624.теория права социального обеспечения прошлое и настоящее
1. Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова
А.М. Лушников
М.В. Лушникова
Т.Ю. Барышникова
Теория права
социального обеспечения:
прошлое и настоящее
Учебное пособие
Рекомендовано
Научно-методическим советом университета
для студентов специальности Юриспруденция
Ярославль 2008
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
3. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
3
Оглавление
Введение .............................................................................................5
Глава 1. Теоретические подходы к проблемам права
социального обеспечения в российской науке
(до начала ХХ в.)...................................................................8
1.1. Генезис российской теории права социального обеспечения
и развитие учения о социальном призрении.........................8
1.2. Теория права социального страхования: от цивилистики
к науке трудового права......................................................30
Глава 2. Советская теория права
социального обеспечения..................................................53
2.1. Становление советской теории права социального
обеспечения ...........................................................................53
2.2. Советская теория права социального обеспечения
во второй половине ХХ в.....................................................64
Глава 3. Современная теория российского права
социального обеспечения: традиции и новации...........96
3.1. Социально-обеспечительное законодательство
в постсоветский период: в поисках образа .......................96
3.2. Российское право социального обеспечения в современных
условиях: новый облик отрасли.........................................108
3.3. Социальное назначение и функции права социального
обеспечения: светские и религиозные аспекты .............119
3.4. Юридические конструкции как системообразующие
факторы права социального обеспечения ......................137
3.5. Предмет права социального обеспечения и сфера
его действия........................................................................162
3.6. Заметки о методе права социального обеспечения............193
3.7. Социально-страховые правоотношения...............................202
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
4. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
4
3.8. Правоотношения по социальной помощи и социальному
обслуживанию населения...................................................221
3.9. Правоотношения по государственному социальному
обеспечению ........................................................................239
3.10. Правовой механизм защиты
социально-обеспечительных прав.....................................244
Литература.....................................................................................268
Основная литература....................................................................268
Дополнительная литература........................................................269
Приложение...................................................................................273
Отечественные ученые-специалисты в сфере права
социального обеспечения................................................273
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
5. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
5
Введение
Изучение права социального обеспечения, как и любой дру-
гой правовой дисциплины, начинается с вопросов отраслевой
теории. В данном учебном пособии предполагается анализ теоре-
тических проблем отрасли через призму исторического развития,
сложившихся типов и моделей социального обеспечения, выяв-
ление их позитивных и негативных сторон. Очевидно, что у пра-
ва социального обеспечения есть «пограничные» сферы правово-
го регулирования с другими отраслями права. В данном случае
речь идет о взаимных пересечениях с предметами, прежде всего,
трудового, гражданского, финансового и административного
права, о выходе на такое понятие, как «сфера действия права со-
циального обеспечения». Отметим, что некоторые сюжеты уже
были затронуты авторами в других исследованиях1
с большей
степенью подробности и в более широком контексте2
.
Структурно учебное пособие разделено на три главы. В пер-
вой из них генезис и развитие российской теории права социаль-
ного обеспечения анализируется во взаимосвязи с аналогичными
процессами на Западе. Особенно это касается рассматриваемого
периода конца XIX – начала ХХ в., когда данная связь была наи-
более тесной.
1
См.: Лушников А.М. Становление и развитие науки трудового права
и права социального обеспечения в России. Ярославль, 2001; Лушни-
ков А.М. Наука трудового права России. Историко-правовые очерки в ли-
цах и событиях. М., 2003; Лушников А.М., Лушникова М.В. Курс трудово-
го права: В 2 т. Т. 1. М., 2003; Т. 2. М., 2004; Лушникова М.В. Право
социального обеспечения. Общая часть. Ярославль, 1997; Лушникова М.В.
Государство, работодатели и работники. Ярославль, 1997; Лушнико-
ва М.В., Лушников А.М. Очерки теории трудового права. СПб., 2006;
Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и
публичных начал в регулировании трудовых, социально-обеспечительных
и семейных отношений. Ярославль, 2001 и др.
2
Лушникова М.В., Лушников А.М. Курс права социального обеспече-
ния. М., 2008.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
6. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
6
Вторая глава посвящена становлению и развитию советской
теории права социального обеспечения. Очевидно, что некоторые
ее положения утопичны и внутренне противоречивы, но эта тео-
рия влияла и продолжает влиять на идейные основы отрасли и
отраслевое законодательство.
Очевидно, что две первые главы имеют самостоятельное зна-
чение. В то же время они служат своеобразным прологом к
третьей главе, посвященной современным теоретическим про-
блемам отрасли и путям их практического решения. Центральное
место в разделе занимает анализ актуальных проблем теории рос-
сийского права социального обеспечения в сравнении с мировы-
ми тенденциями. При этом дается обзор развития российского
отраслевого законодательства в постсоветский период, а также
анализируется его современное состояние. Принципиальное зна-
чение имеет констатация формирования нового облика россий-
ского права социального обеспечения в современных условиях и
очерчивание его контуров в рамках концепции органического
единства частных и публичных начал. Это же касается обоснова-
ния юридических конструкций как современных системообра-
зующих факторов права социального обеспечения. Далее рас-
смотрены основные вопросы общей части отрасли: предмет,
метод, социальное назначение и функции, отдельные виды соци-
ально-обеспечительных правоотношений, правовой механизм
защиты социально-обеспечительных прав.
Данная работа носит не только теоретический, но и приклад-
ной характер с широким привлечением современного норматив-
ного и правоприменительного материала. По дискуссионным
проблемам авторы высказывают свои предложения, возможные
варианты заимствования из опыта прошлого или современного
законодательства западных стран. Некоторые из них носят дис-
куссионный характер. Завершается учебное пособие списком ре-
комендованной литературы.
В приложении помещены краткие биографии и списки ос-
новных публикаций ведущих российских ученых – специалистов
в области права социального обеспечения.
