1. การจัดการภาครัฐสมัยใหม:
บทพิสูจนเชิงประจักษถึงความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่น
วีระศักดิ์ เครือเทพ
ภาควิชารัฐประศาสนศาสตร
คณะรัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย
บทคัดยอ
แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม (New Public Management หรือ NPM) ไดรับความสนใจเปนอยางมาก
ในปจจุบันดวยเหตุผลที่วาการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารงานภาครัฐตามแนวคิดดังกลาวจะชวยเพิ่มขีดความสามารถ
ในการปฏิบัติงานของหนวยงานภาครัฐ และชวยเพิ่มความสามารถในการตอบสนองตอความตองการของประชาชน
อยางไรก็ตาม แนวคิดดังกลาวถือเปนสิ่งใหมสําหรับการบริหารงานภาครัฐของไทย หลายฝายจึงเกิดขอสงสัยวา
แนวคิดดังกลาวสามารถนําไปใชปฏิบัติไดจริงหรือไมและอยางไร บทความนี้จึงมีจุดประสงคที่จะประมวลผลสําเร็จ
ของการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในทางปฏิบัติ ทั้งนี้ ผูเขียนเลือกองคกรปกครองสวนทองถิ่น
(อปท.) เปนหนวยในการศึกษา
จากการศึกษาพบวา การประยุกตใชแนวคิดดังกลาวในการบริหารงานทองถิ่นมีในหลายลักษณะ เริ่มตน
ตั้งแต การสงเสริมใหประชาชนเปนผูกําหนดนโยบายการจัดบริการสาธารณะโดยตรง เพื่อใหการดําเนินกิจกรรมของ
อปท. สอดคลองกับความตองการของชุมชนอยางแทจริง ในดานการจัดเก็บรายได อปท. ไดพัฒนาวิธีการในการ
ประมาณการรายไดในระยะปานกลาง พัฒนาประสิทธิภาพในการจัดเก็บภาษีทองถิ่น และพัฒนาทางเลือกแผนงานใน
การจัดบริการสาธารณะที่เชื่อมโยงกับการจัดเก็บภาษี (Taxes-Budget Guide) ทั้งนี้ เพื่อใหประชาชนตัดสินใจเลือก
ชุดของการจัดบริการสาธารณะที่คุมคามากที่สุด (Value for money) สวนในดานการบริหารรายจายสาธารณะ พบวา
อปท. ที่ศึกษาไดประยุกตใชวิธีการจัดการภาครัฐสมัยใหมเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการดําเนินงาน
เชน การจางเหมาภาคเอกชนเขาดําเนินการ (Contract-out) การใหชุมชนเขามีสวนรวมในการดําเนินการ เปนตน
และในดานการวัดผลการปฏิบัติงาน (Performance measurement) อปท.ที่ศึกษาไดมีการพัฒนาระบบวัดผลการ
ปฏิบัติงานเพื่อเพิ่มมาตรฐานในการใหบริการประชาชน และมีระบบตรวจสอบติดตามผลการดําเนินงานเปนอยางดี
ผลการศึกษาชี้ใหเห็นวาแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมสามารถนําไปประยุกตใชไดจริง และชวยเพิ่ม
ขีดความสามารถในการปฏิบัติงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นใหสูงขึ้นได สาเหตุสําคัญของผลสําเร็จดังกลาวมี
หลายประการ ไดแก ปจจัยดานภูมิหลังของผูนํา ปจจัยดานขอจํากัดทางการคลัง และปจจัยดานการมีสวนรวมของ
ประชาชน บทเรียนเหลานี้เปนสิ่งที่ควรสนับสนุนใหเกิดการเรียนรูและการนําไปประยุกตใชกับหนวยงานของรัฐ
แหงอื่นในวงกวาง อยางไรก็ตาม เนื่องดวยกรณีศึกษาที่ใชมีจํานวนจํากัด จึงควรมีการศึกษาในเชิงลึกเพื่อการพัฒนา
องคความรูดานการจัดการภาครัฐสมัยใหมที่เหมาะสมกับการบริหารงานภาคสาธารณะทั้งในระดับรัฐบาลกลางและ
รัฐบาลทองถิ่นตอไป
คําสําคัญ : การจัดการภาครัฐสมัยใหม, รัฐประศาสนศาสตร, การบริหารงานทองถิ่น, การบริหารงานคลังทองถิ่น,
การกําหนดนโยบายสาธารณะ, การตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน, การมีสวนรวมของประชาชน
หนา 0

2. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
ความเบื้องตน
ปจจุบัน องคความรูทางรัฐประศาสนศาสตรมีโฉมหนาเปลี่ยนแปลงไปอยางมาก สิ่งที่เคยศึกษากันใน
เรื่องของการจัดองคการ ระบบการบริหารราชการ และการงบประมาณภาครัฐแบบดั้งเดิม อาจไมเพียงพอตอ
การจัดระบบการบริหารงานภาครัฐใหสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนที่มีลักษณะเปน
“พลวัต” มากขึ้นอีกตอไป ความเขาใจถึงองคความรูใหมๆ ที่จะชวยเพิ่มศักยภาพของระบบการบริหารภาครัฐ
ในการตอบสนองตอผลประโยชนสาธารณะจึงมีความจําเปนอยางยิ่ง
ความเปนพลวัตเชนนี้เกิดขึ้นในหลายลักษณะและตางมีผลกระทบตอกันและกัน และยอมสงผลตอ
การจัดรูปแบบและวิธีการบริหารงานภาครัฐ ดวยเชนกัน ความตื่นตัวทางการเมือง การเปลี่ยนแปลงเชิง
โครงสรางประชากรและสังคม การพัฒนาทางเศรษฐกิจและการประกอบอาชีพ ความตองการดานการศึกษา
และการสาธารณสุข และรวมถึงความกาวหนาทางวิทยาศาสตรและเทคโนโลยี ลวนสงผลตอความคาดหวัง
ของประชาชนที่มีตอการจัดบริการสาธารณะจากรัฐเพิ่มมากขึ้น การจัดระบบการบริหารภาครัฐในปจจุบันจึง
ตองเขาใจถึงความเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และเทคโนโลยีตางๆ เหลานี้อยางเชื่อมโยงกัน
และสามารถพัฒนาไปสูกรอบแนวคิดในการออกแบบวิธีการบริหารงานภาครัฐที่มุงไปสู “การบริหารงานเพื่อ
ประโยชนสาธารณะ (Public Affairs)” ไดอยางแทจริง
แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม (New Public Management หรือ NPM) เปนแนวคิดที่ไดรับ
ความสนใจจากนักวิชาการดานรัฐประศาสนศาสตรและจากผูบริหารในหนวยงานภาครัฐเปนอยางมากในชวง
สองทศวรรษที่ผานมา ทั้งนี้ ดวยเหตุผลวาการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารงานภาครัฐตามแนวคิดดังกลาวจะ
ช ว ยเพิ่ ม ขี ด ความสามารถในการปฏิ บั ติ ง านของภาครั ฐ ที่ ส อดคล อ งกั บ พั ฒ นาการทางเศรษฐกิ จ สั ง คม
การเมือง และเทคโนโลยี ซึ่งในที่สุดจะชวยเพิ่มความสามารถใหแกรัฐในการตอบสนองตอความตองการของ
ประชาชนไดเพิ่มมากขึ้น1
อยางไรก็ตาม แนวคิดดังกลาวถือเปนสิ่งใหมในระบบการบริหารภาครัฐของไทย หลายคนจึงสงสัยวา
แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมจะสามารถนําไปใชไดจริงหรือไมเพียงใด และนําไปประยุกตใชใหเกิดผล
