CHE FINE FARANNO I NUOVI PRESIDI DI ASSISTENZA TERRITORIALE CON LA MODIFICA ...
IL DIBATTITO CHE HA PORTATO AL NUOVO ISEE
1. Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2.2/2014 3
PSS1402.2
ISEE
L’Indicatore della situazione economica equi-
valente () è stato introdotto nel nostro
ordinamento dal D.lgs. / allo scopo di
individuare criteri unificati di valutazione della
situazione economica di coloro che richiedono
prestazioni assistenziali o socio-educative a
condizioni agevolate collegate nella misura o
nel costo a determinate situazioni economiche.
Da allora le dichiarazioni dei cittadini
sono costantemente cresciute fino a raggiun-
gere nel la sottoscrizione di , milioni
di dichiarazioni , . in più rispetto
al (Ministero del Lavoro e delle Politiche
sociali, ). Insieme a queste sono cresciute
costantemente anche le proposte di revisione
dello strumento per migliorarne l’efficacia, sia
da parte degli studiosi che degli enti locali. Le
proposte di modifica hanno investito tutte le
parti più significative dello strumento.
Recentemente,conil/,ilmetodo
dicalcolodell’èstatoprofondamentemodifi-
cato proprio per cercare di dare una risposta alle
tantepropostediadeguamentoalfinedimiglio-
rare l’equità e la selettività dello strumento.
Per comprendere appieno sia dal punto di
vistatecnicoche“politico”lagenesielemotiva-
zionichehannoportatoalletantenovitàconte-
nuteneln./èopportunoripercor-
rereesintetizzareildibattitoultradecennaleche
ha preceduto l’approvazione del nuovo decreto.
Per ragioni di semplicità e di sintesi, abbiamo
raggruppato tale dibattito per grandi temi nel
modo seguente:
Proposte di modifica dell’indicatore della
t
situazione reddituale ();
Proposte di modifica dell’indicatore della
t
situazione patrimoniale ();
Proposte di modifica della composizione del
t
nucleo familiare;
Propostedimodificadellascaladiequivalen-
t
za dell’.
LE PROPOSTE DI MODIFICA DELL’INDICATORE DELLA
SITUAZIONE REDDITUALE (ISR)
L’indicatoredellasituazionereddituale()cor-
rispondealredditocomplessivodelrichiedente.
Inquestocampo,lepropostedimodificasisono
concentrate soprattutto sull’ipotesi di valutare
anche i redditi fiscalmente non rilevanti (cfr.
tavola ) che nella precedente normativa erano
totalmente esclusi.
Si tratta di un tema molto dibattuto fra gli
studiosi e gli amministratori locali. Molti enti
localieregioniritengonocheilmancatocompu-
to dei redditi non soggetti ad possa por-
tare a risultati iniqui nella contribuzione degli
assistiti.Aquestopropositodiverseregioni,nel
tentativodispostarel’attenzioneversoilreddito
disponibile degli assistiti, nel corso degli ultimi
anni hanno approvato delle norme, all’interno
dell’oafiancodiesso,affinchésitengaconto
in un qualche modo anche di redditi non fiscal-
mente rilevanti.
Metàdelleregionisonointervenuteesplicita-
mentenellamateriasoprattuttoconriferimento
alle rette per le prestazioni socio-sanitarie per
anziani non autosufficienti e per disabili gra-
vi (cfr. tavola ). La tendenza rilevabile è stata
comunque quella di un costante aumento delle
regioni che hanno cercato di spostare l’atten-
zione dal reddito fiscale al reddito disponibile
soprattutto per quel che riguarda le rette per le
strutture residenziali.
Le due Province autonome e la Valle d’Aosta
hanno modificato l’ in questo senso, men-
tre altre Regioni hanno precisato che, al di là
dell’,iredditinonfiscalmenterilevantivan-
no considerati nella determinazione delle rette.
Anche tra gli studiosi ha prevalso l’idea della
inadeguatezza della considerazione del reddito
lordo preferendo al suo posto una misura che si
avvicini il più possibile al reddito disponibile e
cioè un reddito al netto delle imposte personali
e inclusivo dei trasferimenti monetari operati
dal sistema di welfare (Bosi, Guerra, ). La
sceltadelredditocomplessivoaifini,ossia
un reddito al lordo dell’ si è rivelato inade-
guatonelcasoincuil’siapplichiaistitutila
cui finalità è il contrasto della povertà. Infatti,
perinucleifamiliariincondizionidiindigenzail
concetto essenziale di risorse non può che esse-
re legato al reddito disponibile, cioè non solo al
netto delle imposte, bensì
comprensivo di eventuali
altri trasferimenti pubbli-
ci. Sotto questo profilo, i
redditiesentida,che
non rilevano ai fini ,
appaiono difficilmente
trascurabilineldetermina-
re il diritto all’accesso alle
prestazioni sociali e/o il
grado di compartecipazio-
ne tariffaria (Toso, ).
Questo ha determinato
problemi equitativi ed ha
compromesso la capacità
IL DIBATTITO CHE HA PORTATO
AL NUOVO ISEE
Franco Pesaresi
Direttore Azienda
servizi alla persona
“Ambito ”, Jesi (AN)
TAVOLA1 Iredditifiscalmentenonrilevanti
lepensionidiguerra
lepensioniprivilegiateordinariecorrisposteaimilitaridileva
lepensionieleindennità,compreseleindennitàdiaccompa-
gnamentoeassegni,erogatedalMinisterodell’internoaicie-
chicivili,aisordomutieagliinvalidicivili
isussidiafavoredeglianziani
lepensionisociali
gliassegnisociali
lemaggiorazionisociali
lerenditeInailesclusivamenteperinvaliditàomorte
icontributiassistenzialilocali
2. 4 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2.2/2014
PSS1402.2
ISEE
selettiva dello strumento specialmente per le
famiglie più povere tenendo anche conto che
il , delle dichiarazioni presentano un
valore pari a zero.
