ปัญหาและความท้าทายของระบบการศึกษาไทย เราจะผ่านพ้นปัญหาและมุ่งหน้าสู่การพัฒนาคุณภาพการศึกษาได้อย่างไร

1. 1
ปัญหาและความท้าทายของการศึกษาไทย
รศ.ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต
บทนา
การศึกษาไทยมีปัญหาสะสมมาอย่างยาวนานเฉกเช่นเดียวกับปัญหาสังคมการเมืองอื่นๆของ
สังคมไทย หลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ.2535 เกิดกระแสการปฏิรูปการเมืองขึ้นมาอย่างเข้มข้น
และกระตุ้นให้ผู้คนในสังคมไทยเกิดความตื่นตัวและตระหนักถึงปัญหาสังคมต่างๆที่เชื่อมโยงกับปัญหา
การเมือง ปัญหาการศึกษาก็เป็นหนึ่งในจานวนปัญหาสาคัญของสังคมไทย ดังนั้นเมื่อมีการเขียน
รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปประเทศพ.ศ. 2540 ขึ้นมา คณะผู้ร่างรัฐธรรมนูญจึงเขียนไว้ในมาตรา 81 ว่า
“ให้มีกฎหมายเกี่ยวกับการศึกษาแห่งชาติขึ้นมา” และเมื่อรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ประกาศใช้ได้
ประมาณ 2 ปี รัฐสภาจึงได้ออก “พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542” ขึ้นมา1
เพื่อใช้
กฎหมายฉบับนี้เป็นแนวทางและมาตรการในการพัฒนาคุณภาพการศึกษาของประเทศไทยทั้งระบบ
อย่างไรก็ตามภายหลังที่มีการนากฎหมายการศึกษาแห่งชาติไปปฏิบัติกว่าทศวรรษ ผลลัพธ์ที่
เกิดขึ้นกลับไม่เป็นตามเป้าประสงค์ที่คาดหวังเอาไว้ คุณภาพการศึกษาในภาพรวมของประเทศไทย
กลับมีแนวโน้มตกต่าลงอย่างต่อเนื่อง และสถานการณ์การศึกษาทั้งระบบก็ยิ่งเลวร้ายกว่าเดิมเสียอีกมี
หลักฐานมากมายที่บ่งบอกถึงสถานการณ์วิกฤติของการศึกษาไทย หลักฐานอย่างแรกคืองานวิจัยของ
ทีดีอาร์ไอ ซึ่งทาในปี 2555 เรื่อง “การปฏิรูปการศึกษารอบใหม่ สู่การศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง”
ซึ่งผลการศึกษาระบุอย่างชัดเจนว่า การปฏิรูปการศึกษาประสบความล้มเหลว ทั้งที่ประเทศไทยมีการ
เพิ่มงบประมาณการศึกษาเพิ่มขึ้น 2 เท่า จานวนงบประมาณที่ใช้ก็ไม่น้อยกว่าประเทศอื่นๆในภูมิภาค
เดียวกัน เงินเดือนครูก็มีการเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เด็กไทยก็ใช้เวลาในการเรียนมากเมื่อเทียบกับ
1
หลังจากประกาศใช้เมื่อ พ.ศ. 2542 พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติมีการแก้ไข 3 ครั้ง ครั้งแรกปี 2545 ภายใต้เหตุผลว่า
รัฐบาลมีนโยบายปฏิรูประบบราชการการศึกษา และให้มีคณะกรรมการการอาชีวศึกษาทาหน้าที่พิจารณาเสนอ
นโยบาย แผนพัฒนา มาตรฐานและหลักสูตรอาชีวศึกษา มีการแยกภารกิจเกี่ยวกับงานด้านศิลปะและวัฒนธรรมไป
จัดตั้งเป็นกระทรวงวัฒนธรรม มีการปรับปรุงการบริหารและการจัดการศึกษาของเขตพื้นที่เพื่อให้สอดคล้องกับ
ความต้องการตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนการศึกษาแห่งชาติ สนับสนุนทรัพยากร ติดตาม
ตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการอาชีวศึกษาด้วย (ดูใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๙/ตอนที่ ๑๒๓ ก/หน้า ๑๖/
๑๙ ธันวาคม ๒๕๔๕) ต่อมาแก้ไขครั้งที่ 2 ในปี 2553 โดยแยกพื้นที่การศึกษาระหว่างประถมศึกษาและ
มัธยมศึกษาออกจากกัน มีเหตุผลว่าการจัดพื้นที่การศึกษาแบบเดิมที่มีการรวมพื้นที่การศึกษาสองระดับเข้าด้วยกันมี
ความไม่คล่องตัวในการบริหารและเกิดปัญหาการพัฒนาการศึกษา (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๗/ตอนที่ ๔๕ ก/
หน้า ๑/ ๒๒ กรกฎาคม ๒๕๕๓) ต่อมาในวันที่ 21 มีนาคม 2559 หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติได้ประกาศ
คาสั่งที่ 10/2559 และ 11/2559 ยุบเลิกคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา ยุบเลิก อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา
และจัดตั้งคณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค และคณะกรรมการ
ศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) ขึ้นมาทาหน้าที่แทน ภายใต้เหตุผลที่ว่า โครงสร้างแบบเดิมมีปัญหาการสั่งการและการ
บริหารจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพและไม่เป็นเอกภาพ (ดูใน ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๓ /ตอนพิเศษ ๖๘ ง. /หน้า
๑ / ๒๑ มีนาคม ๒๕๕๙)

2. 2
ประเทศเพื่อนบ้าน แต่ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาเมื่อวัดจากผลคะแนนการทดสอบทางการศึกษา
ระดับชาติขั้นพื้นฐาน (O-NET) ในระดับประถมและมัธยม กลับพบว่าคะแนนเฉลี่ยที่นักเรียนไทยได้รับ
แต่ละวิชากลับต่ากว่า 50 คะแนนจากคะแนนเต็ม 100 คะแนน สถานการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นติดต่อกัน
แทบทุกปีและมีแนวโน้มตกต่าลงอย่างต่อเนื่อง2
ยิ่งกว่านั้นจากรายงานการศึกษาของโครงการประเมินนักเรียนระหว่างประเทศ (The
Programme for International Student Assessment PISA) ของกลุ่มประเทศสมาชิกองค์การ
เพื่อความร่วมมือและพัฒนาทางเศรษฐกิจ (OECD) พบว่า คะแนนเฉลี่ยด้านการอ่าน คณิตศาสตร์
และวิทยาศาสตร์ของประเทศไทยอยู่ในระดับกลุ่มที่ได้คะแนนต่าเมื่อเทียบกับประเทศที่เข้าร่วม
โครงการ ในปี 2555 มีการประเมินนักเรียนจาก 64 ประเทศ คะแนนที่นักเรียนไทยได้รับทุกวิชาอยู่
ในระดับต่ากว่าค่าเฉลี่ยรวมของประเทศที่สารวจ การอ่านนักเรียนไทยได้ 441 คะแนน ขณะที่
คะแนนเฉลี่ยรวมทุกประเทศอยู่ที่ 496 คะแนน คณิตศาสตร์นักเรียนไทยได้ 427 คะแนน ขณะที่
คะแนนเฉลี่ยรวมทุกประเทศเท่ากับ 494 คะแนน และวิทยาศาสตร์นักเรียนไทยได้ 444 คะแนน
ขณะที่คะแนนเฉลี่ยรวมทุกประเทศเท่ากับ 501 คะแนน
ส่วนลาดับที่เมื่อเทียบกับประเทศต่างๆที่เข้าร่วมโครงการ ปรากฏว่านักเรียนไทยอยู่ในกลุ่ม
ต่าทุกวิชา เมื่อเทียบกับประเทศในอาเซียน คะแนนของนักเรียนไทยต่ากว่าประเทศสิงคโปร์และ
เวียดนามมาก แต่สูงกว่ามาเลเซียและอินโดนีเซียเล็กน้อย ยิ่งกว่านั้นรายงานของ PISA ยังระบุว่า
นักเรียนไทยใช้เวลาในการเรียนวิชาต่างๆมากเป็นลาดับต้นๆในบรรดาประเทศต่างๆ3
ซึ่งแสดงว่า
การใช้เวลาเรียนมากไม่มีความสัมพันธ์กับคะแนนที่ได้รับแต่อย่างใด และรายงานของธนาคารโลกก็