В соответствии со вступлением России в болонский процесс
уже начался перевод российского образования на двухуровневую
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
7. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
7
систему бакалавриат – магистратура, и данный процесс будет
только интенсифицироваться. Это требует для подготовки маги-
стров наличия учебных пособий, охватывающих больший круг
теоретических проблем в контексте зарубежного опыта и меж-
дисциплинарных связей. В настоящее время уже существуют со-
временные учебники, подготовленные с учетом происходящих в
законодательстве изменений3
. Специфика нашей работы заклю-
чается в том, что более подробно рассматриваются вопросы,
лишь затронутые в других изданиях или вообще обделенные в
них вниманием. Наоборот, достаточно традиционные и не вызы-
вающие дискуссий проблемы рассмотрены нами фрагментарно
или только обозначены. В этой связи данное учебное пособие ре-
комендуется использовать не столько вместо, сколько вместе с
другими учебными изданиями более традиционной структуры с
целью углубленного изучения права социального обеспечения.
3
См., например: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обес-
печения России. М., 2004; Право социального обеспечения России / Под
ред. К.Н. Гусова. М., 2007; Право социального обеспечения / Под ред.
М.В. Филипповой. М., 2006 и др.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
8. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
8
Глава 1
Теоретические подходы
к проблемам права социального
обеспечения в российской науке
(до начала ХХ в.)
Наука, созданная исключительно в
прикладных целях, невозможна, истина
плодотворна только тогда, когда ме-
жду ними есть внутренняя связь. Если
ищешь только тех истин, от которых
можно ждать непосредственных
практических выводов, то связующие
звенья исчезают и цепь разрушается.
Ж. А. Пуанкаре4
1.1. Генезис российской теории
права социального обеспечения
и развитие учения о социальном призрении
Великий русский историк С.М. Соловьев призывал «не де-
лить, не дробить русскую историю на отдельные части, но соеди-
нять их, следить преимущественно за связью явлений, за непо-
средственным преемством форм, не разделять начал, но
рассматривать их во взаимосвязи, стремиться объяснить каждое
явление из внутренних причин, прежде чем выделить его из об-
4
Ж.А. Пуанкаре (1854 – 1912), французский математик, физик, фило-
соф, один из авторов теории относительности.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
9. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
9
щей связи событий и подчинить внешнему влиянию»5
. В ходе
дальнейшего изложения мы постараемся последовать этому при-
зыву, акцентируя внимание на преемственности и постепенности
развития науки права социального обеспечения.
Зарождение науки права социального обеспечения также
можно считать показателем относительно высокого уровня раз-
вития социальных наук в России. Первыми исследователями в
данной сфере были не только юристы, но и экономисты, специа-
листы в области статистики, историки, медицинские работники,
представители технических отраслей знания. Уже тогда была
предпринята попытка выхода на междисциплинарный уровень,
чему способствовал широкий кругозор, а порой и просто энцик-
лопедические знания группы русских ученых, о которых речь
пойдет ниже.
Как и в науке российского трудового права, российских ис-
следователей, стоявших у истоков формирования науки права со-
циального обеспечения, можно условно разделить на несколько
групп.
Во-первых, это представители академической науки и обще-
ственные деятели. В их числе оказались не только профессио-
нальные юристы, но и экономисты, а также специалисты в других
областях знания. Наиболее известными из этой группы являются
профессора В.А. Гаген, П.И. Георгиевский, М.Я. Герценштейн,
В.Ф. Дерюжинский, А.Н. Миклашевский, В.Г. Яроцкий, а также
молодые в то время ученые Н.А. Вигдорчик, В.Я. Канель и др.
Во-вторых, следующую группу составляют служащие фаб-
ричных инспекций, прежде всего, фабричные инспекторы и реви-
зоры. Среди них можно выделить А.Н. Быкова (Ф. Павлова),
В.Е. Варзара, Е.М. Дементьева, В.П. Литвинова-Фалинского,
А.А. Микулина, А.А. Пресса, а также академика И.И. Янжула,
бывшего одним из первых фабричных инспекторов, и профессора
И.Х. Озерова. Отчеты фабричных инспекторов посвящались ана-
лизу практики применения не только фабричного законодатель-
5
Соловьев С.М. Чтения и рассказы по истории России. М., 1989.
С. 25.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
10. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
10
ства, но и законодательства о вознаграждении рабочих за произ-
водственные увечья, о фабричной медицине и др.
К третьей группе исследователей относятся государственные
чиновники, занимавшиеся проблемами правового регулирования
государственного призрения и социального страхования по долгу
службы. Вероятно, первым из них стал экономист Ф.Г. Тернер,
бывший впоследствии товарищем министра финансов. В эту
группу также можно причислить министра финансов профессора
Н.Х. Бунге, члена Совета министра внутренних дел профессора
И.Я. Гурлянда, сенатора А.М. Нолькена, глав правительственных
комиссий по рабочему вопросу А.Ф. Штакельберга, П.Н. Иг-
натьева, П.А. Валуева, М.М. Федорова, Д.А. Философова, В.Н. Ко-
ковцова, экспертов этих комиссий А.А. Бенкендорфа, А.Ф. Фе-
дорова и др. К примеру, сенатор А.М. Нолькен занимался
социальным законодательством в силу должностных обязанно-
стей. Он проводил сравнительно-правовой анализ первых страхо-
вых законов и признавал необходимость разработки социального
законодательства6
.
Еще раз подчеркнем, что это деление до известной меры ус-
ловно. Многих из исследователей можно отнести на разных эта-
пах их карьеры к разным группам. Так, В.П. Литвинов-Фалин-
ский был преподавателем столичного технологического инсти-
тута, фабричным инспектором, сотрудничал с союзами предпри-
нимателей, а впоследствии возглавлял отдел промышленности в
Министерстве торговли и промышленности. Ф.Г. Тернер совме-
щал научную работу с государственной службой, причем первая
была органически связана с последней. Почти вся его служебная
деятельность прошла в Министерстве финансов. В круг его науч-
ных интересов входил широкий спектр социальных проблем, в
том числе российское и зарубежное фабричное законодательство
и социальное страхование.
Формирование науки права социального обеспечения осуще-
ствлялось вначале в основном в рамках науки полицейского (ад-
министративного) права и гражданского права, а затем с появле-
6
См.: Нолькен А.М. Закон о страховании рабочих. Практическое ру-
ководство. СПб., 1913. С. III-IV и далее.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
11. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
11
нием страхования рабочих – в рамках зарождающейся науки тру-
дового права. Оно представляло собой постепенный, сложный
многоуровневый процесс, на который оказывало влияние большое
количество разнородных факторов7
. Естественно, что сама наука
могла сформироваться только после того, как более или менее
четко обозначился ее предмет, а именно отношения, связанные с
социальной помощью (призрением) и социальным страхованием.