Inoltre, la scelta del reddito complessivo
ha anche implicazioni rilevanti sotto
il profilo della differenziazione tra titolari di
reddito da lavoro dipendente e da lavoro auto-
nomo. Nel primo caso, infatti, il reddito com-
plessivo è definito al netto di tutti i contributi
previdenziali. Nel caso dei lavoratori autono-
mi, tale reddito è invece al lordo dei contributi
presumibilmente perché il legislatore ha voluto
tenercontodeldiversogradodiattendibilitàdei
redditimediamentedichiaratialfiscodallevarie
categoriedicontribuenti.SecondoStefanoToso
()sarebbepreferibileilriferimentoalreddi-
to integrato da un’esplicita deduzione dal
reddito di lavoro dipendente, di natura forfeta-
ria. La deduzione potrebbe essere ad esempio
fissata nella misura del , un valore simile al
rapporto()traladeduzioneperlanotaxarea
per i redditi da lavoro autonomo e quella per i
redditi da lavoro dipendente, rispettivamente
paria.e.euro.Ilriferimentoalreddito
disponibile e non più a quello complessivo a fini
eliminerebbel’implicitapenalizzazioneai
dannideilavoratoriindipendenti,consentendo
anche a questi ultimi di non considerare ai fini
della prova dei mezzi i contributi previdenziali
obbligatori (Toso, ).
,,(),duranteladiscussione
sul nuovo decreto , hanno affermato che la
franchigia prevista per le persone non autosuf-
ficienti con gravi disabilità non sembra adegua-
ta a compensare l’introduzione nei redditi degli
emolumentidinaturarisarcitoriaechepertanto
si debbano elevare le franchigie sulla disabilità,
aumentandonel’importoasecondadellagravità
fino almeno a . euro.
Le organizzazioni sindacali ritengono che
debba essere prevista un’apposita franchigia
sulla componente reddituale anche per i pen-
sionati (se non altro per proteggere coloro che
hannoimportipensionisticipiùcontenuti)eche
la franchigia per il reddito da lavoro dipendente
sia da considerare per singolo lavoratore e non
per l’intero nucleo.
Per le organizzazioni sindacali va previsto
un trattamento differenziato per le prestazioni
aventinaturaassistenzialerispettoaglialtrired-
diti. In particolare l’introduzione nella compo-
nente reddituale dei trasferimenti vincolati alla
fruizione di servizi forniti a livello locale (quali
voucher,assegniserviziecc.)rischia,aumentan-
dol’,dicreareiniquitàtracolorochericevo-
no direttamente i servizi e quanti invece otten-
gono il corrispettivo in trasferimento economi-
co vincolato. Quindi si varierebbe la condizione
economica solo in ragione della diversa politica
adottata dagli enti locali. Occorrerebbe dunque
nonconteggiarenell’indicatoretaliprestazionio
prevedereappositedetrazionialloscopodisupe-
rare questa discrepanza.
Manonsitrattasolodiquestoevidentemen-
te.Dasemprecolpisceilvaloredelledeilavo-
ratori dipendenti costantemente al di sopra di
quello dei lavoratori autonomi.
Molti (, ; Forum delle Associazioni
familiari, , , ; , ; Mesini,
; Ranci, Mesini, ; Motta, ; Wel-
forum, ), infine, si sono soffermati sulla
necessità che l’ tenga conto con maggiore
tempestività dell’evoluzione della condizione
del nucleo familiare ( corrente).
In sostanza la gran parte dei soggetti che
sono intervenuti in questo dibattito (Regioni,
, studiosi, ecc.) ha fatto proposte in dire-
zionedellavalutazionedelredditodisponibilee
nondiquellofiscale.Conunaposizioneopposta
si sono collocate invece tutte le associazioni di
rappresentanza dei disabili.
LE PROPOSTE DI MODIFICA DELL’INDICATORE DELLA
SITUAZIONE PATRIMONIALE (ISP)
La principale innovazione introdotta dall’,
oltre dieci anni fa, è stata proprio quella della
TAVOLA2 Lepropostedimodificadell’ISR
Soggettiproponenti Valutazionedeiredditi
ProvincediBolzanoTrentoeregioni:
Lombardia(sperimentazione),
Toscana,Valled’Aosta
Sonostatiapprovatiattichemodificanol’ISEEalfinediconsiderare
ilredditonettodell’assistitocompresiiredditinonfiscalmenterile-
vanti.
Regioni:Abruzzo,Calabria,
Campania,Puglia,Sicilia,Umbria,
Veneto
Nonsonostatiapprovatiattichemodificanol’ISEEmaatticheten-
gonocontodeiredditinonfiscalmenterilevantiperladetermina-
zionedellerette(soprattuttoresidenziali)degliutenti.
ANCI(2004);Bosi,Guerra(2008),IRS
(2011);Motta(2011),RanciMesini
(2006,2011),Tangorra(2008);
Tondani(2006);Toso(2007,2010)
Propongonounamisurachesiavviciniilpiùpossibilealreddito
disponibileecioèunredditoalnettodelleimpostepersonalie
inclusivodeitrasferimentimonetarioperatidalsistemadiwelfare
ANCI(2004) Chiedeladetrazionedalredditodialcunespese(spesemediche,
funerale,ecc.)
Bosi,Guerra(2008) Propongonocheladeduzionedelcanonediaffittosiapiena,senza
alcuntetto.
Toso(2008) ProponecheilredditoIRPEFvengaintegratodaunadeduzionedal
redditodilavorodipendente.
