneficiarie
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della concessione edilizia;
c) al momento dell'adozione dell'atto qui gravato le opere edilizie (la circostanza non è
contestata) non sarebbero state ultimate ed è indubbio che il costo "finale" di
costruzione deve essere ancorato, quanto al suo computo, al completamento delle
opere stesse.
Da qui la illegittimità della richiesta di versamento integrativo.
Il quarto ed ultimo motivo di appello con cui si denuncia il vizio di carenza di istruttoria e
di difetto di motivazione deve considerarsi infondato se non inammissibile: invero, le
operazioni di calcolo degli importi dovuti in relazione all'obbligazione contributiva
correlata al rilascio di titoli edilizi (oneri di urbanizzazione e costo di costruzione) costituisce
attività vincolata che si esplica in virtù dell'applicazione delle disposizioni normative
disciplinanti la materia senza che possano residuare margini di discrezionalità, di guisa
che non sono configurabili a carico degli atti che definiscono siffatti obblighi contributivi
vizi di eccesso di potere sub specie di quelli qui denunciati (cfr, Cons. Stato Sez. IV
19/7/2004 n. 5197).
Conclusivamente l'appello all'esame relativamente al terzo motivo d'impugnazione,
relativo al ricalcolo del costo di costruzione, si rivela fondato e in accoglimento delle
censure ivi dedotte , il gravato atto del Comune di San Giovanni Rotondo prot. n. 19520
del 28/8/2002 deve considerarsi illegittimo nella parte in cui ha richiesto alle appellanti il
versamento di euro 117.970,2469 per "oneri da versare a titolo integrativo per costo di
costruzione".
Quanto alle spese e competenze del doppio grado del giudizio , sussistono giusti motivi
per compensarle tra le parti tenuto conto della peculiarità della vicenda all'esame
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie
parzialmente nei sensi di cui in motivazione e per l'effetto in parziale riforma
dell'impugnata sentenza, accoglie il ricorso di primo grado limitatamente al secondo
mezzo di gravame ivi dedotto.
Compensa tra le parti le spese e competenze del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2014 con
l'intervento dei magistrati:
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Goffredo Zaccardi - Presidente
Marzio Branca - Consigliere
Nicola Russo - Consigliere
Raffaele Potenza - Consigliere
Andrea Migliozzi - Consigliere, Estensore
Depositata in Segreteria il 10 marzo 2015
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