1. ANALISIS KEBIJAKAN FISKAL KOTA MEDAN
DI ERA OTONOMI DAERAH
Kasyful Mahalli
Abstract
Fiscal decentralization is one of the big issues in regional development in
Indonesia. Most regions depend on regional tax in pushing their economic
growth. Along 2000-2003 the average tax ratio in Medan municipality is 0,40%
which means that the authority could only taxing 0,4% of total output in the
region. In other hand, the econometric calculation shows that regional tax has
negative correlation with economic growth. The local government however has a
contrary policy: growth oriented targeting or local revenue targeting. In the
future, the leviathan model should be considered for local revenue targeting.
Kata kunci: Desentralisasi fiskal, Tax ratio, Pendapatan asli daerah,
Pertumbuhan ekonomi
Pendahuluan perubahan tingkat pelayanan masyarakat, tanda-
Sejalan dengan berbagai tuntutan dan tanda adanya disintegrasi di beberapa negara,
keperluan untuk mendorong desentralisasi dan dan yang terakhir, banyaknya kegagalan yang
otonomi, telah diundangkan Undang-Undang dialami oleh pemerintahan sentralistis dalam
No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan memberikan pelayanan masyarakat yang efektif
Daerah sebagai pengganti Undang-Undang No. (Sidik 2002).
22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Dengan telah diterbitkannya UU No. 32
Undang-Undang No. 25 tentang Perimbangan tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah
Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. terjadi berbagai perubahan mendasar dalam
Undang-Undang tersebut diharapkan dapat pengaturan pemerintahan daerah di Indonesia.
dijadikan landasan yang cukup kuat dalam Konsekuensinya adalah perlunya dilakukan
mengimplementasikan otonomi yang seluas- penataan terhadap berbagai elemen yang
luasnya dan bertanggung jawab yang mampu berkaitan dengan Pemerintah Daerah sebagai
mendukung penyelenggaraan pembangunan manifestasi dari otonomi daerah.
daerah oleh pemerintah daerah sehingga sejalan Berkaitan dengan hal tersebut di atas,
dengan aspirasi dan kebutuhan daerah. kehadiran UU No. 32 Tahun 2004 memberikan
Di sisi lain pembangunan yang otonomi kepada daerah kabupaten dan kota
berkesinambungan harus dapat memberi tekanan untuk membentuk dan melaksanakan kebijakan
pada mekanisme ekonomi, sosial, politik, dan menurut prakarsa dan aspirasi masyarakatnya.
kelembagaan, baik dari sektor swasta maupun Kondisi ini mendorong upaya partisipasi
pemerintah, demi terciptanya suatu perbaikan masyarakat yang akan mempengaruhi
standar hidup masayarakat secara cepat. Untuk komponen kualitas pemerintahan lainnya dan
itu pemerintah daerah dituntut untuk mampu akhirnya menyebabkan terjadinya orientasi
mengalokasikan sejumlah besar anggaran pemerintah pada tuntutan dan pelayanan publik.
pembangunan untuk membiayai program- Dalam kenyataannya, pemerintah sendiri perlu
program yang terkait dengan peningkatan menstimulir pembangunan ekonomi melalui
kesejahteraan masyarakat. APBN.