ได้ระบุว่า หนึ่งในสามของเด็กไทยที่มีอายุ 15 ปี มีปัญหาการไม่รู้หนังสือ หรืออ่านหนังสืออย่าง
ยากลาบาก โดยอ่านไม่เข้าใจความหมาย จับประเด็นไม่ได้และไม่สามารถใช้งาน และปัญหาของการรู้
หนังสือไม่เพียงพอสาหรับการใช้งานของเด็กในโรงเรียนประจาหมู่บ้านมากถึง 47 %4
กล่าวอีกนัย
หนึ่งได้ว่าประมาณครึ่งหนึ่งของเด็กชนบทที่เรียนในโรงเรียนประจาหมู่บ้านมีความรู้หนังสือไม่เพียงพอ
ในการใช้งานได้
นอกจากผลคะแนนการทดสอบต่างๆ ซึ่งบ่งบอกถึงความล้มเหลวของระบบการศึกษาไทย
แล้ว การขยายตัวของโรงเรียนกวดวิชาก็เป็นสิ่งบ่งชี้อีกประการหนึ่งถึงความล้มเหลวของระบบ
2
อัมมาร สยามวาลา และคณะ. (2555). การปฏิรูปการศึกษารอบใหม่: สู่การศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง
(ออนไลน์). สืบค้นจาก: http://tdri.or.th/priority-research/s1-amma/ [9 เมษายน 2559]
3
PISA. (2012). Thailand Student performance (Online). Available at:
http://gpseducation.oecd.org/CountryProfile?primaryCountry=THA&treshold=10&topic=PI) [8
เมษายน 2559]
4
The World Bank. (2016). Wanted-A Quality Education for All in Thailand (Online). Available at:
http://www.worldbank.org/en/country/thailand/publication/wanted---a-quality-education-fบor-all-
in-thailand [8 เมษายน 2559]

3. 3
การศึกษาด้วย ประเทศไทยโรงเรียนกวดวิชามีจานวนมากและมีแนวโน้มขยายออกไปทั่วทุกจังหวัด
และทุกระดับชั้นเรียนตั้งแต่ประถมถึงมัธยมปลาย สานักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน
(สช.) ระบุว่า ประเทศไทยมีกลุ่มโรงเรียนกวดวิชาทั้งหมด 1,983 แห่ง อยู่ในกรุงเทพมหานคร 487
แห่ง และต่างจังหวัด 1,496 แห่งใน 74 จังหวัด และมีเพียง 3 จังหวัดเท่านั้นที่ไม่มีโรงเรียนกวดวิชา
คือ หนองบัวลาพู ปัตตานี และนราธิวาส5
ศ.ดร.สมหวัง พิธิยานุวัฒน์ ประธานคณะกรรมการบริหาร
สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ(สทศ.) ชี้ว่า การกวดวิชามีผลลบต่อสังคมเพราะว่าคนจนไม่
สามารถเข้าถึงได้ กลุ่มคนที่เข้าถึงส่วนใหญ่เป็นชนชั้นกลางที่อยู่ในเมือง ดังนั้นสถาบันกวดวิชาจึงเป็น
ปัจจัยหนึ่งที่ขยายความเหลื่อมล้าทางสังคม และการกวดวิชายังเป็นระบบที่บั่นทอนคุณภาพของ
การศึกษาในระบบปกติ เพราะว่าเป็นธุรกิจที่มีมูลค่ามหาศาลและผู้ที่เกี่ยวข้องได้รับผลประโยชน์มาก
ซึ่งอาจนาไปสู่การทุจริตได้ทั้งในเรื่องเวลาและเนื้อหาการสอนในระบบปกติ6
อะไรคือสาเหตุสาคัญที่ทาให้คุณภาพการศึกษาของไทยต่า ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา
นักวิชาการและผู้กาหนดนโยบายต่างพยายามแสวงหาสาเหตุหรือปัจจัยที่ส่งผลต่อคุณภาพการศึกษา
ด้วยหวังว่า หากสามารถค้นพบสาเหตุที่ชัดเจนก็จะได้นามากาหนดนโยบาย ยุทธศาสตร์ และแนวทาง
ปฏิบัติเพื่อแก้ปัญหาคุณภาพการศึกษาได้ตรงประเด็น เป็นระบบ และครอบคลุมทุกมิติ ในบทความ
นี้ผู้เขียนจะประมวลและวิเคราะห์สาเหตุที่ส่งผลให้การศึกษาด้อยคุณภาพ และเสนอแนะแนวทางเชิง
นโยบายในการพัฒนาคุณภาพการศึกษา สาหรับข้อมูลที่นามาวิเคราะห์เป็นข้อมูลเอกสารซึ่งมีทั้ง
งานวิจัย รายงานจากหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เอกสารนโยบาย และกฎหมายต่างๆที่เกี่ยวข้อง ในขั้นต้น
ผู้เขียนจะพิจารณาพ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติโดยสังเขปเพื่อพิเคราะห์ในภาพรวมและกาหนดเป็นกรอบ
สาหรับใช้ในการวิเคราะห์ต่อไป
พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ: หลักการและความเป็นจริง
สังคมไทยได้มีความพยายามปฏิรูปเปลี่ยนแปลงระบบการศึกษาหลายครั้ง แต่ยังไม่สามารถ
แก้ไขปัญหาการศึกษาได้อย่างมีประสิทธิผล ความพยายามแก้ปัญหาระบบการศึกษาครั้งใหญ่ได้รับ
การกาหนดไว้ใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 25427
ซึ่งมีการนิยามการศึกษาให้ชัดเจนยิ่งขึ้น มี
การกาหนดจุดมุ่งหมาย และหลักการเชิงนโยบายและแนวทางการบริหารไว้เป็นหลายประการโดยหวัง
ว่าสิ่งต่างๆที่กาหนดขึ้นมาใหม่จะสร้างคุณภาพการศึกษาของสังคมให้สูงขึ้น พ.ร.บ.ฉบับนี้นิยาม
การศึกษาว่าหมายถึง “กระบวนการเรียนรู้เพื่อความเจริญงอกงามของบุคคลและสังคมโดยการ
ถ่ายทอดความรู้ การฝึก การอบรม การสืบสานทางวัฒนธรรม การสร้างสรรค์จรรโลงความก้าวหน้า
5
Thaipublica. (2013). กวดวิชา มาตรฐานการศึกษาไทยเรียนเพื่อสอบหรือเรียนเพื่อรู้ (ออนไลน์). สืบค้นจาก:
http://thaipublica.org/2013/03/tutorial-critical-study-of-thailand/ [8 เมษายน 2559]
6
เดลินิวส์. (2557). ยูเนสโกชี้กวดวิชาเลิกยาก (ออนไลน์). สืบค้นจาก:
http://www.dailynews.co.th/education/235613 [ 8 เมษายน 2559]
7
ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๖/ตอนที่ ๗๔ ก/หน้า ๑/๑๙ สิงหาคม ๒๕๔๒

4. 4
ทางวิชาการ การสร้างองค์ความรู้อันเกิดจากการจัดสภาพแวดล้อม สังคมการเรียนรู้และปัจจัย
เกื้อหนุนให้บุคคลเรียนรู้อย่างต่อเนื่องตลอดชีวิต” สาหรับจุดมุ่งหมายของการศึกษาคือ “การ
จั ด ก า ร ศึ ก ษ า ต้ อ ง เ ป็ น ไ ป เ พื่ อ พั ฒ น า ค น ไ ท ย ใ ห้ เ ป็ น ม นุ ษ ย์ ที่ ส ม บู ร ณ์ ทั้ ง
ร่างกาย จิตใจ สติปัญญา ความรู้ และคุณธรรม มีจริยธรรมและวัฒนธรรมในการดารงชีวิตสามารถอยู่
ร่วมกับผู้อื่นได้อย่างมีความสุข” หรือที่เรียกว่า “เก่ง ดี มีความสุข” นั่นเอง
สาหรับหลักการเชิงนโยบายและแนวทางการบริหารการศึกษาที่อยู่ใน พ.รบ.ได้มีการกาหนด
เอาไว้ 6 ประการ ประกอบด้วย (1) มีเอกภาพด้านนโยบาย และมีความหลากหลายในการปฏิบัติ
(2) มีการกระจายอานาจไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (3) มี
การกาหนดมาตรฐานการศึกษา และจัดระบบประกันคุณภาพการศึกษาทุกระดับและประเภท
การศึกษา (4) มีหลักการส่งเสริมมาตรฐานวิชาชีพครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษาและการ
พัฒนาครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษาอย่างต่อเนื่อง (5) ระดมทรัพยากรจากแหล่ง