Отметим, что изначально выделилось два относительно са-
мостоятельных научных направления. Первым из них являлось
изучение проблем социальной помощи (благотворительности,
призрения бедных, трудовой помощи, трудоустройства (указания
труда) и др.). Второе направление нашло выражение через иссле-
дование социально-страховой проблематики. Это позволило впо-
следствии И.И. Чистякову выделить две основные организацион-
но-правовые формы социального обеспечения: социальную
помощь за счет средств бюджета и социальное страхование рабо-
чих (обязательное и добровольное)8
. При этом произошло свое-
образное разделение труда. Вопросами государственного призре-
ния, социальной помощи бедным занимались в основном
ученые – специалисты по административному (полицейскому)
праву, а вопросами социального страхования – ученые – специа-
листы по гражданскому праву, позднее по трудовому праву, а
равно экономисты.
К числу важнейших предпосылок возникновения анализи-
руемого феномена – науки права социального обеспечения –
можно отнести в самом широком смысле влияние Запада. Оно
осуществлялось через законодательство стран Европы и США,
исследования зарубежных ученых, изучение тамошней право-
применительной практики, зарубежные стажировки, общение с
иностранными специалистами и др. В России неоднократно пуб-
7
См.: Лушникова М.В., Лушников А.М. Истоки науки права социаль-
ного обеспечения в России: историографический обзор // Правовое регу-
лирование социальной защиты населения: проблемы теории, истории и
практики. Омск, 2003. С. 3–8.
8
См.: Чистяков Ив. Страхование рабочих в России. Опыт истории
страхования рабочих в связи с некоторыми мерами их обеспечения. М.,
1912. С. 5–6, 13–14.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
12. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
12
ликовались немецкие законы и переводные научные работы9
.
Подчеркнем, что достаточно активно изучалось социальное зако-
нодательством Франции, Бельгии, США и ряда других стран10
.
Но число публикаций, посвященных германскому страховому за-
конодательству, было наибольшим11
. Широко была представлена
и переводная литература известных немецких, английских и
французских исследователей проблем призрения бедных12
.
Завершение формирования науки права социального обеспе-
чения в России вполне обоснованно связывается большинством
исследователей с советским периодом. В то же время бесспор-
ным можно считать и то, что первые исследования по интере-
сующим нас проблемам появились значительно раньше и уже к
началу ХХ в. они составили существенный массив.
Особую роль в консолидации и распространении (опублико-
вании) результатов научных правовых исследований в области
социального обеспечения сыграли специализированные издания,
в том числе подписные. Речь идет, прежде всего, о периодиче-
ском журнале «Трудовая помощь», который издавался с 1897 по
1918 г. под покровительством императрицы Александры Федо-
ровны и общей редакцией В.Ф. Дерюжинского. Журнал ставил
своей задачей теоретическую и особенно практическую разра-
ботку вопросов трудовой помощи бедным в различных ее фор-
9
См.: Германский закон о страховании рабочих от болезней, утвер-
жденный 15 июня 1883 г. (Закон о лечебных кассах). Варшава, 1886; Гер-
манский закон 13 июля 1899 г. о страховании на случай инвалидности.
СПб., 1907; Мюллер А. Рабочие секретариаты и государственное страхо-
вание рабочих. СПб., 1907; и др.
10
См.: Дементьев Е.М. Иностранное законодательство об ответствен-
ности предпринимателей за несчастные случаи с рабочими. СПб., 1899;
Зачинский Л. Страхование рабочих на Западе. СПб., 1906; и др.
11
См.: Быков А.Н. Германское страхование и другие способы обеспе-
чения рабочих. Ростов н/Д, 1905; Герценштейн М.Я. Государственное
страхование рабочих в Германии. М., 1905; Литвинов-Фалинский В.П. Ор-
ганизация и практика страхования рабочих в Германии и условия возмож-
ного обеспечения рабочих в России. СПб., 1903; 1905; Сувиров Н.И. Госу-
дарственное страхование рабочих в Германии. СПб., 1905; и др.
12
См.: Ашротт П.Ф. Призрение бедных в Англии. СПб., 1901; Фа-
уль Т. Призрение бедных в Англии. СПб., 1899; и др.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
13. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
13
мах, а также другие вопросы общественного призрения и благо-
творительности в широком смысле. Специальная рубрика журна-
ла была посвящена анализу зарубежного опыта правовой регла-
ментации и организации систем общественного призрения и
благотворительности. Многие известные российские ученые бы-
ли авторами статей в этом издании (В.А. Гаген, П.И. Георгиев-
ский и др.)
Определенный вклад в осмысление проблем социального
страхования рабочих внесли союзы работодателей, число кото-
рых после 1905 г. стало стремительно расти. Изданные Труды
Всероссийского торгово-промышленного съезда 1896 г. в Ниж-
нем Новгороде включали в себя более 10 содержательных и об-
ширных публикаций по вопросам социального страхования рабо-
чих. Различные объединения предпринимателей публиковали
большой объем материалов, касающихся трудового права и стра-
хового законодательства.
Развитие учения о праве на общественное и государствен-
ное призрение и на трудовую помощь. Право социального обес-
печения формировалось в прямой связи с призрением бедных и
благотворительностью, которые относились к предмету регули-
рования полицейского права. Дореволюционные российские ис-
следователи истории законодательства о мерах борьбы с бедно-
стью в Западной Европе единодушно отмечали общие закономер-
ности, один и тот же ход исторических событий в области
призрения бедных. Сначала складывалось общинное попечение,
затем полное и исключительное господство частной, притом еди-
ноличной благотворительности, позднее ее ослабление и вполне
естественное принятие на себя благотворительных задач церко-
вью, далее по мере усиления и централизации государственной
власти принятие в основном репрессивных мер по отношению к
нищим. Наконец, все эти отдельные интересы и заботы сливают-
ся в общий интерес – социальный (общественный), который со-
единяет под одним знаменем и отдельных лиц, и союзы, и част-
ные сообщества, и государство13
.
