Gli effetti della revisione dell'ISEE

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Gli effetti della revisione dell'ISEE

  1. 1. GLI EFFETTI DELLAREVISIONE DELL’ISEEDDL C4566 Delega al Governo per la riforma fiscale eassistenziale15/12/2011Franco Pesaresi
  2. 2. Introduzione: La legge delega per la riforma dell’ISEEIl comma 1, lett. a) dell’art.10 del Disegno di legge governativo n. C4566 relativo alla Delega alGoverno per la riforma fiscale e assistenziale così recita:“1. Nel rispetto dei vincoli di disciplina del bilancio, il Governo è delegato ad adottare, entro dueanni dalla data di entrata in vigore della presente legge, in conformità agli articoli 117, secondocomma, lettera m), e 118 della Costituzione, uno o più decreti legislativi che sono finalizzati, sulpresupposto della separazione del dovere fiscale da quello di assistenza sociale, alla riqualificazionee all’integrazione delle prestazioni socio-assistenziali in favore dei soggetti autenticamentebisognosi, al trasferimento ai livelli di governo più prossimi ai cittadini delle funzioni compatibilicon i princìpi di efficacia e adeguatezza, alla promozione dell’offerta sussidiaria di servizi da partedelle famiglie e delle organizzazioni con finalità sociali, secondo regolazioni definite in base aiseguenti principi e criteri direttivi:a) revisione degli indicatori della situazione economica equivalente, con particolareattenzione alla composizione del nucleo familiare.”L’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE) è stato introdotto nel nostroordinamento dall’art.1 del D.Lgs. 109/1998 allo scopo di individuare criteri unificati di valutazionedella situazione economica di coloro che richiedono prestazioni o servizi sociali o assistenziali nondestinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati nella misura o nel costo a determinatesituazioni economiche. L’ISEE è costituito da una componente reddituale (indicatore dellasituazione reddituale, ISR) e da una componente patrimoniale (indicatore della situazionepatrimoniale, ISP) ed è reso confrontabile per famiglie di diversa numerosità e caratteristichemediante l’uso di una scala di equivalenza (SE). L’ISR è composto dal reddito complessivo di tutti icomponenti il nucleo familiare e da un reddito derivante dal patrimonio mobiliare, al netto dellespese per l’affitto (fino a un massimo di 5.164 euro). L’ISP, che entra solo per il 20% nellaformazione dell’ISEE, è dato dalla somma del patrimonio immobiliare (considerato al valore ICI)del nucleo familiare, al netto della casa di abitazione se di proprietà (fino a un massimo di 51.646euro), e del patrimonio mobiliare, al netto di una franchigia di 15.494 euro. La scala di equivalenzaè un parametro che permette il confronto tra situazioni familiari diverse, tenuto conto delleeconomie di scala che derivano dalla convivenza e di alcune particolari condizioni del nucleofamiliare che comportano maggiori spese o disagi (presenza di persone con disabilità, nucleimonogenitore, entrambi genitori lavoratori). Nel corso del 2010 sono state sottoscritte 7,4 milioni didichiarazioni ISEE, 560.000 in più rispetto all’anno precedente, corrispondente ad a una crescitadell’8,2% (Ministero del lavoro e delle politiche sociali, 2011). Per quanto riguarda l’analisi intermini territoriali, l’area dove si concentra la popolazione ISEE è decisamente il Mezzogiorno. Laplatea dei beneficiari delle prestazioni erogate attraverso l’ISEE non può essere esclusivamenteidentificata con le famiglie in condizione di bisogno economico dato che l’ISEE è utilizzato ancheper stabilire la compartecipazione al costo di servizi a destinazione generale (prestazioni per ildiritto allo studio universitario e per gli asili nido). 1. Gli obiettiviL’Indicatore della Situazione Economica Equivalente (ISEE) è stato introdotto dal D.Lgs. 109/1998allo scopo di individuare criteri unificati di valutazione della situazione economica di coloro cherichiedono prestazioni assistenziali a condizioni agevolate.Il disegno di legge Delega sulla riforma dell’ISEE è sostanzialmente priva di indicazioni suicontenuti della delega stessa. Gli unici elementi che vengono forniti sono costituiti dalla volontà direvisionare: a) gli indicatori della situazione economica equivalente, 2
  3. 3. b) con particolare attenzione alla composizione del nucleo familiare, c) al fine di favorire i soggetti autenticamente bisognosi (questo riferimento è contenuto nella parte iniziale della delega).Occorre innanzitutto rilevare che la estrema genericità della proposta di legge delega contrasta conil dettato costituzionale che a questo proposito dispone che in caso di delega al Governo, ilParlamento indichi oltre all’oggetto e alla durata della stessa, anche i principi e i criteri direttivi daseguire. In questo caso sono del tutto mancanti proprio i principi e i criteri direttivi che definiscono icontenuti del successivo Decreto delegato.I pochi elementi contenuti nel testo del disegno di legge delega e i contenuti di altri documentigovernativi ci portano a ritenere, come verrà argomentato più avanti, che i possibili obiettivi deiproponenti possano essere i seguenti, tra loro non necessariamente coerenti: 1. Ridurre la spesa pubblica per l’assistenza; 2. Sostenere i nuclei familiari più numerosi; 3. Favorire i soggetti autenticamente bisognosi.Quale potrebbe essere l’impatto sulle famiglie e sulla spesa pubblica delle eventuali modificazionidell’Isee derivanti dalla legge delega? I paragrafi che seguono cercano di interpretare le possibilimodificazioni dell’Isee evidenziandone i probabili effetti, con particolare riferimento agli obiettiviidentificati. Ognuno dei prossimi tre paragrafi, infatti, é dedicato ad approfondire in che modoognuno tra gli obiettivi indicati sopra potrebbe essere tradotto in pratica e con quali conseguenze.La valutazione che segue ha scelto come punto di riferimento tutte le prestazioni che vengonoerogate dai comuni a favore di persone con disabilità e di anziani non autosufficienti. Gli effetti dicui si parla nel capitolo sono pertanto relativi solamente a questi servizi (sono qui escluse leprestazioni monetarie nazionali). Per la simulazione del sistema in vigore e di sue ipotetiche riformeci si è avvalsi di un modello di simulazione messo a punto dal Capp (Centro di Analisi dellePolitiche Pubbliche, Università di Modena e Reggio Emilia), che consente di simulare, su di undata-set campionario, le caratteristiche e gli effetti dei principali istituti nazionali di prelievo e dispesa sui bilanci delle famiglie italiane. Il data-set impiegato è l’indagine campionaria It-Silc(Statistics on income and living conditions) sui redditi e le condizioni di vita delle famiglie italiane,eseguita a cadenza annuale dallIstat. Assieme allindagine della Banca d’Italia sui bilanci dellefamiglie, quella It-Silc costituisce al momento attuale la fonte informativa più ricca e completa sulladistribuzione del reddito e della ricchezza tra le famiglie italiane. La versione qui impiegata è quella2005, che contiene informazioni sulle condizioni di vita e lavorative per lo stesso 2005, mentre iredditi si riferiscono al 2004. L’indagine raccoglie dettagliate informazioni sui diversi redditipercepiti da ciascun individuo e sulle sue caratteristiche personali e lavorative. Dall’universo dellefamiglie italiane (e quindi dal campione) sono escluse solo i senza fissa dimora e quelle tipologieche risiedono in istituzioni (militari, carcerati, ospiti di case di riposo, ecc). La popolazione da noiconsiderata ai fini Isee è quella dei disabili comprensiva degli anziani non autosufficienti secondo ladefinizione data dall’Istat nell’Indagine sulle condizioni di salute e il ricorso ai servizi sanitari,ossia le persone residenti in famiglia, di età non inferiore a 6 anni e che presentano almeno unagrave limitazione in una delle seguenti aree: confinamento a letto, su una sedia o in casa; difficoltàdi movimento; difficoltà nelle funzioni quotidiane; difficoltà nella comunicazione1. Va inoltrericordato che le nostre stime si riferiscono a valori Isee calcolati sulla popolazione intera dei disabili(comprensiva degli anziani non autosufficienti) e non su un sottoinsieme di questa, ipoteticamente1 L’indagine Istat di riferimento, relativa agli anni 2004 e 2005, stima in circa il 4,8% (pari a circa 2,6 milioni di individui) la quotadella popolazione complessiva (con 6 o più anni) che risulta disabile secondo la definizione ricordata sopra. La variabile “disabilità”,tratta dall’indagine Istat, è stata imputata alle unità campionarie dell’indagine It-Silc mediante una procedura di matching statistico.Nell’imputazione vengono rispettate le quote di disabili per classi di età e sesso, ponendo il vincolo che tutti gli individui chedichiarano di ricevere l’indennità di accompagnamento siano disabili. Ai fini del calcolo dell’Isee per tutti i soggetti disabili è statoattribuita la maggiorazione di 0,5 punti della scala di equivalenza dell’indicatore, sebbene la legge preveda che tale maggiorazionespetti solo a individui con handicap psicofisico permanente o di invalidità superiore al 66%. Tale attribuzione potrebbe averedeterminato una leggera sottostima dell’Isee della popolazione di riferimento. 3