ต่าง ๆ มาใช้ในการจัดการศึกษา (6) การมีส่วนร่วมของบุคคล ครอบครัว ชุมชน องค์กรชุมชน องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น เอกชน องค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และ
สถาบันสังคมอื่น
เมื่อพิจารณาหลักการเชิงนโยบายและแนวทางการบริหารทั้ง 6 ประการนี้ ผู้เขียนเห็นว่ามี
หลักการบางประการที่เป็นไปได้ยากในการนาไปปฏิบัติภายใต้บริบทการบริหารราชการและการเมือง
ของสังคมไทย และหลักการบางประการเมื่อนาไปปฏิบัติจริงแล้ว นอกจากไม่ช่วยเกื้อหนุนให้บรรลุ
เป้าประสงค์ของการศึกษาแล้ว กลับยังสร้างปัญหาจานวนมากแก่ระบบการศึกษาตามมา จนทาให้
คุณภาพการศึกษาของไทยตกต่าลงอย่างต่อเนื่อง และมิได้เป็นไปตามคานิยาม “การศึกษา” ตามที่
กาหนดไว้ใน พ.ร.บ.นี้แต่อย่างใด ปัจจัยที่เป็นสาเหตุทาให้การศึกษาไทยประสบความล้มเหลวจึงมี
ความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับหลักการทั้ง 6 ประการ ซึ่งผู้เขียนจาแนกเพื่อใช้เป็นกรอบในการวิเคราะห์ได้
6 ประเด็น ประกอบด้วย ประเด็นนโยบาย ประเด็นการบริหารและการจัดการศึกษา ประเด็น
มาตรฐานและประกันคุณภาพการศึกษา ประเด็นครูและบุคลากรทางการศึกษา ประเด็นผู้ปกครอง
และผู้เรียน และประเด็นการเรียนการสอน
ไร้เอกภาพทางนโยบาย มักง่ายในเชิงปฏิบัติ
พ.ร.บ. การศึกษาฯ ได้กาหนดหลักการเชิงนโยบายเอาไว้ว่า นโยบายการศึกษาต้องมี
เอกภาพทางนโยบายและมีความหลากหลายในเชิงปฏิบัติ หลักการนี้ถูกกาหนดภายใต้ความเชื่อว่า
นโยบายที่จะประสบความสาเร็จนั้นจะต้องมีความเป็นเอกภาพเป็นไปในทิศทางเดียวกันเพื่อป้องกัน
ไม่ให้เกิดความสับสนในการปฏิบัติ รวมทั้งต้องมีความต่อเนื่อง เพราะความสาเร็จของนโยบายจานวน
มากด้านการศึกษานั้นไม่อาจเกิดขึ้นได้ในระยะเวลาสั้นๆ หากแต่ต้องใช้ระยะเวลาดาเนินการ
ติดต่อกันเป็นเวลานานพอสมควร เช่น นโยบายกระจายอานาจทางการศึกษาแก่องค์กรปกครองส่วน

5. 5
ท้องถิ่น นโยบายผลิตครูพันธุ์ใหม่ นโยบายการสอนที่เน้นผู้เรียนเป็นสาคัญ นอกจากนั้นหลักการนี้ยัง
มีความเชื่อว่าการนานโยบายไปปฏิบัติควรมีความหลากหลาย เพราะว่าบริบทของพื้นที่แต่ละแห่งไม่
เหมือนกัน ดังนั้นภายใต้แนวทางนโยบายเดียวกัน แต่ละพื้นที่อาจกาหนดเป็นวิธีการปฏิบัติได้อย่าง
หลากหลายเพื่อให้สอดคล้องกับบริบทและความถนัดของแต่ละพื้นที่ เช่น นโยบายการลดเวลาเรียน
เพิ่มเวลารู้ แต่ละพื้นที่อาจคิดวิธีการและกิจกรรมเพื่อเพิ่มการเรียนรู้ให้แก่เด็กแตกต่างกันก็ได้ กล่าว
ในแง่วิชาการด้านนโยบาย การกาหนดหลักการในลักษณะนี้ดูเหมือนมีความเหมาะสมกับนโยบาย
การศึกษา เพราะว่าเป็นนโยบายที่มีขอบเขตกว้างขวางและมีความแตกต่างหลากหลายของบริบท การ
ใช้นโยบายในลักษณะที่จากัดคับแคบ ซึ่งกาหนดวิธีการปฏิบัติจากส่วนกลางและสั่งการให้แต่ละพื้นที่
ปฏิบัติแบบเดียวกันทั้งประเทศดูจะขาดความสมเหตุสมผลไป
แต่ทว่าหลักการที่สมเหตุสมผลและดูเหมาะสมเช่นนี้ เมื่อนาไปใช้จริงกลับต้องประสบกับ
อุปสรรคมากมาย และมีแนวโน้มไปในทางที่ล้มเหลว สิ่งที่เกิดขึ้นตลอดระยะเวลาสิบกว่าปีภายหลัง
หลักการนี้ได้รับการบัญญัติขึ้นมาคือ นโยบายการศึกษาของไทยมีแนวโน้มขาดความเป็นเอกภาพ ไม่มี
ความต่อเนื่อง ทั้งยังขาดความหลากหลายในเชิงปฏิบัติ ความเป็นเอกภาพและความต่อเนื่องของ
นโยบายเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีระบบการกาหนดนโยบายที่มีประสิทธิผล ซึ่งหมายความว่าต้องมีการนา
ข้อมูลเชิงประจักษ์ ปัญหา ความคาดหวัง ความต้องการ และวิสัยทัศน์ของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย
มาสังเคราะห์ร่วมกันเพื่อกาหนดเป็นเป้าประสงค์ เป้าหมาย และทางเลือกเชิงนโยบายที่มีเหตุผล มี
สมรรถนะสูง และมีความเป็นไปได้ในการนาไปปฏิบัติ อีกทั้งผู้บริหารซึ่งทาหน้าที่ขับเคลื่อนนโยบาย
ในแต่ละรุ่นที่เข้ามารับผิดชอบก็ต้องยอมรับกรอบคิดรากฐานเกี่ยวกับเป้าประสงค์และแนวทางหลัก
ของนโยบายการศึกษาในทิศทางเดียวกัน และหากมีการปรับเปลี่ยนนโยบายก็จะต้องดาเนินการอย่าง
มีเหตุมีผลบนรากฐานของข้อมูลเชิงประจักษ์ซึ่งมีงานวิจัยสนับสนุน มิใช่เป็นไปตามความชอบส่วนตัว
ของผู้บริหารหรือแรงกดดันทางการเมืองของผู้ได้หรือเสียประโยชน์จากนโยบาย ดังนั้นหากจะให้
นโยบายการศึกษามีเอกภาพและต่อเนื่องก็ต้องมีเงื่อนไขสาคัญเบื้องต้นคือ ผู้มาดารงตาแหน่ง
รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการและผู้บริหารระดับสูงอื่นๆของกระทรวงศึกษาธิการต้องมีกรอบ
คิดเชิงนโยบายที่คล้ายคลึงกัน และควรมีระยะเวลาการดารงตาแหน่งที่ยาวนานเพียงพอเพื่อให้เกิด
ความต่อเนื่องในการขับเคลื่อนนโยบาย
แต่ความเป็นจริงที่เกิดขึ้นในช่วงระยะเวลา 17 ปีที่ผ่านมา ตั้งแต่พ.ศ. 2542 ถึง 2559 ก็คือ
กระทรวงศึกษาธิการมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงฯถึง 18 คน เฉลี่ยระยะเวลาในการดารงตาแหน่งของ
แต่ละคนไม่ถึงหนึ่งปี และกลุ่มบุคคลที่มาเป็นรัฐมนตรีก็มีที่มาหลากหลายแหล่งจากพรรคการเมือง
หลายพรรคและจากบุคคลที่ไม่ได้มาจากพรรคการเมือง8
อีกทั้งผู้มาเป็นรัฐมนตรีจานวนมากก็มี
8
Thaipublica. (2014). เมื่อกระทรวงศึกษาธิการเปลี่ยนรัฐมนตรีบ่อย 16 ปี 15 คน (ออนไลน์). สืบค้นจาก:
http://thaipublica.org/2014/01/the-performance-period-of-the-minister-of-education/. [ 9 เมษายน
2559]

6. 6
แนวโน้มขาดวิสัยทัศน์ ไม่มีสานึกแห่งพันธกิจด้านการศึกษา และไร้ความมุ่งมั่นในการขับเคลื่อนการ
พัฒนาคุณภาพการศึกษา เมื่อคุณลักษณะของผู้กาหนดนโยบายเป็นดังที่กล่าวทาให้นโยบายทางการ
ศึกษามีความสับสน ขาดเข็มมุ่ง และไม่มีทิศทางที่ชัดเจน และมีการเปลี่ยนแปลงบ่อยครั้งจนขาด
ความต่อเนื่อง การเปลี่ยนแปลงนโยบายบ่อยครั้งมาจากฐานคิดการบริหารระบบราชการในสังคมไทย
ที่เกิดขึ้นอย่างสม่าเสมอจนกระทั่งกลายเป็นประเพณีปฏิบัติคือ เมื่อกระทรวงใดมีการเปลี่ยนแปลง
รัฐมนตรี นโยบายของกระทรวงนั้นก็จะเปลี่ยนแปลงตามเสมอ ไม่เว้นแม้กระทั่งรัฐมนตรีที่มาจาก
พรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองเดียวกัน ดังตัวอย่าง นโยบายขยายโอกาสทางการศึกษาโดยไม่เสีย