13
См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных
СПб., 1901. С. 230–231.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
14. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
14
Проблемами социальной помощи занимались преимущест-
венно ученые-полицеисты (административисты). Соответствую-
щие разделы были практически во всех учебниках по админист-
ративному (полицейскому) праву, в том числе принадлежащих
перу наиболее авторитетных российских административистов,
таких как Н.Х. Бунге, В.М. Гессен, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжин-
ский. В специальных исследованиях рассматривалась история
вопроса и обращалось внимание на необходимость развития обя-
зательного публичного призрения, что, по сути, означало госу-
дарственную социальную помощь14
. При этом активно изучался
опыт стран Запада15
, а число переводных публикаций по теме ис-
числялось десятками16
. Значительное число изданий посвящалось
общей социальной проблематике17
.
Исследования того времени зачастую носили теоретико-
прикладной и сравнительно-правовой характер. Ученые решали
проблемы определения и разграничения основных понятий: при-
зрение, благотворительность, патронаж; классификации основ-
ных видов и способов призрения; пределы государственного
вмешательства (регулирования) призрения бедных; квалифика-
ции юридической природы права на призрение. Особое место в
исследованиях отводилось типологизации основных систем при-
зрения в странах Западной Европы и рассматривались вопросы
возможной рецепции этого опыта в России. Вместе с тем, многие
14
См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность.
СПб., 1894; Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных;
Гурлянд И.Я. Идея патроната как идея внутреннего управления. Яро-
славль, 1898; и др.
15
См.: Гаген В.А. Обязательная помощь бедным в Германии. СПб.,
1908; Он же. Право бедного на призрение. Т. 1. История и современное по-
ложение законодательства об обязательном призрении бедных в Германии,
Франции и Англии. СПб., 1907; Гольденвейзер А.С. Социальные течения и
реформы XIX столетия в Англии. Киев, 1891; и др.
16
См., например: Лекок М. Трудовая помощь во Франции. СПб., 1905;
Конрад К. Посредничество в приискании работы в Германии. СПб., 1913;
Мюнстенберг Э. Призрение бедных. СПб., 1900; и др.
17
См.: Вагнер А. Социальный вопрос. СПб., 1906; Вебб Б., Вебб С.
Социальный строй в Новой Зеландии. Одесса, 1906; Геркнер Г. Рабочий
труд в Западной Европе. СПб., 1899; и др.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
15. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
15
ученые завершали свои исследования конкретными практиче-
скими рекомендациями по улучшению системы призрения. На-
пример, П.И. Георгиевский для особой комиссии под председа-
тельством К.К. Грота, которая была создана для пересмотра
законодательства призрения бедных, разработал законопроект
организации общественного призрения в городах и проект Устава
Общества по устройству сельских колоний18
.
Формы (виды) призрения. Вначале отметим, что в теории не
сложилось единых однозначных определений понятий «благо-
творительность», «призрение» и «патронаж», «вспомоществова-
ние». Зачастую российские исследователи, вслед за западными
коллегами, совмещали понятия «призрение» и «благотворитель-
ность». Так, П.Ф. Ашротт и Э. Мюнстенберг помощь лицам,
впавшим в нищету, называли призрением, которое может быть
открытым и закрытым19
. В.А. Гаген призрением бедных называл
помощь из чужих рук, оказываемых таким людям, которые не
имеют средств, нужных для получения самого необходимого для
поддержания жизни, без чего они рискуют умереть с голоду20
.
Названный автор разграничивал призрение по видам в зависимо-
сти от источника. Если призрение оказывается частными лицами
из частных средств, то оно называется частной благотворитель-
ностью. Если призрение сосредоточено в руках церкви, то это –
церковное призрение. Публичное или законное призрение оказы-
вают публичные корпорации (государство, провинции, уезды,
общины). Более однозначно на этот счет высказался П.И. Астров,
который считал, что необходимо четко разграничить понятия
призрения и благотворительности: «благотворят люди, а учреж-
дения призревают». В этой связи благотворительная деятельность
по существу своему свободна, а всякое учреждение связано уста-
вом. Иными словами, где устав, там призрение, а благотвори-
18
См.: Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность.
С. 97–118.
19
См.: Ашротт П.Ф., Мюстенберг Э. Призрение бедных. СПб., 1902.
С. 3, 5–6.
20
См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 1.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
16. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
16
тельность относится к человеку21
. По форме получения помощи
традиционно выделялось открытое призрение (помощь на дому)
и закрытое (помощь в заведении).
И.Я. Гурлянд, ученый-административист, а впоследствии
близкий сподвижник П.А. Столыпина, был горячим проводником
идеи патронажа. Провозглашенная им цель была вполне благая:
«определить идею законного покровительства, т.е. такого, кото-
рое может быть юридически сконструировано». Казалось бы,
здесь прямой выход на право социального обеспечения, ибо
главная идея патроната «защита слабого со стороны сильных»22
.
Он выделял самопожертвования (взаимопомощь), пожертвования
(благотворительность) и покровительство, т.е. присоединение
слабого к себе через попечительство и патронат. В итоге между
последними (попечительство и патронат) так и не удалось про-
вести правового различия, кроме как по источникам (для попече-
ния – договор, для патроната – закон) и качеству слабости, взы-
вающей о защите. Если при попечении покрывается слабость
физическая и экономическая, то при патронате – только юриди-
ческая, параметры которой установлены в самом законе. В итоге
патронату было дано следующее определение: «… это идея такой
защиты, которая в виде той или иной общности интересов оказы-
вается юридически слабым со стороны юридически сильных с
целью дать первым возможность приспособиться к процессу при-
способления к жизни, устанавливается самим законом и, наконец,
определяется совокупностью прав и обязанностей с каждой сто-
роны… реализует основную цель полицейского права – установ-
ление условий для всестороннего развития индивида»23
. Такое
определение позволяет, с одной стороны, выйти на проблемы го-
сударственного страхования рабочих с участием государства,
систему государственных пособий, мероприятия государства по
борьбе с безработицей. Но, с другой стороны, это позволяет
21
Астров П.И. Налог на наследство и общественное призрение (Из
материалов по истории применения закона 15 июня 1882 года о наследст-
венной пошлине). М., 1910. С. 14.