Dorongan desentralisasi yang terjadi di Secara umum diyakini desentralisasi
berbagai negara di dunia terutama di negara- fiskal akan meningkatkan kesejahteraan
negara berkembang, dipengaruhi oleh beberapa masyarakat. Pendapat ini dilandasi oleh
faktor, misalnya; latar belakang atau pandangan yang menyatakan kebutuhan
pengalaman suatu negara, peranannya dalam masyarakat daerah terhadap pendidikan dan
globalisasi dunia, kemunduran dalam barang publik pada umumnya akan terpenuhi
pembangunan ekonomi, tuntutan terhadap dengan lebih baik dibandingkan bila langsung
16 Jurnal Perencanaan & Pengembangan Wilayah WAHANA HIJAU•Vol.1•No.1•Agustus 2005

2. diatur oleh pemerintah pusat. Namun Lapangan
Rata-
kecenderungan ke arah tersebut tidak nampak No Usaha/ Tahun
Rata
Sektor 2000 2001 2002 2003
karena hingga saat ini sebagian besar
9 Jasa 5,06 2,24 2,80 4,42 3,63
Pemerintah Daerah (Pemda dan DPRD) Kota PDRB 5,40 5,22 4,50 5,32 5,11
dan Kabupaten di Indonesia merespons
Sumber: Pendapatan Regional Kota Medan Tahun 1994-
desentralisasi fiskal dengan menggenjot 2003
kenaikan PAD melalui pajak dan restribusi
tanpa diimbangi peningkatan efektivitas Pada tahun 2001, pertumbuhan ekonomi
pengeluaran APBD serta dampaknya terhadap Kota Medan mengalami penurunan sebesar 18%
pertumbuhan ekonomi (PDRB). dibanding tahun sebelumnya. Penurunan ini
Beranjak dari pemikiran ini, patut disebabkan adanya penurunan di seluruh sektor
dipertanyakan sejauh mana Kabupaten/Kota ekonomi kecuali sektor industri dan sektor
melaksanakan kebijakan fiskal dikaitkan dengan keuangan. Pada tahun ini sektor penggalian
pertumbuhan ekonomi dalam era otonomi mengalami penurunan yang sangat drastis
daerah. menjadi 8,82%.
Tulisan ini bertujuan untuk: Pertumbuhan ekonomi Kota Medan
1. Mengevaluasi pola pengeluaran Pemerintah pada tahun 2002 terus mengalami penurunan.
kota Medan sejak berlakunya otonomi Sektor industri hanya mengalami pertumbuhan
daerah. sebesar 0,50% begitu juga dengan sektor
2. Menganalisis kebijakan fiskal utamanya bangunan dan angkutan yang mengalami
pengeluaran pembangunan. penurunan yang sangat signifikan.
3. Merumuskan kebijakan fiskal yang Di tahun 2003, pertumbuhan ekonomi
seharusnya ditempuh oleh pemerintah kota kota Medan kembali bangkit dengan tingkat
Medan. pertumbuhan sebesar 5,32%, lebih tinggi 0,82%
dibanding tahun sebelumnya. Hal ini tidak
Perkembangan Ekonomi dan Desentralisasi terlepas dari dari dorongan kondisi ekonomi
Fiskal Kota Medan makro terutama turunnya tingkat bunga yang
Dalam kurun waktu 2000-2003, merangsang kegiatan sektor riil. Sektor yang
ekonomi kota Medan tumbuh rata-rata sebesar mulai bergairah pada tahun 2003 ini adalah
5,11%% per tahun. Pertumbuhan ekonomi yang sektor industri, utilitas, bangunan, angkutan dan
dominan terjadi pada sektor penggalian jasa. Sementara sektor pertanian, penggalian,
(11,17%), sementara sektor industri mengalami perdagangan dan keuangan mengalami
pertumbuhan yang terendah (3,20%). pertumbuhann yang lebih rendah dari tahun
Pertumbuhan sektor penggalian yang tertinggi sebelumnya.
terjadi pada tahun 2000 sebesar 24,87%, Sejalan dengan pertumbuhan ekonomi
sementara pada tahun yang sama sektor kota Medan, APBD kota Medan mengalami
pertanian, bangunan dan angkutan mengalami peningkatan yang signifikan selama kurun
pertumbuhan lebih tinggi dibanding waktu Tahun 2000-2003. Selama periode ini
pertumbuhan ekonomi Kota Medan. APBD mengalami pertumbuhan sebesar
41,77%, sedangkan PAD mengalami
Tabel 1. Pertumbuhan Ekonomi Kota Medan pertumbuhan rata-rata 40,18% per tahun dan