สําเร็จเปนรูปธรรมไดอยางไร บทความนี้จึงมีจุดประสงคที่จะประมวลผลสําเร็จของการประยุกตใชแนวคิดการ
จั ด การภาครั ฐ สมั ย ใหม ใ นทางปฏิ บั ติ ทั้ ง นี้ ผู เ ขี ย นได เ ลื อ กใช อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น เป น หน ว ยใน
การศึกษา2 โดยเนื้อหาในบทความจะเริ่มตนจากการนําเสนอแนวคิดเรื่องการจัดการภาครัฐสมัยใหม จากนั้น
จะอธิบายถึงการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการบริหารจัดการขององคกรปกครองสวน
ทองถิ่นในดานตางๆ ไดแก การกําหนดนโยบายสาธารณะในระดับชุมชน การพัฒนาวิธีการจัดเก็บรายได
การบริหารรายจายสาธารณะ และการตรวจสอบผลการปฏิบัติงาน จากนั้นจะนําเสนอถึงบทสังเคราะหแนวคิด
ทางวิชาการและขอเสนอแนะเชิงนโยบายตามลําดับตอไป
1
รายละเอียดอานไดจาก เชน Jonathan Boston, et. Al. (1996) หรือ Laurence E. Lynn, Jr.(1996) เปนตน
บทความนี้เขียนจากงานวิจัยชื่อ “โครงการวิถีใหมขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในประเทศไทย” โดยมี รศ.ดร.จรัส สุวรรณมาลา คณะรัฐศาสตร
จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย เปนหัวหนาโครงการ โดยไดรับเงินทุนวิจัยจากสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.) ปจจุบัน ผูเขียนเปนนักวิจัยและ
เลขานุการของโครงการดังกลาว และมีนักวิจัยที่รวมศึกษาในครั้งนี้ดังนี้ ดร.จันทนา สุทธิจารี มหาวิทยาลัยเชียงใหม, ศ.ดร.ดิเรก ปทมสิริวัฒน
มหาวิท ยาลั ย นเรศวร, ผศ.ทศพล สมพงษ สถาบัน ราชภั ฏสกลนคร, ผศ.วี ร ะศั ก ดิ์ จารุชั ย นิวั ฒ น มหาวิ ท ยาลั ย ขอนแก น , ดร.สุ ช าดา ทวี สิ ท ธิ์
มหาวิ ท ยาลั ยอุ บลราชธานี , ดร.ทิ พวั ลย ศรี จั น ทร มหาวิ ทยาลั ย เกษตรศาสตร วิท ยาเขตกํ าแพงแสน, คุ ณ ยาใจ ศรี วิโ รจน กรมพั ฒ นาชุ มชน,
ผศ.ดร.สัมฤทธิ์ ยศสมศักดิ์ มหาวิทยาลัยบูรพา, ผศ.สมศักดิ์ ชอบตรง สถาบันราชภัฎสุราษฎรธานี, ผศ.ภาณุ ธรรมสุวรรณ มหาวิทยาลัยทักษิณ, และ
ผศ.ดร.กมล สงวัฒนา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร
2
หนา 1

3. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
การจัดการภาครัฐสมัยใหม (New Public Management: NPM)
แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมเริ่มตนขึ้นจากความพยายามในการอธิบายปรากฏการณทางการ
บริหารงานภาครัฐที่เกิดขึ้นราวทศวรรษที่ 1980 ในประเทศกลุมเวสมินสเตอร (Westminster) ซึ่งไดแก
อังกฤษ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด และแคนาดา ประเทศเหลานี้ไดดําเนินการปฏิรูประบบการบริหารงานภาครัฐ
กาวหนาไปอยางมาก ดวยจุดประสงคที่ตองการสรางขีดความสามารถในการแขงขันของประเทศ กลไกการ
บริหารงานภาครัฐจึงตองมีสมรรถนะในการจัดการที่สูงเพียงพอสําหรับรองรับการขับเคลื่อนประเทศใหกาวไป
ในจังหวะและในทิศทางที่พึงประสงค
การจัดการภาครัฐสมัยใหมมีฐานแนวคิดจากการสงเสริมใหใชกลไกตลาด (Market mechanism) และ
วิธีการบริหารอยางมืออาชีพ (Managerialism)3 ในการดําเนินภารกิจของรัฐในดานตางๆ สาระสําคัญของ
แนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมสามารถสรุปไดดังนี้4
ใหความสําคัญกับการบริหารอยางมืออาชีพ (Professional management) กลาวคือเนนความเปน
อิสระของผูบริหารหนวยงานภาครัฐในการใชดุลยพินิจตัดสินใจในการบริหารงาน เพื่อใหเกิดความ
คลองตัวในการปฏิบัติงานที่สามารถนําไปสูการบรรลุผลสําเร็จที่พึงประสงค
เนนการกําหนดวัตถุประสงคของการปฏิบัติราชการที่ชัดเจน (Clear objectives) พรอมทั้งกําหนด
ตัวชี้วัดผลสําเร็จในการปฏิบัติงานอยางเปนรูปธรรม ทั้งนี้เพื่อใหการปฏิบัติภารกิจของรัฐสามารถ
นําไปสูผลสําเร็จที่ตองการ (Accountable for results) มากกวาการใหความสําคัญกับระเบียบปฏิบัติ
ราชการหรือแบบแผนและขั้นตอนตางๆ เปนหลัก
เชื่อมโยงผลสําเร็จของการปฏิบัติงานเขากับการจัดสรรทรัพยากรของภาครัฐ และสงเสริมใหมีระบบ
การใหรางวัลตอบแทนที่ผลสําเร็จในการปฏิบัติราชการ เพื่อใหผูบริหารและผูปฏิบัติเกิดแรงจูงใจใน
การปฏิบัติงานที่มุงสูผลสําเร็จขององคการอยางสูงสุด
ปรับปรุงโครงสรางองคการและระบบการทํางานใหมีขนาดเล็กกะทัดรัด มีความคลองตัว และสามารถ
ปฏิบัติงานไดอยางมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
ทั้งนี้อาจใชการดําเนินการจางเหมาโดย
ภาคเอกชน (Contract-out) หรืออาจใหดําเนินการโดยประชาชนได
สงเสริมใหมีระบบแขงขันในการจัดบริการสาธารณะ (Contestability) โดยองคกรรัฐหรือองคกรอื่น
อันจะนําไปสูการปรับปรุงประสิทธิภาพและคุณภาพในการจัดบริการสาธารณะ
ปรับเปลี่ยนวิธีการบริหารใหมีความทันสมัย และสงเสริมการใชเทคโนโลยีและเทคนิควิธีการบริหาร
จัดการในภาคเอกชนมาใชกับการบริหารงานภาครัฐ (Business-like management)
สงเสริมวินัยทางการเงินการคลัง เนนการใชจายที่ประหยัดและกอใหเกิดความคุมคาของการใช
ทรัพยากรภาครัฐที่มีอยางจํากัดใหเกิดประโยชนตอสาธารณะอยางสูงสุด (Value for money)
นอกจากนี้ นักวิชาการบางทานเห็นวาขอบขายของแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมยังรวมความ
ถึงการจัดความสัมพันธระหวางรัฐกับประชาชน การบริหารงานอยางโปรงใส และการสงเสริมการมีสวนรวม
3
ทศพร ศิริสัมพันธ, “การพัฒนาระบบราชการไทย”, ใน วีระศักดิ์เครือเทพ (บรรณาธิการ), รัฐประศาสนศาสตร: ขอบขายและการประยุกตใช
องคความรู, กรุงเทพฯ: โรงพิมพจุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, มีนาคม 2547, หนา 58-59.
