Il documento analizza l'evoluzione normativa delle unioni di comuni in Italia, evidenziando l'importanza di riforme come la legge 142/90 e successive legislazioni, che hanno mirato a razionalizzare la gestione dei piccoli comuni e promuovere fusioni tra di essi. Viene discusso il passaggio da una visione di unioni come entità temporanee a entità locali permanenti, con funzioni ben definite e poteri regolamentari. Inoltre, si evidenziano le fonti normative che influenzano la cooperazione tra enti locali e l'implementazione del principio di sussidiarietà.

1. Il Processo di Riordino
Evoluzione normativa delle Unioni di Comuni
1. Prima della legge 142/90
2. La legge 142/90
3. La legge 59/97
4. Il D. Lgs. 112/98
5. La legge 265/99
6. Il Testo Unico degli Enti Locali (D. Lgs. 267/00)
7. Fonti Normative dopo il D. Lgs. 267/2000
INDICE

2. PROBLEMATICHE
Prima della Legge 142/90
Esistenza dei Comuni polvere
Si tratta di Comuni con meno di 1.000 abitanti che caratterizzano il
complesso panorama di frammentazione comunale tipico del nostro Paese
e che da soli non riescono ad ottenere adeguate performance di efficacia
ed efficienza
Difficoltà di esercizio ottimale delle funzioni
La proliferazione dei Comuni polvere ha ostacolato il processo di
razionalizzazione della spesa pubblica. In più, prima dell’intervento
legislativo 142/90 l’accorpamento dei piccoli Comuni come strumento
giuridico utile per i tagli alla spesa pubblica non era contemplato; in
materia vigeva la legge 616/1977 che stabiliva il divieto di istituzione di
nuovi Comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti

3. SOLUZIONI PROPOSTE
Prima della Legge 142/90
Craxi Propone l’accorpamento d’ufficio degli Enti di minore dimensione
demografica
Incentivazione di fusioni di comuni con minori dimensioni per mezzo di
trasferimenti erariali o regionali
Possibilità di scelta tra fusione di comuni coattiva o incentivata:
entrambe presupponevano l’eliminazione dei comuni più piccoli per una
migliore gestione delle funzioni.

4. Luciano Gallo, Master Riordino, 11
Gennaio 2014
La Legge 142/90, Ex Art. 26
Nascita dell’Unione dei Comuni: Ente Locale destinato a sfociare
nella fusione di Comuni
L’Unione dei Comuni come scelta implicita di fusione tra Comuni:
• Obbligo di trasformazione dell’unione in fusione entro 10 anni dalla
sua costituzione, a pena scioglimento dell’Unione stessa
• In previsione di una loro fusione, due o più Comuni contermini,
appartenenti alla stessa Provincia, ciascuno con popolazione non
superiore a 5.000 abitanti, possono costituire una Unione per
l'esercizio di una pluralità di funzioni o di servizi
• Può far parte dell‘Unione non più di un Comune con
popolazione fra i 5.000 e i 10.000 abitanti

5. La Legge 142/90, Ex Art. 26
Atto Costitutivo e Regolamento: approvati dai singoli Consigli
comunali, a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.
Gli Organi: Presidente, Giunta e Consiglio a elezione diretta secondo
norme di legge dei comuni con popolazione pari a quella complessiva
dell’Unione, eccetto delibera dell’Unione.
Il Regolamento dell’Unione: contiene l’indicazione degli organi e dei
servizi da unificare; le norme relative alle finanze dell’Unione ed ai
rapporti finanziari con i Comuni.