Tahun 2000 s.d. 2003 Atas Dasar Harga dana perimbangan mengalami pertumbuhan
Konstan sebesar 35,52%. Belanja rutin mengalami
Lapangan pertumbuhan rata-rata 38,70% per tahun
Rata-
No Usaha/ Tahun
Sektor
Rata sementara belanja pembangunan tumbuh sebesar
2000 2001 2002 2003
1 Pertanian 9,43 4,68 6,88 4,49 6,37 49,83% per tahun.
2 Penggalian 24,87 8,83 9,60 1,38 11,17 Namun bila dilihat dari nilai kontribusi
3 Industri 3,25 4,96 0,50 4,08 3,20 terhadap total APBD, PAD hanya menyumbang
Listrik, Gas
4
& Air
4,92 5,42 6,67 7,98 6,25 sebesar rata-rata 21,60%, sedangkan dana
5 Bangunan 15,36 14,13 4,05 5,65 9,80 perimbangan memberikan
6 Perdagangan 3,82 2,01 3,90 3,61 3,34
7 Angkutan 9,84 9,11 6,05 8,58 8,40
8 Keuangan 1,41 6,31 7,24 5,32 5,07
17

3. Tabel 2. APBD Kota Medan Tahun 2000 s.d. 2003
No Item Tahun Anggaran
2000 2001 2002 2003
1 Sisa Anggaran Tahun Lalu 12.242.061.000 3.341.389.000 30.586.687.000 10.160.617.000
2 PAD 58.033.917.000 80.967.590.000 129.103.734.000 224.098.694.000
3 Dana Perimbangan 171.174.701.000 322.283.646.000 451.316.101.000 577.334.229.000
4 Pinjaman Pemerintah Daerah - - - -
6 Bagian Lain Penerimaan yang Sah - 52.500.000.000 163.697.663.000
6 Belanja Rutin 180.436.184.000 328.324.516.000 524.653.679.000 667.822.588.000
7 Belanja Pembangunan 61.014.495.000 78.268.109.000 138.852.843.000 307.468.615.000
APBD 241.450.679.000 406.592.625.000 663.506.522.000 975.291.203.000
0,70
0,60
0,50
0,40
(%)
0,30
0,20
0,10
0,00
2000 2001 2002 2003
T ahun
Gambar 1. Perkembangan Tax Ratio Kota Medan
kontribusi rata-rata 69,34%. Sementara belanja sumber pendapatan asli daerah yang lainnya.
rutin menyerap rata-rata 75,76% dari total Retribusi daerah memberikan kontribusi sebesar
belanja daerah. 39,38% sedang lain-lain PAD yang sah dan laba
Untuk melaksanakan pembangunan kota perusahaan daerah memberikan kontribusi
yang terstandardisasi dengan menjadikan kota masing-masing 3,60% dan 0,46%.
medan sebagai kota metropolitan, dengan
fisiknya yang modern, yang didukung oleh Kontroversi Antara Pajak dan Pertumbuhan
infrastruktur ekonomi dan sosial yang lengkap Ekonomi
dan handal, dengan masyakarat yang menguasai Salah satu fenomena menarik dalam
iptek, imtaq, dan diwarnai oleh adanya mobilitas melihat perkembangan ekonomi daerah adalah
orang, produksi, dan perdagangan yang tinggi dengan melihat seberapa besar kemampuan
dan berskala besar, serta memiliki daya tarik, daerah dalam menarik pajak atas produksi
kekayaan, dan kekuatan kebudayaan yang daerah pada tahun tertentu. Selama periode
tinggi, sekaligus merupakan pusat kegiatan tahun 2000 s.d. 2003 terlihat bahwa tax ratio
pemerintahan, kegiatan ekonomi regional kota Medan hanya sebesar rata-rata 0,40% per
maupun internasional, pemerintah kota Medan tahun. Hal ini berarti bahwa pemerintah kota
membutuhkan dana yang tidak sedikit untuk Medan hanya mampu menarik pajak sebesar
dapat mewujudkan rencana yang telah 0,4% dari total produksi yang dihasilkan. Angka
ditetapkan dalam Rencana Stratejik Pemerintah ini jelas sangat kecil dibanding dengan normal
Kota Medan tahun 2001-2005. Sumber tax ratio bagi negara sedang berkembang
pendapatan pemerintah kota Medan salah sekalipun yaitu 16 persen. Dengan perkataan
satunya adalah melalui Pendapatan Asli Daerah lain bila produksi yang dihasilkan oleh
yang salah satu komponennya bersumber dari keseluruhan sektor berjumlah Rp 1.000 pajak
Pajak Daerah. yang mampu di tarik hanya sebesar Rp 40.