FISH (2012) Dalredditovannosottrattelespesesostenuteaifinidell’assistenza
specifica;lespesesanitarie,lespeseperassistentifamiliarianon
autosufficientiecolf;l’importodelmutuoperlaprimacasa.
CISL (2004) Dalredditocomplessivoproponedisottrarre,perequità,ilreddito
dell’abitazioneprincipaleedellepertinenze.
CISL (2004) Valutaresoloalcuniredditinonfiscalmenterilevantimanonl’in-
dennitàdiaccompagnamentoelapensionediinvalidità.
AssociazionidituteladeidisabiliAnffas
(2011),FISH (2011,2012);LEDHA
(2004),GruppoSolidarietà,ecc.)
Vavalutatalasituazioneeconomicadelsoloassistitosenzaconside-
rareiredditifiscalmentenonrilevanti.
Welforum(2012) Prevalel’ideadiconsiderareilredditocomplessivoaifiniIRPEF.
Welforum(2012) Proponedinonvalutarelarenditacatastalefrairedditiperevitare
cheilpatrimoniovengavalutatoduevolte.
Welforum(2012) Proponedipuntaresulledetrazionipiuttostochesull’aumentodei
pesidellascaladiequivalenzapertenercontodicertecaratteristiche
familiari(oneriperfarfrontealladisabilità,speseperlasalute,ecc.).
ANCI(2004);ForumdelleAssociazioni
familiari(2012);IRS (2011);LEDHA
(2004);Mesini(2006);Ranci,Mesini
(2011);Motta(2011);Welforum(2012)
Propongonochel’ISEEtengacontodell’evoluzionedellacondizione
delnucleofamiliareconmaggioretempestività(ISEEcorrente).
Cgil,Cisl,Uil(2012) Propongonodi:aumentarelefranchigiesulladisabilità,aumentan-
donel’importoasecondadellagravitàfinoa7.000euro;diprevede-
reun’appositafranchigiasullacomponenteredditualeperipensio-
natiechelafranchigiaperilredditodalavorodipendentesiconsi-
deripersingololavoratoreenonperl’interonucleo;disterilizzarele
prestazioniassistenzialieitrasferimentiinluogodeiservizireali.
Associazionenazionalefamiglie
numerose(2013)
Propongonodiprevederededuzionidalredditoancheperuneven-
tualesecondofigliodisabile.
Fonte:bibliografia
3. Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2.2/2014 5
PSS1402.2
ISEE
considerazione della componente patrimonia-
le. La sua introduzione è dovuta alla convinzio-
ne, provata dai vari rapporti annuali , che
esiste una potenziale capacità del patrimonio
di cogliere ulteriori elementi rilevanti nel defi-
nire il tenore di vita delle famiglie, sia in situa-
zioni caratterizzate da una carenza di reddito
solo temporanea, sia in quelle in cui i redditi
conseguiti da attività sommerse riemergono
in patrimoni di dimensione significativa. Tale
innovazione, secondo alcuni autori, è stata
però sostanzialmente sminuita dalla presenza
di elevate franchigie (Bosi, Guerra, ). L’ef-
fetto delle franchigie, infatti, è stato quello di
aumentarefinoallaquotadifamiglieperle
qualil’vienedifattocalcolatosenzal’appor-
to della componente patrimoniale. La franchi-
gia affievolisce di molto l’effetto selettivo dello
strumento, concentrandolo solo sui nuclei più
benestanti e svilendo lo spirito della riforma
mentrelariduzionedellefranchigieservirebbe,
in sostanza, a meglio discriminare tra situazio-
ni economiche diverse. Alcuni dati inducono a
ritenere indispensabile intervenire. La lettura
deirapportiannualisull’ciinformamentre
il reddito dei lavoratori dipendenti è più alto di
quello dei lavoratori autonomi, quando si passa
al patrimonio il rapporto cambia radicalmente
dato che il patrimonio di questi ultimi è doppio
diquellodeilavoratoridipendenti.Questodato
riproponelasolitaquestionedell’evasionefisca-
lecheilnuovodecretosull’nonpuòpermet-
tersi di ignorare. Inoltre nel sud d’Italia il
delle dichiarano un patrimonio immobilia-
re inferiore alla franchigia. Lo stesso risultato
si registra per il patrimonio mobiliare il che fa
piùchepresumereunanoncorrispondenzadelle
dichiarazioni rispetto alla realtà.
Perquesto,alcuniautori(Baldinietal.,;
Bosi, Guerra, ; Cappellini et al., ; ,
;Ranci,Mesini,;Ricci,;Tangorra,
; Tondani, ; Toso, , ; Welfo-
rum, ) suggeriscono di ridurre o di elimi-
nare l’importo delle franchigie patrimoniali al
fine di attenuare la discriminazione attualmen-
te presente a sfavore di chi non possiede alcuna
forma di ricchezza. Ma su questa linea, di gran
lungaprevalente,siapureconsfumaturediverse
si attestano anche la Caritas italiana (), la
() e l’ () (cfr. tavola ).
Manonlapensanotutticosì.Sulfronteoppo-
stoachiedereunminorpesodelpatrimoniotro-
viamoleorganizzazionisindacali--
(con la proposta di non tener conto della prima
casa)elaregioneValled’Aostalaprovinciaauto-
noma di Bolzano.
Il Forum delle famiglie () chiede di dare
maggior peso alla componente patrimoniale a
condizioneperòdiaumentarelafranchigiaperla
primacasainmododarenderesostanzialmente
esentileabitazionimodeste,deinucleifamiliari
medio-bassi o numerosi.