ค่าใช้จ่าย บางช่วงกาหนดเป็น 12 ปีบ้าง บางช่วงก็กาหนด 15 ปี และสาหรับกรณีเรียนฟรี 12 ปี ก็มี
ความสับสนเรื่องการนับจานวนปีว่าจะเริ่มต้นจากระดับใดระหว่างเริ่มจากระดับอนุบาลถึงมัธยมศึกษา
ปีที่สาม กับ ประถมปีที่หนึ่งถึงมัธยมศึกษาปีที่หก แต่ละรัฐบาลก็มีแนวทางในเรื่องนี้แตกต่างกัน
ออกไป หรืออย่างนโยบายการให้เงินกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ซึ่งหาข้อตกลงเป็นแนวทางที่ชัดเจน
ไม่ได้ว่าจะจัดการอย่างไรกับผู้กู้ยืมที่หลีกเลี่ยงการจ่ายเงินคืนแก่กองทุน หรือนโยบายโอนสถาน
การศึกษาให้อยู่ในการกากับดูแลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็เช่นเดียวกัน รัฐมนตรีแต่ละยุคก็หา
แนวทางที่ชัดไม่ได้ว่าจะส่งเสริมให้โอนหรือไม่ส่งเสริมกันแน่
นอกจากนโยบายจะขาดเอกภาพแล้ว ด้านความหลากหลายในเชิงการปฏิบัติก็กลับไม่เกิดขึ้น
การนานโยบายไปปฏิบัติจานวนมากของกระทรวงศึกษาธิการมีลักษณะสับสนและคับแคบ ความ
สับสนเกิดจากความเข้าใจ การตีความในการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติแตกต่างกัน ดังนโยบาย
การเรียกเก็บเงินจากผู้ปกครองเพื่อเป็นเงื่อนไขในการเข้าเรียนของเด็ก มีรัฐมนตรีบางคนได้กล่าว
ถ้อยแถลงระหว่างมอบนโยบายแก่ผู้บริหารเกี่ยวกับเรื่อง ‘แปะเจี๊ยะ’ หรือเงินที่ทางโรงเรียนเรียกเก็บ
จากผู้ปกครองที่ประสงค์ให้บุตรหลานตนเองได้เรียน โดยรัฐมนตรีผู้นั้นได้กล่าวในทานองว่า ถ้า
สถานศึกษาแห่งใดคิดว่ากระทรวงศึกษาธิการจัดงบประมาณให้ไม่เพียงพอ ก็อาจประกาศรับเงิน
บริจาคจากผู้ปกครองที่ต้องการให้บุตรของตนเองเรียนในโรงเรียนดังกล่าวโดยจัดห้องเรียนเพิ่มขึ้นเพื่อ
รองรับเด็กเหล่านั้น และนาเงินบริจาคไปพัฒนาโรงเรียน9
การแถลงระหว่างการมอบนโยบายใน
ลักษณะนี้ย่อมทาให้ผู้บริหารการศึกษาที่รับฟังเข้าใจและตีความแตกต่างกัน และการปฏิบัติก็แตกต่าง
กัน บางคนอาจเข้าใจว่ารัฐมนตรีสนับสนุนให้เรียกเก็บเงินจากผู้ปกครองก็อาจนาไปปฏิบัติและเรียก
เก็บเงินจากผู้ปกครองโดยเพิ่มห้องเรียนพิเศษขึ้นมาให้เด็กเรียน บางคนอาจตีความว่านโยบายนี้
ขัดแย้งกับนโยบายเรียนฟรีของรัฐบาล ก็ไม่นาไปปฏิบัติ หรือบางคนอาจเห็นว่านโยบายนี้ไม่ถูกต้อง
เพราะอาจทาให้คุณภาพการศึกษาตกต่าลงไปอีก ทั้งยังสร้างความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้า
ทางการศึกษาขึ้นมา พวกเขาก็อาจจะคัดค้านและไม่ปฏิบัติตาม
9
ASTVผู้จัดการสุดสัปดาห์. (2555). เปิดห้องพิเศษรับ แปะเจี๊ยะ สุชาติ ธาดาธารงเวช WHO ARE YOU? (ออนไลน์).
สืบค้นจาก: http://www.manager.co.th/AstvWeekend/ViewNews.aspx?NewsID=9550000022245
[ 10 เมษายน 2559]

7. 7
บางนโยบายผู้ปฏิบัติจานวนมากมีแนวโน้มไม่ให้ความสาคัญ และไม่ให้ความร่วมมือในการ
นาไปปฏิบัติเพราะว่าขาดความรู้และกระทบกับอานาจของครูในห้องเรียน ดังเช่น นโยบายการจัดการ
เรียนรู้ที่เน้นผู้เรียนเป็นสาคัญ นโยบายนี้มีงานวิจัยพบว่า ครูไม่เห็นความสาคัญของนโยบายและไม่ให้
ความร่วมมือในการนานโยบายไปปฏิบัติ เพราะว่าครูขาดความรู้ความเข้าใจหลักคิดและวิธีการเรียน
การสอนที่เน้นผู้เรียนเป็นสาคัญ อีกทั้งไม่มีเวลาเพียงพอสาหรับการเรียนรู้วิธีการสอนในลักษณะ
ดังกล่าวและการนาวิธีการสอนเช่นนั้นไปปฏิบัติจริง10
มีสาเหตุหลักสองประการที่ทาให้เกิดความคับแคบในการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
ประการแรก ผู้ปฏิบัติขาดความเข้าใจและไม่มีสมรรถนะในการแปลงนโยบายไปสู่การปฏิบัติ พวกเขา
จึงใช้การลอกเลียนจากตัวแบบที่ส่วนกลางจัดส่งไปให้ดูเป็นตัวอย่าง หรือลอกเลียนจากเพื่อนครู
ด้วยกันเองที่มีความสามารถในการปฏิบัติ รูปแบบหรือวิธีการที่ใช้ในการดาเนินงานจึงมีแบบแผน
เดียวกัน ขาดการสร้างนวัตกรรมให้เหมาะสมกับบริบทของพื้นที่และกลุ่มเป้าหมาย ตัวอย่างเช่น
นโยบายการจัดทาหลักสูตรท้องถิ่นมีงานวิจัยที่ศึกษาปัญหาการพัฒนาหลักสูตรท้องถิ่นกลุ่มวิชาสังคม
ศึกษา ซึ่งพบว่าครูสังคมศึกษาส่วนใหญ่มีปัญหาในเรื่องการขาดความรู้ความเข้าใจ ขาดประสบการณ์
ในการพัฒนาหลักสูตรท้องถิ่น และไม่มีผู้เชี่ยวชาญด้านการพัฒนาหลักสูตรมาช่วยในการดาเนินการ11
จึงไม่สามารถจัดทาหลักสูตรที่เหมาะสมและสอดคล้องกับบริบทของท้องถิ่นได้ ประการที่สองเกิด
จากระเบียบราชการที่มีความแข็งตัวและขาดความยืดหยุ่น ทาให้โรงเรียนมีข้อจากัดในการเลือก
วิธีการและแนวทางที่นอกเหนือไปจากที่กาหนดเอาไว้ในระเบียบ กฎเกณฑ์ หรือคู่มือการปฏิบัติ เช่น
นโยบายประกันคุณภาพการศึกษา ซึ่งมีการกาหนดตัวชี้วัดจากส่วนกลาง และกาหนดให้ทุกแห่งใช้
ตัวชี้วัดเดียวกันประเมินโดยไม่คานึงถึงความแตกต่างของบริบทและสภาพปัญหาของสถานศึกษาแต่
อย่างใด
กล่าวโดยสรุป นโยบายการศึกษาที่ผ่านมาไม่มีความมุ่งมั่นทางการเมือง รัฐมนตรีและพรรค
การเมืองที่เข้ามาบริหารมีแนวคิดแตกต่างกันมาก นโยบาย แผน และโครงการที่เกิดขึ้นมีการ
เปลี่ยนแปลงบ่อยครั้ง ไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ขาดความต่อเนื่อง และสร้างความสับสนแก่ผู้
ปฏิบัติเป็นอย่างมาก12
ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นเมื่อมีการนาหลักการ “มีเอกภาพทางนโยบาย มีความ
หลากหลายในเชิงปฏิบัติ” ไปใช้ ตลอดทศวรรษที่ผ่านมาจึงกลายเป็นไปในลักษณะที่ว่า “ไร้เอกภาพ
10
พุทธชาด ทองกร.( 2546) .การศึกษาการดาเนินการในการจัดการเรียนรู้ที่เน้นผู้เรียนเป็นสาคัญ ของโรงเรียน
มัธยมศึกษา สังกัดสานักงานเขตพื้นที่การศึกษากรุงเทพมหานคร เขต 1 (ออนไลน์). สืบค้นจาก:
https://www.researchgate.net/publication/27801232. [ 10 เมษายน 2559]
11
เสาวนีย์ เยาวโรจน์. (2544) การศึกษาการดาเนินงานและปัญหาการพัฒนาหลักสูตรท้องถิ่นกลุ่มวิชาสังคมศึกษา
ระดับมัธยมศึกษา (ออนไลน์). สืบค้นจาก: http://cuir.car.chula.ac.th/handle/123456789/259. [10
เมษายน 2559]
12
วรากรณ์ สามโกเศศ. (2554). วรากรณ์ ชี้ รมว.ศธ.18 คน ต่างนโยบาย ฉุดการศึกษาไทย (ออนไลน์). สืบค้น
จาก: www.manager.co.th/Qoi/ViewNews.aspx?NewID=9540000086864 [10 เมษายน 2559]

8. 8