22
См.: Гурлянд И.Я. Идея патроната как идея внутреннего управле-
ния. Ярославль, 1898. С. IX.
23
Там же. С. 13.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
17. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
17
обосновать мелочную опеку рабочих и подробную регламента-
цию их отношений с работодателями, т.е. выйти на то же пресло-
вутое государственное попечительство.
Другой известный специалист полицейского права, Н.Х. Бун-
ге, меры по противодействию нищете связывал с частной и обще-
ственной благотворительностью, признавая термин «благотвори-
тельность» общим для всех случаев призрения24
. При этом он
отвергал юридическое право нуждающихся на вспомоществова-
ние. К органам благотворительности он относил совместную дея-
тельность частных лиц и органов общественной благотворитель-
ности – личных союзов, в том числе церкви, общины, области и
государства. Частная и церковная благотворительность носят
нравственный и религиозный характер. Благотворительность го-
сударства связана распоряжениями и законодательными мерами.
Но расширение пределов государственной благотворительности,
по мнению Н.Х. Бунге, приведет к узаконению права нищеты, к
установлению принудительных налогов, падающих на одни клас-
сы населения в пользу других. Государство дополняет частную и
общинную благотворительность и устанавливает правила для всех
благотворительных учреждений, обязывает их отчетностью, под-
чиняет надзору и пр. Все виды благотворительных учреждений
Н.Х. Бунге разделил на три вида в зависимости от их предназна-
чения: во-первых, для призрения детей (воспитательные дома,
приюты, школы для бедных), во-вторых, для оказания помощи
бедным, способным к работе (агентства для доставления работы,
работные дома, земледельческие колонии), в-третьих, для призре-
ния неспособных к работе (богадельни и др.). Таким образом,
Н.Х. Бунге не признавал права на общественное призрение, тру-
довую помощь в качестве юридически обеспеченного, субъектив-
ного права. Не случайно все виды социальной помощи нуждаю-
щимся он подвел под общую категорию благотворительности
(милости). Эта помощь независимо от вида носит характер мило-
стыни, в том числе и со стороны государства. Эта позиция нередко
встречалась и в трудах других исследователей. Так, А. Горовцев
утверждал, что «только ввиду возможности полного отсутствия
24
См.: Бунге Н.Х. Полицейское право. Киев, 1869. С. 231–254.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
18. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
18
или значительных несовершенств частной благотворительности
можно и приходится признавать за государством нравственную
обязанность организовывать общественное призрение»25
.
Другие ученые-полицеисты придерживались иной позиции.
В ключе нашего исследования особый интерес представляет ра-
бота В.Ф. Дерюжинского об общественном призрении26
. В ней он
дал исторический очерк развития призрения в России, отмечая
«много общего с западноевропейскими народами». Он выступил
поборником государственной системы обязательного призрения.
При этом он отмечал, что право бедняка на помощь не вызывает
особых разногласий, чего далеко нельзя сказать о способах ока-
зания такой помощи. Для современников В.Ф. Дерюжинского
главным предметом спора был вопрос о том, должно ли государ-
ство вмешиваться в это дело и регулировать его, или же оно
должно быть всецело предоставлено заботам частной инициати-
вы и благотворительности. Одни признают государственную сис-
тему обязательного призрения «весьма пагубной», парализующей
энергию труда и стремление к самостоятельности, развивая не-
предусмотрительность в людях. В этой связи заботы о бедных
должны быть предоставлены исключительно свободной деятель-
ности частных лиц и церкви. Другие, в том числе и В.Ф. Дерю-
жинский, считали иначе. В обоснование необходимости органи-
зации системы государственного призрения он приводит два
основных аргумента. Во-первых, он утверждал, что недостатки
системы обязательного призрения большей частью не присущи
ей, как таковой. Эти недостатки свидетельствует не против само-
го принципа обязательного призрения, а лишь против известных
способов его применения. Он обоснованно полагал, что эти не-
достатки могут быть устранены лучшей организацией дела обще-
ственного призрения. Во-вторых, по мнению В.Ф. Дерюжинско-
го, указание на частную и церковную благотворительность как на
единственно рациональную систему вспомоществования бедным
находится в явном противоречии с убедительными данными
25
Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных.
С. 43.
26
Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. Пг., 1917. С. 396–477.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
19. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
19
прошлой истории призрения, которые свидетельствуют именно о
недостаточности и неудовлетворительности исключительного
господства системы частной благотворительности.
Он писал: «… нет сомнения, что в дальнейшем развитие об-
щественного призрения в России должно быть вверено органам
самоуправления, земству и городским общественным учреждени-
ям»27
. Рассматривая результаты деятельности московской орга-
низации городских участковых попечительств о бедных,
В.Ф. Дерюжинский отмечал, что именно такая организация обес-
печивает адресность постоянной и временной помощи нуждаю-
щимся. В основу деятельности названных попечительств был по-
ложен принцип индивидуализации дела общественного
призрения, вызывающий необходимость тщательного обследова-
ния каждого просителя. Кроме того, попечительством о бедных
не ограничивалось содержание богаделен и приютов для стари-
ков и детей, они также открывали швейные мастерские, в кото-
рых бедные, но способные к труду женщины могли получать за-
работок, а также посреднические конторы для указания места и
занятий прислуги и рабочих (службы трудоустройства). Таким
образом, общественное призрение охватывало и иные формы по-
мощи нуждающимся. Как отмечал В.Ф. Дерюжинский, в такой
организации учреждений попечительства о бедных прослежива-
ется «много общих черт с немецкой эльберфельдской систе-
мой»28
. Не менее важен вывод В.Ф. Дерюжинского о том, что ор-
ганизация призрения бедных должна строиться на объединении
деятельности всех благотворительных учреждений – сословных,
общественных и частных и постоянном взаимодействии между
ними и городским управлением, но без нарушения самостоятель-
ности этих учреждений.
П.И. Георгиевский также отмечал, что уже с XVII в. из недр
общины исторически развилась благотворительность частных
лиц и свободных союзов, с одной стороны, и с другой – общест-
венных органов. Он поставил вопрос о взаимоотношениях на-
27
Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1897.
С. 87.