, e (), dopo aver letto la
seconda bozza del Decreto sull’, affermano
chel’aumentodeldelvalorecatastaleaifini
, rispetto al valore , si scarica interamen-
te sul patrimonio immobiliare dell’ deter-
minandone una sensibile crescita. La prevista
quantificazione ridotta a tre quarti del valore
della prima casa, non compensa che in parte il
suddetto aumento del valore catastale. Per que-
sto propongono di non utilizzare la prima casa
come strumento di selezione per l’accesso alle
prestazioni. Inoltre, pur condividendo la quan-
tificazione al del patrimonio mobiliare,
ritengono eccessiva la riduzione della franchi-
gia a . euro, soprattutto in considerazione
delperiododicrisichestiamoattraversandoche
imporrebbe una maggiore attenzione nei con-
frontidelrisparmioprecauzionale.Pertanto,nel
rispetto dell’obiettivo di dare un peso maggiore
al patrimonio, propongono di fissare tale fran-
chigiaadunlivellononinferioreai.euro.
(, , , ).
La , invece, per ovviare al fatto che mere
dimenticanze, soprattutto con riferimento al
patrimoniomobiliare,sipossanotrasformarein
verieproprireati,vorrebbechevenissedefinito
un livello di franchigia del patrimonio mobilia-
re più elevato rispetto a quello attuale, con con-
seguente esonero dall’obbligo di dichiarare lo
stesso quando è costituito da valori minimi o,
in alternativa, stabilire una diversa valutazione
della gravità delle omissioni in modo tale che
le sanzioni penali permangano solo quando la
violazione supera alcuni limiti (da concordare)
TAVOLA3 Lepropostedimodificadell’ISP
Soggettiproponenti Valutazionedelpatrimonio
Baldinietal,(2000);Cappellinietal,
(2011);IRS,(2011);Ranci,Mesini
(2011);Ricci(2004);Toso(2010);
Welforum(2012)
Propongonodiridurreodieliminarel’importodellefranchigie
patrimonialialfinediattenuareladiscriminazioneattualmentepre-
senteasfavoredichinonpossiedealcunaformadiricchezza.
ANCI(2004);Tangorra(2008);Toso
(2007)
Proponediridurrelefranchigierelativeallavalutazionedegliimmo-
bili.
Bosi,Guerra(2008) Propongonodieliminareleattualifranchigiedallavalutazione
dell’immobile(lasciandonesemmaiunamodestissimadi10.000
euro)ediridurrelapercentualecheattualmenteèdel20%diricari-
cosulredditoISEE.
Caritasitaliana(2011);CGIL (2011);
IRS (2011),FISH(2012)
Occorredaremaggiorpesoallacomponentepatrimoniale.
Forumfamiglie(2012) Occorredaremaggiorpesoallacomponentepatrimonialeacondi-
zionediaumentarelafranchigiaperlaprimacasa.
Tondani(2006) Proponedisostituirelafranchigiasugliimmobiliconunadetrazione
sullacomponentereddituale(odelmutuocomprensivodegliinte-
ressi)edielevareilpesodellacomponentepatrimonialeal30%.
Proponeinoltrediridurrelafranchigiasulpatrimoniomobiliare.
Bosi,Guerra(2008) Propongono,perragionidiequitàrispettoachistainaffitto,cheal
proprietariodell’abitazionesiapplichiunadeduzionedelvalore
catastaledellacasa(nelcalcolodelvaloredell’immobile).
ProvinciadiBolzanoeregioneValle
d’Aosta
Sonostatiapprovatiatticheriduconoilpesodelpatrimonio.Lapro-
vinciaautonomadiBolzanononconsideralaprimacasamentrela
Valled’Aostaharidottoilpesodelpatrimonionell’ISEEportandola
franchigiaa65.000euro.
RegioneLombardia(sperimentazio-
ne)
LasperimentazionedelFattoreFamigliaLombardoprevedeun
aumentodellafranchigiaedelcoefficientecheredditualizzailpatri-
monio.
CISL(2004),FISH(2012) Proponediaumentarelefranchigierelativeallavalutazionedel
patrimoniomobiliare.
CGIL CISL UIL (2012) Propongonodinonutilizzareleprimacasacomestrumentodisele-
zioneperl’accessoaiservizi.Inoltre,propongonodifissarelafran-
chigiadelpatrimoniomobiliareadunlivellononinferioreai10.000
euro.
Associazionenazionalefamiglie
numerose(2013)
Propongonodiaumentarelafranchigiaperlacasadiproprietàperle
famiglieconpiùdicinquemembri.
Fonte:bibliografia
4. 6 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2.2/2014
PSS1402.2
ISEE
oltre i quali occorre presumere il dolo da parte
del sottoscrittore (, ).
Nelcomplesso,lamaggiorpartedeglistudio-
si, degli enti e delle organizzazioni sociali che
sono intervenuti nel dibattito hanno suggerito
di ridurre o di eliminare l’importo delle franchi-
gie patrimoniali al fine di attenuare la discrimi-
nazione attualmente presente a sfavore di chi
non possiede alcuna forma di ricchezza.
LE PROPOSTE DI MODIFICA DELLA COMPOSIZIONE
DEL NUCLEO FAMILIARE
Lanormativacontenutanell’art.D.lgs./
stabilivaespressamenteche“lavalutazionedella
situazioneeconomicadelrichiedenteèdetermi-
nata con riferimento alle informazioni relative
al nucleo familiare di appartenenza”. Lo stesso
articolo specificava che “fanno parte del nucleo
familiare i soggetti componenti la famiglia
anagrafica”. Per particolari prestazioni gli enti
erogatori possono assumere come unità di rife-
rimento una composizione del nucleo familiare
estratta nell’ambito dei soggetti componenti la
famiglia anagrafica.