ทางนโยบาย มีความมักง่ายในเชิงปฏิบัติ” หรือนโยบายไปปฏิบัติมักจะถูกดาเนินการอย่างเข้าใจบ้าง
ไม่เข้าใจบ้าง ใช้การลอกเลียนเป็นหลัก และทาตามที่ถูกสั่งลงมา
การบริหารและการจัดการการศึกษาเน้นการกระจายอานาจ แต่มีปัญหาเรื่องความรับผิดชอบและ
ความไว้วางใจ
การบริหารและการจัดการศึกษาที่ผ่านมามีความพยายามกระจายอานาจไปสู่เขตพื้นที่
การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยแนวคิดนี้มาจากฐานความเชื่อที่ว่า การ
กระจายอานาจการบริหารการศึกษาหรือการให้อิสระทางการบริหารบุคลากร งบประมาณ และ
วิชาการแก่สถานศึกษาและท้องถิ่น จะทาให้การพัฒนาการศึกษาเป็นไปโดยสอดคล้องกับบริบท
ตอบสนองความต้องการของท้องถิ่นและมีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งจะนาไปสู่การบรรลุจุดมุ่งหมายใน
การสร้างคุณภาพการศึกษาขึ้นมาในที่สุด
โครงสร้างการบริหารแบบกระจายอานาจที่กาหนดไว้ใน พ.ร.บ. 2542 คือ การกาหนดหน่วย
บริหารในระดับเขตพื้นที่การศึกษา โดยในระยะแรกมีการรวมประถมศึกษาและมัธยมศึกษาเป็นเขต
พื้นที่การศึกษาเดียวกัน ต่อมาเมื่อปี 2553 ได้มีการปรับปรุง พ.รบ. โดยแยกเขตพื้นที่มัธยมศึกษา
ออกมาเป็นหน่วยบริหารใหม่ ด้วยเหตุผลที่ว่าจะทาให้การบริหารและการจัดการศึกษามีประสิทธิภาพ
ยิ่งขึ้น ผลจากการปรับปรุงพ.ร.บ.ทาให้มีพื้นที่เขตมัธยมศึกษา 42 เขต และพื้นที่ประถมศึกษา 183
เขต13
ในพื้นที่เขตการศึกษาแต่ละเขตมีคณะกรรมการและสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาทาหน้าที่ใน
การบริหารการศึกษาในระดับพื้นที่ คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาประกอบด้วยผู้แทนองค์กร
ชุมชน ผู้แทนองค์กรเอกชน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนสมาคมผู้ประกอบวิชาชีพครู
ผู้แทนสมาคมผู้ประกอบอาชีพบริหารการศึกษา ผู้แทนสมาคมผู้ปกครองและครู และผู้ทรงคุณวุฒิด้าน
การศึกษา ศาสนา ศิลปะและวัฒนธรรม และมีผู้อานวยการสานักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็น
กรรมการและเลขานุการ ขณะเดียวกันในแง่การบริหารบุคคลก็ได้มีอนุกรรมการข้าราชการครูและ
บุคลากรทางการศึกษา (อ.ก.ค.ศ.)เขตพื้นที่ขึ้นมา ซึ่งมีอานาจและมีความเป็นอิสระในการบริหารงาน
บุคคลภายในเขตพื้นที่การศึกษาสูงมาก
การกาหนดโครงสร้างการบริหารเป็นพื้นที่เขตการศึกษา แม้มีข้อดีในการทาให้แต่ละเขตพื้นที่
มีความเป็นอิสระและคล่องตัวในการบริหารงาน แต่ก็มีผลกระทบทางลบเกิดขึ้นในหลายด้าน
เช่นเดียวกัน ประการแรกคือการบริหารในลักษณะแบบสร้างอาณาจักร ซึ่งหมายถึงแต่ละพื้นที่เขต
การศึกษามุ่งแต่งานภายในเขตพื้นที่ของตนเอง โดยไม่ยุ่งเกี่ยวกับเขตพื้นที่อื่นๆไม่ว่าจะเป็นเรื่องใด
และขณะเดียวกันก็ไม่ยอมให้เขตพื้นที่อื่นหรือหน่วยงานอื่นของกระทรวงศึกษาธิการเข้ามายุ่งเกี่ยวใน
13
พระราชบัญญัติ การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 (แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 และ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2553
(ออนไลน์). สืบค้นจาก: http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2553/E/098/62.PDF [10 เมษายน
2559]

9. 9
เขตพื้นที่ของตนเองด้วย จนกลายเป็นประเพณีปฏิบัติการทางานแบบ “ต่างคนต่างทาแบบแยกส่วน”
ทาให้การศึกษาในระดับจังหวัดและภูมิภาคขาดการบูรณาการทั้งแนวระนาบและแนวดิ่ง
การบูรณาการในแนวระนาบระหว่างเขตพื้นที่การศึกษาในระดับเดียวกันภายในจังหวัดไม่
อาจเกิดขึ้น ยิ่งจังหวัดใดมีพื้นที่เขตการศึกษาหลายเขตปัญหาก็ยิ่งมากขึ้น ส่วนการบูรณาการใน
แนวดิ่ง ระหว่างประถมศึกษา มัธยมศึกษา และอาชีวศึกษาก็เกิดขึ้นได้ยากเช่นเดียวกัน เพราะแต่ละ
ส่วนต่างมุ่งเน้นแต่ระบบย่อยที่ตนเองรับผิดชอบโดยไม่ได้พิจารณาการศึกษาระบบใหญ่ทั้งระบบของ
จังหวัด ทาให้ไม่มีการประสานงาน การแบ่งปันข้อมูล ทรัพยากร ความรู้ และความร่วมมือกันในการ
พัฒนาการศึกษาต่างเขตพื้นที่การศึกษา ทั้งระดับเขตพื้นที่ประถมศึกษาด้วยกันและระหว่างเขตพื้นที่
ประถมศึกษากับมัธยมศึกษา ยิ่งกว่านั้นหากกระทรวงศึกษาธิการประสงค์จะขับเคลื่อนนโยบายและ
ยุทธศาสตร์การศึกษาในเชิงบูรณาการระดับจังหวัด ก็ทาได้ยากเพราะไม่มีหน่วยปฏิบัติใดที่ทาหน้าที่
เป็นแกนหลักในการประสานและเชื่อมโยงหน่วยงานและสถาบันการศึกษาระดับต่างๆเข้าด้วยกัน
ยิ่งกว่านั้นความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลในระดับเขตพื้นที่ ทาให้มีความเสี่ยงต่อการเกิด
พฤติกรรมการทุจริตขึ้นได้ง่าย โดยเฉพาะหากไม่มีระบบการกากับดูแลที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ ดัง
เรื่องการเรียกรับผลประโยชน์จากการบรรจุครูผู้ช่วยใหม่ ซึ่งเกิดขึ้นในบางพื้นที่และอาจมีแนวโน้ม
ขยายออกไป14
ด้วยปัญหาดังกล่าว ในต้นปี 2559 หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติจึงได้มีคาสั่งที่
10/2559 เพื่อปรับปรุงโครงสร้างการบริหารการศึกษาระดับภูมิภาคเสียใหม่ โดยให้มีการจัดตั้ง
คณะกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในระดับภูมิภาคขึ้นมาเพื่อ
กาหนดทิศทางในการดาเนินงานของกระทรวงศึกษาธิการในระดับภูมิภาคหรือจังหวัด พร้อมกันนั้นก็
ได้ยุบเลิกคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและอนุกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา
เขตพื้นที่การศึกษา (อ.ก.ค.ศ.) และมีการจัดตั้งคณะกรรมการศึกษาธิการจังหวัด (กศจ.) ขึ้นมา
รับผิดชอบการศึกษาของจังหวัดทั้งในเรื่องยุทธศาสตร์ แนวทางการจัดการศึกษา และการบริหาร
บุคคล รวมทั้งมีการจัดตั้งตาแหน่งศึกษาธิการภาคและศึกษาธิการจังหวัดขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในการ
ขับเคลื่อนการปฏิรูปการศึกษาในระดับภาคและจังหวัดให้มีเอกภาพและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น15
เป้าประสงค์ของการปรับโครงสร้างแบบใหม่เพื่อสร้างเอกภาพและบูรณาการระหว่างการศึกษาทั้งใน
แนวระนาบและแนวดิ่ง อานาจต่างๆจากเดิมที่เคยเป็นของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและอ.ก.