  4. 4. interessata a presentare una dichiarazione sostitutiva unica. Nonostante tali limitazioni, lesimulazioni effettuate forniscono informazioni utili a conoscere la distribuzione dell’Isee deisoggetti con disabilità e a individuare le tipologie familiari che sarebbero potenzialmenteavvantaggiate o penalizzate da una revisione della normativa vigente. (Toso, 2010).2. La riduzione della spesa pubblica per l’assistenza2.1. La revisione degli indicatori della situazione economica equivalenteLa proposta di legge delega prevede la revisione degli indicatori dell’Isee. Gli indicatori dellasituazione economica, sulla base dell’art.2, commi 4 e 5 del D. Lgs. 31/3/1998 n. 109 e successivemodificazioni, sono due:  l’indicatore della situazione reddituale, ISR;  l’indicatore della situazione patrimoniale, ISP.Revisionare questi indicatori significa intervenire radicalmente negli elementi che determinano lasituazione economica di coloro che richiedono le prestazioni agevolate.2.2. La modificazione dell’indicatore della situazione reddituale (ISR) (ipotesi 1)L’indicatore della situazione reddituale (ISR) corrisponde al reddito complessivo ai fini IRPEF delrichiedente. Una sua modificazione, anche alla luce del passaggio della norma che prevede difavorire i soggetti autenticamente bisognosi, potrebbe significare valutare anche i redditifiscalmente non rilevanti (Cfr. Tab. 1) che oggi sono esclusi.Tab. 1 – I redditi fiscalmente non rilevantile pensioni di guerrale pensioni privilegiate ordinarie corrisposte ai militari di levale pensioni e le indennità, comprese le indennità di accompagnamento e assegni, erogate dal Ministerodell’interno ai ciechi civili, ai sordomuti e agli invalidi civilii sussidi a favore degli anzianile pensioni socialigli assegni socialile maggiorazioni socialile rendite Inail esclusivamente per invalidità o mortei contributi assistenziali localiSi tratta di un tema molto dibattuto. Molti enti locali e regioni ritengono che il mancato computodei redditi non soggetti a Irpef possa portare a risultati iniqui nella contribuzione degli assistiti. Aquesto proposito diverse regioni, nel tentativo di spostare l’attenzione verso il reddito disponibiledegli assistiti, hanno approvato delle norme, all’interno dell’ISEE o a fianco di esso, affinché sitenga conto in un qualche modo anche di redditi non fiscalmente rilevanti.Metà delle regioni sono intervenute esplicitamente soprattutto con riferimento alle rette per leprestazioni socio-sanitarie per anziani non autosufficienti e per persone disabili gravi. Le dueprovince autonome e la Valle d’Aosta hanno modificato l’ISEE in questo senso mentre altre 7regioni (Abruzzo, Calabria, Campania, Puglia, Sicilia, Toscana, Veneto) hanno precisato che, al dilà dell’ISEE, i redditi non fiscalmente rilevanti vanno considerati nella determinazione delle rette(Cfr. Tab.2). In molte altre regioni la prassi è la stessa anche se non risulta che sia stata codificata.Anzi, spesso sono proprio i redditi fiscalmente non rilevanti come l’indennità di accompagnamentoche vengono utilizzati prioritariamente per il pagamento della retta residenziale.Anche tra gli studiosi prevale l’idea della inadeguatezza della considerazione del reddito lordopreferendo al suo posto una misura che si avvicini il più possibile al reddito disponibile e cioè un 4
  5. 5. reddito al netto delle imposte personali e inclusivo dei trasferimenti monetari operati dal sistema diwelfare (Bosi, Guerra, 2008).Tab. 2 – La valutazione dei redditi non fiscalmente rilevanti e la determinazione delle rette. Regioni Valutazione dei redditi non fiscalmente rilevantiAbruzzo L’ISEE non si modifica ma per la determinazione delle rette di strutture residenziali e semiresidenziali si tiene conto del reddito netto disponibile dell’assistito, compresi i redditi non fiscalmente rilevanti.Bolzano Il “Valore della Situazione Economica” VSE (che sostituisce l’ISEE) tiene conto dei contributi assistenziali ricevuti dalle famiglie (al 50%) e delle spese familiari per tasse, spese mediche, tasse scolastiche e rette.Calabria L’ISEE non si modifica ma per la determinazione delle rette delle RSA si tiene conto dei redditi non fiscalmente rilevanti.Campania copertura della retta residenziale: per la determinazione del reddito e per la copertura della retta si considerano tutti i redditi compresi quelli non fiscalmente rilevanti.Puglia Si considerano tutti i redditi dell’assistito, compresi quelli non fiscalmente rilevanti.Sardegna Per il sostegno economico alle persone e alle famiglie in condizione di grave deprivazione economica oltre all’ISEE si valutano anche i redditi esenti IRPEF.Sicilia Per la determinazione delle rette residenziali si considerano anche i redditi non fiscalmente rilevanti.Toscana Solo per l’assistenza residenziale: si valuta l’ISEE del solo beneficiario a cui si aggiungono le indennità di natura previdenziale e assistenziale percepite.Trento L’”Indicatore della situazione Economica Familiare” ICEF (che sostituisce l’ISEE) fa riferimento al reddito disponibile (e quindi tiene conto dei redditi non fiscalmente rilevanti).V. d’Aosta L’IRSEE (che sostituisce l’ISEE) tiene conto dei redditi non fiscalmente rilevanti.Veneto Per la determinazione delle rette residenziali si considera anche l’indennità di accompagnamento.Altre Nella valutazione dei redditi si tiene conto di quelli fiscalmente rilevanti.regioniFonte: bibliografia.Pertanto, l’ipotesi di impatto che valutiamo è quella di considerare ai fini del calcolo dell’Isee ilconcetto di reddito disponibile anziché di reddito Irpef. Questo comporta l’inclusione ai fini Iseeanche di prestazioni monetarie come le pensioni assistenziali o l’indennità di accompagnamento(Cfr. Tab.1) che pur esenti di imposta, contribuiscono a determinare la disponibilità economicacomplessiva dell’individuo e per contro comporta l’esclusione dell’imposta pagata.Non è facile valutare l’impatto economico della modificazione dell’Indicatore della situazionereddituale (ISR) in direzione del reddito disponibile, così come per le altre ipotesi. Troppe levariabili e per contro pochi i dati a disposizione per poter fare delle ipotesi supportate da basirigorose. Quello che si può fornire è un esercizio matematico molto soggettivo che può soloesprimere delle linee tendenziali.L’assistenza domiciliare sociale ad anziani e persone disabili, a differenza dell’ADI, prevede unacompartecipazione alla spesa che nei suoi valori complessivi vede oggi dei ricavi comunali pari acirca il 10-15% del costo complessivo. Sulla base di questi elementi e dei contenuti delle successivetab.3 e 4 si ipotizza una maggiore compartecipazione annua alla spesa a carico delle famiglie di €1.160.000 circa (in conseguenza dell’aumento della maggioranza (58%) delle dichiarazioni Isee).Per quel che riguarda l’assistenza diurna e semiresidenziale, tenuto conto che gli aumenti e leriduzioni attese sono in grado di modificare solo alcuni decili degli individui, la maggior spesa perle famiglie viene prevista in 5.440.000 euro annui dato che per alcune di loro potrebbe scattare unaquota di compartecipazione più elevata. 5