Le stesse norme sull’ prevedevano,
inoltre, l’emanazione di un successivo decreto,
previa intesa con la Conferenza Unificata, che
permettesse a disabili gravi e anziani non auto-
sufficienti di evidenziare il reddito del solo
assistito, seppur con dei limiti stabiliti dallo
stesso decreto, e per le sole prestazioni socia-
li agevolate assicurate nell’ambito di percorsi
assistenziali integrati di natura sociosanitaria.
Lostessodecreto,dovevaessereadottatoalfine
di favorire la permanenza dell’assistito presso
il nucleo familiare di appartenenza e di eviden-
ziare la situazione economica del solo assistito,
ancheinrelazioneallemodalitàdicontribuzione
al costo della prestazione.
Il decreto attuativo non è mai stato appro-
vato e questo ha prodotto un lungo dibattito,
un ampio contenzioso amministrativo ed una
seriediincertezzeinterpretative.Infatti,sisono
registratineltemponumerosiinterventidiasso-
ciazioni operanti nel settore della disabilità che
ritenevano la norma già precettiva e operativa
e chiedevano quindi di considerare il solo sog-
gettodestinatariodellaprestazionecomenucleo
familiare di riferimento ai fini dell’.
La valutazione della condizione economica
della sola persona assistita e non anche dei suoi
parenti,poneinsostanzaunproblemadiequità
orizzontale tra individui, poiché può far sì che
la stessa contribuzione venga applicata a utenti
che, per il contesto familiare in cui vivono, sono
in condizioni economiche anche molto distanti
tra loro.
Le regioni hanno previsto con larghissima
maggioranza di valutare il reddito dell’assistito
e della sua famiglia considerando anche il red-
dito dei familiari per il pagamento della even-
tuale quota di partecipazione alla spesa per le
strutture residenziali mentre poche l’hanno
invece previsto per gli altri servizi assistenziali
domiciliari e semiresidenziali. Un quota mino-
ritaria ma significativa di regioni pari a circa un
terzo(Calabria,Lazio,Molise,Piemonte,Puglia
eSicilia)hainveceprevistochesiailsoloassisti-
to, se disabile o anziano non autosufficiente, a
pagarelarettaresidenzialeneilimitidellerisor-
se disponibili proprie. A queste regioni si deve
aggiungere anche il Veneto che ha previsto la
stessa disposizione ma solo per i disabili gravi
(cfr. tavola ).
Su questi argomenti si è registrato un signi-
ficativo contenzioso amministrativo che ha
riguardato soprattutto la partecipazione alla
spesa dei disabili fruitori dei servizi assisten-
ziali. Limitandoci agli ultimi anni le sentenze
relativeallapartecipazioneallaspesadisoggetti
disabili collocati in strutture residenziali sono
stateben(perl’accessoagliservizilesentenze
sonomoltedipiù)einlargamaggioranzahanno
sostenuto la tesi che per la valutazione del red-
dito e per la determinazione delle rette si debba
considerareilsoloredditodell’assistito.Nelcaso
degli anziani collocati in strutture residenziali,
invece, il contenzioso su questi temi è stato ben
più limitato con sole sentenze. Gli orienta-
menti delle sentenze sono ripartiti equamente
fra l’ipotesi di coinvolgimento economico del
solo assistito o anche della sua famiglia.
La ritiene che bisognerebbe prevedere
la possibilità di scelta da parte dell’interessato
del trattamento più favorevole, estraendo dal
nucleo standard la condizione economica per-
sonale oppure mantenendo l’ del nucleo
familiare (, ).
LE PROPOSTE DI MODIFICA DELLA SCALA
DI EQUIVALENZA DELL’ISEE
L’attuale scala di equivalenza si basa per
il numero dei componenti familiari su stime
effettuate con riferimento a dati di oltre ven-
ti anni fa e per quel che riguarda i valori delle
maggiorazionisibasasuparametriprividiogni
evidenza empirica (Cerea, ). Si rammenta
infatti che i parametri riferibili al numero dei
componenti riprendono i risultati delle stime
a suo tempo effettuate da Giuseppe Carbonaro
nel nell’ambito del Rapporto sulla povertà
TAVOLA4 Lepropostedimodificadellacomposizionedelnucleofamiliare
Soggettiproponenti Qualecomposizionedelnucleofamiliare
Numeroseassociazionidelladisabilità
(ANFFAS,2011;FISH,2011;LEDHA,
2004,GruppoSolidarietà,ecc.)
Ritengonolanormarelativaallavalutazionedelredditodelsolo
assistitosiagiàprecettivaedoperativaechiedonoquindidiconsi-
derareilsolosoggettodestinatariodellaprestazioneaifinidell’ISEE
Regioni:Calabria,Lazio,Molise,
Piemonte,PugliaeSicilia
Hannostabilitochesiavalutatoilredditodelsoloassistito,sedisabi-
leoanzianononautosufficiente,alfinedelpagamentodellaretta
dellestruttureresidenziali.
MaggioranzadelleRegioni:Abruzzo,
FriuliVG,Liguria,Sardegna,Valle
d’Aosta,Veneto,ecc
Hannostabilitodivalutareilredditodelnucleoanagraficoconparti-
colareriferimentoallerettedellestruttureresidenzialiperanziani.
Periservizidomiciliari,inqualchecaso,sivalutasoloilreddito
dell’assistito.
ANCI(2004);Toso(2010) Proponelaconfermadell’ISEEdelnucleofamiliare.
CISL(2004,2011) Bisognerebbeprevederelapossibilitàdisceltadell’interessatodel
trattamentopiùfavorevolefraISEEfamiliareeISEEpersonale.