ค.ศ. ได้ถูกโอนย้ายมาอยู่ที่ กศจ. กล่าวได้ว่าเป็นการกระชับอานาจที่กระจายตามเขตพื้นที่การศึกษา
ให้มาอยู่ในพื้นที่จังหวัด และหากพิจารณาในแง่การกระจายอานาจคือการใช้จังหวัดเป็นหน่วยหลัก
14
พลเอกดาว์พงษ์ รัตนสุวรรณ รัฐมนตรีศึกษาธิการ, มติชน 3 พ.ค. 2559.
15
กระทรวงศึกษาธิการ .(2559). คาสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 10/2559 เรื่องการขับเคลื่อนการ
ปฏิรูปการศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการในภูมิภาค (ออนไลน์). สืบค้นจาก:
http://www.moe.go.th/websm/2016/mar/134.html [ 11 เมษายน 2559]

10. 10
ของการใช้อานาจ ซึ่งมีความเป็นไปได้ที่จะทาให้การบริหารการศึกษาในจังหวัดมีทิศทางที่เป็นเอกภาพ
และมีการบูรณาการมากกว่าเดิม ซึ่งจะส่งผลต่อการพัฒนาคุณภาพการศึกษาตามมาในอนาคต
สาหรับการกระจายอานาจสู่สถานศึกษาหรือโรงเรียน ซึ่งได้เริ่มมีการขับเคลื่อนตั้งแต่มีการใช้
พ.ร.บ.การศึกษา 2542 ไม่ได้รับผลกระทบจากคาสั่ง คสช. ที่ 10/2559 มากนัก แบบแผนการกระทา
แบบเดิมเป็นอย่างไรก็ยังคงมีแนวโน้มเช่นนั้นต่อไป มีงานวิจัยจากหลายประเทศพบตรงกันว่า การให้
โรงเรียนมีอิสระในการบริหารจัดการบุคลากร งบประมาณ และวิชาการ และมีความรับผิดชอบในการ
ดาเนินงาน ทาให้ผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษามีค่อนข้างสูง16
อย่างไรก็ตาม สาหรับในประเทศไทย
ตั้งแต่มีการนาแนวคิดการกระจายอานาจลงสู่โรงเรียนไปปฏิบัติก็ประสบกับปัญหาหลายประการ
ประการแรกคือ การเตรียมการรับการกระจายอานาจของโรงเรียนมีน้อย เพราะขาดความชัดเจนใน
เชิงปฏิบัติ ประการที่สอง การดาเนินการมีลักษณะยึดคาสั่งจากส่วนกลางและขาดความคิด
สร้างสรรค์ โดยโรงเรียนมีความพยายามปฏิรูปการศึกษาตามหลักการกระจายอานาจ แต่การ
ดาเนินการมีแนวโน้มยึดนโยบายและแนวทางที่กรมเจ้าสังกัดกาหนดเป็นหลัก การริเริ่มสร้างสรรค์และ
การจัดการตนเองยังมีน้อย ประการที่สาม ความแตกต่างในการรับรู้ปัญหาระหว่างผู้บริหารโรงเรียน
กับครู ขณะที่ผู้บริหารโรงเรียนและสานักงานเขตการศึกษายังมีวิธีคิดแบบดั้งเดิม โดยมองว่าปัญหา
การกระจายอานาจเกิดจากการขาดแคลนปัจจัยนาเข้า เช่น งบประมาณ ครู และวัสดุอุปกรณ์ไม่
เพียงพอ ส่วนครูมองว่าปัญหาเกิดจากผู้บริหารโรงเรียนขาดการอุทิศตัวแก่โรงเรียน ส่วนใหญ่ใช้เวลา
อยู่นอกโรงเรียน ให้ความสนใจด้านวิชาการต่า และมีปัญหาด้านคุณธรรมและจริยธรรม17
กล่าวได้
ว่าในมุมมองของครู ปัญหาการกระจายอานาจคือความไม่รับผิดชอบและการขาดคุณธรรมของ
ผู้บริหารนั่นเอง มุมมองของครูสอดคล้องกับผลการวิจัยของ อัมมาร สยามวาลาและคณะที่พบว่า
การเพิ่มทรัพยากร เช่น งบประมาณการศึกษาไม่ได้เป็นหลักประกันที่จะทาให้คุณภาพการศึกษาดีขึ้น
แต่คุณภาพการศึกษาขึ้นอยู่กับ “ความรับผิดชอบ”ในการจัดการศึกษาของกลุ่มที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะ
ผู้บริหารสถานศึกษา ครู ผู้ปกครอง และสถานประกอบการ18
สาหรับการกระจายอานาจการจัดการศึกษาสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีงานวิจัย
จานวนมากยืนยันว่าก่อให้เกิดผลลัพธ์ที่พึงประสงค์ในระบบการศึกษาของหลายประเทศ โดยทาให้
16
The quardian. (2014). Greater autonomy for schools: does it really get better results? (Oneline).
Available at: http://www.theguardian.com/world/2014/feb/04/independent-schools-better-results-
analysis. [12 เมษายน 2559]
17
ธีระ รุญเจริญ. (2545). สภาพและปัญหาการบริหารและการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของสถานศึกษาในประเทศ
ไทย. กรุงเทพฯ:สานักงานคณะกรรมการการศึกษาแห่งชาติ. หน้า (ค) (ง) และ (จ)
18
อัมมาร สยามวาลา และคณะ (2555). การปฏิรูปการศึกษารอบใหม่: สู่การศึกษาที่มีคุณภาพอย่างทั่วถึง.
(ออนไลน์) สืบค้นจาก: http://tdri.or.th/priority-research/s1-amma/. [12 เมษายน 2559]

11. 11
คุณภาพการศึกษาสูงขึ้น เช่น ประเทศเกาหลีใต้19
อย่างไรก็ตามในสังคมไทยนั้น การกระจาย
อานาจทางการศึกษาไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีปัญหาหลัก 3 ประการ ประการแรก
โครงสร้างอานาจทางการเมืองของสังคมไทยที่มิได้ให้การสนับสนุนการกระจายอานาจอย่างจริงจัง อัน
เกิดจากรากเหง้าทางวัฒนธรรมการเมืองแบบอานาจนิยม ซึ่งส่วนกลางมีแนวโน้มที่พยายามรักษา
อานาจนาและอานาจเหนือท้องถิ่นเอาไว้ การกระจายอานาจถ่ายโอนสถานศึกษาไปให้ท้องถิ่นจึงมี
ลักษณะจากัดขอบเขตเฉพาะท้องถิ่นที่มีขนาดใหญ่อย่างกรุงเทพมหานคร เมืองพัทยา และเทศบาล
นครและเมืองเป็นหลัก ส่วนท้องถิ่นในระดับอื่นๆ ส่วนกลางไม่ยินยอมให้มีการถ่ายโอนแต่อย่างใด อีก
ทั้งการบริหารการศึกษายังมีลักษณะรวมศูนย์อานาจไว้ที่ส่วนกลาง ท้องถิ่นมิได้มีอิสระอย่างเพียงพอ
ในการบริหารวิชาการ เพราะว่าการกาหนดเนื้อหาหลักสูตรการเรียนส่วนใหญ่ยังคงขึ้นอยู่กับ
ส่วนกลาง20
การกระจายอานาจเท่าที่เป็นอยู่จึงมิใช่การดาเนินการตามหลักการอันเป็นสารัตถะ
หากแต่ดาเนินการแบบผิวเผินและแยกส่วนเสียมากกว่า
ประการที่สอง ความไม่ไว้วางใจของบุคลากรทางการศึกษาต่อนักการเมืองท้องถิ่น
นักการเมืองท้องถิ่นของประเทศไทยมักถูกรับรู้ในทางลบ โดยถูกมองว่าเป็นกลุ่มผู้มีอิทธิพล เข้ามาเป็น
ผู้บริหารท้องถิ่นโดยการซื้อเสียง ส่วนใหญ่ไร้วิสัยทัศน์และความสามารถทางวิชาการ มักจะใช้ระบบ
อุปถัมภ์ในการบริหาร เล่นพรรคเล่นพวก และอาจเข้ามาแทรกแซงการบริหารบุคคลและการจัด
การศึกษา ผู้บริหารการศึกษาและบุคลากรการศึกษาจานวนมากจึงต่อต้านและไม่เห็นด้วยกับการ
โอนโรงเรียนไปสังกัดท้องถิ่น ประการที่สาม ความไม่พร้อมของท้องถิ่นในการรับการกระจาย
อานาจในสี่ประเด็นคือ ความไม่พร้อมด้านภาวะผู้นา โดยผู้บริหารท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังขาดวิสัยทัศน์ใน
เรื่องการจัดการศึกษา ความไม่พร้อมในการประสานงานเพื่อสร้างภาคีความร่วมมือแบบมีส่วนร่วม
ระหว่างกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการศึกษา ความไม่พร้อมด้านวิชาการในการสร้างและพัฒนา
หลักสูตรให้เหมาะสมและสอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของท้องถิ่น และความไม่พร้อมของ
ทรัพยากรสาคัญในท้องถิ่น เช่น ทุนทางปัญญา ทุนทางวัฒนธรรม ทุนทางเศรษฐกิจ และทุนทาง
ทรัพยากรธรรมชาติ ที่จาเป็นต่อการจัดการศึกษา
จากปัญหาดังกล่าวจึงทาให้หลักการกระจายอานาจการจัดการศึกษาสู่โรงเรียนและองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นของสังคมไทยมีการพัฒนาที่ล่าช้า ยังไม่มีประสิทธิภาพ และมีประสิทธิผลที่จากัด
แม้ว่ามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งสามารถดาเนินการจัดการศึกษาได้อย่างมีประสิทธิภาพ
และเกิดประสิทธิผล แต่ก็ดูเหมือนเป็นข้อยกเว้นและเกิดขึ้นจานวนไม่มากนัก การขับเคลื่อนเพื่อ
กระจายอานาจและสร้างความเป็นอิสระแก่โรงเรียนในการบริหารงบประมาณ บุคลากร และวิชาการ
เป็นทิศทางที่ถูกต้องสาหรับการปฏิรูปการศึกษา จึงเป็นเรื่องที่ต้องดาเนินการขับเคลื่อนอย่างต่อเนื่อง
19
ดูรายละเอียดใน สุรัสวดี หุ่นพยนต์, อาพา แก้วกากง และ วทัญญู ใจบริสุทธิ์. 2556. การบริหารจัดการศึกษา
ภายใต้แนวคิดการกระจายอานาจ : ศึกษาเปรียบเทียบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของประเทศไทยและเกาหลีใต้
(ระยะที่ 1). กรุงเทพฯ: สถาบันเอเชียตะวันออกศึกษา.