  6. 6. Ancora più complicata è la valutazione dell’impatto economico nell’assistenza residenziale. Siritiene innanzitutto che l’impatto quasi esclusivo ricada sull’assistenza residenziale alle personedisabili dato che per quella riservata agli anziani l’impatto sia molto contenuto dato che giàattualmente si tiene conto nella gran parte dei casi del reddito disponibile per definire le rette dicompartecipazione. In questo senso si ritiene che possa prevedersi che una quota di assistiti possavedersi gravare di una fascia di compartecipazione più elevata così da determinare un maggioronere a carico degli assistiti di circa 3.916.000 euro. La revisione dell’Isee impatterebbe anche conla gestione dei ticket sanitari dato che in alcune regioni viene utilizzato per selezionare i beneficiaridelle esenzioni. Tenendo conto del numero di dichiarazioni Isee presentate per il ticket sanitario(651.000), della distribuzione delle modificazioni previste nella tab. 4 e del costo medio del ticketsanitario (34 euro) si ipotizza un maggior costo a carico degli assistiti di 1.129.000 euro.Nel complesso si tratterebbero di 11.645.000 euro in più a carico degli assistiti. I beneficiari diquesta maggior entrata sarebbero i comuni per 10.516.000 euro e le ASL per 1.129.000 euro.Tutto questo nell’ipotesi che tutto il resto rimanga a regolamentazione invariata. Cosa del tuttoimprobabile dato che è invece prevedibile che di fronte ad una modificazione della normativasull’Isee anche le regioni ed i Comuni vadano ad una revisione delle norme di accesso ecompartecipazione ai servizi.2.3. La revisione dell’indicatore della situazione patrimoniale (ISP) (Ipotesi 2)Modificare l’indicatore della situazione patrimoniale (ISP) significa valutare in modo diverso ilpatrimonio mobiliare e immobiliare.Già una regione ed una provincia autonoma si sono mosse in questa direzione riducendo il peso delpatrimonio nella determinazione dell’ISEE. La letteratura si muove invece in direzione opposta.Alcuni autori (Baldini et al, 2000; Cappellini et al, 2011; IRS, 2011; Toso, 2010) suggerisconoinfatti di ridurre o di eliminare l’importo delle franchigie patrimoniali al fine di attenuare ladiscriminazione attualmente presente a sfavore di chi non possiede alcuna forma di ricchezza.Tenendo conto della possibile direzione della Delega esplicitata nel successivo paragrafo 4(“favorire i soggetti autenticamente bisognosi”) l’ipotesi su cui lavorare è dunque quella di farcrescere il peso del patrimonio seguendo le proposte prevalenti presenti in letteratura.Per questo, la seconda ipotesi della nostra simulazione consisterà nel tentativo di valutare gli effettidi una modificazione dell’ISP che partendo dall’ipotesi del reddito familiare disponibile sopprimadel tutto le franchigie patrimoniali e preveda la riduzione del coefficiente che redditualizza ilpatrimonio dal 20% al 10%.In base agli stessi criteri evidenziati nel precedente paragrafo 2.2, per l’assistenza domiciliaresociale ad anziani e persone disabili si stima una maggiore compartecipazione annua alla spesa acarico delle famiglie di € 2.160.000 dato che si prevede un aumento del reddito nel 67% delledichiarazioni Isee. Per quel che riguarda l’assistenza diurna e semiresidenziale, tenuto conto che gliaumenti e le riduzioni attese sono in grado di modificare solo alcuni decili degli individui, lamaggior spesa per le famiglie viene prevista in 10.200.000 euro annui dato che per diverse di loropotrebbe scattare una quota di compartecipazione più elevata. La residenzialità per le personedisabili vedrà una quota di assistiti aumentare la propria fascia di compartecipazione così dadeterminare un maggior onere a carico degli assistiti di circa 7.446.000 euro. La revisione dell’Iseeimpatterebbe anche con la gestione dei ticket sanitari determinando un maggior costo stimato acarico degli assistiti di 2.244.000 euro.Nel complesso si tratterebbero di 22.050.000 euro in più a carico degli assistiti. I beneficiari diquesta maggior entrata sarebbero i comuni per 19.806.000 euro e le ASL per 2.244.000 euro. 6
  7. 7. 2.4. Revisione della composizione del nucleo familiare (ipotesi 3)La normativa in vigore stabilisce espressamente che “la valutazione della situazione economicadel richiedente è determinata con riferimento alle informazioni relative al nucleo familiare diappartenenza” (art. 2 D. Lgs. 109/1998). Lo stesso articolo specifica che “fanno parte del nucleofamiliare i soggetti componenti la famiglia anagrafica”. Per particolari prestazioni gli enti erogatoripossono assumere come unità di riferimento una composizione del nucleo familiare estrattanellambito dei soggetti componenti la famiglia anagrafica.Le stesse norme sull’ISEE prevedono, inoltre, l’emanazione di un successivo decreto, previa intesacon la Conferenza Unificata, che permetterà alle persone con disabilità gravi e anziani nonautosufficienti di evidenziare il reddito ISEE del solo assistito, seppur con dei limiti stabiliti dallostesso decreto, e per le sole prestazioni sociali agevolate assicurate nell’ambito di percorsiassistenziali integrati di natura sociosanitaria. Lo stesso decreto, dovrà essere adottato al fine difavorire la permanenza dellassistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di evidenziare lasituazione economica del solo assistito, anche in relazione alle modalità di contribuzione al costodella prestazione. E’ importante sottolineare che la norma che definisce i contenuti del futurodecreto accenna anche alle modalità di contribuzione al costo della prestazione ma al fine difavorire la permanenza dellassistito presso il nucleo familiare di appartenenza. In base allainterpretazione letterale le norme appena citate potrebbero essere applicate all’assistenzadomiciliare e a quella semiresidenziale ma non a quella residenziale.A distanza di oltre dieci anni il decreto attuativo non è mai stato approvato e questo ha prodotto unlungo dibattito ed una serie di incertezze interpretative. Infatti, si sono registrati numerosi interventidi associazioni operanti nel settore della disabilità che ritengono la norma già precettiva edoperativa e chiedono quindi di considerare il solo soggetto destinatario della prestazione comenucleo familiare di riferimento ai fini dell’Isee. Questi orientamenti si vanno diffondendo sostenutianche dalla legittima necessità di alleggerire il peso economico assistenziale che grava sullefamiglie.In realtà la legge sull’ISEE, al di là della norma appena citata e riferita evidentemente allaassistenza domiciliare e semiresidenziale, non si preoccupa di individuare le modalità di definizionedell’ammontare della partecipazione al costo del servizio da parte dell’utenza né di identificare suchi debba ricadere tale onere. Fornisce invece una metodologia per “la valutazione della situazioneeconomica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate anche se quasi tutti ne hanno trattola conclusione – logica per la verità – che si valuta il reddito di chi poi è tenuto a partecipare allaspesa del servizio. In realtà, l’art 8, comma 3 lettera l) della legge 328/2000 affida alle Regioni ilcompito di determinare i criteri per il concorso da parte degli utenti al costo delle prestazioni. Sonopertanto due i livelli di regolazione: uno è quello della valutazione della situazione economica aifini dell’accesso al servizio che è definito dalla legge sull’ISEE mentre l’altro è quello relativo allaapprovazione dei criteri per la partecipazione alla spesa che vengono invece definiti dalle regioni.La considerazione della situazione economica del solo assistito favorirebbe il beneficiario, laddoveè verosimile che l’eventuale nucleo di appartenenza delle persone disabili sia costituita da genitoriin attività ma può esserlo anche nel caso degli anziani nel caso in cui convivano con i figli adulti.E’ chiaro quindi che il rispetto di questa forma di deroga comporterebbe molto probabilmente unaggravio di costi per gli enti erogatori (Ricci, 2004) ed una riduzione degli oneri familiari che sonomolto onerosi nel caso dell’assistenza residenziale. L’argomento, peraltro, si presta anche ad altreconsiderazioni. Se si valuta la condizione economica soltanto della persona e non dei suoi familiariconviventi, si ottiene l’effetto distorto di dover applicare la stessa contribuzione a utenti che sonoin condizioni radicalmente diverse. Ad esempio due anziani con identico scarso reddito personale,ma dei quali: il primo viva solo e non abbia rete familiare che possa sostenerlo; il secondo viva con altri parenti che possiedono mezzi economici anche rilevanti;dovrebbero essere valutati con identica condizione economica. 7