4
Christopher Hood. “A Public Management for All Seasons?” Public Administration. 69. 1991. หนา 3-19.
หนา 2

4. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
ของประชาชนตามกระแสประชาธิปไตยในแนวทางใหมดวยเชนกัน5 ซึ่งการนิยามแนวคิดการจัดการภาครัฐ
สมัยใหมตามแนวทางดังกลาวนี้ยอมทําใหแนวคิดนี้มีขอบขายอยางกวางและมีความหมายครอบคลุมประเด็น
ตางๆ ที่เกี่ยวกับการบริหารบานเมืองโดยรวม
อยางไรก็ตาม นักวิชาการบางทานกลับโจมตีวาแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมนั้นขาดกรอบ
แนวคิดที่ชัดเจน และขาดเอกลักษณขององคความรู นอกจากนี้ การนําปรัชญาพื้นฐานของการจัดการแบบ
ภาคเอกชนและกลไกตลาดมาใชในการบริหารงานภาครัฐอาจทําใหคุณคาเรื่องความเปนธรรมทางสังคม
(Social Equity) ผลประโยชนสาธารณะ (Public Interest) ถูกละเลยไป6 แตกระนั้นก็ตาม นักวิชาการจํานวน
มากต า งยอมรั บ ว า แนวคิ ด การจั ด การภาครั ฐ สมั ย ใหม ไ ด มี ส ว นช ว ยในการปรั บ มโนทั ศ น ข อง
รัฐประศาสนศาสตรแบบดั้งเดิมไปสูรัฐประศาสนศาสตรในความหมายที่มีความเปนพลวัตมากขึ้น อันจะชวย
ใหการปฏิบัติภารกิจของรัฐสรางคุณคาใหแกสังคมไดอยางเหมาะสมเพิ่มขึ้นเชนกัน7
ดังนั้น เมื่อกลาวมาถึงจุดนี้ ขอบขายของแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมที่ไดนําเสนอไวขางตน
สามารถพัฒนาเปนกรอบแนวคิดสําหรับการนําเสนอเนื้อหาในสวนถัดไปอยางเปนระบบดังดังตอไปนี้
การบริหารงานทองถิ่น
ฐานแนวคิดของ NPM
การใชกลไกตลาด
การบริหารอยางมืออาชีพ
การมีสวนรวมของประชาชน
คุณคาพื้นฐาน
ประสิทธิภาพ
ความคุมคาของเงิน
ประสิทธิผล
คุณภาพ
พรอมที่จะตรวจสอบได
โปรงใส
ตอบสนองความตองการ
การกําหนดนโยบาย
สาธารณะ
การบริหารการจัดเก็บรายได
การบริหารรายจายสาธารณะ
การตรวจสอบผล
การปฏิบัติงาน
ฐานแนวคิดของการจัดการภาครัฐสมัยใหม คุณคาพื้นฐาน และการประยุกตใชในทางปฏิบัติ
กรอบแนวคิดขางตนเปนการแสดงถึงความเชื่อมโยงระหวางคุณคาพื้นฐาน (Values) ของแนวคิดการ
จัดการภาครัฐสมัยใหมกับการประยุกตใชในทางปฏิบัติ คุณคาพื้นฐานของการบริหารงานภาครัฐสมัยใหมมี
พัฒนาการมาจากการประยุกตใชรูปแบบกลไกตลาด วิธีการบริหารอยางมืออาชีพ และการสงเสริมการมีสวน
รวมของประชาชนในการดําเนินภารกิจของรัฐ ทั้งนี้ คุณคาพื้นฐานเหลานี้จะไดรับการตอบสนองผานโดยการ
ประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการบริหารงานทองถิ่นใน 4 ดานหลัก ไดแก การกําหนด
นโยบายสาธารณะ โดยเนนถึงการกําหนดนโยบายในการบริหารที่มุงตอบสนองความตองการของชุมชน
อยางสูงสุด และเปนนโยบายที่มีความเปนไปไดในการดําเนินการ ในดานการบริหารการจัดเก็บรายได
5
ตัวอยางเชน Gernod Gruening. “Origin and Theoretical Basis of New Public Management.” International Public Administration
Journal. 4 No.1 2001. หนา 1-26.
6
D.G. Mathiasen. “The New Public Management and Its Critics.“ International Public Administration Journal. 2 No.1 1999. หนา 90-111.
7
Owen Huges. Public Management and Administration. London: Macmillan. 1998. บทที่ 1.
หนา 3

5. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
มุงเนนการระดมทรัพยากรเพื่อการใชจายในดานตางๆ อยางโปรงใส มีการจัดเก็บภาษีอากรที่กอใหเกิด
ประโยชนอยางคุมคาแกผูเสียภาษี สวนในดานการบริหารรายจายสาธารณะ ควรดําเนินโครงการตางๆ
โดยคํานึง ถึงความมี ประสิทธิภาพและประสิทธิผล สามารถผลิตผลงานไดอยางมี คุณภาพตรงตามความ
ตองการของประชาชน และมีการบริหารงานที่โปรงใส สามารถเปดเผยใหสาธารณชนไดรับทราบอยางชัดเจน
และในองคประกอบสุดท าย การตรวจสอบผลการปฏิ บัติง าน ควรมีการตรวจสอบและติ ดตามผลการ
ปฏิบัติงานอยางจริงจังเพื่อใหสามารถอธิบายแกประชาชนผูเสียภาษีไดวากิจกรรมตางๆ ที่ไดดําเนินการนั้น
กอใหเกิดผลลัพธหรือผลสําเร็จประการใด ตอบสนองตอความตองการของประชาชนอยางแทจริงหรือไม ซึ่ง
กระบวนการดังกลาวนี้จะชวยสรางความโปรงใสและความชัดเจนในการดําเนินการได
คุณคาพื้นฐานของแนวคิดการจัดภาครัฐสมัยใหมตามกรอบแนวคิดขางตนถือเปนหัวใจสําคัญของ
การบริหารงานภาครัฐในยุคปจจุบันที่ผูบริหารองคกรภาครัฐไมเพียงแตไมควรจะละเลย หากแตควรพิจารณา
ว า จะนํ า ไปปรั บ ปรุ ง วิ ธี ก ารบริ ห ารจั ด การในหน ว ยงานของตนให เ กิ ด ผลสั ม ฤทธิ์ ไ ด ห รื อ ไม แ ละอย า งไร
อีก ประการหนึ่ ง ด วย ทั้ ง นี้ ตั ว อย า งผลสํ า เร็จ ของการประยุ กต ใ ช ห ลั ก การจั ด การภาครัฐ สมั ย ใหม ใ นการ
บริหารงานขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจะนําเสนอในสวนตอไปตามลําดับ