20
สุรัสวดี หุ่นพยนต์, อาพา แก้วกากง และ วทัญญู ใจบริสุทธิ์. อ้างแล้ว. หน้า 21.

12. 12
เพื่อให้บรรลุผลสาเร็จอย่างทั่วถึงในอนาคต อย่างไรก็ตามสิ่งที่พึงระวังในเรื่องนี้คือ การมีอิสระในการ
บริหารโดยปราศจากความรับผิดชอบและการตรวจสอบที่เข้มแข็ง นอกจากไม่สามารถสร้าง
ประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลในการพัฒนาคุณภาพการศึกษาได้แล้ว ยังบั่นทอนคุณภาพ
การศึกษาให้ตกต่าลงไปอีกด้วย
มาตรฐานที่ไร้ผล และการประกันคุณภาพที่บั่นทอนคุณภาพการศึกษา
มาตรฐานการศึกษาและจัดระบบประกันคุณภาพการศึกษาทุกระดับและประเภทการศึกษาที่
มีการกาหนดเอาไว้ในพ.ร.บ.การศึกษา 2542 เป็นสิ่งที่ประเทศไทยเลียนแบบจากประเทศอังกฤษ
โดยมีรากฐานความเชื่อและการนาเสนอต่อสาธารณะว่า สถาบันการศึกษาต้องมีพันธะรับผิดชอบต่อ
สังคม เพราะสถาบันการศึกษานาภาษีอากรของประเทศมาใช้ในการดาเนินงาน การประกันคุณภาพ
การศึกษาเป็นมาตรการที่แสดงถึงความรับผิดชอบดังกล่าว เพราะว่าจะทาให้สถาบันการศึกษาเพิ่ม
ประสิทธิภาพ คุณภาพ และมีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการ อย่างไรก็ตามเมื่อมีการนาระบบ
ประกันคุณภาพการศึกษาไปปฏิบัติจริง กลับสร้างปัญหาหลายประการที่ส่งผลให้คุณภาพการศึกษาตก
ต่าลง ปัญหาของระบบประกันคุณภาพมีตั้งแต่ในเรื่องปรัชญาและหลักคิด จนไปถึงผลกระทบที่
เกิดขึ้นจากการนาระบบนี้ไปใช้ ในเชิงปรัชญา ยศ สันตสมบัติ แห่งมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ได้
ชี้ให้เห็นว่า ระบบประกันคุณภาพเป็นระบบที่ดารงอยู่ภายใต้แนวคิดของลัทธิเสรีนิยมใหม่ ที่
ปรับเปลี่ยนสถาบันการศึกษาระดับสูงให้กลายเป็นโรงเรียนฝึกอาชีพ ประสิทธิภาพการทางานถูก
กาหนดเป็นตัวชี้วัดเชิงปริมาณอย่างไม่เหมาะสมและไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง สาหรับ
ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากการนาระบบประกันคุณภาพไปปฏิบัติในประเทศอังกฤษ ได้พิสูจน์ให้เห็นแล้ว
ว่า ระบบประกันคุณภาพมิได้ทาให้สถาบันการศึกษาเป็นอิสระหรือรับผิดชอบต่อสังคมเพิ่มขึ้นแต่อย่าง
ใด ในทางกลับกันกลายเป็นว่าระบบประกันคุณภาพเป็นกลไกอันทรงพลานุภาพในการกากับและ
ตรวจสอบการทางานของสถาบันการศึกษาให้อยู่ภายใต้อานาจของนักประเมินและนักธุรกิจการเมือง
ซึ่งเป็นการลดคุณค่าและศักดิ์ศรีของบุคลากรในสถาบันการศึกษาให้กลายเป็นพนักงานขององค์การ ที่
ถูกประเมินโดยแบบฟอร์มอันตื้นเขิน ซึ่งแปลงคุณภาพของงานให้เป็นตัวเลขเชิงปริมาณอย่างไม่
สมเหตุสมผล อีกทั้งการประเมินคุณภาพยังแฝงด้วยความสัมพันธ์อานาจแบบระบบอุปถัมภ์
บุคลากรที่ถูกประเมินถูกมองว่าเป็นลูกน้อง ซึ่งจะถูกซักถาม ไต่สวน และพิพากษาดุจดั่งจาเลย ขณะที่
ผู้ประเมินวางฐานะของตนเองเป็นเจ้านาย ทาหน้าที่ประดุจเป็นตารวจ อัยการ และศาลในเวลา
เดียวกัน การประกันคุณภาพจึงเป็นการทาลายวัฒนธรรมแห่งการเรียนรู้และการวิพากษ์วิจารณ์ของ
สถาบันการศึกษาลงไป ขณะที่เสริมแรงและทาให้วัฒนธรรมแห่งการยอมจานนอานาจเบื้องบนมีความ

13. 13
แข็งแกร่งขึ้น ยิ่งกว่านั้นการประกันคุณภาพอ้างความชอบธรรมในฐานะการบริหารจัดการแบบใหม่
เพื่อปิดบังซ่อนเร้นอานาจการควบคุมพฤติกรรม การให้รางวัล และการลงโทษเอาไว้21
สาหรับสังคมไทยเมื่อมีการนาระบบประกันคุณภาพไปใช้ก็เกิดผลกระทบที่คล้ายคลึงกับ
ประเทศอังกฤษ ประการแรก มีหลายแห่งที่ผู้ประเมินแสดงอานาจเหนือผู้ถูกประเมินอย่างชัดเจน โดย
แสดงพฤติกรรมวางอานาจและมองผู้ถูกประเมินประดุจจาเลย ประการที่สอง มีการใช้ตัวชี้วัดแบบ
“เหมาโหล” หรือใช้เหมือนกันทุกแห่งโดยไม่คานึงถึงความแตกต่างเชิงบริบทของสถาบันการศึกษา จึง
ทาให้ตัวชี้วัดจานวนไม่น้อยขาดความสมเหตุสมผลและสมจริง ประการที่สาม เป็นการเพิ่มภาระงาน
เอกสารให้ครูและอาจารย์ซึ่งต้องจัดหาข้อมูล เขียนเอกสาร และจัดหาหลักฐานเพื่อเตรียมสาหรับการ
ประเมิน กระบวนการเหล่านี้เป็นการสิ้นเปลืองเวลาและทรัพยากรเป็นจานวนมาก สถานศึกษาขนาด
ใหญ่บางแห่งโดยเฉพาะมหาวิทยาลัยจึงต้องมีการกาหนดตาแหน่งและจ้างบุคลากรเพิ่มขึ้นเพื่อ
รับผิดชอบในการจัดทาเรื่องนี้โดยตรง ส่วนโรงเรียนขนาดเล็กที่ไม่มีงบประมาณจ้างบุคลากรเพิ่มก็
ต้องให้ครูเป็นผู้ทา ผลที่ตามมาคือเวลาในการเตรียมสอนของครูลดน้อยลงไป ส่งผลให้การสอนมี
คุณภาพต่าลงตามไปด้วย งานวิจัยของสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ระบุอย่าง
ชัดเจนว่าสาเหตุสาคัญที่ทาให้ผลการเรียนของนักเรียนตกต่าคือ ครูใช้เวลาในการสอนน้อยลง เพราะ
ต้องใช้เวลาในการเตรียมและเขียนเอกสารสาหรับการประเมินต่างๆมากมายโดยเฉพาะการประเมิน