  8. 8. Su questi argomenti si è registrato un significativo contenzioso amministrativo che ha riguardatosoprattutto la partecipazione alla spesa delle persone disabili. Limitandoci agli ultimi 5 anni lesentenze relative alla partecipazione alla spesa di soggetti disabili collocati in strutture residenzialisono state ben 20 e in larga maggioranza hanno sostenuto la tesi che per la valutazione del reddito eper la determinazione delle rette si debba considerare il solo reddito dell’assistito (Cfr. Tab.3).Tab. 3 -Sentenze sulla partecipazione alla spesa di disabili in strutture residenziali (esclusianziani n.a.) (2007-2011) Tribunale n. Sintesi decisione sentenzaConsiglio di 5185/2011 Confermata la sentenza TAR Brescia n. 14880/2010 del Tar Lombardia Milano.StatoConsiglio di 1607/2011 Con legge regionale i parenti civilmente obbligati possono partecipare alla spesa per leStato rette ma non per disabili e anziani non autosufficienti. I regolamenti comunali dovrebbero tener conto delle indicazioni del D. Lgs 109/98Consiglio di 551/2011 Confermata la sentenza TAR Brescia n. 1470/2011StatoTar 1738/2011 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia. L’obbligo alimentareLombardia può essere richiesto solo dall’assistito.MilanoTar 1424/2011 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.LombardiaMilanoTar 933/2011 I soggetti civilmente obbligati possono essere chiamati a partecipare alla spesa.LombardiaBresciaTar 932/2011 I soggetti civilmente obbligati possono essere chiamati a partecipare alla spesa.LombardiaBresciaTar 362/2011 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia. Per il pagamentoLombardia della retta deve essere utilizzata anche l’indennità di accompagnamento ma all’assistitoMilano deve rimanere una somma.Tar 1586/2010 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia. Per il pagamentoLombardia della retta deve essere utilizzata anche l’indennità di accompagnamento ma all’assistitoMilano deve rimanere una somma pari al 50% del reddito minimo di inserimento.Tar 1583/2010 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.LombardiaMilanoTar 1582/2010 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia. Per il pagamentoLombardia della retta deve essere utilizzata anche l’invalidità civile ma all’assistito deve rimanere unaMilano somma pari al 50% del reddito minimo di inserimento.Tar 1581/2010 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia. Per il pagamentoLombardia della retta deve essere utilizzata anche l’indennità di accompagnamento ma all’assistitoMilano deve rimanere una somma pari al 50% del reddito minimo di inserimento.Tar 1488/2010 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.LombardiaMilanoTar 1486/2010 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.LombardiaMilanoTar 18/2010 Si assume in via prioritaria il reddito (compresa pensione di invalidità e indennità diLombardia accompagnamento) del soggetto ricoverato – autonomo e separato – il quale è recuperatoBrescia per intero qualora l’importo della retta sia superiore”. Parimenti logico è il concorso del nucleo d’origine alla spesa, purché tuttavia il soggetto diversamente abile sia considerato parte integrante di esso.Tar 1470/2009 “Si assume in via prioritaria il reddito (compresa pensione di invalidità e indennità diLombardia accompagnamento) del soggetto ricoverato – autonomo e separato – il quale è recuperatoBrescia per intero qualora l’importo della retta sia superiore” (Salva la franchigia per le piccole spese). “Parimenti logico è il concorso del nucleo d’origine alla spesa, purché tuttavia il 8
  9. 9. soggetto diversamente abile sia considerato parte integrante di esso.Tar Toscana 2535/2008 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.FirenzeTar 350/2008 Si assume in via prioritaria il reddito (compresa pensione di invalidità e indennità diLombardia accompagnamento) del soggetto ricoverato – autonomo e separato – il quale è recuperatoBrescia per intero qualora l’importo della retta sia superiore”. Parimenti logico è il concorso del nucleo d’origine alla spesa, purché tuttavia il soggetto diversamente abile sia considerato parte integrante di esso.Tar 291/2008 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.LombardiaMilanoTar Toscana 174/2008 La compartecipazione spetta al solo assistito e non alla sua famiglia.LuccaDiverso invece il contenzioso amministrativo relativo agli anziani non autosufficienti collocati instrutture residenziali. Negli ultimi 5 anni si sono registrate solo 6 sentenze e tutte le sentenze, tranneuna, hanno ritenuto legittimo che i familiari dell’assistito venissero chiamati a partecipare alla spesaper la retta in caso di bisogno2 (Cfr. Tab. 4).Tab. 4 - Sentenze sulla partecipazione alla spesa degli anziani n.a. in strutture residenziali(2007-2011) Tribunale n. Sintesi decisione sentenzaTar Veneto 950/2011 Per la retta alberghiera vanno considerati solo i redditi dell’assistito.Tar Lombardia 938/2011 I soggetti civilmente obbligati possono essere chiamati a partecipare allaBrescia spesa.Tar Lombardia 936/2011 I soggetti civilmente obbligati possono essere chiamati a partecipare allaBrescia spesa.Tar Toscana 744/2010 I familiari dell’assistito possono essere chiamati, in caso di bisogno, aFirenze partecipare al pagamento della retta. Per la retta, si considerano anche i redditi non fiscalmente rilevanti dell’assistito.Tar Toscana 588/2010 I familiari dell’assistito possono essere chiamati, in caso di bisogno, aFirenze partecipare al pagamento della retta.Tar Toscana 1409/2009 I familiari dell’assistito possono essere chiamati, in caso di bisogno, aFirenze partecipare al pagamento della retta.In questo quadro, le regioni hanno previsto con larghissima maggioranza di valutare il redditodell’assistito e della sua famiglia considerando anche il reddito dei familiari per il pagamento dellaeventuale quota di partecipazione alla spesa. Un quota minoritaria ma significativa di regioni pari acirca un terzo (Calabria, Lazio, Molise, Piemonte, Puglia e Sicilia) ha previsto che sia il soloassistito, se disabile o anziano non autosufficiente, a pagare la retta nei limiti delle risorsedisponibili proprie (Cfr. Tab. 5). A queste regioni si deve aggiungere anche il Veneto che haprevisto la stessa disposizione ma solo per le persone con disabilità grave (Pesaresi, 2011).2 Ovviamente a queste sentenze presentate a titolo esemplificativo si aggiungono quelle relative alla partecipazione alla spesa daparte dell’utente che usufruisce di servizi domiciliari e semiresidenziali. 9