Pada tahun 2003, pajak daerah Kondisi ini juga menunjukkan masih banyaknya
menyumbang sebesar 56,56% ke dalam potensi pajak yang selayaknya dapat digali oleh
Pendapatan Asli Daerah dan merupakan sumber pemerintah kota Medan di masa yang akan
pendapatan yang tertinggi dibandingkan dengan datang.
18 Jurnal Perencanaan & Pengembangan Wilayah WAHANA HIJAU•Vol.1•No.1•Agustus 2005

4. Tabel 3. Hasil Estimasi Fungsi Pertumbuhan Ekonomi (PDRB) terhadap Pengeluaran
Pemerintah (Gov) dan Pajak Daerah (Tax)
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob.
C 2536199. 112523.2 22.53933 0.0000
GOV 2.74E-05 3.98E-06 6.894663 0.0000
TAX -0.000112 2.78E-05 -4.020028 0.0015
R-squared 0.970565 Mean dependent var 4364277.
Adjusted R-squared 0.966037 S.D. dependent var 781872.6
S.E. of regression 144091.7 Akaike info criterion 26.76165
Sum squared resid 2.70E+11 Schwarz criterion 26.90651
Log likelihood -211.0932 F-statistic 214.3286
Durbin-Watson stat 2.189867 Prob(F-statistic) 0.000000
Dengan menggunakan data tahun 2000 respons wajib pajak, permintaan dan penawaran
s.d. 2003, hasil kajian empiris atas hubungan barang yang dikenakan tarif pajak lebih tinggi.
antara PDRB dengan belanja pemerintah dan Formulasi model ini dikenal sebagai
pajak daerah menunjukkan adanya hubungan Model Leviathan. Dengan asumsi bahwa biaya
yang positif antara perkembangan ekonomi administrasi perpajakan dianggap tidak
(PDRB) dengan belanja pemerintah, namun signifikan dan ceteris-paribus level pelayanan
PDRB berhubungan negatif dengan pajak daerah publik yang dibiayai dari penerimaan pajak, dan
sebagaimana terlihat pada Tabel 3. hanya kegiatan ekonomi saja yang dipengaruhi
Dari hal di atas dapat ditarik kesimpulan oleh besaran pajak, maka Gambar 2
bahwa pajak daerah yang pada era otonomi menunjukkan hubungan antara tarif pajak
daerah merupakan sumber andalan pemerintah proporsional atas basis pajak tertentu. Bentuk
kota Medan memberikan dampak negatif kurva (“Laffer”) yang berbentuk parabola
terhadap pertumbuhan ekonomi. Dengan kata menghadap sumbu Y (tarif pajak), menghasilkan
lain bila pajak daerah naik, maka akan Total Penerimaan Pajak Maksimum yang
berdampak pada penurunan ekonomi daerah. ditentukan oleh kemampuan wajib pajak untuk
Pemerintah daerah umumnya keliru dalam menghindari beban pajak baik legal maupun
menjalankan otonomi daerah utamanya bila ilegal dengan mengubah “economic behavior”
dikaitkan dengan peningkatan Pendapatan Asli dari wajib pajak. Gambar 2 juga mengasumsikan
Daerah. Pemerintah daerah selalu bahwa penyesuaian wajib pajak terhadap
mengedepankan pengutipan pajak daerah namun pengenaan tarif pajak tertentu adalah
mengabaikan pertumbuhan eknonomi. independen terhadap jenis pajak dan tarif pajak
Seyogianya, pemerintah daerah memacu lainnya. Model Leviathan akan mencapai total
pertumbuhan ekonomi terlebih dahulu baru penerimaan pajak maksimum (T*) pada tarif t*.