6. La Legge 142/90, Ex Art. 26
 Gli Aspetti Finanziari
• Alle Unioni competono le tasse, le tariffe e i contributi sui servizi
che essa gestisce
• Le Regioni promuovo le Unioni di Comuni fino ed oltre i 5.000
abitanti, a tal fine erogano contributi aggiuntivi a quelli previsti per
i singoli Comuni

7. La Legge 59/97
Affermazione del Principio di Sussidiarieta’: Art. 118 Costituzione
Disciplina i rapporti tra enti amministrativi di diverso livello
E’ previsto l’intervento del livello gerarchico superiore, solo in caso questo
riesca a svolgere meglio le funzioni del livello territoriale inferiore, pur
garantendo l’autonomia delle funzioni di tale livello gerarchico inferiore.
• Principio di sussidiarietà verticale:
attribuzione delle Funzioni Amministrative ai Comuni, Province e Comunità
montane secondo le rispettive dimensioni territoriali- organizzative.
Obiettivo: vicinanza ai bisogni del cittadino
• Principio di sussidiarietà orizzontale:
vicinanza delle autorità pubbliche ai cittadini e maggiore coinvolgimento della
comunità locale nelle attività sociali.
Obiettivo: creazione di sinergie tra gli stakeholder territoriali

8. ATTUAZIONE DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETA’
La Legge 59/97
 Ridistribuzione delle funzioni amministrative alle Regioni e agli
enti Locali a cui sono conferite le funzioni ed i compiti
amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione
dello sviluppo del proprio territorio, insieme ai compiti
amministrativi localizzabili.
 Gli enti Locali acquisiscono un ruolo predominante nell’attuazione
delle funzioni nell’ambito territoriale Ottimale
 Gli Enti Locali sono ritenuti naturali destinatari delle funzioni
relative alla collettività che rappresentano e delle funzioni che
possono volgere in modo ottimale nell’ambito locale di
riferimento.

9.  Riconoscimento di ampia potestà agli Enti Locali:
Autonoma individuazione dei soggetti, delle forme e delle
metodologie con le quali realizzare modalità di gestione associata
sovra-comunale
 Attuazione del principio di adeguatezza :
• Presuppone la gestione dei servizi in ambiti territoriali ottimali di
adeguate dimensioni
• Limita l’autonomia dei Comuni di minor dimensione in relazione a:
 Ambiti ottimali individuati dalle Regioni
 Obbligo di esercizio di nuove competenze in forma associata
in tali ambiti
La Legge 59/97

10. Decreto Legislativo 112/48
Cambiamento di rotta del legislatore in materia di piccoli comuni
 Passa in secondo piano l’obiettivo della fusione di comuni e
creazione di enti intermedi
 Obiettivo primario: estensione del ricorso alle forme associative di
cooperazione

11. Legge 265/99
 Definisce l’Unione come vero e proprio Ente Locale che:
• Rappresenta la comunità
• Cura gli interessi della comunità
• Promuove lo sviluppo della comunità
 Vengono eliminati i limiti di carattere demografico sanciti dalla legge
142/90 (art. 26)
 Viene meno l’obbligo di trasformazione dell’Unione di Comuni in
fusione entro 10 anni dalla sua costituzione pena lo scioglimento
dell’Unione stessa

12. Legge 265/99
 Viene riconosciuto lo Statuto quale atto fondamentale dell’
organizzazione dell’Ente, definendone i seguenti requisiti:
• Le attribuzioni degli organi
• Le forme di garanzia e partecipazione delle minoranze
• L’ordinamento degli uffici e dei servizi pubblici
• Le forme di collaborazione Comuni- Province
• Le forme di partecipazione popolare
• Le forme di decentramento
• Le forme di accesso alle informazioni ed ai procedimenti
amministrativi da parte dei cittadini

13. Legge 265/99
 Viene attribuita all’Unione la potestà regolamentare per:
• La disciplina della propria organizzazione
• Lo svolgimento delle funzioni affidate
• I Rapporti, anche finanziari, con i Comuni
 Viene fatto un generale rinvio ai principi previsti per l’ordinamento
dei comuni
 L’Unione, da passaggio intermedio e temporaneo preliminare alla
fusione, diventa strumento permanente per esercitare
congiuntamente una pluralità di funzioni di competenza dei comuni
dell’unione

14. Nuova disciplina sull’Unione in quanto ente locale a
rappresentatività indiretta degli organi
Legge 265/99
 Interventi legislativi puntuali in merito a:
• Sistemi di finanziamento e incentivazione ai processi
aggregativi
• Ruolo delle Regioni
• Funzioni, disciplina, indirizzo, definizione e promozione degli
ambiti ottimali