  10. 10. Tab. 5 – Valutazione del reddito e partecipazione alla spesa nelle regioni valutazione del reddito e pagamento della retta Regioni Nucleo familiare Solo l’assistitoAbruzzo Isee del nucleo familiare. Servizi domiciliari: si può considerare il solo disabile grave (escluso il minore) o l’anziano n.a.. Ma non è del tutto chiaro.Bolzano No ISEE. Nucleo familiare ristretto.Calabria ISEE familiare . RSA: Paga solo l’assistito. Calcolo reddito con ISEE solo a richiesta dell’assistito.Campania Quota di compartecipazione corrisposta dall’utente e, se necessario, dai parenti obbligati (CC 433).Emilia pagamento a carico dell’assistito e dei parenti obbligati aiRomagna sensi del Codice Civile.Friuli Isee del nucleo familiare. Quota di compartecipazione corrisposta dall’utente e, se necessario, dai parenti obbligati (CC 433).Lazio Altre prestazioni per anziani: reddito dell’assistito e ISEE e pagamento solo dell’anziano coniuge non autosufficiente e disabile graveLiguria Isee del nucleo familiareLombardia Partecipano al pagamento della retta anche i soggetti civilmente obbligati.Marche Quota di compartecipazione corrisposta dall’utente e, se necessario, dai parenti obbligati (CC 433).Molise Nucleo familiare. Anziani e disabili parzialmente o totalmente non autosufficienti.Piemonte Nucleo familiare. ISEE del solo anziano non autosufficiente beneficiario. La retta è pagata dal solo assistito e, se necessario, dall’ente gestore.Puglia Anziani non autosufficienti, qualora più favorevole. Il resto è pagato dall’ambito sociale.Sardegna Isee del nucleo familiare.Sicilia Nucleo familiare Disabili e Anziani non autosufficienti, se richiesto.Toscana ISEE separato del beneficiario e degli eventuali altri Prestazioni di tipo semiresidenziale obbligati. Se il reddito non è sufficiente si passa a e domiciliare. valutare l’ISEE degli altri. Quota di compartecipazione corrisposta dall’utente e, se necessario, dai parenti obbligati (CC 433).Trento Quota di compartecipazione corrisposta dall’utente e, se necessario, dai parenti obbligati (CC 433).Umbria Quota di compartecipazione corrisposta dall’utente e, se Solo per i servizi domiciliari: si può necessario, dai parenti obbligati (CC 433). valutare l’Isee del solo richiedente se disabile o anziano non autosuff.Valle IRSSE del nucleo familiared’Aosta anagraficoVeneto Isee del nucleo familiare Redditi del solo beneficiario se disabile.Fonte: Bibliografia. 10
  11. 11. Va infine precisato che in realtà la legge sull’ISEE non si preoccupa di individuare le modalità didefinizione dell’ammontare della partecipazione al costo del servizio da parte dell’utenza né diidentificare su chi debba ricadere tale onere. Fornisce invece una metodologia per la valutazionedella situazione economica di coloro che richiedono prestazioni sociali agevolate anche se quasitutti ne hanno tratto la conclusione – logica per la verità – che si valuta il reddito di chi poi è tenutoa partecipare alla spesa del servizio. In realtà, l’art 8, comma 3 lettera l) della legge 328/2000 affidaalle Regioni il compito di determinare i criteri per il concorso da parte degli utenti al costo delleprestazioni. Sono pertanto due i livelli di regolazione: uno è quello della valutazione dellasituazione economica ai fini dell’accesso al servizio che è definito dalla legge sull’ISEE mentrel’altro è quello relativo alla approvazione dei criteri per la partecipazione alla spesa che vengonoinvece definiti dalle regioni.Pertanto, modificare la composizione del nucleo familiare in applicazione della Legge Delegapotrebbe significare affrontare il tema della composizione del nucleo di riferimento per il calcolodei redditi prevedendo il solo beneficiario nel caso di prestazioni sociosanitarie rivolte a personecon disabilità gravi e ad anziani non autosufficienti.In questo caso, utilizzando sempre i criteri illustrati nel paragrafo 2.2, per l’assistenza domiciliaresociale ad anziani e persone disabili si stima una riduzione degli oneri personali dell’assistito pari a580.000 euro dato che si prevede una riduzione dell’Isee nella maggioranza (54%) dei casi. Per quelche riguarda l’assistenza diurna e semiresidenziale è attesa una riduzione degli oneri a carico degliassistiti di circa 2.720.000 euro. Per quel che riguarda la residenzialità per le persone disabili sistima che gli oneri personali si dovrebbero ridurre a circa 1.958.000 euro. Sul fronte dei ticketsanitari l’impatto economico è pari a quello dell’ipotesi 1 dato che i ticket sanitari non rientrano trale ipotesi di assistenza di cui all’art. 2 D. Lgs. 109/1998 per cui si può prevedere, in deroga, unnucleo familiare costituito dal solo assistito.Nel complesso si tratterebbe di una riduzione di 4.129.000 euro a favore degli assistiti. Pertanto, icomuni dovrebbero farsi carico di una maggiore spesa di 5.258.000 euro mentre le ASLcontinuerebbero a beneficiare di una maggiore entrata di 1.129.000 euro.2.5. Gli effetti sulla spesa pubblica della modifica degli indicatori ISEEL’obiettivo principale della proposta di Legge delega è quello di migliorare in modo significativo ilbilancio pubblico statale con minori spese o maggiori entrate. Non a caso l’art. 11 della citataproposta di Legge delega afferma che dall’attuazione della legge si attendono, sia per l’eliminazioneo la riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale e sia per il riordino della spesasociale, effetti positivi, ai fini dell’indebitamento netto, non inferiori a 4 miliardi di euro per il 2013e a 20 miliardi di euro a decorrere dall’anno 2014. Da questo punto di vista la revisione degliindicatori della situazione economica equivalente non porta alcun beneficio al bilancio dello Stato.Fra le ipotesi che abbiamo valutato la seconda è in grado di garantire le maggiori entrate ma essesarebbero di modesta entità (19,8 milioni di euro) e di competenza dei comuni italiani e non delloStato. Ad essere generosi si potrebbe valutare come competenza statale la maggiore entrata relativaall’Isee applicato ai ticket sanitari in alcune regioni italiane ma la relativa entrata (1,1 milioni dieuro) corrisponderebbe solo allo 0,006% dell’obiettivo finanziario statale che la legge si propone diraggiungere.Quanto all’ipotesi di raggiungere per questa via nazionale la riduzione del numero degli assistiti edun aumento delle quote di partecipazione alla spesa da parte degli utenti si rammenti che laCostituzione e la L. 328 hanno affidato a regioni (e comuni) la competenza a stabilire le norme perl’accesso e la compartecipazione ai servizi (le soglie di esenzione e la graduazione dellacompartecipazione). E’ da queste decisioni che derivano le maggiori o le minori entrate degli entilocali e non dagli eventuali contenuti della legge delega che può definire solo come valutare ilreddito. L’Isee, in definitiva, è solo uno strumento applicato alle norme di accesso e partecipazionealla spesa che vengono decise a livello locale. La Legge Delega non può intervenire, per il vincolo 11
  12. 12. Costituzionale, sulle norme di accesso ai servizi locali. Per cui anche questa ipotesi è priva difondamento.In definitiva si può affermare che la revisione degli indicatori della situazione economicaequivalente applicata agli anziani non autosufficienti e alle persone con disabilità gravi nondetermina una riduzione della spesa pubblica statale.3. Il sostegno dei nuclei familiari numerosi3.1.Revisione della scala di equivalenza dell’ISEE (ipotesi 4)Un’altra ipotesi di revisione è quella relativa alla scala di equivalenza. L’ipotesi è contenuta nellabozza di Piano nazionale per la famiglia elaborato dall’Osservatorio nazionale sulla famiglia (2011)per conto del Ministero delle politiche per la famiglia. Si legge nel documento che l’attuale scala diequivalenza è sottostimata e questo può provocare situazioni d’iniquità soprattutto per famiglie contanti componenti e anche in presenza di situazioni di disabilità e non autosufficienza. La bozza diPiano per la famiglia si propone di individuare la situazione economica della famiglia nel modo piùoggettivo possibile in coerenza con i dati statistici che fotografano la realtà attuale, con particolareriguardo ai figli e alle situazioni di non autosufficienza. La bozza di Piano conclude con lapresentazione della nuova scala di equivalenza che viene ripresa da quella utilizzata dal comune diParma e che nel linguaggio tecnico ha assunto la denominazione di “quoziente Parma” (Cfr. Tab.2).L’idea di arrivare ad una nuova scala di equivalenza che permetta di individuare la situazioneeconomica della famiglia nel modo più oggettivo possibile in coerenza con i dati statistici chefotografano la realtà attuale, appare molto corretta. In effetti, l’attuale scala di equivalenza Isee si basa per il numero dei componenti familiari su stime effettuate con riferimento a dati di oltre venti anni