melakukan pengutipan pajak daerah. Dengan Pada tarif t*, menunjukkan bukanlah tarif
cara ini, investor akan tertarik menanamkan tertinggi, tetapi dapat dicapai total penerimaan
modalnya. pajak maksimum. Pada kondisi ini dikenal
Penggalian sumber-sumber keuangan sebagai Revenue Maximizing Tax Rate. Model
daerah khususnya yang berasal dari pajak daerah Leviathan ini memberikan pelajaran kepada kita
pada dasarnya perlu memperhatikan 2 (dua) hal, bahwa peningkatan penerimaan pajak daerah
yaitu: (i) dasar pengenaan pajak dan (ii) tarif tidak harus dicapai dengan mengenakan tarif
pajak. Pemerintah daerah cenderung untuk pajak yang terlalu tinggi, tetapi dengan
menggunakan tarif yang tinggi agar diperoleh pengenaan tarif pajak yang lebih rendah
total penerimaan pajak daerah yang maksimal. dikombinasikan dengan struktur pajak yang
Pengenaan tarif pajak yang lebih tinggi, secara meminimalkan penghindaran pajak dan respons
teoretis tidak selalu menghasilkan total harga dan kuantitas barang terhadap pengenaan
penerimaan maksimum. Hal ini tergantung pada pajak sedemikian rupa, maka akan dicapai Total
Penerimaan Maksimum. Model Leviatan ini
Jurnal Perencanaan & Pengembangan Wilayah WAHANA HIJAU•Vol.1•No.1•Agustus 2005
2

5. Gambar 2. Model Leviatan
dapat dikembangkan untuk menganalisis dialihkan menjadi pajak Daerah dan Pemerintah
hubungan lebih lanjut antara tarif dan dasar Kabupaten/Kota diberikan wewenang untuk
pengenaan pajak untuk mencapai Total menetapkan dasar pengenaan pajak (tax-base)
Penerimaan Pajak Maksimal. dan tarif sampai dengan batas tertentu atas
kedua jenis pajak tersebut.
Penutup Penggalian sumber-sumber keuangan
Otonomi daerah memberikan daerah yang berasal dari pajak daerah ditentukan
kewenangan kepada daerah untuk mengatur oleh 2 (dua) hal, yaitu: dasar pengenaan pajak
rumah tangganya sendiri. Sejalan dengan itu dan tarif pajak. Model Leviathan mengatakan
pemerintah daerah seringkali mengeluarkan bahwa pengenaan tarif pajak yang lebih tinggi
peraturan daerah dengan dalih peningkatan secara teoretis tidak selalu menghasilkan total
PAD. Peraturan daerah yang diperlukan daerah penerimaan yang maksimal. Kondisi ini
adalah yang mampu meningkatkan kinerja tergantung oleh respons wajib pajak, permintaan
ekonomi, sosial dan politik daerah itu sendiri. dan penawaran barang yang dikenakan tarif
Tetapi perlu diingat, bahwa munculnya Perda pajak lebih tinggi. Teori ini seyogianya dapat
yang ada jangan sampai mematikan kegiatan dijadikan pertimbangan utama bagi pemerintah
ekonomi itu sendiri (diseconomic) atau bahkan daerah dalam upaya menggali sumber-sumber
menimbulkan restriksi (trade barriers) keuangan yang berasal dari pajak daerah yang
perdagangan antar-daerah sendiri yang akhirnya tidak selalu berorientasi pada pengenaan tarif
menurunkan kesejahteraan daerah itu sendiri. yang lebih tinggi untuk mencapai total
Untuk itu, daerah perlu mengembangkan penerimaan yang maksimal.
kerjasama horizontal dan vertikal (horizontal
and vertical integration) dengan daerah maupun Daftar Pustaka
pemerintahan di tingkat yang lebih tinggi. Oleh Anonymous, Undang-Undang No 22 Tahun
karena itu, sebenarnya implementasi 1999 Tentang Otonomi Daerah.