การกําหนดนโยบายสาธารณะ
หากเริ่มตนพิจารณาวาความตองการในสินคาและบริการสาธารณะของประชาชนเปนจุดกําเนิดของ
บทบาทภาครัฐในสังคม บทบาทของรัฐดังกลาวยอมเปนกรอบแนวทางในการกําหนดนโยบายสาธารณะที่จะ
นําไปสูการจัดสินคาและบริการตามที่ประชาชนตองการ หากรัฐเลือกที่จะกําหนดนโยบายสาธารณะที่มุง
ตอบสนองตอความตองการของประชาชนเปนหลัก และเลือกที่จะไมกําหนดนโยบายที่สังคมไมตองการ การ
กําหนดนโยบายสาธารณะในลักษณะดังกลาวยอมเปนสิ่งที่พึงประสงคของสังคม8
อยางไรก็ตาม เราจะทราบไดอยางไรวาประชาชนตองการสิ่งใด? ปรากฏการณในกระบวนการ
กํ า หนดนโยบายสาธารณะที่ เ กิ ด ขึ้ น อยู บ อ ยครั้ ง พบว า นโยบายสาธารณะจํ า นวนมากที่ ถู ก กํ า หนดขึ้ น
มีวัตถุประสงคเพื่อตอบสนองตอความตองการของหนวยงานภาครัฐและกอใหเกิดการปฏิบัติภารกิจตางๆ ที่
เคลื่อนไปจากเปาหมายที่ควรจะเปน9 นอกจากนี้ การกําหนดนโยบายสาธารณะอาจมิไดเปนไปเพื่อตอบสนอง
ตอผลประโยชนของประชาชน หากแตเปนไปเพื่อตอบสนองผลประโยชนสวนตนของนักการเมืองหรือของ
ขาราชการในระบบราชการเปนสําคัญ10 สิ่งที่เกิดขึ้นเหลานี้ลวนสงผลใหนโยบายสาธารณะที่ถูกกําหนดขึ้นตาง
ขาดความสามารถในการตอบสนองตอปญหาและความตองการของสังคม และดวยเหตุผลดังกลาว การพัฒนา
กลไกการบริหารงานภาครัฐในแนวทางใหมที่ชวยเพิ่มขีดความสามารถในการตอบสนองตอความตองการ
สาธารณะจึงเปนสิ่งจําเปนสําหรับการบริหารงานในยุคปจจุบัน
8
ผูเขียนใหความหมายคําวา “นโยบายสาธารณะ” ตามคํานิยามของ James Anderson วาหมายถึง “แนวทางปฏิบัติที่รัฐบาลกําหนดขึ้นเพื่อ
ตอบสนองตอการแกไขปญหาตางๆ ที่เกิดขึ้นในสังคม” รายละเอียดอานไดจาก James E. Anderson. Public Policy Making. New York:
Winstone & Rinehart. 1975. หนา 3.
9
ปรากฏการณดังกลาวเรียกไดวาระบบราชการมีเปาหมายเคลื่อนไปจากที่ควรจะเปน (Goal Displacement) รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Robert
K. Merton. ฺ”Bureaucratic Structure and Personality.” Classics of Public Administration. edited by J.M. Shafritz and A.C. Hyde. New
York: Harcourt Brace College Publishers. 1997. หนา 100-107.
10
นักวิชาการในสํานักทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Theory) มักจะอธิบายพฤติกรรมของนักการเมืองที่มุงตอบสนองตอความตองการสวนตน
(Self-interest) วาเปนการแสวงหาคะแนนนิยมสูงสุดทางการเมือง (Vote Maximization) และขาราชการที่มุงตอบสนองตอความตองการสวนตนใน
ลักษณะของการมุงขยายขนาดของหนวยงานและงบประมาณ (Budget Maximization) รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก ตัวอยางเชน Buchanan
(1999), Niskanen (1971), และ Downs (1957).
หนา 4

6. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
เทศบาลนครขอนแกน จังหวัดขอนแกน เปนองคกรหนึ่งที่เคยประสบกับปญหาในการกําหนด
นโยบายที่ตอบสนองตอความตองการของประชาชน ขอนแกนเปนเมืองที่มีการขยายตัวอยางมาก มีประชากร
ราว 130,000 คน ในชวงป พ.ศ. 2542 ถึง 2546 เทศบาลนครขอนแกนมีงบประมาณรายจายเฉลี่ยประมาณ
330 – 380 ลานบาทตอป การดําเนินโครงการพัฒนาเมืองในดานตางๆ ยอมกอใหเกิดผลกระทบตอชาวเมือง
ขอนแกนไมมากก็นอย คณะผูบริหารไดเล็งเห็นวาการดําเนินการพัฒนาเมืองในดานใดก็ตาม ควรจะปรึกษา
กับประชาชนผูเปนเจาของเมืองกอน เพื่อปองกันมิใหการดําเนินโครงการกลายเปนสาเหตุที่นําไปสูความ
ขัดแยงระหวางเทศบาลกับชุมชน การเกิดขึ้นของ “สภาเมืองขอนแกน (Town Hall Meeting)” ในราวป พ.ศ.
2541 จึงถือเปนจุดเริ่มตนของกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะตามแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหม
ที่ใหความสําคัญกับความตองการของประชาชนเปนสําคัญ
สภาเมืองขอนแกนมีที่มาเริ่มตนจากการจัดประชุมทําแผนพัฒนาเมืองแบบมีสวนรวมของเทศบาล
นครขอนแกนในป พ.ศ. 2540 โดยไดรับความชวยเหลือจากสถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแกน
คณะกรรมการประสานงานองค การพั ฒนาเอกชนภาคอีส าน และรัฐ บาลประเทศเดนมาร ก ในช ว งเวลา
ดังกลาว คณะผูบริหารไดจัดใหมีการประชุมภาคสวนตางๆ (Focus Group) เพื่อรับฟงความเห็นและ
ขอเสนอแนะจากองคกรภาคประชาชนในพื้นที่ที่มีตอโครงการพัฒนาของเทศบาล เมื่อการประชุมในลักษณะ
ดังกลาวไดรับความสนใจจากชาวเมืองขอนแกนเปนอยางมาก ในป พ.ศ. 2541 คณะผูบริหารของเทศบาลจึง
ไดสานตอแนวคิดในการจัดเวทีรับฟงขอมูล ความคิดเห็น และขอเสนอแนะจากประชาชนชาวเมืองขอนแกนที่
มีตอการบริหารงานและการดําเนินโครงการตางๆ ของเทศบาล และในที่สุดไดพัฒนามาเปนการจัดประชุม
สภาเมืองที่สืบเนื่องมาจนถึงปจจุบัน