fa e per quel che riguarda i valori delle maggiorazioni si basa su parametri privi di ogni evidenza empirica (Cerea, 2011). Si rammenta infatti che i parametri riferibili al numero dei componenti riprendono i risultati delle stime a suo tempo effettuate da Giuseppe Carbonaro nel 1985 nell’ambito del Rapporto sulla povertà mentre tutti gli altri valori sulle maggiorazioni della scala sono il frutto di congetture che riprendono una lontana sperimentazione applicata al diritto allo studio presso l’università di Trento che aveva peraltro stabilito in modo arbitrario tali valori (Cerea, 2011). In questi ultimi venti anni sono cambiati i redditi e le abitudini di spesa delle famiglie italiane per cui l’attuale scala di equivalenza potrebbe non essere più rappresentativa dei valori e delle economie di scala realizzabili all’interno della famiglia. Tutto questo porta ad affermare l’opportunità di un lavoro di aggiornamento dei parametri individuati per la definizione della scala di equivalenza. Un lavoro rigoroso ed oggettivo che metta in condizione il decisore politico di approvare una scala di equivalenza davvero rappresentativa dei consumi essenziali familiari in relazione alla diversa composizione (numero dei figli, persone disabili, ecc.) delle famiglie stesse. La seconda parte delle proposte della bozza di Piano nazionale per la famiglia non è conseguente con la prima parte laddove propone, senza alcuno studio a supporto, una nuova scala di equivalenza che riprende quella applicata dal comune di Parma (Cfr. Tab.6). La nuova scala, rispetto all’attuale, mira ad accrescere i valori dei parametri per le famiglie con un maggior numero di componenti arrivando a soglie molto vicine a quelle che caratterizzano le scale di equivalenza dei paesi in via di sviluppo (si veda la scala di equivalenza utilizzata dallo Sri Lanka nella tab.2) che hanno modelli di consumo e di reddito molto diversi dai nostri. Ma, aspetto ancora più importante, l’intervento correttivo proposto si basa su una valutazione politica discrezionale e non su studi scientifici rigorosi che supportino tale scelta. Nel loro complesso, le modificazioni dei coefficienti della scala di equivalenza che si propone di adottare non riflettono il costo aggiuntivo che l’una o l’altra delle situazioni di disagio individuate comportano per il nucleo familiare, ma 12
  13. 13. sono definite in modo arbitrario (Guerra, 2010). Fatta salva la scelta politica, la misura dellatraduzione di tale scelta appare inadeguata.Per evitare distorsioni ed iniquità la scelta della scala di equivalenza non può essere politica; deveessere una scelta tecnica basata sui modelli di consumo e di reddito delle famiglie italiane inrelazione alla loro composizione. E’ pertanto opportuno avviare un processo di analisi e di propostaper arrivare in modo rigoroso all’aggiornamento della scala di equivalenza dell’Isee.Tab. 6 – Confronto fra diverse scale di equivalenzaComponenti ISEE Proposta Quoziente OECD USA UK Sri Lanka Piano Famiglia Parma (Orshansky) (CSO/DSS) (Deaton) 1 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 2 1,57 1,60 1,57 1,70 1,26 1,52 1,87 3 2,04 2,20 2,17 2,20 1,51 1,93 2,69 4 2,46 2,80 2,87 2,70 1,89 2,30 3,48 5 2,85 3,60 3,64 3,20 2,23 2,63 4,26 6 3,20 4,40 4,44 7 3,55 5,20 5,24 8 3,90 6,00 6,04Maggiorazioni ISEE: Maggiorazioni Piano Famiglia:0,35 per ogni ulteriore componente; 0,60 per ogni adulto in più;0,2 in caso di presenza di figli minori e di un solo genitore; 0,8 per ogni figlio a carico fino a 26 anni;0,5 in caso di presenza di disabile grave; 1,2 in caso di presenza di disabile grave;0,2 per nuclei con figli dove entrambi i genitori lavorano. 1,0 in caso di vedovanza 0,4 in presenza di monogenitorialità.Fonte: Cerea (2011) modificato. 3.2. Gli effetti della revisione della scala di equivalenzaGli effetti economici della revisione della scala di equivalenza non sono calcolabili per mancanzadi dati disaggregati ma se volessimo legarci alla formulazione del “quoziente Parma” dovremmoaffermare che l’impatto economico sarebbe pari a zero. Infatti, per esplicita affermazione deiregolamenti del Comune di Parma, l’adozione di tale strumento non è finalizzato ad unampliamento della platea dei beneficiari di prestazioni a condizioni agevolate ma ad una diversagraduazione di priorità che privilegi per l’appunto le famiglie numerose. Il risultato sarebbe quindiquello di un eventuale inserimento di alcune famiglie fra quelle dei beneficiari e l’esclusione di altresenza determinare una modificazione della spesa.In questo quadro, a beneficiare della modificazione sarebbero soprattutto le famiglie di almeno 4componenti, le famiglie con figli e quelle con persone con disabilità gravi.In questa ipotesi, l’obiettivo di sostenere le famiglie numerose viene obiettivamente perseguito maal costo di determinare squilibri ed iniquità nella valutazione dei redditi di tutta la popolazione conil rischio di determinare l’esclusione dall’accesso a condizioni privilegiate di famiglie di minordimensione e maggior bisogno.Il sostegno delle famiglie numerose può essere perseguito, più correttamente, rivedendo la scala diequivalenza sulla base di un aggiornato studio statistico sui modelli di consumo delle famiglieitaliane in relazione alla loro composizione e non sulla base di valutazioni discrezionali. 13
  14. 14. 4. Il sostegno dei soggetti autenticamente bisognosiTra gli obiettivi del disegno di legge delega sull’assistenza vi è quello di “favorire i soggettiautenticamente bisognosi”. L’applicazione dell’obiettivo potrebbe significare che il Governointenderebbe: modificare il sistema di valutazione del reddito inserendo anche i redditi fiscalmente non rilevanti per tener conto di tutte le entrate effettive degli assistiti al fine di evitare iniquità; valutare i redditi del nucleo familiare e non solo del singolo assistito per evitare che gli enti pubblici sostengano persone le cui famiglie conviventi dispongano di elevate risorse; assegnare un peso maggiore al patrimonio per sostenere i ceti più svantaggiati.Questa parte del Disegno di Legge Delega, comunque, non ci propone ulteriori ipotesi di riformama semmai possibili indirizzi attuativi di riforma di cui abbiamo tenuto conto nelle nostresimulazioni.Quali sarebbero gli effetti delle varie ipotesi di riforma sugli assistiti? Sarebbero privilegiati i“soggetti autenticamente bisognosi”?4.1. Gli effetti sui beneficiari della revisione dell’indicatore della situazione reddituale (ISR) in favore del reddito disponibile (ipotesi 1)Non è possibile fare una stima dell’impatto sulla distribuzione personale del reddito degli utentidelle eventuali modificazioni dell’Isee per mancanza di dati disaggregati sui beneficiari delleprestazioni agevolate ciononostante è possibile identificare delle tendenze e in qualche caso letipologie familiari che sarebbero potenzialmente avvantaggiate o penalizzate da una revisione dellanormativa vigente.Passare al reddito disponibile dovrebbe comportare un aumento del reddito ISEE rilevabile peròsolo dalla mediana e non dal valore medio (la mediana delle certificazioni Isee degli adulti disabili edegli anziani dovrebbe passare da 8.732 euro a 9.950, + 13,9%). A parità di condizioni di accessoquesto dovrebbe determinare una riduzione delle persone disabili o degli anziani nonautosufficienti ammessi all’esenzione totale perché la quota di coloro che hanno certificato un Iseeinferiore a 6.000 euro dovrebbero passare dal 31,6% di tutti i richiedenti al 20,4% (Cfr. Tab.7). Si èscelto il valore di 6.000 euro per indicare un valore medio utilizzato dai comuni per indicare lasoglia di reddito ISEE al di sotto della quale si è esentati dal compartecipare alla spesa per i servizifruiti.Tab. 7 – Indici di posizione delle distribuzioni dell’Isee a legislazione invariata e con ipotesi dimodificazioni. Isee Isee familiare con Isee senza franchigie Isee del solo assistito vigente reddito disponibile e valutazione al 10% con reddito 2009 (1) (2) disponibile (3)% individui con 2,4% 3,9% 3,9 5,9%ISEE=0Media della 12.201 12.277 12.731 9.862distribuzioneMediana della 8.732 9.950 11.186 8.235distribuzioneCoefficiente di Gini 0,4489 0,3771 0,3371 0,3875% individui con Isee 31,6% 20,4% 14,9% 21,7%inferiore a 6.000 euroFonte: Elaborazioni su dati It-silc e Istat di Emanuele Ciani del Capp; Toso (2010). 14