Welforum(2012) Ritienecheilnucleofamiliarediriferimentopossavariareinrelazio-
neallaprestazione.Nelcasodell’assistenzaresidenzialeilnucleodi
riferimentoèquellofamiliare(enondelsoloassistito).
ForumdelleAssociazionifamiliari
(2012)
Contrastaregliabusiderivantidagenitorinonsposaticheindicano
unadiversaresidenza.
Fonte:bibliografia
5. Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2.2/2014 7
PSS1402.2
ISEE
dell’epoca mentre tutti gli altri valori descritti-
vi (maggiorazioni della scala) sono il frutto di
congetture che riprendono una lontana speri-
mentazione applicata al diritto allo studio pres-
so l’università di Trento che aveva stabilito in
modo arbitrario tali valori (Cerea, ).
Non a caso, negli anni scorsi, si è parlato di
modificare la scala di equivalenza dell’. Una
nuova ipotesi di scala di equivalenza era conte-
nuta nella bozza di Piano nazionale per la fami-
glia del Ministero delle politiche per la famiglia
()dell’ultimoGovernoBerlusconi.Labozza
diPianosiconcludevaconlapresentazionedella
nuova scala di equivalenza che viene ripresa da
quella utilizzata dal comune di Parma e che nel
linguaggiotecnicohaassuntoladenominazione
di “quoziente Parma” (cfr. tavola ). Il cosiddet-
to “quoziente Parma”, rispetto alla scala
vigente,miraadaccrescereivalorideiparametri
per le famiglie con un maggior numero di com-
ponenti arrivando a soglie molto vicine a quelle
che caratterizzano le scale di equivalenza dei
Paesi in via di sviluppo (si veda la scala di equi-
valenza utilizzata dallo Sri Lanka nella tavola
) che hanno modelli di consumo e di reddito
molto diversi dai nostri. Ma, aspetto ancora più
importante, l’intervento correttivo proposto
dal Quoziente Parma si basa su una valutazione
politica discrezionale e non su studi scientifi-
ci rigorosi che supportino tale scelta. Nel loro
complesso,lemodificazionideicoefficientidella
scala di equivalenza che il governo Berlusconi
proponeva di adottare non rifletteva il costo
aggiuntivo che l’una o l’altra delle situazioni di
disagio individuate comportavano per il nucleo
familiare, ma sono definite in modo arbitrario
(Guerra, ).
L’Associazione nazionale famiglie numero-
se () () e il Forum delle Associazioni
familiari () chiedono un maggior peso per
i figli. L’ rileva che economie di scala in
presenza di più componenti non permettano
risparmi molto superiori al perché alcune
spese come quelle mediche e dell’istruzione dei
figlisonoindivisibili.Secondol’per“man-
tenere inalterato il livello di vita di ogni compo-
nente, la scala di equivalenza dovrebbe valutar
i figli, riconoscendo loro un parametro pari a
, a figlio.” Non viene specificata la fonte di
tale proposta quantitativa se non che la stessa
si avvicina al quoziente familiare alla francese,
al quoziente Parma oggi annullato e al Fattore
famiglia del Forum (, ). Il Forum delle
Associazioni familiari (), sempre su questa
linea, rileva che la scala di equivalenza attuale e
quellapropostadallaipotesidiriformanonvalu-
tainmodorealisticol’effettivoimpattodelcosto
deifiglimanmanocheilloronumerocresce:una
indagine condotta su un campione di ventimila
famigliesudati,afferma,evidenziacomeil
primofigliodaaannicostamediamente,
volteilcostodiunadulto,,ilsecondo,,il
terzo figlio e così via (Forum famiglie, ).
Tangorra(),inoltre,valutacomediscuti-
bililemaggiorazioniprevistedallascaladiequi-
valenza,lacuilogicaèquelladivolerriservareun
trattamentodifavoreanucleiconpersonedisa-
bili (maggiorazione pari a ,) o a single parent
(,)maicuiobiettivipotrebberoesseremeglio
perseguiti per altra via.
Chiscrivehagiàavutomododirilevarechein
questiultimiventiannisonocambiatiiredditie
leabitudinidispesadellefamiglieitalianepercui
l’attualescaladiequivalenzapotrebbenonesse-
re più rappresentativa dei valori e delle econo-
miediscalarealizzabiliall’internodellafamiglia.
Tuttoquestoportaadaffermarel’opportunitàdi
un lavoro di aggiornamento dei parametri indi-
viduatiperladefinizionedellascaladiequivalen-
za. Un lavoro rigoroso e oggettivo che metta in
condizione il decisore politico di approvare una
scala di equivalenza davvero rappresentativa
deiconsumiessenzialifamiliariinrelazionealla
diversa composizione delle famiglie stesse. Per
evitare distorsioni e iniquità la scelta della scala
TAVOLA5 Confrontofradiversescalediequivalenza
Componenti
ISEE Proposta
Governo
Berlusconi
(bozzaPiano
Famiglia)
Quoziente
Parma
OECD USA
(Orshansky)
UK
(CSO/DSS)
SriLanka
(Deaton)
1 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
2 1,57 1,60 1,57 1,70 1,26 1,52 1,87
3 2,04 2,20 2,17 2,20 1,51 1,93 2,69
4 2,46 2,80 2,87 2,70 1,89 2,30 3,48
5 2,85 3,60 3,64 3,20 2,23 2,63 4,26
6 3,20 4,40 4,44
7 3,55 5,20 5,24
8 3,90 6,00 6,04
MaggiorazioniISEE:
0,35perogniulteriorecomponente;
0,2incasodipresenzadifigliminoriediunsologenitore;
0,5incasodipresenzadidisabilegrave;
0,2pernucleiconfiglidoveentrambiigenitorilavorano.