โดยทั่วไป เทศบาลจะจัดการประชุมสภาเมืองขอนแกนประมาณ 3 เดือนตอครั้ง วัตถุประสงคหลัก
ของการประชุมคือการนําประเด็นปญหาและนโยบายตางๆ ของเทศบาลมาปรึกษากับประชาชนซึ่งเปน
ตัวแทนองคกรชุมชนในพื้นที่จํานวนมากกวา 140 แหง เชน การปรับปรุงพื้นที่บริเวณประตูเมืองและ
ศาลหลักเมือง การปรับปรุงภูมิทัศนของสวนสาธารณะ ฯลฯ เปนตน ลักษณะการประชุมจะดําเนินการโดย
คณะผูบริหารของเทศบาล ประเด็นวาระตางๆ จะถูกกําหนดขึ้นลวงหนาและแจงใหแกองคกรชุมชนรับทราบ
กอนการเขาประชุม และในการประชุมมักจะเริ่มตนวาระดวยการนําเสนอประเด็นปญหาและความจําเปนใน
การดํ าเนิ น โครงการปรับ ปรุ งพั ฒ นา จากนั้น จะมีก ารนํา เสนอผลการศึ ก ษาเบื้ อ งต น โดยนั กวิ ช าการหรื อ
คณะทํางานที่รับผิดชอบ และตามดวยการเปดเวทีใหมีการอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นจนถึงการหา
ขอสรุปรวมกันของสภาเมือง ทั้งนี้การประชุมแตละครั้งใชเวลาประมาณ 4-5 ชั่วโมง ตอจากนั้น เมื่อไดมติจาก
การประชุมสภาเมืองแลว คณะผูบริหารเทศบาลก็จะนํามติดังกลาวเขาสูที่ประชุมสภาเทศบาลและคณะทํางาน
ที่เกี่ยวของเพื่อกําหนดแนวนโยบายการดําเนินงานที่เหมาะสมตอไป
องคการบริหารสวนตําบลสวนหมอน จังหวัดขอนแกน เปนอีกองคกรหนึ่งที่ไดใหความสําคัญ
กับการมีสวนรวมของประชาชนในกระบวนการกําหนดนโยบายสาธารณะ ยอนกลับไปเมื่อป พ.ศ.2540
อบต.สวนหมอน ซึ่งมีประชากรราว 7,800 คน ประสบกับปญหาความขัดแยงในการจัดสรรงบประมาณสําหรับ
โครงการพัฒนาใหแกหมูบานตางๆ ทั้ง 14 หมูบาน11 ทําใหการใชจายงบประมาณเปนไปอยางกระจัดกระจาย
นอกจากนี้ ประชาชนยังขาดความเชื่อมั่นในการบริหารงานของ อบต. ทั้งในเรื่องของการเลนพรรคเลนพวกใน
การจางเหมาประมูลงาน ความโปรงใสในการอนุมัติโครงการ เปนตน สิ่งเหลานี้ลวนสงผลใหการดําเนินงาน
ของ อบต.สวนหมอนขาดทิศทางและนโยบายที่ชัดเจนในการตอบสนองความตองการของประชาชน และยอม
สงผลใหการใชจายเงินงบประมาณเปนไปอยางไมคุมคาเทาที่ควร
11
ในทางการคลังสาธารณะเรียกวาเปน การจัดสรรงบประมาณแบบแยงกันไปแยงกันมา (Pork-barrel Budget Allocation)
หนา 5

7. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
ในป พ.ศ. 2543 กรมการปกครองไดกําหนดให อบต. ใชกลไกการมีสวนรวมของประชาชนในการ
จัดทําแผนพัฒนาตําบล อบต. สวนหมอนจึงไดเริ่มกระบวนการ “ประชาคม (Civic Forums)” ในการวางแผน
พัฒนาตําบลและการจัดสรรงบประมาณ ทั้งนี้ กระบวนการประชาคมของ อบต. สวนหมอนมีขั้นตอนหลัก 3
ขั้นตอน ไดแก การจัดประชาคมหมูบาน การจัดประชาคมตําบล และการจัดประชุมสภาองคการบริหารสวน
ตําบล โดยที่ผลสรุปจากการทําประชาคมจากหมูบานตางๆ จะเปนขอมูลเขาสูการพิจารณาของประชาคม
ตําบล และผลสรุปจากการทําประชาคมตําบลจะเปนขอมูลเขาสูการประชุมสภา อบต.
“ประชาคมหมูบาน” จะจัดขึ้นราวเดือนมีนาคม-เมษายนในแตละป และใชเวลาประชุมหมูบานละ 1
วัน ประชาคมหมูบานเปนเวทีสําหรับการระดมปญหาที่เกิดขึ้นในแตละหมูบาน มีการอภิปรายและจัดลําดับ
ความรุนแรงของปญหา และที่ประชุมจะรวมกันประมวลปญหาตางๆ เปนขอเสนอแนะเชิงนโยบายที่ตองการ
ให อบต. ดําเนินการแกไข โดยทั่วไป การจัดเวทีประชาคมหมูบานมีประชาชนเขารวมประชุมจํานวนประมาณ
30-100 คน ซึ่งประกอบไปดวยผูใหญบาน ผูนําชุมชน สมาชิกสภา อบต. ผูนํากลุมอาชีพ ครูหรือขาราชการที่
มีภูมิลําเนาในหมูบาน และชาวบานที่สนใจ และเมื่อเวทีประชาคมหมูบานไดขอสรุปถึงปญหาความตองการ
และความเรงดวนในการดําเนินการ ก็จะนําขอสรุปดังกลาวกรอกลงในแบบฟอรม ผอ.1 และแบบฟอรม ผอ.2
และสงใหแก อบต. เพื่อสําหรับใชเปนขอมูลในการประชุมประชาคมตําบลตอไป ทั่งนี้ ขอเสนอของแตละ
หมูบานจะถูกนําไปติดประกาศอยางเปดเผยใหแกประชาชนในทุกหมูบานไดรับทราบโดยทั่วกัน
“ประชาคมตําบล” จะจัดขึ้นในราวเดือนพฤษภาคม-มิถุนายนของทุกป โดยจะใชเวลาในการประชุม
จํานวน 2 วัน ผูที่เขารวมประชุมประกอบไปดวยตัวแทนประชาคมหมูบานทุกหมูบาน ไดแก ผูใหญบาน
สมาชิกสภา อบต. และตัวแทนหมูบานที่คัดเลือกมาหมูบานละ 4 คน พรอมกับคณะผูบริหารและพนักงาน
อบต. การประชุมประชาคมตําบลนี้จะพิจารณาถึงปญหาและความตองการของหมูบานตางๆ ทั้ง 14 หมูบาน
และพยายามจัดลําดับความสําคัญเรงดวนของปญหาที่ไดรับการเสนอทั้งหมดโดยการมองถึงภาพรวมของ
ตําบล และเมื่อไดขอสรุปในระดับประชาคมตําบล ก็จะนําขอมูลความตองการ และความเรงดวนของปญหา
กรอกลงในแบบฟอรม ผอ.3 และ ผอ.4 ตามลําดับ จากนั้น อบต. จะนําเสนอผลสรุปจากการประชุมประชาคม
ตําบลแจงใหประชาชนทั่วไปในตําบลไดรับทราบ และเปดใหมีเวทีรับฟงความคิดเห็นอีกครั้งหนึ่งกอนที่จะนํา
ขอสรุปดังกลาวเขาสูการพิจารณาของที่ประชุมสภา อบต.