  15. 15. L’Isee si riduce di più nel decile più povero e in quello più ricco di popolazione mentre cresce nelsecondo decile. Questo non determina mutamenti significativi nella inclusione o meno nella fasciadi esenzione e in quelle di graduazione della compartecipazione alla spesa (Cfr. Tab.8).Tab. 8 – Riduzione o aumento dell’Isee per decili nelle tre ipotesi di modificazione. Isee familiare con reddito Isee senza franchigie e Isee dell’assistito con reddito disponibile (1) valutazione al 10% disponibile (3) (2) Decili di L’Isee si L’Isee si L’Isee si L’Isee L’Isee si L’Isee individui riduce riduce riduce aumenta riduce aumenta 1 61% 39% 63% 37% 88% 12% 2 30% 70% 33% 67% 66% 34% 3 46% 54% 21% 79% 52% 48% 4 45% 55% 22% 78% 64% 36% 5 32% 68% 16% 84% 60% 40% 6 33% 67% 20% 80% 48% 52% 7 33% 67% 14% 86% 38% 62% 8 43% 57% 33% 67% 38% 62% 9 43% 57% 45% 55% 44% 56% 10 57% 43% 62% 38% 38% 62% Totale 42% 58% 33% 67% 54% 46%Fonte: Elaborazioni su dati It-silc e Istat di Emanuele Ciani del Capp; Toso (2010).Chi troverebbe giovamento dal passaggio al concetto del reddito disponibile? Soprattutto le personedisabili con meno di 30 anni, i membri di famiglie con 4 componenti e dal punto di vista geograficocoloro che abitano nel nord-ovest. Per contro l’Isee aumenterebbe al di sopra della media nel sud enelle isole e nelle famiglie di anziani 65-75 anni composte da 2 soli membri (Cfr. Tab.9). Insostanza le persone disabili migliorerebbero la loro situazione mentre tendenzialmente gli anziani, aparità di altre condizioni, peggiorerebbero la loro. 15
  16. 16. Tab. 9 – Riduzione o aumento dell’Isee con reddito disponibile per area geografica diresidenza, numero di componenti familiari e classe di età dell’assistito. Isee familiare con reddito Isee senza franchigie e Isee dell’assistito con disponibile (1) valutazione al 10% (2) reddito disponibile (3) L’Isee si L’Isee L’Isee si L’Isee L’Isee si L’Isee riduce aumenta riduce aumenta riduce aumenta Area Geografica Nord-ovest 51% 49% 41% 59% 61% 39% Nord-est 48% 52% 41% 59% 63% 37% Centro 48% 52% 39% 61% 59% 41% Sud 32% 68% 23% 77% 45% 55% Isole 33% 67% 20% 80% 39% 61% Numero di componenti 1 39% 61% 23% 77% 39% 61% 2 35% 65% 27% 73% 53% 47% 3 51% 49% 49% 51% 71% 29% 4 66% 34% 61% 39% 80% 20% 5 o più 50% 50% 51% 49% 63% 37% Classe di età <30 87% 13% 87% 13% 87% 13% 30-64 40% 59% 36% 64% 53% 47% 65-75 33% 67% 26% 74% 53% 47% 75 o più 41% 59% 29% 71% 51% 49% Totale 42% 58% 33% 67% 54% 46%Fonte: Elaborazioni su dati It-silc e Istat di Emanuele Ciani del Capp; Toso (2010).4.2. Gli effetti sui beneficiari della revisione dell’indicatore della situazione patrimoniale (ISP) con eliminazione delle franchigie e coefficiente al 10% (ipotesi2)Questa ipotesi dovrebbe comportare un aumento del reddito Isee rilevabile soprattutto dallamediana che passerebbe da 8.732 a 11.186 euro, (+ 28,1%). A parità di condizioni di accessoquesto dovrebbe determinare una riduzione delle persone disabili o degli anziani nonautosufficienti ammessi alle prestazioni agevolate perché la quota di coloro che hanno certificato unIsee inferiore a 6.000 dovrebbero passare dal 31,6% di tutti i richiedenti con disabilità o anziani al14,9% (Cfr. Tab.7).L’Isee aumenta nei decili intermedi dal 3° al 7° intervenendo solo in parte nella fascia degli esentima soprattutto determinando un possibile aumento della quota di partecipazione di un grupposignificativo di utenti (Cfr. Tab.8).Troverebbero invece giovamento da questa ipotesi soprattutto le persone disabili con meno di 30anni, i membri di famiglie con almeno 3 componenti e, dal punto di vista geografico, coloro cheabitano nel nord (Cfr. Tab.9). 16
  17. 17. 4.3. Gli effetti sui beneficiari della valutazione del reddito del solo assistito (ipotesi 3)La valutazione del reddito disponibile del solo assistito produce un abbassamento del valore medio(9.862) e mediano (8.235) delle dichiarazioni Isee sia rispetto alla situazione attuale che all’ipotesi 1e 2. Aumentano, rispetto all’ipotesi 1, sia le dichiarazioni Isee nulle (5,9%) sia le dichiarazioni Iseeinferiori a 6.000 euro (21,7%). Rispetto alla situazione attuale si dovrebbe registrare una riduzionedella quota di esenti totali dalla compartecipazione alla spesa. A beneficiare della riduzionedell’Isee dovrebbero essere il primo, il secondo e il quarto decile di individui mentre tutti i decilielevati dal settimo al decimo dovrebbero veder crescere il loro Isee. In sostanza beneficerebberodella modificazione soprattutto i soggetti che già rientrano nei regimi di esenzione anche se è moltoprobabile – viste le riduzioni Isee previste per i decili 4 e 5 – che un maggior numero di assistitipossa accedere ad una graduazione conveniente del sistema di compartecipazione (Cfr. tab. 7 e 8).In sostanza, considerare solo il reddito dell’assistito ha gli effetti più accentuati nei primi cinquedecili (con esclusione del terzo decile) di individui che vedono contrarsi il loro Isee più della mediamentre gli incrementi più significativi si registrano dal settimo al decimo decile che in genereriescono ad avere poco accesso alla compartecipazione agevolata.La valutazione del reddito del solo assistito produrrebbe una riduzione di quasi tutti (87%) i valoriIsee delle persone disabili sotto i 30 anni e quindi una maggiore agevolazione nell’accesso ai servizie nella compartecipazione. Nelle altri classi di età non si registrerebbero impatti incisivi rispettoalla tendenza media che è quella di una riduzione dell’Isee.Sempre in questa ipotesi sono avvantaggiati gli assistiti le cui famiglie sono composte da almeno 3membri rispetto a coloro che invece sono soli e che vedono aumentare più della media il lororeddito Isee. Inoltre, peggiora la situazione di coloro che abitano nel sud o nelle isole che vedrannoaumentare il loro valore Isee più della media rispetto a tutto il nord che invece lo vedrà ridurre (Cfr.Tab.9).4.4. Gli effetti sui “soggetti autenticamente bisognosi”Dato che parliamo di Indicatore della situazione economica equivalente, per identificare coloro cheil Governo ha chiamato “soggetti autenticamente bisognosi” dobbiamo far riferimento a quellepersone che hanno meno risorse economiche e non a quelle persone che hanno un disagio socialepiù complesso ed articolato.Da questo punto di vista non tutte le ipotesi perseguono chiaramente l’obiettivo di privilegiare isoggetti più poveri. Sicuramente in questa direzione vanno l’ipotesi 1 (valutazione del redditodisponibile) e l’ipotesi 2 (maggiore valutazione del patrimonio) mentre incerto, se non addiritturacontrario con l’ipotesi 3, è l’effetto delle altre due ipotesi.Nello specifico delle singole tipologie familiari, tutte le ipotesi favoriscono un miglioramento dellasituazione delle famiglie con un disabile sotto i 30 anni e le famiglie con almeno 3 o 4 membri main assenza di un correlato dato economico questo dato non ci fornisce ulteriori elementi per megliocomprendere il perseguimento degli obiettivi posti.5. Messaggi chiaveLe quattro ipotesi condividono degli elementi comuni (il favore nei confronti delle persone disabili,il favore nei confronti di famiglie di almeno 4 persone, ecc.) ma presentano anche degli aspetti digrande diversità. Il primo e il secondo modello tendono a far crescere in modo contenuto l’Isee(soprattutto la mediana) e di conseguenza anche gli oneri per gli assistiti mentre la terza e la quarta 17