MaggiorazionibozzaPianoFamiglia
delgovernoBerlusconi:
0,60perogniadultoinpiù;
0,8perognifiglioacaricofinoa26anni;
1,2incasodipresenzadidisabilegrave;
1,0incasodivedovanza
0,4inpresenzadimonogenitorialità.
Fonte: Cerea () modificato.
TAVOLA6 Lepropostedimodificadellascaladiequivalenza
Soggettiproponenti Qualescaladiequivalenza
MinisterodellaFamigliadelGoverno
Berlusconi(2011)
LabozzadiPianonazionaleperlafamigliaproponevaunanuova
ipotesidiscaladiequivalenzaperchél’attualeèsottostimataeque-
stopuòprovocaresituazionidiiniquitàsoprattuttoperfamigliecon
tanticomponentieancheinpresenzadisituazionididisabilitàenon
autosufficienza.
RegioneLombardia
(sperimentazione)
Lascaladiequivalenzaadottataassegnaunmaggiorpesoallefami-
glienumeroseedimaggiorfragilità.
Caritasitaliana(2011);CISL(2011) Occorredaremaggiorrilievoallanumerositàdelnucleofamiliare
(attraversostudirigorosi).
Associazionenazionalefamiglie
numerose(2013);Forumdelle
Associazionifamiliari(2012)
Proponeunascaladiequivalenzachediamaggiorpesoaifigli.In
particolarel’Anfnproponeunparametroparia0,785afiglio.
FISH(2012) Aumentareiparametrirelativiallepersonedisabiliononautosuffi-
cienti;anzianisolioincoppia;famigliemononuclearispeciese
anzianiodisabili.Valorizzareinoltreillavorodicura.
Bosi,Guerra(2008) PropongonodiadottarelascalaOCSE(perladoteperifigli).
Cerea(2011),Pesaresi(2012) Proponelarevisionedellascaladiequivalenzaaggiornandoipara-
metrisullabasediunarigorosaricercascientifica.
Tangorra(2008) Valutacomediscutibililemaggiorazioniprevistedallascaladiequi-
valenzaperchéperseguonoobiettivimeglioperseguibiliperaltravia.
Welforum(2012) Rimodularelascaladiequivalenzadandoaiminoriunpesopiùbas-
sorispettoagliadulti.
Fonte:bibliografia
Note
1 Il Piano nazionale per
la famiglia è stato poi
approvato dal Gover-
no Monti nel ma
senza questa parte sulle
modifiche da apportare
alla scala di equivalenza
dell’.
2 Cancellato dall’attuale
Giunta Pizzarotti.
6. 8 Prospettive Sociali e Sanitarie n. 2.2/2014
PSS1402.2
ISEE
diequivalenzanonpuòesserepolitica;deveesse-
reunasceltatecnicabasatasuimodellidiconsu-
mo e di reddito delle famiglie italiane in relazio-
neallalorocomposizione(numerocomponenti,
disabili,ecc.).Sarebbepertantoutileunprocesso
dianalisiedipropostaperarrivareinmodorigo-
rosoall’aggiornamentodellascaladiequivalenza
dell’ (Cerea, ; Pesaresi, ).
Nelcomplesso,tuttiisoggettichesonointer-
venutineldibattitohannorichiestounamodifi-
cadellascaladiequivalenzaedellerelativemag-
giorazioni.Alcunihannorichiestodiprivilegiare
lefamiglienumerose,altrilefamigliecondisabili
oconnonautosufficientiealtriancoraunarevi-
sione della scala fondata non su orientamenti
politici ma su rigorosi studi scientifici davvero
rappresentativideidiversistilidiconsumodelle
famiglie (cfr. tavola ).
LE ALTRE PROPOSTE
Alcuni, inoltre, hanno richiesto controlli più
efficacisulledichiarazionideicittadini.Ancheil
Ministerodellavoroharilevatounafortediscre-
panza ( delle dichiarazioni) anche fra i red-
diti dei più poveri che usufruiscono della social
cardelepresentatedallestessepersoneper
altri servizi. Infatti, i controlli sulla veridicità
dei dati rilevati a fini , tutti auto dichiarati,
non sono sistematici. Dai dati di monitoraggio
dell’indicatore sembrerebbe emergere una sot-
todichiarazionesiadelreddito(ancherispettoal
reddito)siadelpatrimonio,specialmente
mobiliare (oltre l’ delle dichiarazioni pre-
sentaunpatrimoniomobiliarenulloesolopoco
più del delle dichiarazioni presenta un valo-
re superiore alla franchigia di circa . euro)
Ciòcomportal’indebitafruizionediprestazioni
e agevolazioni da parte di alcuni cittadini a sca-
pitodialtrimaggiormentebisognosi(Ministero
del lavoro e delle politiche sociali, ).
Welforum()proponealgovernodiassu-
mere il nuovo come componente struttu-
rale del sistema generale dei che impegna i
diversilivellidigovernoperlefunzioniepresta-
zioni assistenziali.
L’ () recentemente ha chiesto
di eliminare dal testo di legge ogni riferimento
che possa permettere alle regioni di modificare
l’.Secondol’,infatti,l’,inquan-
to livello essenziale delle prestazioni, non può
essere derogato dalla legislazione regionale e
che quindi ogni competenza regionale in mate-
rianonpuòdiscostarsidallivellogiàindividuato
se non attraverso l’introduzione di condizioni
migliorative per il cittadino beneficiario delle
prestazioni.
CONCLUSIONI
Questo dibattito ha portato all’approvazione
dell’art. della Legge dicembre , n.