15. Legge 265/99
 Nuova disciplina degli organi:
• composizione dell’ente con membri degli organi politici comunali
• affermazione dell’unione come struttura di supporto emanata dagli
enti aderenti, e non più come aggregazione intermedia che
sostituisce i singoli comuni
 Nuova disciplina sullo statuto e funzioni:
• lo statuto deve individuare le funzioni svolte dall’ unione
• lo statuto elenca le competenze immediate e quelle facoltative e
attribuite all’ente in un secondo tempo

16. DISCIPLINA:
Il Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 259/99)
 Il sistema regionale delle autonomie locali
• I Comuni
• Le Province
• Le Città Metropolitane
• Le Unioni dei Comuni
• Le Convenzioni
 I principi in materia di forme associative (Art. 3-4; 13; 27 ss.)
 La legislazione regionale (Art. 4 ; 32; 33)
 Le funzioni degli Enti Locali da associare (Art. 30)

17. Il Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 259/99)
 La Convezione (ex Art. 30)
 L’Unione come Ente Locale autonomo non più orientato alla fusione
obbligatoria (Art. 32)
 La potestà statutaria e regolamentare dell’Unione/comunità
montana e isolana (Artt. 32; 42)
 Gli Organi dell’Unione e le rispettive competenze (Artt. 33; 50; 54;
36-39)
 Lo Statuto e l’Atto costitutivo dell’Unione (Art. 32)

18. Fonti normative dopo il D. Lgs. 267/2000
I PRINCIPI COSTITUZIONALI:
•Art.5 Principio autonomistico
Riconoscimento e garanzia e delle Regioni e degli altri Enti
territoriali in merito ai poteri di Governo ripartiti tra essi e lo Stato
Art. 97 Principi di legalità e buon andamento
La Pubblica Amministrazione trova nella legge i fini della propria
azione ed i poteri giuridici che può esercitare.
L’azione della Pubblica Amministrazione è rivolta all’interesse
pubblico, realizzata secondo i criteri di efficacia ed efficienza

19.  I
Fonti normative dopo il D. Lgs. 267/2000
 I PRINCIPI REGOLATI DAGLI ART. 117 E 118
• Sussidiarietà: orizzontale (rapporti società – pubblici poteri) e
verticale (rapporto interno dei poteri pubblici)
• Differenziazione: distribuzione delle funzioni in considerazione
delle diverse caratteristiche demografiche e strutturali degli Enti
• Adeguatezza: adeguata dimensione degli ambiti territoriali per
l’attuazione delle funzioni pubbliche

20. Fonti normative dopo il D. Lgs. 267/2000
 I PRINCIPI FISSATI DA NORME DELLO STATO
• TUEL artt. 3 e 4; 13; 27 e ss
• Disposizioni di Decentramento delle funzioni amministrative
D.Lgs 112/1998
• Le norme sul lavoro nella PA D.Lgs 165/2001 e d.lgs n. 150/2009
• La possibilità per le Unioni di utilizzare il personale di altre PA
Art. 1, co 557 legge 311/2004
• I vincoli alle assunzioni imposti alle Unioni art. 1, commi 557 e
ss Legge 296/2006 e DL n. 112/2008
• Legge 42/2009 che contiene l’elenco delle funzioni
fondamentali dei comuni

21. Fonti normative dopo il D. Lgs. 267/2000
 I PRINCIPI FISSATI DA NORME DELLO STATO
• L’art. 14 commi 25 e ss del DL 78/2010 che obbliga i Comuni dai
1.000 abitanti ai 5.000 abitanti ad associare le funzioni
fondamentali
• L’art. 16 del DL 138/2011 e DL 95/2012 che obbliga i Comuni
fino a 1.000 abitanti a gestire in forma associata tutte le
funzioni ed i servizi.
• Con l’art. 1 comma 441 della legge di stabilità 2014 (23
dicembre 2013) è stato prorogato il termine per la loro
applicazione