28
Там же. С. 101.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
20. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
20
званных органов и разграничении сфер их деятельности. По его
мнению, частная благотворительность должна осуществляться в
тех областях призрения, где особенно важна индивидуализация
помощи. Главным достоинством частной благотворительности
является ее способность вникать «в детали и частные условия
каждого отдельного случая». Частная благотворительность сво-
бодна в определении оснований и размеров оказания помощи
нуждающимся. В то же время общественное призрение необхо-
димо там, где проявления нужды требуют применения на практи-
ке начал принуждения и общих правил предоставления помощи.
Только государству и его органам принадлежит право ограниче-
ния личной и имущественной свободы. Общественное призре-
ние – это деятельность органов по принятию общих мер, подве-
дение многих случаев под общие правила. Общественное
призрение имеет задачу – никого не допустить умереть от лише-
ний, которые могут быть устранены своевременно оказанной по-
мощью. П.И. Георгиевский приходит к выводу о том, что госу-
дарство должно осуществлять надзор за деятельностью органов
частной благотворительности. Но, кроме этой функции, государ-
ство должно сотрудничать на основании свободного соглашения
с органами частной благотворительности в решении общих задач
борьбы с бедностью29
.
О юридической природе права бедного на призрение. Всесто-
роннее и достаточно полное исследование юридической природы
права бедного на призрение было проведено В.А. Гагеном. Как
отмечалось выше, он разграничил частную благотворительность
и публичное или законное призрение, последнее связано с дея-
тельностью публичных корпораций (государства, провинций,
уездов, общин), которым вменена законом публичная обязан-
ность оказания помощи нуждающимся. При этом публичное при-
зрение подразделялось на два вида – факультативное (доброволь-
ное) и обязательное (облигаторное). Характерными признаками
факультативного публичного призрения являются следующие:
1) государственные органы ведают делом призрения; 2) добыва-
29
См. Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность.
С. 76–86.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
21. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
21
ние средств на призрение предоставляется усмотрению граждан
(за счет частной благотворительности); 3) государственные орга-
ны, собрав справки о просителе, имеют полную свободу дать ему
необходимую помощь (помощь по усмотрению государственного
органа); 4) размер этой помощи зависит от наличия средств,
имеющихся в распоряжении государственного органа. Принуди-
тельное (обязательное) публичное призрение строится на иной
основе. В этом случае государство обеспечивает средства для
оказания помощи всем нуждающимся лицам, подходящим под
признаки, установленные соответствующими законодательными
актами. Источником оказания призрения служат, как правило,
средства, поступающие из общих налоговых сумм или за счет
особого налога в пользу бедных30
. Это и было так называемое
«административное призрение», позволявшее приблизиться к по-
нятию «право на призрение». При этом публичное призрение
бедных имело следующие характеристики. Во-первых, право на
него возникало тогда, когда экономическое положение человека
настолько пошатнулось, что он сам не может добыть себе
средств. Во-вторых, эти средства не могут быть доставлены на
законных основаниях ни от родных и близких, ни от частной бла-
готворительности. В-третьих, лица, получавшие такое призрение,
обычно лишались избирательного права.
При наличии принудительного (обязательного) публичного
призрения можно говорить о «настоящем» праве бедного на при-
зрение. В системе данного вида призрения это право является, по
сути, субъективным публичным правом (по Г. Еллинеку). При
обязательном призрении нуждающийся имеет право требовать от
публичной корпорации исполнения обязанности по оказанию по-
мощи при наличии оснований, предусмотренных законодательст-
вом. Это право требования обеспечивается исковой защитой.
Нуждающийся путем подачи жалобы в суд или государственный
орган имеет возможность принудить к действительному осуще-
ствлению по отношению к нему установленной законом обязан-
ности призрения. В.А. Гаген, опираясь на сравнительно-правовой
анализ зарубежного законодательства о призрении бедных, кон-
30
См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 2.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
22. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
22
статировал, что «опыт культурных государств доказал всю жела-
тельность существования обязательного призрения бедных … и
российскому законодателю предстоит огромная работа по рацио-
нальной организации обязательного призрения бедных по образ-
цу западноевропейских государств»31
.
На наш взгляд, не утратили своего значения и аргументы, с
помощью которых В.А. Гаген обосновывает необходимость лега-
лизации права на призрение как субъективного публичного пра-
ва. Он писал, что «стройная система юридических отношений»,
возникающих по поводу призрения между бедняком и публичной
корпорацией, появляется не сразу, а лишь тогда, когда полицей-
ское государство уступило место правовому. Характерной чертой
полицейского государства было господство частного права в
публичных отношениях, возникающих между государством и
гражданином. Л.А. Шалланд по этому поводу отмечал, что «вся
государственная жизнь, весь публичный строй был лишь отраже-
нием частных отношений»32
. В правовом государстве разделение
властей, верховенство закона стали основой правового положе-
ния человека как субъекта публичных прав и обязанностей. Гра-
жданин по отношению к власти становится субъектом прав и
обязанностей, корреспондирующих обязанностям и правам вла-
сти. Государство, создавшее субъективные публичные права, в то
же время должно обеспечить и их охрану от нарушений со сторо-
ны административной власти. Такими средствами в правовом го-
сударстве, по мнению В.А. Гагена, являются административный
и парламентский контроль, а также судебная защита, в том числе
особые административные суды.
Как уже отмечалось выше, субъективное публичное право на
призрение включает не только право требования, обращенное к
публичной корпорации, но и право на защиту. В контексте взаи-
модействия публичного и частного права В.А. Гаген рассматривал
проблемы административной юстиции. Он утверждал, что «адми-
нистративные законы определяют то, что администрация может
31
Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 19, 25.
32
Шалланд Л.А. Юридическая природа территориального верховенст-
ва (историко-догматическое исследование). Т. 1. СПб., 1903. С. 7.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
23. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
23
требовать от частных лиц, а последние – от администрации. Вся-
кая норма публичного права, изданная в интересах частных лиц,
создает публичное субъективное право этих частных лиц»33
. Спо-
ры с администрацией ученый подразделял на две категории: спор-
ные административные дела, которые разрешаются обычными или
административными судами, и просто административные дела,
которые должны решаться самой администрацией. При этом если
дело судебно-административное, то жалобщик может обратиться
одновременно к двум органам (суду и администрации), а если чис-
то административное, то у него остается лишь один путь обраще-
ния к высшей власти34
. В.А. Гагеном был обобщен опыт организа-
ции административной юстиции в странах Западной Европы, а
равно состояние и перспективы организации административной
юстиции в России. Ученый рассмотрел деятельность российских
учреждений, которые имеют отношение к административной юс-
тиции. Присутствия по делам страхования рабочих, по мнению
В.А. Гагена, в большей степени напоминали административные
суды. Эти присутствия появились после издания законов 1912 г.