(nota come manovra Salva-Italia) dove viene
prevista una delega per un successivo decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri per la
riformadell’esuccessivamenteall’adozione
del//n.recanteil“Regolamen-
toconcernentelamodalitàdideterminazioneei
campidiapplicazionedell’Indicatoredellasitua-
zione economica equivalente ()”.
Il nuovo Decreto sull’ cerca di dare una
rispostaallagranpartedeglielementicriticirac-
coltiinquestiannienonsolodiquelliprevalenti
ed in questo senso il nuovo testo costituisce un
indubbio passo avanti nella capacità di espri-
mere selettività ed equità nel nuovo strumento
di valutazione dei redditi. Come sempre, però,
sarà l’effettiva sperimentazione del nuovo
a dirci se tali promesse saranno confermate o se
saranno necessari ulteriori aggiustamenti allo
strumento.
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GiordanoCotichelli
DISUGUAGLIANZE NELLA SALUTE
E PROFESSIONE INFERMIERISTICA
Risorseecriticitàperl’equitàdelsistemasanitario
FrancoAngeli,Milano,
Iltestoprendeinconsiderazioneilruolodellaprofessioneinfermieri-
sticanellafaseattualeattraversatadaprofondicambiamentisocio-
economici.
Illavorosidivideindueparti.Nellaprimavengonopresiinesamei
sistemidiwelfare:modelli,evoluzioneecriticitàdell’organizzazione
dell’offertasanitaria.Iltemadelledisuguaglianzedellasaluteviene
presentatoapartiredalBeveridgeReportfinoaigiorninostri,alfine
dicontestualizzarelaquestionedell’equitàinsanità,ricercarnedefi-
nizioni,espressioni,ricaduteepossibiliimplicazioniperleprofessionisanitarie.Nellaseconda
partesientranellavorodiricercadivisofraanalisidellaletteraturaericercaetnografica,con
l’obiettivodiconoscerelapercezionedegliinfermieridelleiniquitàpresentinellasalute.
Capireevalutareilsapereinfermieristicointemadidisuguaglianzedellasalutesignificacon-
siderareinprimoluogoladimensionevalorialedellaprofessione,presenteneicodicideonto-
logiciprodottialivellointernazionaleeitaliano.Aquesteriflessionisièunitolostudiosul
campo,dovesiècercatalapresenzadiunachiavediletturaprofessionaledeibisogniassisten-
zialicheprendesseinconsiderazioneleproblematicheditiposocio-economico.Latestimo-
nianzadell’esperienzadialcuniinfermieriintervistatiinambitilavorativiterritoriali,olegata
associazionismoprofessionale,hacostruitounpercorsonarrativoindividualeecollettivo,fun-
zionalealladefinizionemiglioredell’oggettodellostudio.
Ilquadrofinaleharestituitoutilielementidiriflessioneincuiappareunasoggettivitàinfer-
mieristicaqualevalidostrumentoinfierinellalottaalledisuguaglianzenellasalute.
T.E.Arnkil,J.Sikkula
METODI DIALOGICI NEL LAVORO DI RETE
Erickson,Trento,
Tuttelepersonenasconoesimuovonoall’internodirelazioni,esonoquesterelazioniche
organizzanolavitaelapsichediogniuomo:partendodaquestosemplice–manient’affatto
banalenéscontato–presupposto,gliautoridelvolumetentano difocalizzarsisuciòchei
professionistidellarelazionediaiutocondividonoconlerelazioniquotidiane,individuando
questabasecomunenelprincipiodialogico.Assumendoladialogicitànoncomeunmetodoin
sensostrettomacomeunatteggiamento,unadisposizioneversol’Altrofondatasullarecipro-
cità,sullaparitàesulriconoscimentodellapolifoniaedell’intersoggettività,vengonodescrit-
teepromosselepraticherelazionalideiDialoghiApertiedeiDialoghisulFuturo,sperimentate
consuccessoincontestidiversi,dallapsicoterapiadigruppoaiServizisocialiealladidattica.
Ditaliapprocciilvolumefornisceunadettagliataseriediesempipraticiesuggerimentimeto-
dologiciperchéchiunqueoperinelcampodelleprofessionirelazionali–chesitrattidipsico-
terapeuti,operatorisociali,educatori,insegnantioricercatori–possaconfacilitàedefficacia
applicarlinelpropriolavoro,eperchéilsistemadiwelfareoccidentalepossadavvero,inun
futuroprossimo,diventarecosìcomeisoggettichetutelaerappresenta:inter-relazionale,
dialogico,responsivo.
C.Bruni,G.Devastato,E.Nocifora,
SERVIZIO SOCIALE E CRISI DELWELFARE
Maggioli,SantarcangelodiRomagna,
NellafasestoricacheilPaeseattraversaèsemprepiùevidenteladivaricazionefraibisognidei
cittadini,chesonocrescentiemutevoli,elerisorse,semprepiùscarse,chevengonoaccanto-
nateperlaspesasociale.Lacrisihacreatounasituazionedeltuttonuova,incuilalimitatezza
dellerisorseètaledarenderenecessariounripensamentoprofondodelsistemadiwelfare.La
scarsitàdirisorseimpone,infatti,diripensarecompletamentesiailsistemadelleprioritàsiai
modellidigestione,dalleregolediaccessoaiservizisinoaimodellidilegittimazionedegli
interventi.Inaltriterminiilsistemadiprotezionesocialedairischiedallascarsitànonva
smantellato,mavariqualificatoprofondamenteapartiredalmeccanismodigiustificazionee
dilegittimazionecheèall’originedellesuediverseformediintervento.Isistemidiwelfare
produconocoesionesocialeeintegrazione;perquestobisogna,soprattuttoinquestafasedi
crisi,farelesceltepiùopportuneperprodurreequitàegiustiziasociale.