  18. 18. ipotesi tendono a far diminuire l’Isee e di conseguenza anche gli oneri per gli assistiti. Nel merito visono elementi di differenza e di convergenza che sono sintetizzati nella Tab. 10.Tab. 10 – Valutazione di sintesi delle ipotesi di cambiamento Dimensione Isee familiare con Isee senza Isee con reddito Modifica scala di reddito disponibile disponibile del solo equivalenza (ipotesi (1) franchigie e assistito piano Famiglia) valutazione al (3) (4) 10% (2)Efficacia Stabilità del valore Stabilità del valore Riduzione del valore Riduzione del valoreselettiva medio della medio della medio della distribuzione medio della distribuzione distribuzione Isee distribuzione Isee Isee Isee La distribuzione La distribuzione La diseguaglianza della La diseguaglianza della dell’Isee è meno dell’Isee è la meno distribuzione dell’Isee è distribuzione dell’Isee è diseguale che nel diseguale di tutte superiore alla ipotesi 1 e 2 superiore alle altre sistema vigente (indice di Gini) ed inferiore al sistema ipotesi e al sistema (indice di Gini) vigente (indice di Gini) vigente (indice di Gini) Nel primo decile Gli incrementi di Nei primi cinque decili sono più frequenti le Isee riguardano (con esclusione del terzo) riduzioni di Isee soprattutto i decili sono più frequenti le intermedi riduzioni di IseeDifferenze avvantaggiati i avvantaggiati i avvantaggiati i residenti avvantaggiati i residentiterritoriali residenti nel centro residenti nel centro nel centro nord nel sud nord nordDifferenze avvantaggiati i avvantaggiati i avvantaggiati i disabili con avvantaggiati i disabilisocio- disabili con meno di disabili con meno meno di 30 anni.economiche 30 anni. di 30 anni. avvantaggiati gli assistiti avvantaggiati gli assistiti avvantaggiati gli avvantaggiati gli di nuclei familiari di di nuclei familiari di assistiti di nuclei assistiti di nuclei almeno 3 persone. almeno 4 persone familiari di 4 familiari di almeno persone. 3 persone. svantaggiati gli svantaggiati gli Avvantaggiati i familiari anziani 65-75 anni. anziani 65-75 anni. degli assistiti. Crescono gli oneri Crescono gli oneri Si riducono gli oneri per Si riducono gli oneri per per gli assistiti e si per gli assistiti e si gli assistiti ed aumentano gli assistiti ed aumentano riducono quelli degli riducono quelli quelli per gli enti locali quelli per gli enti locali enti locali degli enti localiFonte: nostra elaborazione con modificazioni da Toso (2010).L’obiettivo della riduzione della spesa pubblicaLa revisione degli indicatori della situazione economica equivalente non porta alcun beneficio albilancio pubblico statale nel senso che non determina maggiori entrate o una diminuzione dellespese statali. Inoltre, è priva di fondamento anche l’idea di ridurre attraverso questa azione ilnumero degli assistiti dato che le regole per l’accesso ai servizi e per la graduazione dellapartecipazione alla spesa spettano per legge al governo locale e non allo Stato.L’ipotesi più impegnativa, potrebbe invece garantire ai comuni, a regolazione invariata, unamaggiore entrata stimata di 19.800.000 euro pari a circa 2.500 euro per comune.Si può pertanto affermare che la revisione dell’Isee, di per sé, non è in grado di perseguirel’obiettivo della riduzione della spesa pubblica statale. 18
  19. 19. L’obiettivo del sostegno ai nuclei familiari numerosiLa sostituzione della scala di equivalenza e degli altri parametri con quella proposta dalla bozza diPiano nazionale per la famiglia è in grado di perseguire un trattamento più favorevole per lefamiglie numerose. Il fatto che la nuova scala proposta sia il frutto di valutazioni discrezionali e nondi un rigoroso studio scientifico porta ad affermare che l’obiettivo viene perseguito ma al costo dideterminare squilibri ed iniquità nella valutazione dei redditi di tutta la popolazione con il seriorischio di determinare l’esclusione dall’accesso a condizioni privilegiate di famiglie di minordimensione e maggior bisogno.Il sostegno delle famiglie numerose può essere perseguito, più correttamente, rivedendo la scala diequivalenza sulla base di un aggiornato studio statistico sui modelli di consumo delle famiglieitaliane in relazione alla loro composizione.L’obiettivo di favorire i soggetti autenticamente bisognosiL’ipotesi di passare dalla valutazione del reddito Irpef al reddito disponibile (ipotesi 1) e quella didare un maggior peso al patrimonio (ipotesi 2) privilegiano i nuclei familiari più poveri.Nelle ipotesi 3 e 4, invece, l’obiettivo non è univocamente perseguito. In ambedue i casi i risultatisarebbero del tutto casuali. Infatti, nell’ipotesi della modificazione del nucleo familiare diriferimento il perseguimento dell’obiettivo sarebbe legato alla presenza o meno di un nucleofamiliare convivente benestante (obiettivo non perseguito) mentre nell’ipotesi della modifica dellascala di equivalenza i risultati sono legati all’utilizzo di parametri discrezionali e quindi dai risultatiimprevedibili.Pertanto, solo metà delle ipotesi di riforma sono in grado di andare in direzione del sostegno dei“soggetti autenticamente bisognosi”.La necessità di una riforma dell’IseeGli obiettivi che la legge delega si pone con la revisione dell’Isee non potranno essere raggiunti inmodo sufficiente e ragionevole.Questo non fa venir meno la necessità di una revisione dell’Isee ma per ragioni diverse da quelleproposte dalla Legge delega. Non è sbagliato proporre la modificazione dell’Isee semmai èsbagliato porre degli obiettivi incongruenti o azzardare soluzioni grossolane. Ci sono temi criticiche non sono stati affrontati in questi anni proposti anche nelle pagine precedenti e il ritardo haprodotto una serie di soluzioni regionali e locali che hanno indebolito e diversificato l’uso dell’Isee.A 13 anni dalla istituzione dell’Isee occorre fare la manutenzione e l’aggiornamento dellostrumento per migliorarne l’equità e l’efficacia selettiva. Questo deve essere l’obiettivo perchéattraverso questo modo di operare passano, ma in modo serio e rigoroso, le giuste tutele per chi haun più grave bisogno, comprese le famiglie numerose. Altri obiettivi sono fuorvianti e possonoprodurre solo danni all’efficacia dello strumento di valutazione.Un ringraziamento particolare al dott. Emanuele Ciani del Centro di analisi delle politichepubbliche (CAPP) di Modena che ha elaborato per noi le Tab. 3, 4 e 5.Bibliografia Baldini M., Toso S., L’efficacia selettiva dell’Ise, Baldini M., Bosi P., Matteuzzi M., Toso S. (a cura di), Selettività e assistenza sociale, Angeli Editore, Milano, 2000. Bosi P., Guerra M.C., Imposta personale, dote per i figli e strumenti di means testing, in Libro bianco sull’Imposta sul reddito delle persone fisiche e il sostegno alle famiglie, Ministero dell’economia e delle finanze, 2008. 19
  20. 20.  Cappellini E., Maitino M.L., Sciclone N., L’Isee come strumento di equità nel welfare locale, Prospettive sociali e sanitarie n. 16-18, ottobre 2011. Cerea G., Le scale di equivalenza e il loro impiego per le politiche sociali, Prospettive sociali e sanitarie n. 16-18, ottobre 2011. Gori C., Pochi risparmi, più equità dalla revisione dell’ISEE, Il Sole 24 Ore, 10/8/2011. Guerra M. C., Indicatori, un rischio le declinazioni locali, Guida agli enti locali n.2 del 9/1/2010. Istituto per la ricerca sociale, Disegniamo il welfare di domani, Milano, 2011. Ministero del lavoro e delle politiche sociali, Rapporto Isee 2011, Roma, 2011. Sito web: http://www.lavoro.gov.it/NR/rdonlyres/FD9DD2FE-182C-4054-81A5- 0533E9AC2083/0/RapportoISEE2011.pdf Osservatorio Nazionale sulla Famiglia, Piano nazionale per la famiglia (bozza), versione 23 giugno 2011; sito web: http://www.osservatorionazionalefamiglie.it/images/documenti/piano_nazionale/bozza%20pian o%20famiglia%2023%20giugno.pdf Perali F., Il costo dei figli: interpretazione, uso e dimensione sociale, in Osservatorio nazionale sulla famiglia (a cura di) “Famiglie e politiche di welfare in Italia: interventi e pratiche vol. II”, Il Mulino, Bologna, 2005. Pesaresi F., La ripartizione della spesa nelle RSA, in NNA (a cura di) “L’assistenza agli anziani non autosufficienti – terzo rapporto 2011”, Maggioli, Santarcangelo di Romagna, 2011. Toso S., L’Isee, in “Il sistema di protezione e cura delle persone non autosufficienti” a cura di C. Gori, Ministero del lavoro e delle politiche sociali, 2010. Sito web: http://www.lavoro.gov.it/NR/rdonlyres/6AA4CC82-3B9F-4270-9ECB- 8C552C417DFF/0/RicercaIRSsullanonautosufficienzaott2010.pdf 20

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