“ที่ประชุมสภาองคการบริหารสวนตําบล” จะนําขอสรุปจากการทําประชาคมตําบลเขาสูการพิจารณา
เพื่อจัดทําแผนพัฒนาตําบลระยะ 5 ป และแผนพัฒนาตําบลประจําปตามแตกรณี ทั้งนี้การพิจารณาของสภา
อบต. จะใหความเคารพแกมติของการทําประชาคมและจะอนุมัติแผนงานและงบประมาณตามขอเสนอที่ผาน
การพิจารณาจากประชาคมตําบล จากนั้นจึงจะประกาศใชเปนขอบัญญัติงบประมาณ อบต. และแจงใหแก
ประชาชนในตําบลรับทราบตอไป และนอกจากการทําประชาคมเพื่อการกําหนดนโยบายและการจัดทํา
งบประมาณแลว อบต. สวนหมอน ไดสนับสนุนใหประชาคมมีสวนรวมในการบริหารโครงการ การจัดซื้อจัด
จาง และการตรวจสอบผลการดําเนินโครงการอีกดวย ทั้งนี้โดยการใหประชาคมคัดเลือกผูแทนประชาคมเขา
รวมเปนคณะกรรมการจัดซื้อจัดจาง คณะกรรมการเปดซองประมูล หรือคณะกรรมการตรวจรับงาน เปนตน
กรณี ศึ ก ษาทั้ ง สองเรื่ อ งข า งตน ชี้ ใ ห เ ห็น ถึ ง การปรั บ เปลี่ ยนกระบวนทั ศน ใ นการกํ า หนดนโยบาย
สาธารณะที่ใหความสําคัญกับความตองการของประชาชนโดยผานกระบวนการการมีสวนรวมที่มีการจัดการ
อยางระบบ การกําหนดนโยบายสาธารณะในแนวทางการจัดการภาครัฐสมัยใหมเชนนี้ยอมเปนหลักประกันที่
ดี ว า ภารกิ จ ที่ อ งค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น เหล า นี้ ดํ า เนิ น การเป น สิ่ ง ที่ ป ระชาชนต อ งการอย า งแท จ ริ ง
(Responsiveness) และยอมนําไปสูการใชจายเงินงบประมาณสําหรับการดําเนินนโยบายที่มีความคุมคา
(Value for Money) และสามารถดําเนินภารกิจตางๆ ไดอยางมีประสิทธิผล (Effectiveness)
หนา 6

8. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
การบริหารการจัดเก็บรายได
การจัดสินคาและบริการสาธารณะประเภทใดก็ตามจําเปนตองใชทรัพยากรในการดําเนินการทั้งสิ้น
ในกรณีของสินคาเอกชน ทรัพยากรจะไดมาจากการแลกเปลี่ยนซื้อขายกันในตลาดเอกชน ผูซื้อจะตัดสินใจ
เลือกซื้อสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตโดยพิจารณาถึงราคาที่จะตองจายเมื่อเปรียบเทียบกับคุณคาที่จะ
ไดรับจากการซื้อสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตดังกลาว หากพิจารณาแลวพบวาเกิดความคุมคาก็จะซื้อ
สินคาบริการหรือปจจัยการผลิตประเภทนั้น ในทางกลับกัน ผูขายจะขายสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตโดย
เทียบกับคาตอบแทนที่จะไดรับ การซื้อขายสินคาบริการหรือปจจัยการผลิตในภาคเอกชนจึงมีลักษณะของ
การแลกเปลี่ยนโดยสมัครใจ (Voluntary Exchange)
ในทางตรงกันขาม สินคาหรือบริการที่จัดมอบโดยรัฐสวนใหญมีลักษณะของสินคาสาธารณะหรือ
สินคากึ่งสาธารณะ12 สินคาในลักษณะเชนนี้ไมสามารถแบงแยกซื้อขายตามความสมัครใจของประชาชนโดย
อาศัยกลไกตลาดดังเชนสินคาเอกชนได หากแตในความเปนจริง รัฐดําเนินการผลิตหรือสงมอบสินคาบริการ
เหลานี้โดยอาศัยการระดมทรัพยากรจากประชาชนในรูปของ “ภาษี” ทั้งนี้ ภาษีเหลานี้มีความแตกตางจาก
ราคาที่ใชในการซื้อขายสินคาภาคเอกชนเนื่องจากภาษีมีลักษณะของการบังคับจัดเก็บ (Compulsory) และ
ประโยชนที่ ประชาชนจะไดรับจากบริการสาธารณะไมจําเปน ตอ งเปนสั ดสวนเดียวกับจํ านวนเงิน ภาษี ที่
ประชาชนจายใหแกรัฐ13 ดังนั้น โดยทั่วไปแลว การจัดเก็บภาษีจึงมักจะกอใหเกิดความไมพอใจแกประชาชนผู
เสียภาษี ทั้งนี้ จากประสบการณในการจัดเก็บภาษีของนานาประเทศและของไทย การตอตานของประชาชน
ที่มีตอการจัดเก็บภาษี (Tax Revolts) เปนสิ่งที่เกิดไดบอยครั้ง14 และยอมสงผลใหรัฐไมสามารถระดม
ทรัพยากรในระดับที่เพียงพอตอการจัดบริการสาธารณะตามที่ตองการได ดวยเหตุดังกลาว สิ่งที่ทาทายนัก
บริหารงานภาครัฐในปจจุบันเปนอยางมากคือการสรางความเขาใจและการยอมรับของประชาชนวาการเสีย
ภาษีใหแกรัฐเปนสิ่งที่จําเปนที่นําไปสูการจัดสินคาหรือบริการสาธารณะตามที่ประชาชนตองการ
นอกจากนี้ ปญหาสําคัญในการบริหารจัดเก็บรายไดโดยเฉพาะในระดับองคกรปกครองสวนทองถิ่น
คือปญหาประสิทธิภาพและประสิทธิผลในการดําเนินการ สาเหตุประการสําคัญไดแกการขาดฐานขอมูลภาษี
อากรที่มีคุณภาพเพียงพอสําหรับใชในการบริหารจัดเก็บภาษี ซึ่งก็คือฐานขอมูลที่สามารถแสดงใหเห็นไดวา
ใครเปนผูที่เขาขายมีหนาที่ตองเสียภาษี ตองเสียภาษีประเภทใด มีภาระภาษีที่จะตองจายเปนจํานวนเทาใด
และเมื่อใด หากการบริหารการจัดเก็บรายไดปราศจากซึ่งฐานขอมูลดังกลาว ยอมไมสามารถนําไปสูการ
ตรวจสอบหรือติดตามผลการจัดเก็บภาษีไดแตอยางใด และยอมสงผลกระทบตอระดับทรัพยากรและขีด
ความสามารถในการจัดบริการสาธารณะของทองถิ่นอยางหลีกเลี่ยงมิได
ดวยเหตุผลทั้งสองประการขางตน การวางแผนจัดเก็บรายไดใหแกรัฐและการบริหารการจัดเก็บภาษี
จึ ง เป น สิ่ ง ที่ ค วรดํ า เนิ น การอย า งยิ่ ง ในระยะสั้ น รั ฐ จะต อ งคํ านึ ง ถึ ง ระดั บ การจั ด เก็ บ ภาษี ที่ ส อดคล อ งกั บ
ความสามารถในการแบกรับภาษีของประชาชน และสอดคลองกับระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม
ประกอบกับมีการพัฒนาฐานขอมูลเพื่อการบริหารและการจัดเก็บภาษีที่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล และใน
ระยะยาว รัฐจะตองดําเนินภารกิจที่กอใหเกิดประโยชนคุมคาแกประชาชนที่จายภาษีใหแกรัฐ และรัฐจะตอง
สรางความรูความเขาใจและสรางการยอมรับของประชาชนที่มีตอการเสียภาษีอากรที่สอดคลองกับความ
12
สินคาสาธารณะหมายถึง สินคาที่ไมสามารถแบงแยกหนวยของการบริโภค (Nonexcludable) และไมเปนการบริโภคที่ทําใหอรรถประโยชนของ
ผูอื่นลดลง (Nonrival consumption) รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Harvey S. Rosen. Public Finance. New York: McGraw-Hill. 2002. บทที่ 4.
13
รังสรรค ธนะพรพันธุ. ทฤษฎีการภาษีอากร. พระนคร: สํานักพิมพเคล็ดไทย. 2516 หนา 7-8.
14
ตัวอยางประสบการณของการตอตานการจัดเก็บภาษีทั้งในตางประเทศและในประเทศไทย อานไดจาก เชน James Adams (1984) , Irene S.
Rubin (1998), และ อรนันท กลันทปุระ (2546) เปนตน.