об обеспечении рабочих врачебной помощью и о страховании ра-
бочих от несчастных случаев на производстве. Их компетенция
охватывала и распорядительную, и судебно-административную
деятельность. Последняя состояла в рассмотрении жалоб на дей-
ствия членов фабричной инспекции, дел о привлечении должно-
стных лиц больничных касс к судебной ответственности. Как от-
мечает ученый, эти административные суды отличают от других
присутствий некоторые выгодные стороны. Так, в состав этих
присутствий впервые введены представители от рабочих. Само
производство дел построено на началах привлечения заинтересо-
ванного лица к присутствию на суде и активному участию в нем35
.
Иная оценка прозвучала в отношении Главного по фабричным и
горнозаводским делам присутствия, состоявшего в ведении Мини-
стерства торговли и промышленности. По своему составу оно
«мало походит на административный суд в связи с преобладанием
33
Гаген В.А. Административная юстиция. Ростов н/Д., 1916. С. 4.
34
Там же. С. 6.
35
Там же. С. 84 и далее.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
24. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
24
бюрократического элемента». Не соответствует деятельности при-
сутствия «как административного суда и порядок производства
дел, где значение сторон сведено почти к нулю, им не дано ника-
ких судопроизводственных гарантий – ни устности, ни гласности,
ни состязательного начала, одним словом, нет ни одного элемента
административного процесса»36
.
В.А. Гаген выделил основные элементы законодательства об
обязательном призрении бедных: 1) лиц, которым должно быть
оказано призрение; 2) административные единицы, которые
должны призревать нуждающегося; 3) институт места призрения,
как правило, место жительства; 4) административную юстицию в
области обязательного призрения и 5) организацию добывания
средств на обязательное призрение бедных37
. С экономической
точки зрения он всех нуждающихся разделил на три группы:
1) нетрудоспособные; 2) безработные; 3) бесхозяйственные, не
имеющие расходного хозяйства (в современной терминологии
антипод самозанятым гражданам). По отношению к этим группам
в законодательстве, как считает В.А. Гаген, специальные меро-
приятия государства должны быть дифференцированы. Для пер-
вого случая – это предоставление призрения (открытого и закры-
того), во втором случае – посредничество по приисканию работы
и в доставлении заработка, а в третьем – образование хозяйства.
О праве на трудовую помощь. Дифференциация форм при-
зрения по кругу лиц выводит нас еще на одну проблему в рамках
рассматриваемой темы – это право на трудовую помощь. В нача-
ле прошлого века А. Горовцев, посвятивший специальное иссле-
дование этой теме, писал, что термин «трудовая помощь» по сво-
ему происхождению является молодым и в западноевропейской
литературе рассматривается в качестве благотворительной меры,
противоположной понятию «милостыня». В России это понятие
приобрело более широкое значение38
. Несомненно, что трудовая
помощь как мера призрения охватывает только трудоспособных
36
Гаген В.А. Административная юстиция. С. 98–99.
37
См.: Гаген В.А. Право бедного на призрение. С. 24.
38
См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных.
СПб., 1901.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
25. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
25
лиц. А. Горовцев рассмотрел трудовую помощь как средство при-
зрения бедных исходя из трех основных функций. Во-первых,
трудовая помощь является мерой предупредительной. В этой час-
ти наш автор солидарен в высказыванием Д. Рикардо, «что ни
одна система благотворительности не заслуживает никакого вни-
мания, если ее конечной целью не является стремление доставить
нуждающемуся возможность обходиться без нее… так помочь
нуждающемуся, чтобы он мог обходиться без посторонней по-
мощи»39
. Во-вторых, трудовая помощь является мерой благотво-
рительной. И наконец, в-третьих, репрессивной мерой. В отно-
шении последней характеристики А. Горовцев поясняет, что едва
ли такой принудительный труд можно назвать трудовой помо-
щью, правильнее было бы назвать его трудовым наказанием.
Именно с этих позиций он провел сравнительно-правовое иссле-
дование истории и современного состояния организации трудо-
вой помощи в России и других странах (Англия, Франция, Гер-
мания, Бельгия, Америка и др.). Результатом научных изысканий
стали теоретические и практические выводы. А. Горовцев разде-
лил лиц, охватываемых трудовой помощью, на три класса. Каж-
дой категории призреваемых предоставляются конкретные виды
трудовой помощи. К первой группе относятся трудоспособные
лица, которые желают работать, но не могут найти работу. Таким
беднякам нужна или временная поддержка (например, немецкие
станции питания и призрения, указания по приисканию работы),
или более долговременная помощь в учреждениях трудовой по-
мощи с совершенно свободным и добровольным характером,
почти без всякого режима. Вторая группа призреваемых в со-
стоянии, как пишет А. Горовцев, «возвратиться к труду, но густая
тина нищеты все глубже их затягивает и приближает к уровню
профессионального нищенства». Для этих призреваемых нужны
учреждения трудовой помощи преимущественно с воспитатель-
ным характером, с известным режимом. Подобными учрежде-
ниями являлись немецкие рабочие колонии, в России «евангели-
ческий» дом трудолюбия и др. Третья группа призреваемых – это
39
Цит. по: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бед-
ных. С. 27, 43.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
26. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
26
профессиональные нищие, не желающие трудиться и совершаю-
щие преступления. Для них нужны исправительные учреждения с
принудительным трудом. К таковым относятся, например, рабо-
чие дома. Во всех этих трех учреждениях различного типа при-
сутствуют все три элемента борьбы с бедностью – материальная
поддержка, воспитание и исправление, в каждом из них они
только своеобразно комбинируются. А. Горовцев, подводя итог
исследованию, отмечает, что подобное жесткое подразделение
нуждающихся в зависимости от их отношения к труду не только
не утопия, но и вполне осуществимый факт, что доказывают
примеры таких государств, как Бельгия и Голландия. В России
этот принцип еще не нашел должного применения, более того,
нередко в домах трудолюбия призревают не только трудоспособ-
ных, но и нетрудоспособных лиц40
.