desentralisasi fiskal ini memerlukan tuntutan Anonymous, 2004, Undang-Undang No 32
perubahan yang mendesak di berbagai sektor Tahun 2004 Tentang Pemerintahan
baik dari eksekutif, legislatif maupun yudikatif. Daerah, Medai Grafika Utama,
Dengan kata lain, dalam pengelolaan Yogyakarta.
manejemen daerah masih diperlukan waktu dan Asryad, Lincoln, 1999, Pengantar Perencanaan
keseriusan dari segala pihak. dan Pembangunan Ekonomi Daerah,
Upaya untuk meningkatkan PAD di PT.BPFE, Yokyakarta, Cetakan Pertama,
masa mendatang seyogianya dilakukan melalui Yokyakarta.
peningkatan taxing power antara lain melalui Departemen Dalam Negeri RI Keputusan
penyerahan beberapa pajak Pusat kepada Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun
Daerah, penyerahan sebagian PNBP kepada 2002, Otonomi Daerah Tahun 2002,
Daerah dan lain-lain kebijakan sharing tax atau Direktorat Pengelolaan Kekayaan Daerah
piggy backing system. Bagi Kabupaten/Kota Direktorat Jenderal.
perlu diberikan tambahan pendapatan dengan Ebel, Robert D. and Yilmaz, Serdar, 2002, On
memberikan kewenangan penuh untuk the Measurement and Impact of Fiscal
memungut pajak sampai dengan besaran Decentralization, World Bank Institute,
tertentu. Untuk itu, PBB dan BPHTB disarankan Washington DC, USA
Kasyful Mahalli: Analisis Kebijakan Fiskal Kota Medan di Era Otonomi Daerah 19

6. Musgrave, Richard. A and Musgrave, Peggy. B,
1989, Public Finance in Theory and
Practice, Fifth Edition, McGraw Hill
International, Singapore.
Morris, Nick, 2002, Fiscal Capacity and
Expenditure at Different Level of
Governments, Asian Development Bank,
Tasman Economics, Australia.
Prakoso, Kesit Bambang, 2003, Pajak dan
Retribusi Daerah, Tim Ull Press, Cetakan
Pertama.
Sidik, Machfud, 2002(a), Perimbangan
Keuangan Pusat dan Daerah Sebagai
Pelaksanaan Desentralisasi Fiskal;
Antara Teori dan Aplikasinya di
Indonesia, Makalah yang disampaikan
pada Seminar “Setahun Implementasi
Kebijakan Otonomi Daerah di Indonesia,
13 Maret, Jogjakarta
Sidik, Machfud, 2002(b), Optimalisasi Pajak
Daerah dan Retribusi Daerah dalam
Rangka Meningkatkan Kemampuan
Keuangan Daerah, Makalah yang
disampaikan dalam Acara Orasi Ilmiah
dengan Tema “Strategi Meningkatkan
Kemampuan Keuangan Daerah Melalui
Penggalian Potensi Daerah dalam Rangka
Otonomi Daerah” Acara Wisuda XXI
STIA LAN Bandung Tahun Akademik
2001/2002 - di Bandung, 10 April 2002
Sidik, Machfud, 2002(c), Format Keuangan
Pemerintah Pusat dan Daerah yang
Mengacu pada Pencapaian Tujuan
Nasional, Makalah yang disampaikan
pada Seminar “Public Sector Scorecard,
17-18 April, Jakarta
Usman, Syaikhu, 2002, Regional Autonomy in
Indonesia; Field Experiences and
Emerging Challenges, Makalah yang
disampaikan pada The 7th PRSCO
Summer Institute/The 4th IRSA
International Conference
“Decentralization, Natural Resources and
Regional Development in Pacific Rim,
20-21 Juni, Bali.
20 Jurnal Perencanaan & Pengembangan Wilayah WAHANA HIJAU•Vol.1•No.1•Agustus 2005