หนา 7

9. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
คาดหวังของประชาชนที่มีตอการจัดบริการสาธารณะของรัฐ15 มาตรการเหลานี้เปนสิ่งที่ทาทายนักบริหารใน
ยุคปจจุบันที่ประชาชนมักจะสงสัยถึงเหตุผลความจําเปนในการจัดเก็บภาษีของรัฐเปนอยางมาก
การพัฒนาประสิทธิภาพของการจัดเก็บรายไดเปนขั้นตอนเริ่มตนในการเพิ่มรายไดใหแกองคกร
ปกครองสวนทองถิ่นโดยไมจําเปนตองปรับเปลี่ยนนโยบายภาษีหรือกฎระเบียบขององคกรปกครองสวน
ทองถิ่นแตอยางใด องคการบริหารสวนตําบลบึงยี่โถ จังหวัดปทุมธานี ไดเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บ
ภาษีโดยการพัฒนาและปรับปรุงฐานขอมูลผูมีหนาที่เสียภาษี เพื่อใชเปนเครื่องมือในการวางแผนการจัดเก็บ
รายได และใชในการตรวจสอบและติดตามผลการจัดเก็บภาษีอากร
ยอนกลับไปเมื่อป พ.ศ. 2541 อบต. บึงยี่โถ ไดรับถายโอนภารกิจในการจัดเก็บภาษีจากรัฐบาลกลาง
ไดพบวาเกิดปญหาการจัดเก็บภาษีไดไมเต็มเม็ดเต็มหนวย และเกิดการสื่อสารกับประชาชนผิดพลาดอยู
บอยครั้ง เมื่อคณะผูบริหารไดวิเคราะหถึงสาเหตุของปญหาก็พบวาเกิดจากการที่ฐานขอมูลผูเสียภาษีขาด
ความถูกตอง และขอมูลที่มีอยูไมเปนปจจุบัน คณะผูบริหารจึงไดเริ่มดําเนินการพัฒนาฐานขอมูลผูเสียภาษีใน
ราวเดือนพฤศจิกายนป 2544 โดยการจัดทํา “แผนที่ภาษี (Tax Map)” โดยใชบุคลากรของ อบต. จํานวน 12
คน ในการคัดลอกฐานขอมูลจากสํานักงานที่ดินอําเภอ และออกเดินสํารวจพื้นที่เพื่อพิจารณาการใชประโยชน
จากพื้นที่จริงเปรียบเทียบกับสําเนาโฉนดที่ดินแตละแปลง จากนั้นคณะสํารวจจะนําขอมูลที่ไดจากการสํารวจ
มาจัดทําแผนที่ภาษีและบันทึกขอมูลเขาระบบฐานขอมูลคอมพิวเตอรเพื่อใชในการบริหารการจัดเก็บภาษี
ทองถิ่นในแตละป ทั้งนี้ ตําบลบึงยี่โถมีพื้นที่ประมาณ 15.39 ตารางกิโลเมตร กระบวนการในการสํารวจและ
จัดทําแผนที่ภาษีใชเวลาดําเนินการราว 1 ปเศษ
ผลที่ไดรับจากการพัฒนาฐานขอมูลดังกลาวทําให อบต. บึงยี่โถมีฐานขอมูลที่มีความถูกตองและมี
ความทันสมัยเนื่องจากมีการปรับปรุงขอมูลเปนประจําทุกเดือน อบต. สามารถใชฐานขอมูลดังกลาวในการ
วางแผนจัดเก็บรายได ติดตามเรงรัดการชําระภาษี และรวมถึงการตรวจสอบผลการจัดเก็บภาษีดวย จากการ
พัฒนาฐานขอมูลดังกลาว ทําใหจํานวนผูมีหนาที่เสียภาษีในระบบฐานขอมูลเดิมจํานวน 235 รายในป 2544
เพิ่มขึ้นเปนจํานวน 370 รายในป 2546 และสามารถจัดเก็บภาษีทองถิ่นไดในป 2546 จํานวนทั้งสิ้น
7,808,709.12 บาท จากเดิมที่เก็บไดในป 2544 เทากับ 7,124,263.44 หรือจัดเก็บภาษีไดเพิ่มขึ้นประมาณ
รอยละ 9.61
สํ า หรั บ องค ก รปกครองส ว นท อ งถิ่ น ที่ มี ข นาดใหญ ก็ ป ระสบผลสํ า เร็ จ ในการดํ า เนิ น การพั ฒ นา
ฐานขอมูลภาษีเชนกัน เทศบาลนครนนทบุรี จังหวัดนนทบุรี ไดพัฒนาประสิทธิภาพในการบริหารจัดเก็บ
ภาษีอยางเปนระบบ ไดแก การปรับปรุงฐานขอมูลผูมีหนาที่เสียภาษีทองถิ่น การจัดทําบัญชีผูเสียภาษีแตละ
ประเภทแยกออกจากกันเพื่อใหมีความชัดเจนและตรวจสอบไดงาย การพัฒนาคุณภาพและประสิทธิภาพใน
การใหบริการของเจาพนักงาน เชน เนนการใหบริการที่รวดเร็ว สุภาพและเปนกันเอง และสามารถใหบริการ
ไดแบบเบ็ดเสร็จ (One-stop) เปนตน การใหความรูความเขาใจแกประชาชนเกี่ยวกับภาษีอากรประเภทตางๆ
และการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานในการจัดเก็บภาษีของเจาหนาที่อยางสม่ําเสมอ
ในดานการปรับปรุงฐานขอมูลภาษี ราวป พ.ศ. 2544 เทศบาลนครไดเริ่มดําเนินการปรับปรุงขอมูล
แผนที่ภาษีในเขตตําบลทาทรายซึ่งมีเนื้อที่ 8 ตารางกิโลเมตรเปนลําดับแรก โดยไดแบงพื้นที่ออกเปน 5 เขต
(Block) และยังไดแบงยอยออกเปนเขตยอย 108 แหง (Zone) มีจํานวนแปลงที่ดิน 22,694 แปลง โดยไดแบง
15
Knut Wicksell เปนนักเศรษฐศาสตรการคลังคนแรกๆ ที่ไดเสนอแนวคิดวารัฐบาลจะตองจัดบริการสาธารณะใหแกประชาชนตามที่ประชาชน
ตองการในลักษณะที่กอใหเกิดความคุมคากับภาษีอากรที่ประชาชนจาย และในทางกลับกัน เมื่อประชาชนคาดหวังสินคาหรือบริการใดจากรัฐ ก็
จําเปนจะตองใหการสนับสนุนแกรัฐในรูปของการจายภาษีอากรเชนกัน รายละเอียดอานเพิ่มเติมไดจาก Knut Wicksell (1896) อางใน James M.
Buchanan, and Richard A. Musgrave. 1999. Public Finance and Public Choice. Massachusetts: MIT Press.
