"Төсвийн үйл явц дахь иргэний нийгмийн оролцоо" сургалтын гарын авлага, УБ, 2010, Хянан тохиолдуулсан Я.Очирсүх

2. МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН
9 ДЭХ ЗОРИЛГЫГ
ХЭРЭГЖҮҮЛЭХЭД 2010
ДЭМЖЛЭГ ҮЗҮҮЛЭХ”
ТӨСӨЛ
Иргэний нийгмийн байгууллагын “МХЗ-9: ТӨСВИЙН ҮЙЛ
төлөөлөгчид Улсын төсвийн төслийг ЯВЦ ДАХЬ ИРГЭНИЙ
боловсруулах, батлах үед саналаа албан НИЙГМИЙН ОРОЛЦОО”
СЭДЭВТ СУРГАЛТЫН
ёсоор өгөх иргэний нийгмийн байгууллагын ГАРЫН АВЛАГА
тоог нэмэгдүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх

3. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
DDC
336.012.1
T-602
ISBN – 978-99929-961-8-8
© 2010 MХЗ9 төсөл, НҮБХХ, Монгол Улс. Зохиогчийн эрх хамгаалагдсан.
Энэхүү материалыг ашиглахтай холбоотой асуудлаар НҮБХХ-ийн
дэмжлэгтэйгээр хэрэгжиж буй Хүний эрхийг баталгаажуулах, ардчилсан
засаãлàлыг бэхжүүлэх, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэхэд
дэмжлэг үзүүлэх төслийн багтай холбоо барина уу!
Монгол улсын Шинжлэх ухааны академи
Философи, социологи, эрх ç¿éí хүрээлэн
ШУА-ийн Хүрээлэнгүүдийн нэгдсэн II áàéð
Улаанбаатар - 211238
Баруун сэлбийн гудамж -15
Чингэлтэй дүүрэг, Монгол улс
Tel: (976-11) 7011-0499
Fax: (976-11) 7011-0499
Email: info-mdg9@unet.mn
Боловсруулсан: Ï.Äîðæñ¿ðýí
Л.Отгонтуяа
Ã.Ýíõáàÿð
Хянан тохиолдуулсан: Я.Очирсүх
Техник редактор: О.Хатанболд
2

4. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
ӨМНӨХ ҮГ
Çàñàãëàëûí ¿íýëãýý õèéæ áàéãàà ãîë çîðèëãî áîë òîäîðõîé óëñ îðíóóäûí
çàñàãëàëûí òºëºâ áàéäëûã ººð õîîðîíä íü õàðüöóóëàõ, àíãèëàë, äàðààëàëä
îðóóëàõ, óëìààð ¿íýëãýýíèé ä¿íã îëîí óëñûí áàéãóóëëàãà, õàíäèâëàã÷
îðíóóäààñ õºãæèæ áóé îðíóóäàä ¿ç¿¿ëýõ çýýë òóñëàìæèéí áîäëîãîä àøèãëàõàä
÷èãëýãäýæ áàéãàà áîëíî. Çàñàãëàëûí ¿íýëãýýíèé àðãà ç¿é, àðãà÷èëàë øèíæëýõ
óõààíû ¿íäýñòýé áîëîâñðóóëàãäàæ îëîí óëñûí áàéãóóëëàãà áîëîí ¿íäýñíèé
õýìæýýíä çàñàãëàëûí ¿íýëãýý õèéõ àæèë ºðãºæèæ áàéíà.Ñ¿¿ëèéí ¿åä ¿íäýñíèé
õýìæýýíä çàñàãëàëûí åðºíõèé ¿íýëãýý õèéõèéí çýðýãöýý ñàëáàðûí áîëîí
îðîí íóòãèéí ò¿âøèíä çàñàãëàëûí ¿ð íºëººíèé ¿íýëãýý õèéõ àðãà÷èëàë, áàãö
¿ç¿¿ëýëòèéã áîëîâñðóóëæ õýðýãëýõ ñàíàë, ñàíàà÷èëãà îëíîîð ãàðàõ áîëëîî.
Èéì ñàíàà÷èëãûí õ¿ðýýíäòºðèéí áàéãóóëëàãóóäûí òºñâèéí èë òîä, íýýëòòýé
áàéäëûã çàñàãëàëûí ¿íýëãýýíèéíýã ÷óõàë ¿ç¿¿ëýëò áîëãîí øèíæëýõ ÿâäàë
èõýýõýí àíõààðàë òàòàæ áàéíà.
Òºñºâ òºëºâëºëòèéí ìºí ÷àíàð áîë õÿçãààðëàãäìàë íººöèéã àëü áîëîõ
¿ð àøèãòàé õóâààðèëæ, çàðëàãûí áîëîìæèò îëîí õóâèëáàð äóíäààñ ñîíãîëò
óõààëàã õèéõ ÿâäàë þì. Ãýõäýý óëñûí òºñºâ áîë á¿õ òºñâèéí åðºíõèé øèíæèéã
àãóóëäàã ÷, ºðõ ãýðèéí áîëîí áèçíåñèéí áàéãóóëëàãûíòºñ⺺ñ õýä õýäýí
ç¿éëýýð ÿëãààòàé.
Óëñûí òºñºâ íü ¿íäýñíèé õýìæýýíä çàðëàãûí áîëîìæèò õóâèëáàðààñ
ñîíãîëò õèéæ, áàëàíñëóóëàí øèéäâýð ãàðãàõ ¿éë ÿâö áàéäàã. Óëñûí
òºñâèéíòºëºâëºëòºä òºð, èðãýíèé íèéãýì, èðãýä áîëîí áóñàä ñîíèðõîã÷
òàëóóä îðîëöîæ, ò¿¿íèéã áàòëàõ, õýðýãæ¿¿ëõýä, ººðººð õýëáýë, òàòâàð
òºëºã÷äèéí õóðèìòëàëààð á¿òñýí òºñâèéã õýðõýí çàðöóóëæ áóéäîëîí
íèéòèéí ç¿ãýýñ õÿíàõ, õàðèóöëàãà òîîöîõ õýðýãñýë áîëãîí àøèãëàõ áîëñîí íü
òºñâèéí íýýëòòýé, èë òîä áàéäëûã äýýøë¿¿ëýõ øààðäëàãûã áèé áîëãîæ áàéíà.
Òºñºâ íýýëòòýé áîëîõûí õýðýýð òºñâèéí òàëààðõ èðãýä, èðãýíèé íèéãìèéí
áàéãóóëëàãóóä òºñâèéí ¿éë ÿâöûí òàëààð çîõèõò¿âøíèé ìýäëýã ìýäýýëýëòýé
áàéõ õýðýãòýé áîëäîã. Èéìýýñ “Óëñûí òºñâèéí òºñëèéã áîëîâñðóóëàõ, áàòëàõ
¿åä ñàíàëàà àëáàí ¸ñîîð ºãºõ èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãûí òîî”-ã Ìîíãîë
Óëñûí ÌÕ-èéí 9 äýõ çîðèëòûí íýã øàëãóóð ¿ç¿¿ëýëò áîëãîí ÓÈÕ áàòàëñàí
áèëýý.¯¿íòýé óÿëäàæ óëñûí òºñâèéã á¿ðä¿¿ëýõ ¿éë ÿâö òºñâèéíõóâààðèëàëò,
çàðöóóëàëò, òàéëàãíàëò, òºñâèéí èë òîä áàéäëûí ìºí ÷àíàð çýðãèéí òàëààð
èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóäàä îíîë-ïðàêòèêèéí ç¿é çîõèñòîé õàíäëàãà,
çºâ öýãöòýé, îéëãîëò áèé áîëãîõ çàìààð ÷àäàâõèéã íü áýõæ¿¿ëýõ çîðèëò
èõýýõýí ÷óõàë áîëæ áàéíà.
Äýýð äóðüäñàí çîðèëòûã õýðýãæ¿¿ëýõ àæëûí õ¿ðýýíäͯÁÕÕ-èéí
ñàíõ¿¿æèëòýýð Ìîíãîë Óëñàä õýðýãæèæ áóé “Õ¿íèé ýðõèéã áàòàëãààæóóëàõ,
àðä÷èëñàí çàñàãëàëûã õºãæ¿¿ëýõ Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã
õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ” II øàòíû òºñ뺺ñ èðãýíèé íèéãìèéí
áàéãóóëëàãóóä, ò¿¿íä àæèëëàãñàä áîëîí ñîíèðõîã÷ á¿õ òàëóóäûí òºëººëºã÷äºä
óëñûí òºñâèéí òºñëèéã áîëîâñðóóëàõ, áàòëàõ ¿åä ñàíàëàà àëáàí ¸ñîîð ºãºõ
3

5. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãûí ÷àäàâõèéã íýìýãä¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ
çîðèëãîîð “ÌÕÇ-9, òºñâèéí ¿éë ÿâö äàõü èðãýíèé íèéãìèéí îðîëöîî” ñýäýâò
ãàðûí àâëàãà áîëîâñðóóëàí õýâëýæ áàéíà. Ãàðûí àâëàãûãèðãýíèé íèéãìèéí
áàéãóóëëàãóóä, ¿íäýñíèé áà îðîí íóòãèéí ò¿âøíèé ñîíèðõîã÷ òàëóóä áîëîí
òºñâèéí ÷èãëýëýýð ñóäàëãàà øèíæèëãýý õèéäýã ñóäëàà÷, áàãø, îþóòàí,
íèéò èðãýäèéí õýðýãöýýíä çîðèóëàâ. Ãàðûí àâëàãàä îðñîí ¿íäñýí ìàòåðèàë
õýðýãëýãäýõ¿¿íèéã Óäèðäëàãûí àêàäåìèä èðãýíèé íèéãìèéí áàéãóóëëàãóóäûí
òºëººëºã÷äèéã îðîëöóóëñàí “Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãî òºñâèéí
¿éë ÿâö äàõü èðãýíèé íèéãìèéí îðîëöîî” ñýäýâò ìîäóëèéí ñóðãàëò çîõèîí
áàéãóóëæ òóðøñàíû ¿íäñýí äýýð äàõèí íÿãòàëæ, ñàéæðóóëñàí áîëíî.
Ãàðûí àâëàãûã áîëîâñðóóëñàí Çàñãèéí ãàçðûí õýðýãæ¿¿ëýã÷ àãåíòëàã
Óäèðäëàãûí àêàäåìèéí Óäèðäàõóéí óõààíû ñóðãóóëèéí çàõèðàë
Ï.Äîðæñ¿ðýí, Áèçíåñèéí óäèðäëàãààð ìýðãýø¿¿ëýõ õºòºëáºðèéí óäèðäàã÷
Ã.Ýíõáàÿð, Óäèðäëàãûí àêàäåìèéí äýðãýäýõ Óäèðäëàãà, áîäëîãî ñóäëàëûí
õ¿ðýýëýíãèéí çàõèðàë, äîêòîð (Ph.D) Ë.Îòãîíòóÿà, õÿíàí òîõèîëäóóëñàí
ß.Î÷èðñ¿õ, á¿õ òàëààð äýìæèæ òóñàëñàí “ÌÕÇ-9 õ¿íèé ýðõ, àðä÷èëñàí
çàñàãëàëûã áýõæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ” òºñëèéí ¿íäýñíèé çºâëºõ, õàòàãòàé
Õ.Õóëàí, ¿íäýñíèé ìåíåæåð Ö.Öýöýíáèëýã, òºñëèéí àæèëòàí Î.Õàòàíáîëä
íàðò òàëàðõàë èëýðõèéëüå.
Óäèðäëàãûí àêàäåìèéí çàõèðàë,
Òºñëèéí ¿íäýñíèé çàõèðàë
Àêàäåìè÷, äîêòîð (Sc.D), ïðîôåññîð Ã.×óëóóíáààòàð
4

6. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
“МХЗ-9: ТӨСВИЙН ҮЙЛ ЯВЦ ДАХЬ
ИРГЭНИЙ НИЙГМИЙН ОРОЛЦОО”
СЭДЭВТ СУРГАЛТ
Зорилго: Улсын төсвийн төслийг боловсруулах, батлах үед саналаа албан
ёсоор өгөх иргэний нийгмийн байгууллагын тоог нэмэгдүүлэхэд
дэмжлэг үзүүлэх
Зорилт: Иргэний нийгмийн байгууллагын ажилтны:
Монгол улсын төсвийн тогтолцоо, төсвийн орчил, төсвийн орлого,
зарлагын бодлого, хэрэгжилтийн талаарх мэдлэгийг дээшлүүлэх
Төсвийг шинжилж дүгнэх ур чадварыг нэмэгдүүлэх
Төсвийг танин мэдэж, төсвийн үйл явцад оролцох хандлагыг
идэвхжүүлэх
Сэдэвчилсэн төлөвлөгөө
д/д Сэдвүүд Хичээлийн хэлбэр Цаг
1 Ардчилсан засаглал ба Мянганы хөгжлийн зорилтууд Лекц ярилцлага 2
2 Төсөв, төсвийн шинэчлэл Лекц ярилцлага 2
3 Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн үйл явц Лекц ярилцлага 2
4 Төсвийн зардлын ангилал, төлөвлөлт Лекц хэлэлцүүлэг 2
Төсвийн зарлагад шинжилгээ хийх аргууд, тэдгээрийн
5 Лекц, дасгал 2
хэрэглээ
Төсвийн ил тод байдал, төсвийн үйл явцад иргэний
6 Лекц хэлэлцүүлэг 2
нийгмийн оролцоог хангах
Төсвийн орлогын эх үүсвэрүүд, төсвийн орлого
7 Лекц хэлэлцүүлэг 2
бүрдэлтийн чиг хандлага
8 Татварын бодлогын үндсэн асуудал Лекц ярилцлага 2
9 Төсвийн тэнцэл ба алдагдлыг санхүүжүүлэх Лекц, дасгал 2
10 Засгийн газрын тусгай сангийн удирдлага Хэлэлцүүлэг 2
Нийт 20
Сургалт зохион байгуулсан багш нар:
П.Доржсүрэн Удирдлагын академийн Удирдахуйн ухааны сургуулийн
захирал
Л.Отгонтуяа Удирдлагын академийн äýðãýäýõ Óäèðäëàãà, áîäëîãî
ñóäëàëûí õ¿ðýýëýíãèéí çàõèðàë
Г.Энхбаяр Удирдлагын академийн Бизнесийн удирдлагаар
мэргэшүүлэх хөтөлбөрийн удирдагч
5

7. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
СЭДЭВ : АРДЧИЛСАН ЗАСАГЛАЛ БА МЯНГАНЫ
1 ХӨГЖЛИЙН ЗОРИЛГУУД
Зорилго Оролцогчдод засаглал, түүний хэмжүүр, Монгол Улсын Мянганы
хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлтийн тухай мэдлэгээ бататгахад нь
дэмжлэг үзүүлэх
Хичээлийн хэлбэр Лекц, дасгал
Дэд сэдэв Засаглалын тухай ойлголт
Ардчилсан засаглалын хэмжүүр
Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтүүд
Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах 5 минут
Лекцийн агуулгыг танилцуулах 80 минут
Лекцийн дүгнэлт, асуулт хариулт 5 минут
Ашиглах Мянганы хөгжлийн зорилгуудыг хангах засаглал: үндсэн сэдэв ба шилдэг
материалын туршлага. НҮБ. 2008
жагсаалт “Тогтоолд өөрчлөлт оруулах болон тогтоолын хавсралтыг шинэчлэн батлах
тухай” УИХ-ын 2008 оны 1 дүгээр сарын 31-ний өдрийн тогтоол. Дугаар
13
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийн тайлбар
Freedom House. “Freedom in the World Methodology – 2008”. http://www.
freedomhouse.org/
D. Kaufmann, A.Kraay, and M. Mastruzzi. “Governance Matters VIII: Gover-
nance Indicators 1996-2008”. http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.
asp
Transparency International. “Corruption Perception Index 2008”. http://www.
transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi
UNDP. Governance Indicators: A Users’ Guide. http://www.undp.org/oslocen-
tre/cross.htm
6

8. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
ЛЕКЦ: МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН ЗОРИЛТУУД БА
1 АРДЧИЛСАН ЗАСАГЛАЛ
Дэд сэдэв:
1. Засаглалын тухай ойлголт
2. Ардчилсан засаглалын хэмжүүр
3. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтүүд
1. ЗАСАГЛАЛЫН ТУХАЙ ОЙЛГОЛТ
Засаглал хэмээх ойлголтыг өнөөгийн агуулгаар Дэлхийн Банк анх хэрэглэсэн.
Дэлхийн Банкны 1989 оны илтгэлд өвөр СахарынАфрикийн орнуудад “засаглалын
хямрал” нүүрлээд буйг тэмдэглэсэн байдаг. Удалгүй тус Банк сайн засаглалын тухай
асуудлыг хэлэлцэх хэргийн төлөвлөгөөндөө албан ёсоор оруулж, Хөгжлийн эдийн
засгийн асуудлаарх 1991 оны бага хурлыг “Сайн засаглал” сэдвийн дор зохион
байгуулсан байна. Дэлхийн Банк сайн засаглалын эдийн засгийн хэмжигдэхүүн
болох улсын салбарын удирдлага, байгууллагын хариуцлагын тогтолцоо, хууль
дээдлэх ёс, шийдвэр гаргах үйл явцын ил тод байдал, мэдээллийн хүртээмж зэрэгт
анхаарлаа хандуулж байв.
Засаглалын тухай ойлголтыг Эдийн çасгийн õамтын àжиллагаа, õөгжлийн
áайгууллага (ЭЗХАХБ) болон Европын Холбоо хүлээн авч, өөр өөрөөр тодорхойлон
хөгжлийн дэмжлэг үзүүлэхдээ тавьдаг шаардлагууддаа нэгтгэн оруулжээ.
Засаглалын ойлголтыг гүнзгийрүүлэхэд Нэгдсэн ¿ндэсний áайгууллагын
õөгжлийн õөтөлбөр (НҮБХХ) чухал үүрэг гүйцэтгэсэн юм. НҮБХХ сайн
засаглалын тухай ойлголтын агуулгыг улс төрийн хэд хэдэн хэмжигдэхүүнээр
өргөжүүлсэн байна. Эдгээр хэмжигдэхүүнд төрийн хууль ёсны байдал, хариуцлага
хүлээх чадвар, төрийн байгууллагын чадвар, хууль дээдлэх ёс зэргийг багтаах
болжээ.
Засаглалын тухай зарим тодорхойлолтыг иш татъя. Дэлхийн áанкны Институтын
судлаачид (Кауфманн нар) засаглалыг улс оронд эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх уламжлал
болон институци хэмээн тодорхойлоод үүнд 1) засаг төрийн байгууллагуудыг
сонгох, хянах, өөрчлөн татан буулгах үйл явц, 2) үр нөлөө бүхий бодлого
боловсруулж, хэрэгжүүлэх засаг төрийн чадвар, 3) иргэдийг хүндэлж, тэдний
хоорондын эдийн засаг, нийгмийн харилцааг зохицуулах институцийн төлөвшил
зэргийг оруулсан байна.
ЭЗХАХБ-аас 1995 онд гаргасан Удирдамжид засаглал гэдгийг “улс орны
нөөцийг нийгэм, эдийн засгийн хөгжилд зориулан удирдахтай холбогдуулан улс
төрийн эрх мэдэл, нийгэм дэх хяналтыг хэрэгжүүлэх” хэмээн Дэлхийн Банкны
тодорхойлсонтой ойролцоо тодорхойлжээ. Глобал Засаглалын талаарх Комисс
засаглал бол “хувь хүн, улсын болон хувийн институцèэс нийтийн хэргийг удирдах
арга замын нийлбэр юм” гэсэн байна.
Европын õолбоо засаглал гэж “тухайн улсын иргэддээ хүрч үйлчлэх чадварыг
хэлнэ. Энэ нь төрөл бүрийн сонирхлыг нэгтгэн нөөцийг удирдах эрх мэдлийг
хэрэгжүүлэх дүрэм журам, үйл ажиллагаа юм. …Засаглал бол … улс төр, нийгмийн
системтэй холбоотой утга төгөлдөр бөгөөд практик ач холбогдолтой үзэл баримтлал.
7

9. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
Хүний эрх, ардчилал, хууль дээдлэх ёс, эрх мэдлийн төвлөрлийг сааруулах, төрийн
удирдлагыг төгөлдөржүүлэх асуудал хурцаар тавигдахын хирээр нийгмийн улс
төрийн систем гүнзгийрч засаглал нь сайн засаглалд шилжинэ” гэжээ. Европын
Комисс сайн засаглалыг “эдийн засаг, нийгмийн шударга, тогтвортой хөгжлийн
төлөө улс орны бүх нөөц баялгийг ил тод, хариуцлагатайгаар удирдах” хэмээн
тодорхойлжээ. Мөн нөөцийг байршуулж удирдахад хуулийн гүйцэтгэх үүрэг, бие
даасан шүүхийн тогтолцоо, ил тод байдал зэрэг сайн засаглалын хэд хэдэн шинжийг
нэрлэж, авилгыг сайн засаглалын гол саад тотгор гэж үзсэн байна. Европын Комисс
сайн засаглал зургаан бүрэлдэхүүн хэсгийг багтаана гэж сүүлийн үед үзэх болсон.
Үүнд: хүний эрх, ардчилах үйл явц, эрх зүйт төр, иргэний нийгмийн бэхжилт,
төрийн захиргааны шинэчлэлийг оруулжээ. Тухайлбал, ардчилах үйл явц болон
хүний эрхийг хүндэтгэх явдлыг сайн засаглалын чухал бүрэлдэхүүн хэсэг гэж үзэх
болсон.
НҮБХХ-èéн баримт бичгүүдэд засаглалыг дараах байдлаар тодорхойлжээ.
“Төр, иргэний нийгэм, хувийн секторын хоорондын харилцаагаар дамжуулан улс
орон өөрийн эдийн засаг, улс төр, нийгмийн харилцааг зохицуулах үнэт зүйлс,
бодлого, институтийн тогтолцоог засаглал гэнэ. Засаглал бол …шийдвэр гаргаж
хэрэгжүүлэхийн тулд нийгэм өөрийгөө зохион байгуулах арга зам. Засаглал иргэд,
нийгмийн бүлгүүд ашиг сонирхол, өөр хоорондын ялгаатай байдлаа илэрхийлэх,
хуулиар тодорхойлогдсон эрх, үүргээ хэрэгжүүлэх механизм, үйл явцаас
бүрдэнэ”.
2003 онд Улаанбаатар хотноо хуралдсан Ардчиллыг шинээр болон сэргээн
тогтоосон орнуудын олон улсын V бага хурлаас баталсан “Улаанбаатарын тунхаг”
хэмээх баримт бичигт “Ардчилсан засаглал нь хууль ёсны бөгөөд мэдрэмжтэй,
төлөөлөл болон оролцоог хангасан, ил тод хийгээд хариуцлагатай, эрх зүй, хууль
ёсонд үндэслэсэн тогтолцоо юм” гэжээ.
Дээр дурьдсан олон тодорхойлолтыг үзвэл засаглал бол төр, хувийн сектор,
иргэний нийгмийн удирдлагын үйл явц, институцийн тогтолцоог хамарсан, олон
талтай, нарийн ээдрээтэй үзэгдэл болж байна. Засаглалыг ийнхүү өөр хоорондоо
нэлээд ялгаатай олон янзаар тодорхойлж буй явдал энэхүү ойлголтын суурь үзэл
баримтлалыг гүнзгийрүүлэн боловсруулах шаардлага байгааг илтгэн харуулж
байгаа юм. Тухайлбал, НҮБХХ сайн засаглалын үндсэн шинжид оролцоо, хууль
дээдлэх ёс, ил тод байдал, мэдрэмжтэй байдал, зөвшилцөлд чиглэсэн байх, тэгш
байдал, үр нөлөө болон үр ашиг, хариуцлагыг багтааж авч үздэг бол Азийн
õөгжлийн áанк хариуцлага, ил тод байдал, урьдчилан мэдэгдэх байдал, оролцоо
гэсэн байна. Ойлголт, үзэл баримтлалын энэхүү ялгаа засаглалын үндсэн элемент,
үндсэн хэмжигдэхүүнийг тодорхойлох, цаашлаад засаглалын төлөв байдлыг
хэмжих үзүүлэлтийг боловсруулахад нөлөөлөх нь ойлгомжтой.
Сүүлийн үед, ялангуяа НҮБХХ-өөс сайн засаглалын ойлголтын зэрэгцээ
ардчилсан засаглалын үзэл баримтлалыг боловсруулахад илүү анхаарч байна.
Сайн засаглал улс орны эдийн засгийн өсөлтөд түлхэц болно. Харин урт хугацааны
хөгжлийн үүднээс хандвал засаглалыг “ардчилах” шаардлагатай гэж үзэж байна.
Засаглалыг хэмжих зорилгоос хамаарч, тухайлбал засаглалын ерөнхий төлөв
байдал, чиг хандлагыг судлах, төрийн зүгээс хүлээсэн үүргээ хэрхэн биелүүлж
байгаад үнэлэлт дүгнэлт өгөх, эсвэл бодит нөхцлийг, жишээлбэл хувь хүн
8

10. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
хуульд заасан эрхээ хэрхэн эдэлж буйг тодорхойлох зэргээс хамааран засаглалын
үзүүлэлтийг боловсруулах өөр өөр арга зүй, аргачèлал бий болжээ.
2. АРДЧИЛСАН ЗАСАГЛАЛЫН ХЭМЖҮҮР
Засаглалын төлөв байдлыг хэмжих судалгаа ардчиллын болон хүний эрхийн
төлөв байдлыг хэмжиж эхэлсэнтэй харьцуулахад ахархан түүхтэй. 1980-аад оны
сүүлчээс олон улсын болон төрийн бус байгууллага, судлаачид сайн засаглалын
янз бүрийн үзүүлэлтийг боловсруулж эхэлсэн. Эхэн үед сайн засаглалын хэмжүүр
байгаагүй тулэдийн засагт сайн засаглалын үзүүлж буй эерэг нөлөөлийг судлах
зорилгоор улс төрийн хөгжлийн үзүүлэлт, хуулийн байгууллагын чөлөөт, хараат
бус байдлыг үнэлэх хэмжүүрийг орлуулан хэрэглэх нь олонтаа байв. Тухайлбал,
Freedom House-ийн судалгааны дүнг засаглалын орлуулах хэмжүүр болгон өргөн
хүрээнд ашигласаар иржээ.
Тун удалгүй засаглалын судалгаанд Freedom House-ийн хэмжүүрийг ашиглах
явдал зөв эсэхийг шүүн хэлэлцэх болсон хэдий ч олон төрлийн судалгаанд өнөөг
хүртэл хэрэглэсээр ирсэн.
Засаглалын төлөв байдлыг хэмжихэд Freedom House-ийн судалгааны зэрэгцээ
альтернатив үзүүлэлтийг ашиглах санаачилгууд гарч ирсэн. Тухайлбал, улс төрийн
хүчирхийллийг илэрхийлэх үзүүлэлтийг (хувьсгал, цэргийн эргэлт болон улс төрийн
аллага) “муу” засаглалын хэмжүүр болгон ашигладаг. Улс төрийн хүчирхийлэл их
байх тусам өмчийн эрхийн хэрэгжилт тааруу гэсэн үндэслэлээр энэ үзүүлэлтийг
сайн засаглалын хэмжихэд орлуулах үзүүлэлт болгон хэрэглэх явдал бий.
Дэлхий дахины засаглалын багц үзүүлэлтийг Кауфманн, Краэй, Зойдо-
Лобатон (Kaufmann, Kraay, and Zoido-Lobaton (KKZ)) нар боловсруулан Дэлхийн
Банкны Институтээс эрхлэн жил тутам гаргах болсноор судлаачид, бодлого
боловсруулагчдын анхаарлыг сүүлийн үед нэлээд татаж байна. 2007 оны байдлаар
дэлхийн 212 орныг хамраад байгаа энэхүү судалгаа 30 гаруй бие даасан эх
сурвалжийн 310 үзүүлэлтийг 6 багц үзүүлэлт болгон нэгтгэсэн байна. Үүнд:
Иргэдийн санаа бодлыг сонсох, хариуцлага хүлээх байдал (Иргэдийн оролцоо,
бие даасан хэвлэл мэдээлэл)
Улс төрийн тогтвортой байдал (Хүчирхийлэл, төрд учруулах аюул занал)
Засгийн газрын үр нөлөө (Төрийн үйлчилгээний чанар)
Зохицуулалтын чанар (“Зах зээлд ээлтэй” бодлого)
Эрх зүйт төр (Гэмт хэргийн байдал, шүүх засаглалын төлөвшил)
Авлигад тавих хяналт (Авлèгын талаарх ойлгоц төсөөлөл)
Трансперэнси Интернэшнл: авлигын индексүүд
Трансперэнси Интернэшнл олон улсын ТББ 1993 онд байгуулагдсан. Үүсгэн
байгуулагч нь П.Эйгэн. Байгууллагын бүтэц захирлын зөвлөл, зөвлөлдөх зөвлөл,
олон улсын нарийн бичгийн дарга нарын газар (Берлин хотод байрладаг), 90
гаруй үндэсний бүлгээс бүрддэг байна. Хөгжлийн тусламж үзүүлдэг олон улсын
байгууллага, хавдивлагчдаас санхүүждэг. Дараахü үйл ажиллагаа явуулдаг. Үүнд:
Зөвлөх буюу авëèгын чиг хандлагад мониторинг хийх, асуудлыг тодруулах
▪ Авлигын төсөөллийн индекс (Corruption Perception Index)
▪ Авлигын дэлхийн барометр (Global Corruption Barometer)
▪ Хээл хахууль өгөгчдийн индекс (Bribe Payers Index)
9

11. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
Авëèгын эсрэг олон улсын конвенцè, хэм хэмжээг дэмжих
▪ НҮБ-ын Авлигатай тэмцэх Конвенци (2003),
▪ Африкийн холбооны Авлигатай тэмцэх Конвенци (2003),
▪ Европын зөвлөлийн Авлигатай тэмцэх Конвенци (1999),
▪ Хээл хахуультай тэмцэх ЭЗХАХБ-ын Конвенци (1997),
▪ Америк тивийн улс орны Авлигатай тэмцэх Конвенци (1996).
Мэдлэг, мэдээлэл түгээх
▪ Гарын авлага бэлтгэх
▪ Бодлогын судалгаа хийх
Авëèгын төсөөллийн индекс (Corruption Perception Index (CPI))
Трансперэнси Интернэшнл-èéн Авлигын төсөөллийн индекс төрийн албан
хаагчид, улс төрчдийн дунд авлига хир зэрэг тархсан тухай төсөөллөөр улс орныг
зэрэглэлд оруулан нэр хүнд бүхий, бие даасан байгууллагуудаас тухайн улсын
болон гадаадын шинжээч, бизнес эрхлэгчдийн дунд хийх санал асуулгын мэдээнд
тулгуурлан гаргадаг нийлмэл үзүүлэлт юм.
Авлигын төсөөллийн индексийг 1995 оноос эхлэн жил бүр гаргаж байна. 2007
оны судалгаанд мэдээллийн 14 эх сурвалжийг, тухайлбалWorld Economic Forum,
Institute for Management Development, Economist Intelligence Unit, Freedom House
зэрэг байгууллагын мэдээллийн санг ашигласан байна. Авлигын төсөөллийн
индексийг боловсруулах судалгаанд 2005 онд 159, 2006 орныг 163, 2008 онд 180
орон хамрагджээ.
Авлигын төсөөллийн индексээр дэлхийн улс орныг харьцуулсан жагсаалтын
тухайд нэг зүйлийг анхаарах учиртай. Жил бүр судалгаанд хамрагдах орны тоо
өөрчлөгддөг тул жагсаалтад тухайн улс орны эзэлж буй байр бага зэрэг өөрчлөгдөх
нь ямар ч утга илэрхийлэхгүй. Иймд индексийн агуулга хэрхэн өөрчлөгдөж буйд
анхаарах нь чухал юм.
Авлигын төсөөллийн индекс давуу болон сул талтай.
Давуу тал:
▪ Арга зүй нь ил тод.
▪ “Муу жишээ”-г харуулдаг.
▪ Олон нийтийн төсөөллийг илэрхийлдэг.
Сул тал:
▪ Мэдээллийн эх сурвалжийн стандарт өөр өөр (судалгааны асуулт, түүвэр,
оролцогчдын тоо гэх мэт).
▪ Субъектив үнэлгээ нь “объектив” үзүүлэлт мэт харагддаг.
▪ Авлигын учир шалтааныг харуулахгүй.
Авлигын дэлхийн барометр (Global Corruption Barometer (GCB))
Трансперэнси Интернэшнл энэ индексийг 2003 оноос эхлэн гаргаж байгаа юм.
2007 онд 60 орны 63,199 хүнийг судалгаанд хамруулан тэднээс санал асуулга авчээ.
Авлигын талаарх жирийн иргэдийн төсөөллийг илэрхийлдэг, авлигад хамгийн их
өртсөн байгууллага, салбарыг (авлигын эрэлтийн талыг) нэрлэдэгт энэ индексийн
онцлог оршино.
10

12. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
Авлигын дэлхийн барометрийн 2007 оны судалгааны гол үр дүн: 1
Ядуучууд авлигын улмаас хамгийн их хохирдог. Тэд авлига цаашдаа
багасна гэдэгт хамгийн бага итгэж байгаа аж.
Өнгөрсөн нэг жилийн хугацаанд дэлхийн 10 хүн тутмын 1 нь хахууль
өгсөн байна. Ази Номхон Далайн бүс нутаг, Зүүн Өмнөд Европт хахууль
авах явдал нэмэгдсэн.
Цагдаа, шүүхийн ажилтантай тулгарах, бүртгэх, зөвшөөрөл олгох
үйлчилгээ авах үед хахууль хамгийн их байна.
Олон түмэн улс төрийн намууд, парламент, цагдаа, хууль шүүхийн
байгууллагууд хамгийн их авлигад автагддаг гэж үзэж байна.
Судалгаанд оролцогчдын тал хувь ирэх гурван жилд улс оронд нь авлига
өснө гэж үзэж байна.
Судалгаанд оролцогчдын тал хувь нь авлигатай тэмцэх талаар засаг
төрөөс явуулж буй үйл ажиллагаа үр дүн өгөхгүй байна.
Хээл хахууль өгөгчдийн индекс (Bribe Payers Index (BPI))
Экспортын хэмжээгээр тэргүүлж буй 30 орныг эдгээр орны пүүс компаниуд
гадаад оронд үйл ажиллагаа явуулахдаа хээл хахууль хир өгдөг байдлаар жагсаадаг
(авлигын нийлүүлэлтийн талыг харуулдаг). 2006 онд явуулсан судалгаагаар 125
орны 11,232 бизнес эрхлэгчдээс санал асуулга авсан байна.
Засаглалын үзүүлэлт, түүний дотор авëèгын үзүүлэлтийг зээл тусламжийн
бодлогод хэрэглэж буйг харуулах практик жишээг АНУ-ын Мянганы сорилтын
сангаас тусламж үзүүлэх улс орныг шалгаруулахад хэрэглэж буй шалгуур
үзүүлэлтээс харж болно.
Мянганы сорилтын сангийн шалгуур үзүүлэлт:
Шударга засаглахуй:
1. Иргэний эрх чөлөө (Freedom House)
2. Улс төрийн эрх (Freedom House)
3. Иргэдийн санаа бодлыг сонсох, хариуцлага хүлээх байдал (Дэлхийн
банкны Институт/Kaufmann)
4. Засгийн газрын үр нөлөө (Дэлхийн банкны Институт/Kaufmann)
5. Эрх зүйт төр (Дэлхийн банкны Институт/Kaufmann)
6. Авлигалд тавих хяналт (Дэлхийн банкны Институт/Kaufmann)
Ард түмэнд хөрөнгө оруулахуй:
7. Анхан шатны боловсролын зардал. ДНБ-д эзлэх хувиар (Дэлхийн
банк/үндэсний эх сурвалжууд )
8. Анхан шатны боловсролын хамран сургалт (Дэлхийн банк/Үндэсний
эх сурвалжууд)
9. Эрүүл мэндийн зардал. ДНБ-д эзлэх хувиар (Дэлхийн банк/Үндэсний
эх сурвалжууд)
10. Дархлаажуулалтын хувь: DPT and Measles (Дэлхийн банк/НҮБ/
Үндэсний эх сурвалжууд)
Эдийн засгийн эрх чөлөөг дэмжихүй:
11. Зээлжих эрх (Institutional Investor Magazine)
1 Report on the Transparency International Global Corruption Barometer 2007. p. 2 http://www.transparency.org
11

13. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
12. Инфляци (ОУВС)
13. Төсвийн алдагдлын хэмжээ. 3 жилээр (ОУВС/Үндэсний эх
сурвалжууд)
14. Худалдааны бодлого (Heritage Foundation)
15. Зохицуулалтын чанар (Дэлхийн банкны Институт)
16. Бизнес эхлэхэд шаардагдах өдрийн тоо (Дэлхийн банк)
3. МЯНГАНЫ ХӨГЖЛИЙН 9 ДЭХ ЗОРИЛГЫН ШАЛГУУР ҮЗҮҮЛЭЛТ
Монголд ардчилсан засаглалын үзүүлэлт боловсруулах, засаглалын төлөв
байдлыг судлах ажлын зүй ёсны үргэлжлэл бол Мянганы хөгжлийн 9 дэх
зорилгын хэрэгжилтийг тайлагнах, түүний шалгуур үзүүлэлтийг боловсруулах
төсөл юм. Төслийн зорилго үндэсний сонирхогч талууд засаглалын шинэчлэлийн
хэрэгжилтийг хянах өмнө боловсруулсан ардчилсан засаглалын шалгуур
үзүүлэлтийг сайжруулах, засаглалын холбогдолтой мэдээллийг цуглуулах,
хадгалах, түүнд дүн шинжилгээ хийх Засгийн газар, Үндэсний статистикийн хороо
(ҮСХ), иргэний нийгмийн чадавхийг бэхжүүлэхэд оршино. Түүнчлэн Монгол
Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилго, түүнд хамаарах зорилтын хэрэгжилтэд
тогтмол хяналт-шинжилгээ, үнэлгээний оролцоог хангасан тогтолцоог бий болгон
хөгжүүлэхэд дэмжлэг үзүүлэх явдал юм.
Төслийн хүрээнд ардчилсан засаглалын үзүүлэлтийг хянан үзэж, Мянганы
хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлт, тэдгээрт холбогдох мэдээллийг
цуглуулах арга зүйг боловсруулан УИХ, ҮСХ, ТББ зэрэг сонирхогч талын санал
зөвлөмжийг авч, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгод холбогдогч талын сүлжээг
байгуулаад байна. Өнөөгийн байдлаар төслийн үйл ажиллагааны гол үр дүн бол
2008 оны 1 дүгээр сард Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг
шинээр тодорхойлсон Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн зорилтыг батлах тухай
УИХ-ын 2008 оны 13 дугаар тогтоолыг баталсан явдал юм. Түүнчлэн 2006 оны
5 дугаар сард төслийн удирдлага болон ҮСХ-ны хооронд байгуулсан гэрээний
дагуу 2007 оны 12 дугаар сард ҮСХ-ны Өрхийн нийгэм, эдийн засгийн судалгаанд
хамруулах Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгод хамаарах асуултыг туршилтын
судалгаа хийв. Үүнээс гадна 2008 оны 3 дугаар сард Мянганы хөгжлийн 9 дэх
зорилгыг хэрэгжүүлэх асуудлаар үндэсний зөвлөлдөх уулзалтыг зохион байгуулж,
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилго, түүний хэрэгжилтийн талаар вэб хуудасыг
нээсэн. Түүнчлэн Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэхэд чиглэсэн
Засгийн газрын интервенцийн талаар зөвлөмж боловсруулж, Мянганы хөгжлийн
9 дэх зорилгыг хэрэгжүүлэх асуудлаарх хоёр удаагийн дугуй ширээний ярилцлага
зохион байгуулсан (Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгод хамаарах Засгийн газрын
хөтөлбөрийн матриксыг бэлтгэсэн) зэрэг завсрын үр дүнд хүрээд байна.
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг боловсруулах үйл явц
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох ажил
дараах үе шаттайгаар явагдлаа. Үүнд:
1) Урьдчилан төлөвлөх, бэлтгэл хангах (2007 оны хавар);
2) Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын зорилт бүрт хамаарах үндсэн асуудал,
шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох (2007 оны зун);
3) Дүн шинжилгээ хийх, сонирхогч талуудтай зөвлөлдөх, ардчилсан засаглалын
12

14. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
үзүүлэлтийг нэгтгэн багцлах (2007 оны намар);
4) Шалгуур үзүүлэлтийг төрийн болон төрийн бус байгууллагуудаар
хэлэлцүүлэх, сурталчлах, Монгол Улсын МХЗ-ыг хэрэгжүүлэх үйл явцтай
уялдуулах (2007-2008 оны өвөл);
5) Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын суурь үзүүлэлтийг гаргах мэдээлэл
цуглуулах, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын хэрэгжилтэд хяналт-
шинжилгээ, үнэлгээ хийх механизмыг институтчилэх, шалгуур үзүүлэлтийг
зохистой ашиглахад чиглэсэн ажиллагаа (2008 он).
Төслийн үйл ажиллагаа бүхэлдээ холбогдогч бүх тал (Çасгийн газар, судлаачид,
иргэний нийгэм зэрэг)-ын оролцоог хангах, шийдвэр гаргагч, шинжээч, эмзэг
бүлгийн иргэдийг татан оролцуулах, иргэний нийгмийн сүлжээг бий болгох,
тэдний оролцоотой сурталчилгаа хийхэд чиглэгдсэн.
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг сонгохдоо төслийн
багийн гишүүд, шинжээчид дор дурдсан шалгах асуултыг хэрэглэсэн болно:
1. Үндэслэлтэй байх
Шалгуур үзүүлэлт хэмжихийг зорьж буй зүйлээ хэмжиж чадаж байна уу?
Норматив үндэслэл нь юу вэ?
2. Найдвартай байх
Янз бүрийн хүмүүс адил эх сурвалж, мэдээллийг кодлох нэгэн дүрмээр тухайн
үзүүлэлтийг хэрэглэж болох уу?
3. Хэмжилтийн алдааг бууруулах
Өөр өөр орон зай, цаг хугацаанд хэмжилт хийхэд алдаа гарах уу?)
4. Ил тод байх
Үзүүлэлт тодорхойлох үйл явц ил тод уу?
5. Төлөөлөх чадвартай байх
Судалгаанд ямар түүвэр хэрэглэсэн бэ?
Хэмжих нэгжийг төлөөлөх жишээ бий юү? (жишээ нь: улс орон, бүс
нутаг)
6. Товчлолыг болгоомжтой ашиглах
Оноо, шатлал нь хоорондоо ялгаатай бүлгээс бүрдэж чаддаг уу? (хэт
хялбарчлах асуудал гардаг уу?)
7. Мэдээллийн зөрүүг багасгах
Мэдээллийн ямар эх сурвалжийг ашигласан бэ? (зөрүүтэй юу?)
8. Үзүүлэлтийг нэгтгэн дүгнэхэд асуудал гаргахгүй байх
Нэгдсэн үзүүлэлтийн хувьд агрегаци [Редактор: нэгтгэн дүгнэх]-ийн дүрэм
хир тохиромжтой бөгөөд ойлгомжтой вэ?
Төслийн баг монгол орны нөхцөлд тулгамдаж буй ардчилсан засаглалын тодорхой
асуудлыг илэрхийлэх шалгуур үзүүлэлтийг сонгох шаардлагатай гэж үзсэн бөгөөд
АШСТО-ын олон улсын V бага хурлын шийдвэрийг хэрэгжүүлэх төслийн үр дүн,
ялангуяа ардчилсан засаглалын дагалдах үзүүлэлтийн аргачлалд тулгуурласан
болно. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлохдоо
тоон болон чанарын хэмжүүр, ялангуяа тоон үзүүлэлтийг голчилж, шийдвэр
гаргагчдад үнэн зөв мэдээлэл өгөх үзүүлэлтийг сонгох, жендерийн болон ядуурлын
задаргаатай үзүүлэлтийг оруулах, мэдээлэл цуглуулах зардал, цаг хугацаа зэргийг
харгалзсан болно.
13

15. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийн сүүлийн хувилбарыг
гаргах явцад 2007 оны сүүлч, 2008 оны эхээр төрийн болон иргэний нийгмийн
байгууллагын төлөөлөгчидтэй хэд хэдэн удаа уулзалт зохион байгуулж, санал
зөвлөмжийг нь авсан. Ингэхдээ 2005-2006 онд ардчилсан засаглалын үзүүлэлт
боловсруулах судалгаа хийсэн шинжээч, ажилтнуудтай тусгайлан зөвлөсөн
болно. УИХ-ын Нийгмийн бодлого, боловсрол, соёл, шинжлэх ухааны байнгын
хорооны болон “Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн зорилтыг батлах тухай” УИХ-
ын 2005 оны 25 дугаар тогтоолд өөрчлөлт оруулах УИХ-ын тогтоолын төслийг
боловсруулах ажлын хэсгүүдтэй хийсэн уулзалтууд шалгуур үзүүлэлтийг хянан
үзэх, зарим үзүүлэлтийг шинээр томъёолох, түүнчлэн тэдгээрийг сурталчлан
таниулах ажилд яам, агентлагийн удирдах ажилтныг татан оролцуулахад дэмжлэг
болсон. 2008 оны 3 дугаар сард болсон Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур
үзүүлэлтийн асуудлаар зохион байгуулсан үндэсний зөвлөлдөх уулзалтаар
шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох, сонгох үйл явцын талаарх ойлголтыг цэгцлэх,
сонгон авсан үзүүлэлтийг магадлах, олон нийтэд сурталчлах ажлын стратегийг
боловсронгуй болгох асуудлыг хэлэлцсэн юм. Энэхүү уулзалт Мянганы хөгжлийн
8 болон 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг хариуцагч талын дунд харилцан
ойлголцлыг бий болгох чухал үр дүнтэй болсон.
Төслийн хүрээнд эмэгтэйчүүд, нийгмийн эмзэг бүлгийн иргэдийг төлөөлөх
иргэний нийгмийн бүлгүүдтэй хамтран ажиллахад онцгой анхаарал хандуулсан.
Жендерийн асуудал болон эмзэг бүлгийн иргэдэд дэмжлэг үзүүлэх чиглэлээр
ажилладаг 20 орчим ТББ-ыг нэгтгэсэн “Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгыг дэмжих
ТББ-ын сүлжээ”-тэй нягт хамтран ажиллаж, Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын
ач холбогдлыг таниулах, хэрэгжилтийг хангах кампанит ажлыг эхлүүлээд байна.
Энэхүү сүлжээнд Монголын хөгжлийн бэрхшээлтэй иргэдийн үндэсний холбоо,
Хөгжлийг гарц, Хүчирхийллийн эсрэг үндэсний төв зэрэг байгууллага багтаж
байна. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын талаар иргэдийн ойлголт, мэдлэгийг
дээшлүүлэх ажлыг “Чөлөөт сэтгэлгээ” сэтгүүл болон дөрвөн сонинтой хамтран
хэрэгжүүлж байна.
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг тодорхойлох явцад
дараах сорилт, бэрхшээл тулгарч байсан. Үүнд:
1. Монгол Улсын Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлт нэг бүрээр
суурь болгон авах утгыг боловсруулахад нэлээд цаг хугацаа, хүчин чармайлт
шаардлагатай байгаа; төслийн хугацаанд хийж гүйцэтгэхэд бэрхшээлтэй
байна. МХЗ-ын хэрэгжилтийн явц байдлын тухай гурав дахь илтгэл 2009
онд гарах бөгөөдилтгэлийг бичиж дуусгах үед Монгол Улсын Засгийн газар,
холбогдогч талууд 9 дэх зорилгын суурь үзүүлэлтийг гаргасан байна гэж
төслийн баг тооцоолж байна.
2. Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын шалгуур үзүүлэлтийг хэд хэдэн
байгууллага боловсруулах бөгөөд МХЗ-ыг хэрэгжүүлэх, тайлагнахад гол
үүрэг бүхий Сангийн яам Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлтийн
тайлан боловсруулах ажлыг зохицуулах үүрэг гүйцэтгэнэ гэж үзэж байна.
МХЗ-ын хяналт-шинжилгээний тогтолцоог бий болгох ажлын хүрээнд
Мянганы хөгжлийн 9 дэх зорилгын үзүүлэлтээр тайлагнах механизм
тодорхой болно.
14

16. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
3. МХЗ, түүний дотор 9 дэх зорилгын хэрэгжилтийн хяналт-шинжилгээ,
үнэлгээний талаарх иргэдийн ойлголт, мэдлэгийг дээшлүүлэх явдал нэн
чухал.
15

17. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
2 СЭДЭВ: ТӨСӨВ, ТӨСВИЙН ШИНЭЧЛЭЛ
Зорилго Төсвийн шинэчлэл, төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтын
талаарх мэдлэгээ бататгахад дэмжлэг үзүүлэх
Хичээлийн хэлбэр Лекц, ярилцлага
Дэд сэдэв 1. Төсвийн онолын үндэс
2. Төсвийн шинэчлэл: зарим орны туршлага
3. Төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтууд
Цагийн хуваарилалт Лекцийн зорилгыг танилцуулах 5 минут
Лекцийн агуулгыг танилцуулах 70 минут
Лекцийн дүгнэлт, асуулт хариулт 15 минут
Ашиглах материалын 1. Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. УБ., 2009
жагсаалт (Нэмж засварласан 2 дахь хэвлэл).
2. Отгонтуяа Л. Төсвийн зарлагын удирдлага, төлөвлөлт. УБ., 2007
3. Монгол Улсын Төсвийн байгууллагын удирдлага, санхүүжилтийн
тухай хууль. Төрийн мэдээлэл. 2002. №28. 886-902.
4. Монгол Улсын нэгдсэн төсвийн тухай хууль. 2002.11.20. ТМ. 2002.
№44. 1324-1327.
5. Улсын салбарын удирдлага, санхүүжилтийн шинэчлэл. Багц гарын
авлага. УБ., 2003.
16

18. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
2 ЛЕКЦ: ТӨСӨВ, ТӨСВИЙН ШИНЭЧЛЭЛ
Дэд сэдэв:
1. Төсвийн онолын үндэс
2. Төсвийн шинэчлэл: зарим орны туршлага
3. Төсвийн зарлагын удирдлагын үндсэн зорилтууд
1. ТӨСВИЙН ОНОЛЫН ҮНДЭС
Төсвийн үүсэл хөгжил. Төсөв гэдэг үг дундад зууны Английн уут, цүнх, түрийвч
буюу “budget” гэсэн үгнээс гаралтай. XVI-XVII зуунд Английн хүй элгэний
танхим хаанд олгох мөнгөн тусламжийг батàëдаг байжээ. Чуулган хаахын өмнө
төрийн сангийн канцлер буюу сангийн сайд тухайн хуулийн төсөлтэй холбогдох
баримттай цүнхийг нээдэг бөгөөд үүнийг “төсвийг нээх” гэж нэрлэж байсан ба
сүүлд нь цүнхний нэр түүн доторх баримт бичгийн нэр болж хувирсан байна. XVII
зууны сүүлчээс парламентаар батлагддаг төрийн орлого, зарлагын төлөвлөгөөг
багтаасан баримт бичгийг төсөв гэж нэрлэх болжээ.
Төсөв бол төр зардал гаргаж, түүнийг санхүүжүүлэхэд шаардагдах хөрөнгийг
бүрдүүлж эхэлсэн үеэс бус, харин төр өөрийн санхүүгийн үйл ажиллагааг төлөвлөж
эхэлсэн буюу тодорхой хугацаанд орлого, зарлагын төлөвлөгөө зохиох болсон
үеэс бий болсон байна. Профессор М.И.Боголепов “Улсын төсөв орчин үеийн
хэлбэрээрээ XIX зууны эхний 10 жилээс үүсэлтэй” гэж тэмдэглэжээ.
Төсвийн төлөвлөгөөт чанар. XIX зууны эцсээс төр хувийн аж ахуйн адилаар
үйл ажиллагаагаа төлөвлөж, төсөвлөж эхэлсэн. Ийм төлөвлөгөөт үйл ажиллагааг
хэрэгжүүлэх хэрэгсэл нь төрийн орлого, зарлагын дансны хэлбэрээр тоогоор
илэрхийлэгдсэн улсын төсөв болжээ. Ийнхүү төсвийн үндсэн шинж бол түүний
төлөвлөгөөт чанар болсон бөгөөд онол, практикаар төсөв гэдэг нь болох гэж
байгаа цаг хугацаан дахь төрийн аж ахуйн төлөвлөгөө юм.
Төсвийн жил. Аливаа төлөвлөгөөний нэгэн адил улсын төсвийг тодорхой
хугацаанд зохиох ёстой. Улс орнууд ийм үеэр санхүүгийн жил гэж нэрлэгдэх нэг
жилийг сонгосон байдаг. XX зууны эхээр ихэнх оронд, тухайлбал, Франц, Австри,
Унгар, Бельги, Голланд, Люксембург, Швед, Орос, Финлянд зэрэг орнуудад
санхүүгийн жил нь календарийн жилтэйгээ давхацдаг байжээ.2 Санхүүгийн
шинжлэх ухаан санхүүгийн жилийг нэгдүгээр сараас хойш эхлүүлэхийг зөвлөдөг.
Санхүүгийн жилийг календарийн жилээс ялгаатай тогтоодгûн учир нь төрийн
орлогын дийлэнх хэсгийг бүрдүүлдэг татвар төлөгчдийн орлого илүүтэй олох цаг
хугацаатай төсвийн үеийн эхлэлийг давхцуулдагтай холбоотой. Энэ шалтгаанаар
зарим улс орон санхүүгийн жилээ 4 дүгээр сарын 1, эсвэл 7дóгààр сарын 1, 10
дóгààр сарын 1-ээс эхэлдэг болгон өөрчилжээ.
XX зууны эцэст ч зарим орны санхүүгийн жилийн эхлэл календарийн жилээс
ялгаатай хэвээр байна. Тухайлбал, Канад, Энэтхэг, Индонез, Лесото, Малави,
Мианмар, Намиби, Шинэ Зеланд, Сингапур, Өмнөд Африкийн Бүгд Найрамдах Улс,
Япон улсын санхүүгийн жил 4 дүгээр сарын 1-íээс эхэлж дараагийн календарийн
жилийн 3 дугаар сарын 31-нд дуусдаг, мөн Австрали, Бангладеш, Камерун, Египет,
2 Пушкарева В.М. История финансовой мысли и налогов. Учебное пособие, М., 1996, с.41.
17

19. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
Гамби, Кени, Кувейт, Мавритани, Пакистан, Судан, Зимбабе, Уганда, Шведэд 7
дугаар сарын 1-ээс 6 дугаар сарын 30, Тайланд болон АНУ-ын санхүүгийн жил
10 дугаар сарын 1-нээс 9 дүгээр сарын 30 хүртэл үргэлжилдэг. Харин Ираны
санхүүгийн жил 3 дугаар сарын 21-нд, Этиопийнх 7 дугаар сарын 8, Непал улсынх
7 дугаар сарын 15-íаас эхэлдэг бол Саудын Араб Найжрийн жилийг ашигладаг.
Санхүүгийн жил календарийн жилтэйгээ давхацдаг уламжлалаа дэлхийн 118 улс,
түүний дотор Монгол Улс өнөөг хүртэл хадгалж байна.3
Төсвийн эрх зүй. Бусад бүх санхүүгийн байгууламжийн адил төсөв үүсч бий болсон
явдал төсвийн эрх зүйн хөгжилд илрэлээ олсонтой холбоотой юм. Г.Жез төсвийн эрх зүй
бүрэлдэн тогтсон дүр зургийг дараахь байдлаар тодорхойлжээ. “Эхний зүйл нь багагүй
хүндрэлийг бий болгодог татвар төлөгчдийн зүгээс хүлээн зөвшөөрсөн татварын
үндэслэл байлаа. Татвар төлөгчдийн төлөөлөл татварын талаар саналаа өгөх4
эрхэд цуглуулсан хөрөнгийн зарцуулалтыг хянах, тухайн татварыг, түүнчлэн тухайн
зардлыг зайлшгүйг тодорхойлж буй учир шалтгааныг хэлэлцэх явдал хамаарна.
Түүнчлэн тэд бүх орлого, зарлагыг бүхэлд нь, нэгийг ч үлдээлгүй хэлэлцэх эрхийг
олж авчээ. Татвар төлөгчдийн төлөөлөл саналаа байнга өгөх эрхтэй болсон тэр үеэс
л төсөв жинхэнэ утгаараа оршин тогтнох болжээ”. Төсвийн эрх зүйн энэ ойлголтыг
хуульчид төсвийн эрх зүйн субъектив утга гэж нэрлэсэн байна. Объектив утгаараа
“төсвийн эрх зүй бол төсөв боловсруулах, хэлэлцэх, батлах, гүйцэтгэх дэг журмыг
тодорхойлдог бүх хуулиудын цогц юм. Төсвийн эрх зүй нь төсвийн төслийг хэн
боловсруулах, түүнийг ямар журмаар, хэн эцэслэн нэгэн бүхэл болгон нэгтгэх, энэ
төслийг хэлэлцэхэд ямар байгууллага оролцох, хэн ямар журмаар батлах ёстойг
тодорхойлдог” ажээ.
Засгийн газар төсвийн төслийг боловсруулж, парламент түүнийг батàëдаг.
Засгийн газар парламентаас батàëсан дараагийн санхүүгийн жилийн төсвийн
тухай хуульд нийцүүлэн төсвийн бүх зүйл, заалтыг яв цав биелүүлэх шаардлагатай,
төсөвт өөрчлөлт оруулах бол парламентын зөвшөөрлийг заавал авна.
Төсвийн шинж чанар. Төсөв бол шинж төрхөөрөө улс төрийн баримт бичиг
юм. Төсвийн санал боловсруулах, хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын
чиг үүргийг хязгаарлах зэргээр төсвийг улс төрийн баримт бичгийн шинжтэй
болгодог. Энэбол ирээдүй үеийн удирдлагын төлөвлөгөө, парламентад хэлэлцүүлж
зөвшөөрөл авахаар гүйцэтгэх засаглалаас санал болгож буй удирдлагын хөтөлбөр
билээ. Парламентын засаглалтай орнуудад төсвийг дэмжсэн санал өгөх явдал
бол парламентын гишүүдийн олонхийн зүгээс Засгийн газарт итгэл үзүүлж буйн
илрэл гэж үздэг. Төсвийг хэрэгсэхгүй болгох буюу татгалзах нь парламент Засгийн
газрын танхимд итгэхгүй байгаагийн тод илрэл юм. Иймд төсвийн ихэнх дүрэм
журам цэвэр улс төрийн шинжтэй байдаг.
Төсөв нийтийн байх ёстой. Өөрөөр хэлбэл, нийгмийн гишүүн бүр цаана үргэлж
амьд харилцаа нуугдаж байдаг төсвийн хэллэг, тоон утгыг ойлгох боломжтой
байхаар төсвийг боловсруулах ёстой. Ф.Нитти төсвийн нийтийн шинжийг ил тод
байдал, шударга ёс гэж нэрлэсэн бөгөөд “Төсөвт бүх орлого, бүх зарлагыг ямар ч
хэрэггүй нууцлал, эсвэл учир битүүлэг аливаа тайлбаргүй тусгавал зохино” гэж
үзэж байв.
3 World Bank. World Development Indicators 2002. pp. 382-387.
4 Саналаа өгөх замаар шийдвэр гаргахад оролцох, парламентàд санал өгөх
18

20. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
С.Ю.Витте “төсвийн ил тод байх шаардлага нь төсөв бол заавал биелүүлэх
санхүүгийн хууль гэсэн ойлголтоос урган гардаг... Иймд орчин үеийн улс орнууд
төрийн дансаа бүх нийтэд зориулан хэвлэдэг боллоо” гэж бичжээ.
Ф.Нитти төсвийн өөр нэг чанар бол ангилал гэж үзсэн. Төсвийн данс буюу
жагсаалт бүлэг, хэсэг, зүйл, заалтад хуваагдаж ангилагдана. Парламент ийм
ангиллаар төсвийг батласнаар Засгийн газар төсвийн нэг зүйлээс нөгөөд, нэг
зориулалтаас нөгөө рүү мөнгө шилжүүлэх эрхгүй болдог.
Төсвийн тодорхойлолтууд. Төсвийн үүсэл хөгжил, шинж чанараас үзэхэд
төсөв маш нарийн үйл явц бөгөөд нэгэн зэрэг эдийн засаг, санхүү, эрх зүй, улс
төрд хамаатай асуудал болох нь харагдаж байна. Төсвийн энэхүү олон талт байдал
төсвийн тогтолцоог судлах, ерөөс төсвийн тухай ойлголт бүрэлдэн тогтоход
хүндрэл учруулдаг.
Эдийн засгийн бүтээл, нэг сэдэвт зохиол, сурах бичиг, эрдэм шинжилгээний
өгүүлэл, хуульд “төсөв” гэсэн нэр томьёог хэрхэн тодорхойлсныг харьцуулан авч
үзье.
Аливаа эдийн засгийн категорийн, түүний дотор төсвийн мөн чанар түүний чиг
үүргээр илэрдэг. Санхүүгийн чиг үүрэг нь Э.А.Вознесенскийн тодорхойлсноор,
нийтийн зориулалтаар илрэх хэлбэр5 гэж ойлгож болно.
Төсөв маш өргөн хүрээний санхүүгийн категори болдог учир санхүүд хамаарах
бүх чиг үүргийг гүйцэтгэдэг. Үүнд нэгдүгээрт, төсвийн санг бүрдүүлэх (төсвийн
орлого), хоёрдугаарт, төсвийн санг ашиглалт (төсвийн зарлага), гуравдугаарт,
хянах чиг үүрэг хамаарна.
Төсөв бол орлого, зарлагын данс юм гэсэн тодорхойлолт ХХ зууны туршид
түгэн дэлгэрсэн байжээ. Үүнийг 1924 онд хэвлэгдсэн “Санхүүгийн тайлбар
толь”-д төсвийг “хууль тогтоох замаар батласан, болох гэж буй цаг хугацааны
тодорхой үед зарцуулах төрийн зарлага, тэдгээрийг нөхөх хүлээгдэж буй орлогыг
баланслуулан мөнгөн дүнгээр илэрхийлсэн урьдчилсан тооцоо. Улсын төсөв бол
орлого, зарлагын данс юм”. Мөн 1999 онд хэвлэгдсэн Эдийн засгийн тайлбар тольд
төсөв бол тодорхой цаг хугацаанд төрийн орлого оруулах эх үүсвэр, зарцуулах
хөрөнгийн чиглэлийг зааж боловсруулсан төрийн орлого, зарлагын данс6
Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 1999. с.141.
гэсэн тодорхойлолтууд илтгэнэ. Гэхдээ И.Х.Озеровын “Төсөв бол илүү өргөн
ойлголт, түүнийг зөвхөн данстай адилтгаж болохгүй” гэсэнтэй санал нэг байна.
Данс бол төсөвт ерөнхийгийн нэгэн хэсэг гэдгээрээ хамаарна. Энэ утгаар данс нь
зөвхөн тухайн тодорхой тохиолдолд төсвийн хуулийн хавсралт л юм. Төсөв бол
санхүүгийн төлөвлөгөө зохиох, батлах нийтлэг хэм хэмжээг тодорхойлдог, харин
данс бол тухайн хугацааны санхүүгийн төлөвлөгөө юм.
Төсвийн ойлголтын эрх зүйн агуулгад дараах судлаачид хувь нэмрээ оруулжээ.
Францын санхүүч Р.Стурм “Улсын төсөв гэдэг нь төрийн орлого, зарлагыг
урьдчилан зөвшөөрсөн баримт бичиг юм” гэж тодорхойлсон байна. Ф.Ниттийн
тодорхойлолт төсвийн 2 шинжийг, тухайлбал, түүнийг тооцох (орлого, зарлагын
данс), хууль зүйн үйлдлийн (төрийн орлого, зарлагыг урьдчилан зөвшөөрсөн
баримт) шинжийг агуулж байна. Л.Штейний үзэж байснаар төсөв “өөрийн
5 Вознесенский Э.А. Финансы как стомостная категория. М.: Фин. и статистика, 1985. с. 117-118.
6 Борисов А.Б. Большой экономический словарь. М.: Книжный мир, 1999. с.141.
19

21. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
агуулгаараа, хууль тогтоох засаглалаас удирдах зүйлийг эцэст нь төрийн аж ахуйн
хуулиар төрийн дээд байгууллагын батламж, зөвшөөрлөөр дамжин бий болгодог
орлогоос хамаарах бүх зарлагын хамаарлыг мөнгөн дүнгээр илэрхийлдэг”. Төсөв
бол 1) төрийн болон орон нутгийн удирдлагын зорилт, чиг үүргийг санхүүгийн
хувьд хангахад чиглэгдсэн мөнгөн хөрөнгийн хуримтлалыг бүрдүүлэх, зарцуулах
хэлбэр,7 2) төрийн болон нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын зүгээс өөрийн чиг
үүргийг хэрэгжүүлэх явцад нийт хүн ам, иргэн бүрийн эдийн засаг, нийгмийн ашиг
сонирхолд нийцүүлэн үндэсний орлогын хэсгийг хуваарилах, дахин хуваарилахад
ашигладаг санхүүгийн харилцан уялдаа бүхий тогтолцоо”8.
Төсвийн төлөвлөгөөт шинжийг тодотгон зарим онолчид төсвийг төрийн
санхүүгийн төлөвлөгөө гэж тодорхойлжээ. Германы санхүүч Шанц төсвийн
төлөвлөгөөт шинжийг анх цохон тэмдэглэж, зөвхөн төсвийн тэнцлийн ач
холбогдлыг харуулаад зогсолгүй, төсвийн үйл явцын жинхэнэ дүр зургийг гаргаж
ирсэн. Төсөв бол зардлын тодорхой бичлэг, мөн хувь хүмүүс, компани, Засгийн
газрын санхүүгийн төлөвлөгөө9, ирээдүйн цаг үед санал болгож буй зарлага,
тооцож таамагласан орлогыг багтаасан санхүүгийн төлөвлөгөө10.
Төсөв нь эдийн засгийг зохицуулах бодлого, арга хэрэгсэл болохын
хувьд төрөөс чиг үүргээ хэрэгжүүлэхэд зайлшгүй шаардагдах
санхүүгийн эх үүсвэрийг бүрдүүлж, дахин хуваарилах төлөвлөгөө юм11
гэсэн тодорхойлолт ч байдаг. Үүнээс гадна “төсөв нь төсвийн жилд төлөвлөсөн
зорилт, тэдгээрт шаардагдах зардлыг санхүүжүүлэх, хүлээгдэж буй орлогыг
системтэй хуваарилсан баримт бичиг юм.
Иймд тоогоор илэрхийлсэн төсөв нь Засгийн газар, түүний төлөөлж буй
парламент дахь хүчний үйл ажиллагааны хөтөлбөрийг илэрхийлдэг” гэж
төсвийн төлөвлөгөө, хөтөлбөрийн шинжийг тодотгосон байдаг бөгөөд эрдэмтэн
Хедткамп 1977 онд “улсын төсөв бол сонголтын төлөвлөгөө, улс төрийн
шийдвэр гаргах үйл явцад гарч ирсэн орлого, зарлагын тоон утгад оруулсан
төрийн үйл ажиллагааны хөтөлбөр мөн” гэсэн сонгодог тодорхойлолт өгсөн
юм. Харин ХХ зууны сүүлээр төсвийг төрийн үйл ажиллагааны толь юм12
гэж үзэх болжээ.
Нэг талыг барьсан тодорхойлолтоос санхүүгийн шинжлэх ухаан төсвийн олон
талт үүргийг илэрхийлэх тодорхойлолтод шилжсэн байна. Үүнд XX зууны үеийн
Оросын санхүүгийн онолчид М.И.Боголепов, И.Болдырев, Д.Боголепов зэрэг
хүмүүс анхаарлаа хандуулжээ. М.И.Боголеповын үзсэнээр, “төрийн аж ахуйн
салбарт төсөв гэж юуны өмнө цаг хугацааны тодорхой үеийн орлого, зарлагын
цогц, хоёрдугаарт, төсвийн дараагийн үед төрийн аж ахуйг удирдах тоогоор
илэрхийлэгдсэн төлөвлөгөө, мөн түүний үндсэн дээр орлого бүрдүүлж, зардал
гаргах хууль” ажээ.
7 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ М.В.Романовский и др. Под ред. М.В.Романовского, О.В.Врублевской –
2-е изд., испр. и перераб. –М.: Юрайт –М, 2001. –с. 612.
8 http://www.budgetrf.ru/Publications/Glosary/Glosary000.htm
9 Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика, М., 1993, с. 513.
10 Mikesell L, John. Fiscal Administration: analysis and Applications for the Public Sector. 4th edition. 1995. Wadaworth Publishing
company. P. 557.
11 Энхбаяр Г., Отгонтуяа Л. Төрийн санхүүгийн удирдлага. УБ., 2002. 36 дахь тал.
12 Salvatore Schiavo-Campo, Daniel Tommasi. Managing Government Expenditure. ADB. 1999.
20

22. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
Санхүүгийн шинжлэх ухаанд Ф.А.Меньков “Төсөв гэж бид төрийн бүх орлого,
зарлагыг урьдчилан тооцсон ирээдүй үеийн төрийн аж ахуйн төлөвлөгөөг төсөөлж
байна. Төсөв төрийн орлого цуглуулах хязгаар, хамгийн гол нь бүх зарцуулах
зарлагын хязгаарыг тодорхойлдог. Төсвийн бүх тоог нийтээр заавал биелүүлдэг
байлгахын тулд түүнийг хуульчлах шаардлагатай байдаг. Албан ёсны утгаараа
төсөв бол хууль тогтоох байгууллагын баримт, түүний гаргасан хууль юм” гэжээ.
АНУ-ын ерөнхийлөгч Тафт 1912 онд Конгресст гүйцэтгэлийн төсвийн
тогтолцоог бүрдүүлэх саналаа илгээхдээ “Төсвийн Үндсэн хуулийн
зорилго бол Засгийн газрыг олон нийтийн санал хүсэлтэд нийцсэн үйл
ажиллагаа явуулдаг, хуулийн дагуу хариуцлага хүлээдэг болгох явдал юм”13
гэж хэлжээ. Энэ саналдаа төсөв нь Конгрессийн үйл ажиллагааны баримт бичиг,
Ерөнхийлөгчийн зүгээс удирдлага, хяналтаа хэрэгжүүлэх арга хэрэгсэл, яам,
агентлагийг удирдах үндэс болдог зэрэг хэд хэдэн зорилгоор үйлчилдэг гэж
тэмдэглэсэн байна.
Америкийн судлаачид төсвийн талаар дараахü тодорхойлолтыг өгчээ. Р.Фриман
“Төсөв бол тухайн цаг хугацаанд зарцуулах зарлага, тэдгээрийг санхүүжүүлэхээр
төлөвлөж буй аргын үнэлгээг багтаасан санхүүгийн төлөвлөгөө, өөрөөр хэлбэл,
тавьсан зорилгын хэрэгжилт, зайлшгүй гарах зарлага хоёрыг системтэйгээр
харьцуулах үйл явц юм”. Үүнээс гадна тэрээр “Төсөв бол 1) төрийн байгууллагын
тодорхой цаг хугацаан дахь төлөвлөгөөний санхүүгийн илэрхийлэл, 2) төлөвлөгөөг
хэрэгжүүлэх үед үйл ажиллагааг хянах арга, 3) бодит үр дүнг төлөвлөсөнтэй
харьцуулах, ирээдүйд амжилттай хэрэгжүүлэх төдийгүй, төсөв боловсруулах
үйл явцыг сайжруулах үүднээс тэдгээрийн хоорондын ялгааг шинжлэх арга
хэрэгсэл” гэжээ. Ирин Рабин “Төсөв бол Засгийн газар мөнгөө хэрхэн зарцуулж,
юу хийхийг тодорхойлдог. Төсөв бол тавьсан зорилгыг түүнд хүрэхэд шаардагдах
нөөцийн хэмжээтэй нь холбож өгдөг. Төсөв олж чадах орлогоор зарлагыг
хязгаарлан тэнцвэржүүлж, хэтрүүлэн зарцуулахаас урьдчилан сэргийлдэг”
14
гэж тодорхойлсон байна.
Ийнхүү төсвийн олон талт зорилгыг тэмдэглэсэн хэдий ч, Аарон Вилдавски шиг
төсвийг цогц байдлаар өөр хэн ч илүү сайн тодорхойлоогүй юм.
А.Вилдавски 1964 онд бичсэн сонгодог бүтээлдээ15 төсвийг дараахü байдлаар
тодорхойлжээ. Төсөв бол:
1. Санхүүгийн нөөцийг хүний зорилго болгон хувиргахтай холбоотой.
2. Өөр өөр зарлагын хооронд сонголт хийх механизм буюу төлөвлөгөө, хэрэв
төлөвлөгөөг боловсруулахад нарийвчилсан мэдээлэл хангалттай байвал
төсөв нь түүнийг удирдаж буй этгээдийн үйл ажиллагааны төлөвлөгөө
болдог.
3. Тавьсан зорилгодоо хамгийн бага зардлаар хүрэхийг хүсвэл үр ашигтай
ажиллахыг дэмждэг арга хэрэгсэл юм.
4. Аливаа зорилгыг тодорхой хөрөнгийн эх үүсвэрээр санхүүжүүлэн хангах
тухайд Конгресс болон Ерөнхийлөгчийн хооронд; Конгресс болон яамд,
13 Budgeting and Financial Management in the Federal Government. Edited by Jerry L, McGaffery and L.R.Jones. Information Age
Publishing Inc. Volume 1 in the series Research in Public Management. USA. Information Age Publishing Inc, 2001. p.18.
14 Irene S. Rubin. The Politics of Public Budgeting. 2nd edition. Chatham, New Jersey. Chatham House Publishers, Inc. 1993. p. 1.
15 “The Politics of the Budgetary Process” бүтээлээ анх 1964 онд хэвлүүлсэн бөгөөд 1974, 1979, 1984 онуудад засварлан дахин
хэвлэжээ. А.Вилдавски уг алдарт зохиолоо The New Politics of the Budgetary Process нэртэйгээр 1988, 1992 онд гаргаж, төсвийн
судлаач Наоми Кайдентай хамтран 2 дахь номоо 1996, 2001 онуудад хэвлүүлжээ.
21

23. "Ìÿíãàíû õºãæëèéí 9 äýõ çîðèëãûã õýðýãæ¿¿ëýõýä äýìæëýã ¿ç¿¿ëýõ" òºñºë
агентлагийн хооронд; яамд, агентлаг болон тэдгээрийн нэгж, албадын хооронд
байгуулсан гэрээ. Эдгээр “гэрээ” хууль зүйн болон нийгмийн шинжийг
агуулдаг. Үр дүнг хүсэн хүлээж мөнгө өгч байгаа нь ч, санхүүжилт шаардаж
мөнгө хүлээн авч байгаа этгээд ч хөтөлбөрөө үр дүнтэй хэрэгжүүлэхдээ цаг
хугацааг зөв хуваарилах ёстой. Гэрээлэгч талууд гэрээний дагуу эрх эдэлж,
үүрэг хүлээдэг.
1. Итгэл найдвар, хүсэл эрмэлзлэлийн аль аль нь байгууллагуудаас санал
болгон өргөн барьсан төсвийн төсөлд багтдаг. Байгууллагууд мөнгө
авахыг хүсдэг, гэхдээ тэд өөрсдөд нь олгодог мөнгөнөөс илүү ихийг
авахыг зорьдог. Төсвийн үйл явц тэдний хүсэн хүлээж буй мөнгийг
олгоход байнга чиглэдэг. Тэд хэдий хэр мөнгө авсныг тухайн байгууллагын
төсвийн талаарх бусдын үзэл бодол илрүүлж өгдөг. Энэ нь дараагийн
төсвийн орчилд чухал ач холбогдол бүхий мэдээлэл болно.
2. Урьдын жишээ, баримт юм. Урьд санхүүжсэн ямар нэгэн зүйлийг дахин
санхүүжүүлэх шаардлагатай болдог. Үүнийг төсвийн өсөн нэмэгдэх шинж
буюу инкрементализм гэж тодорхойлдог.
3. Зохицуулалтын болон хяналтын арга хэрэгсэл юм. Өөр хоорондоо
нэгдэн иж бүрдэл болдог олон төрлийн үйл ажиллагааг зохицуулах,
зарлагыг хязгаарлах, эсвэл тодорхой төслүүдээс санхүүжилт олгох замаар
харъяа байгууллага, нэгжийг хянах, сахилга батыг хангах хэрэгсэл бол
төсөв мөн.
4. Хөтөлбөрийг дутуу санхүүжүүлсэн, эсвэл өөр бусад төсөлд илүү
хуваарилсан байдал ажиглагдвал тухайн байгууллагад дэмжлэг үзүүлэх
үйлчлүүлэгч, хэрэглэгчийн дуудлага болно.
5. “Засгийн газрын үйл ажиллагааны мөнгөн илэрхийлэл” гэж тодорхойлсон
байдаг.
Дээр авч үзснээс дүгнэн дараахü тодорхойлолтуудыг өгч болно. Үүнд:
1. Төсөв бол Засгийн газар юуг хийх, юуг эс хийх талаарх сонголт мөн. Засгийн
газар ямар үйлчилгээг хүргэхээ шийдэх, мөн нийгмийн гишүүд болох иргэдэд
ямар эрх олгох талаар нийтлэг зөвшилцөлд хүрэх хэрэгтэй болдог. Хувийн
хэвшлийн нийлүүлж чадах усан болон цахилгаан хангамж, тээвэр, орон
сууцны үйлчилгээг төрөөс үзүүлэх шаардлага байна уу? Бүх иргэдийн эрүүл
мэндийг хамгаалах баталгаа бий юу, энд төлбөрийн чадварыг харгалздаг уу?
гэх мэт маш олон асуудлыг шийдэх ёстой.
2. Төсөв нь цагдаа болон үерийн хамгаалалт, нийгмийн халамж болон батлан
хамгаалах, төв ба орон нутгийн хоорондын тэргүүлэх ач холбогдол бүхий
чиглэлд тусгалаа олдог. Төсвийн үйл явц Засгийн газраас төрөл бүрийн
зүйлийг хүсэн хүлээж буй хувь хүмүүс, бүлгийг холбож өгдөг, мөн хэнд юу
өгөхийг тодорхойлдог. Эдгээр шийдвэр нь ядуу хүн мэргэжлийн сургалтанд,
харин цагдаа нар бослого, үймээнтэй тэмцэх сургалтанд хамрагдах эсэхэд
нөлөөлж болох юм. Аль аль нь ажилгүйчүүдийн өсөн нэмэгдэж буй тоог
бууруулахад чиглэнэ.
22