Примечательны в ключе рассмотрения вопросов трудовой по-
мощи публикации Г.Г. Швиттау (1875 – 1950). В журнале «Трудо-
вая помощь» за период 1911 – 1916 гг. им была помещена целая
серия статей по данной проблематике. В них был дан обзор и ана-
лиз деятельности учреждений в России, которые осуществляли
подготовку крестьянских женщин к ручному профессиональному
труду, деятельности земств по оказанию лечебно-продовольст-
венной помощи рабочим, рассматривались вопросы о рациональ-
ной постановке общественных работ, благотворительной функции
ремесленных управлений в России41
. В этот же период Швиттау
переводил и осуществлял общую редакцию зарубежных изданий,
посвященных организации трудовой помощи42
. Результатом науч-
ных исследований в рассматриваемой области стала двухтомная
40
См.: Горовцев А. Трудовая помощь как средство призрения бедных.
С. 428–437.
41
См. Швиттау Г.Г. К вопросу о рациональной постановке общест-
венных работ // Трудовая помощь. 1912. № 8. С. 233–253; № 9. С. 337–354;
Он же. Общественные работы Попечительства о трудовой помощи // Там
же. 1914. № 1. С. 1–21; № 2. С. 109–126; № 3. С. 225–246; № 4. С. 355–383;
Он же. Благотворительная функция ремесленных управлений в России
// Там же. 1916. № 5. С. 428–436.
42
См., например: Кормуль-Гулесс Э. Трудовая помощь / Пер. и ред.
Г.Г. Швиттау. СПб., 1914.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
27. Теория права социального обеспечения: прошлое и настоящее
27
фундаментальная работа «Трудовая помощь в России», которая
была издана за счет специальных сумм премии императрицы
Александры Федоровны. Первый том был посвящен вопросам
теории, истории и практики организации трудовой помощи в Рос-
сии43
. Второй том рассматриваемого издания был посвящен обзо-
ру и анализу деятельности состоящего под покровительством им-
ператрицы Александры Федоровны Попечительства о трудовой
помощи от момента его учреждения (1895 г.) до начала 1914 г.44
Г.Г. Швиттау считал, что всех нуждающихся необходимо
расчленить на две категории. Одну из этих категорий образуют
полные инвалиды труда, материальное обеспечение которых
должно составлять одну из государственных функций, т.е. долж-
но быть для государства безусловно обязательным независимо от
формы (даровое лечение, призрение, страхование и т.д.). Вторую
категорию нуждающихся образуют все неимущие, которые в со-
стоянии трудиться (безработные в широком смысле этого слова).
Трудовая помощь охватывает именно эту категорию лиц. Под
трудовой помощью автором понимается система мероприятий,
направленных на борьбу с нуждой, обусловленной вынужденной
или добровольной праздностью, путем (посредством) труда.
Швиттау выделял следующие основные виды трудовой помощи:
1) подготовка к труду неимущих лиц малолетнего возраста в
форме трудового приюта и промыслового обучения как необхо-
димых условий их нормальной трудовой жизни в будущем;
2) помощь вполне трудоспособным преимущественно в форме
предоставления им работы, заработка (посредничество по приис-
канию занятий, общественные работы, дома трудолюбия и др.), а
при наличии, но недостаточности заработка – оказание помощи
натурой (питанием, одеждой и др.); 3) восстановление работоспо-
собности лиц морально опустившихся, ослабевших физически,
временно ставших неспособными к труду (рабочие колонии для
взрослых, лечебные учреждения для алкоголиков и др.). Однако
при этом ученый особо подчеркивал, что, «называя призрение
помощью, мы уже заранее исключаем какие бы то ни было меро-
43
См.: Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 1. Пг., 1915.
44
См.: Там же.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
28. Лушников А.М., Лушникова М.В., Барышникова Т.Ю.
28
приятия карательного характера и какой бы то ни было элемент
принудительности к призреваемому»45
. Предлагаемая автором
классификация форм трудовой помощи проводилась исходя из
трех главнейших функций трудовой помощи: 1) функция трудо-
вой помощи по непосредственному предоставлению занятия (до-
ма трудолюбия, общественные работы); 2) функция трудовой по-
мощи по содействию к приложению труда (посредничество по
приисканию занятий; снабжение материалами и орудиями произ-
водства; содействие по сбыту продуктов ручного труда);
3) образовательная и воспитательно-исправительная функция
трудовой помощи (обучение и подготовка к профессиональному
труду; привлечение к труду лиц, отвыкших работать). Рассматри-
вая трудовую помощь как средство призрения бедных в России,
он выделил трудовую помощь в области государственного при-
зрения, частной благотворительности, общественного призрения
земств и городов и в благотворительных ведомствах полуофици-
ального характера.
Существенное место в трудах отечественных исследователей
отводилось правовой природе общественных работ. По мнению
русского ученого А.А. Раевского, они отличались от иных видов
общественного призрения тем, что их организатором выступала
только публичная власть, и они имели общественно полезный ха-
рактер. Кроме того, они носили чрезвычайный и временный ха-
рактер на период народных бедствий (безработица, голод и др.),
когда нуждаемость была массовой46
. А. Глебов обоснованно ут-
верждал, что целью таких работ является дать заработок безра-
ботным и избавить их от необходимости обращаться к благотво-
рительности47
. Аналогичной позиции придерживались и другие
отечественные исследователи данной проблемы48
.
45
Швиттау Г.Г. Трудовая помощь в России. Ч. 2. Пг., 1915. С. 7–8.
46
См.: Раевский А.А. Общественные работы, их понятие, современное
положение и возможная роль в будущем. Харьков, 1913. С. 26–27.
47
См.: Глебов А. Общественные работы. СПб., 1907. С. 26.
48
См.: Верт О. Общественная работа как трудовая помощь нуждаю-
щимся. СПб., 1898; Гаген В.А. Земство и общественные работы. СПб.,
1905; и др.
Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»