คุณภาพการศึกษา22
ประการที่สี่ ระบบประกันคุณภาพมิได้ส่งผลให้คุณภาพการศึกษาไทยดีขึ้น ดัง
เห็นได้จากที่นักเรียนไทยได้คะแนนทดสอบระดับชาติและนานาชาติต่าอย่างต่อเนื่องทั้งที่มีระบบ
ประกันคุณภาพมานับสิบปี ในเรื่องนี้ ธีระเกียรติ เจริญเศรษฐศิลป์ รัฐมนตรีช่วยว่าการ
กระทรวงศึกษาธิการได้ตั้งคาถามเกี่ยวกับการดาเนินงานของสานักงานรับรองมาตรฐานและประเมิน
คุณภาพการศึกษา (สมศ.) ซึ่งรับผิดชอบระบบประกันคุณภาพการศึกษา 4 ประเด็น คือ 1) วิธีการ
ประเมินที่สมศ.ใช้ในการประเมินคุณภาพก่อให้เกิดการพัฒนาคุณภาพจริงหรือไม่ ทาไมหลังการ
ประเมินแล้วคุณภาพการศึกษายังไม่ดีขึ้น 2) วิธีการประเมินที่ใช้เอกสารจานวนมากสามารถให้ความ
เที่ยงตรงในการประเมินได้หรือไม่ สามารถทาให้ได้หลักฐานข้อมูลตามสภาพความเป็นจริงได้มากน้อย
เพียงใด 3) จากการวิจัยของสานักส่งเสริมสังคมแห่งการเรียนรู้และคุณภาพเยาวชน(สสค.)พบว่าการ
ประเมินคุณภาพการศึกษาใช้เวลาและเป็นภาระแก่ครูมาก กระดาษกลายเป็นนาย คนกลายเป็นทาส
แต่สมศ.กลับบอกว่าใช้เวลาน้อย และ 4) ทีมของกระทรวงศึกษาธิการยืนยันว่าการประเมินคุณภาพ
21
ยศ สันตสมบัติ. (2552). มหาวิทยาลัยวิจัยแห่งชาติหรือสุสานทางปัญญา (ออนไลน์). สืบค้นจาก:
https://www.gotoknow.org/posts/323055. [12 เมษายน 2559]
22
อัมมาร สยามวาลา และคณะ, อ้างแล้ว.

14. 14
การศึกษาของ สมศ.ไม่ได้ส่งเสริม สนับสนุนและสร้างความร่วมมือในการพัฒนาสถานศึกษาแต่อย่าง
ใด เพราะมีตัวบ่งชี้และมาตรฐานหลายตัวที่กระทรวงศึกษาธิการไม่เห็นด้วย23
จากข้อมูลข้างต้นเห็นได้อย่างชัดเจนว่ามาตรฐานและระบบการประกันคุณภาพที่กาหนดไว้
และถูกนาไปปฏิบัติประสบความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง กล่าวคือแทนที่จะทาให้การศึกษาไทยมีคุณภาพ
เพิ่มขึ้น กลับกลายเป็นว่าระบบประเมินคุณภาพเป็นปัจจัยถ่วงรั้งและบั่นทอนคุณภาพการศึกษาของ
ประเทศไทยให้ตกต่าเสียเอง
ครูและบุคลากรทางการศึกษามีคุณภาพยังน่ากังขา แรงจูงใจเจือจาง และเวลาสอนถูกรบกวน
ด้วยโครงสร้างค่านิยมของสังคมที่ให้คุณค่ากับอาชีพที่มีโอกาสทารายได้สูง มีอานาจบังคับใช้
กฎหมาย และมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ ทาให้นักเรียนที่มีสติปัญญาสูงแข่งขันกันเลือกเรียน
สาขาวิชาที่พวกเขาคาดว่าจะสามารถสร้างความมั่งคั่งและอานาจให้แก่ตัวเองได้ ส่วนสาขาที่ไม่
สามารถนาไปสู่เป้าหมายดังกล่าวผู้ที่เลือกเรียนส่วนใหญ่มักมีความสามารถทางสติปัญญาในระดับ
รองลงมา และสาขาด้านการศึกษาก็เป็นหนึ่งในจานวนนั้น ครูส่วนใหญ่ที่ได้รับการผลิตออกมาจึง
ไม่ใช่กลุ่มบุคคลที่มีสติปัญญาชั้นนาของประเทศ และเมื่อกลุ่มบุคคลเหล่านี้ไปถ่ายทอดความรู้แก่
นักเรียนก็ย่อมมีข้อจากัดในการพัฒนาศักยภาพและการเจริญเติบโตด้านปัญญาให้แก่ผู้ที่ตนเองสอน
ตามไปด้วย ปรากฎการณ์ที่เกิดขึ้นในสังคมไทย มีความแตกต่างจากประเทศที่มีการพัฒนาคุณภาพ
การศึกษาสูงอย่างเช่น สิงคโปร์ หรือ เกาหลีใต้ ซึ่งโครงสร้างค่านิยมให้ความสาคัญกับอาชีพครูเป็น
อย่างสูง และรัฐบาลประเทศเหล่านั้นก็ได้มีนโยบายและการบริหารในแนวทางที่ให้การสนับสนุนอาชีพ
ครูอย่างเต็มที่ เพราะมีวิธีคิดว่าผู้ที่จะสามารถสอนผู้อื่นได้จะต้องเป็นคนมีสติปัญญาสูง ภายใต้การ
บริหารประเทศที่ให้ความสาคัญกับอาชีพครู จึงทาให้ครูของประเทศเหล่านั้นเป็นกลุ่มผู้นาทางปัญญา
ของสังคมอย่างแท้จริง และสามารถผลิตเด็กที่มีคุณภาพสูงให้แก่ประเทศได้อย่างต่อเนื่อง
สาหรับสังคมไทยมีเรื่องราวแตกต่างออกไป กล่าวคือแนวทางการบริหารราชการของไทย
โดยเฉพาะในอดีตมีส่วนทาให้ผู้มีสติปัญญาสูงไม่ประสงค์เป็นครู และทาให้ผู้ที่เป็นครูอยู่แล้วไม่มี
แรงจูงใจในการพัฒนาการเรียนการสอน ครูซึ่งเป็นข้าราชการมีเงินเดือนค่อนข้างต่าเมื่อเทียบกับ
ภาคเอกชน อีกทั้งส่วนใหญ่ยังต้องไปรับราชการในหมู่บ้านชนบท และยังเป็นกลุ่มบุคคลที่จะต้องนา
นโยบายของรัฐไปปฏิบัติในระดับพื้นที่อีกด้วย การมีเงินเดือนต่าย่อมไม่สามารถสร้างแรงจูงใจให้ครู
จานวนมากปฏิบัติหน้าที่อย่างทุ่มเทเพียงพอ ทั้งยังไม่สามารถดึงดูดคนใหม่ๆที่มีความสามารถเข้ามา
เป็นครูได้ นี่อาจดูเหมือนเป็นข้ออ้างเพราะว่าข้าราชการหน่วยงานอื่นๆจานวนมากก็ได้รับเงินเดือนใน
ระดับเดียวกับครู แต่ก็มีคนเก่งจานวนไม่น้อยที่เข้าไปทางานในหน่วยงานเหล่านั้น แต่เหตุผลที่ทาให้
23
ธีระเกียรติ เจริญเศรษฐศิลป์. (2558). รมช.ศึกษา ธีระเกียรติ โต้ สมศ.เกณฑ์ประเมินคุณภาพการศึกษา แค่ติ๊กถูก
ปล่อยให้ กระดาษเป็นนาย ไม่ได้อีกแล้ว (ออนไลน์). สืบค้นจาก: http://thaipublica.org/2015/10/teerakiat-
1/ [ 13 เมษายน 2559]