หนา 8

10. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
เจาหนาที่ในฝายการคลังออกเปน 4 กลุมๆ ละ 3 คนซึ่งประกอบไปดวยชางโยธา 1 คน และเจาหนาที่ฝาย
ทะเบียน 2 คน มีเปาหมายในการสํารวจพื้นที่ใหไดประมาณ 100 แปลงตอสัปดาห และมีการติดตามผลการ
ปฏิบัติงานทุก 3 เดือน การสํารวจขอมูลในเขตตําบลทาทรายทั้งหมดใชเวลาในการดําเนินการราว 1 ป 2
เดือน และปจจุบันกําลังขยายผลไปยังตําบลอื่น ผลจากการปรับปรุงฐานขอมูลดังกลาวทําใหจํานวนผูเสียภาษี
ในระบบจากเดิมจํานวน 4,047 รายเพิ่มขึ้นเปน 5,551 ราย หรือคิดเปนรอยละ 37.16 และสงผลใหสามารถ
จัดเก็บภาษีไดเพิ่มขึ้นจากเดิม 13,154,255 บาทในป 2543 เปนจํานวน 19,905,340 บาทในป 2546 หรือคิด
เปนประมาณรอยละ 51.32
สวนในการปรับปรุงระบบการบริหารการจัดเก็บภาษี เทศบาลนครนนทบุรีเนนการประชาสัมพันธให
ความรู ค วามเข า ใจกั บ ประชาชนในเรื่ อ งภาษี ท อ งถิ่ น เช น การทํ าป า ยประกาศ ทํ า แผ น พั บ เผยแพร ส ง
จดหมายใหแกผูมีหนาที่เสียภาษี ใหบริการสอบถามขอมูลทางโทรศัพท เปนตน นอกจากนี้ยังใหบริการ
ประชาชนในดานการตรวจสอบขอมูลฐานภาษีผานเทคโนโลยีสารสนเทศ ทั้งนี้ประชาชนสามารถตรวจสอบ
ขอมูลทรัพยสินแตละประเภทกอนการเสียภาษีได เพื่อใหเกิดความมั่นใจวาการประเมินภาษีของเจาพนักงาน
มีความถูกตองอยางแทจริง และในการใหบริการดานหนาสํานักงาน (Counter services) จะเนนการใหบริการ
ที่รวดเร็วและเบ็ดเสร็จ และเนนการจัดเก็บที่มีความเปนธรรมและสามารถอธิบายได ทั้งนี้ เทศบาลไดพัฒนา
ระบบการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานของเจาหนาที่โดยการตรวจสอบความรูความเขาใจในงาน ทักษะการ
ปฏิบัติงาน ตรวจสอบการประเมินภาษีของเจาพนักงานวามีความถูกตองหรือไม ตรวจสอบจํานวนเงินภาษีที่
จัดเก็บไดจริงเทียบกับการออกใบเสร็จรับเงิน ตรวจสอบผลการจัดเก็บภาษีจริงเทียบกับการประมาณการ และ
จัดทําการสํารวจความพึงพอใจของประชาชนที่มีตอการใหบริการจัดเก็บภาษีของเทศบาล โดยจากการ
สอบถามประชาชนจํานวน 200 คนในป 2545 พบวา ประชาชนจํานวนรอยละ 51 ติดตอเสียภาษีโดยใชเวลา
นอยกวา 10 นาที และประชาชนจํานวนรอยละ 46 ใชเวลาประมาณ 10-30 นาที นอกจากนี้ ผูตอบ
แบบสอบถามรอยละ 84 ตอบวาสามารถติดตอไดเสร็จในครั้งเดียว และผูตอบแบบสอบถามสวนใหญพอใจกับ
การใหบริการของเจาหนาที่ที่ใหบริการอยางสุภาพ และตอบขอซักถามไดอยางชัดเจน
นอกจากการพัฒนาประสิทธิภาพของการบริหารการจัดเก็บภาษีแลว การจัดการภาครัฐสมัยใหม
ยังใหความสําคัญกับการสรางเสถียรภาพทางการคลังขององคกรของรัฐในระยะปานกลาง (Medium-term
fiscal stability)16 ดวยเหตุผลดังกลาว การวางแผนการเงินการคลังขององคกรปกครองสวนทองถิ่นจึงมีสวน
สําคัญที่จะชวยใหการบริหารการเงินและการบริหารสภาพคลองเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ และชวยลดความ
เสี่ยงทางการคลังที่จะกระทบตอระดับการจัดบริการสาธารณะที่ตอเนื่องขององคกรปกครองสวนทองถิ่นได
เทศบาลนครระยอง จังหวัดระยอง ไดใหความสําคัญกับการสรางเสถียรภาพทางการคลังของ
หนวยงานในระยะยาว ดวยความรวมมือทางวิชาการกับเมืองพอรตแลนด ประเทศสหรัฐอเมริกาในป 2543
เทศบาลจึงไดพัฒนาแบบจําลองประมาณการรายรับ-รายจายอยางงายสําหรับใชในการวางแผนการเงินการ
คลังของเทศบาล แนวคิดหลักของตัวแบบการประมาณการรายรับ-รายจายแสดงในหนาถัดไป
จากนั้น เมื่อไดพัฒนากรอบแนวคิดของตัวแบบนี้ขึ้นแลว เทศบาลนครระยองไดพัฒนาโปรแกรม
คอมพิวเตอรแผนงาน (Excel Worksheet) ที่เชื่อมโยงการจัดทําแผนการประมาณการรายรับและรายจายเขา
ดวยกัน โดยในทางปฏิบัตินั้น ผูปฏิบัติงานจะกรอกขอมูลของปฐาน (Based year) สําหรับใชเปนฐานเริ่มตน
ในการประมาณการ จากนั้นจะกําหนดตัวเลขการประมาณการตัวแปรทางเศรษฐกิจ สังคม และประชากร เชน
อัตราการขยายตัวหรืออัตราการเปลี่ยนแปลงของขนาดของกิจกรรมที่ใชเปนฐานในการจัดเก็บภาษี จากนั้น
16
สํานักงบประมาณในปจจุบันไดเนนการจัดทําแผนงบประมาณในระยะปานกลาง (Medium-Term Expenditure Framework: MTEF) สําหรับการ
บริหารงานคลังของหนวยงานภาครัฐ
หนา 9

11. การจัดการภาครัฐสมัยใหม
วีระศักดิ์ เครือเทพ
จะนําคาตัวแปรเหลานั้นกรอกลงแผนงาน โปรแกรมคอมพิวเตอรก็จะคํานวณตัวเลขการประมาณการรายรับ
ประเภทตางๆ โดยอัตโนมัติ และสําหรับการจัดทําประมาณการรายจายก็ใชหลักการพื้นฐานเชนเดียวกันกับ
หลักการในการประมาณการรายรับ ยกเวนในกรณีของรายจายเพื่อการลงทุน คณะผูบริหารจะคํานึงถึงการ
จัดทําโครงการตามแผนพัฒนาของเทศบาลนครระยองเปนหลักในการจัดทํางบประมาณการลงทุน
แนวคิดหลักของตัวแบบการประมาณการรายรับ-รายจาย เทศบาลนครระยอง
สมมติฐาน
ขอมูลวิเคราะหสภาพเศรษฐกิจ ประชากร และสังคม
และผลการจัดเก็บภาษีและการใชจายในอดีต
รายไดภาษีอากร
คาธรรมเนียมและคาปรับ
รายไดจากทรัพยสิน
รายไดจากเทศพาณิชย
เงินอุดหนุน
เงินบริจาคและรายไดอื่น
ประมาณการรายรับ 5 ป
สมมติฐาน
ประมาณการงบดําเนินการ 5 ป
ประมาณการงบลงทุน 5 ป
ประมาณการงบรายจาย 5 ป
แผนประมาณการรายรับ-รายจาย 5 ป
เงินสะสม
(-)
(+)
ที่มา: คูมือแบบจําลองการประมาณการรายรับ-รายจาย เทศบาลนครระยอง, พฤศจิกายน 2545.
ผลจากการดําเนินการดังกลาวทําใหการบริหารงานของเทศบาลอยูบนฐานการคลังที่มีเสถียรภาพ ใน
กรณีที่เทศบาลคาดวาจะมีทรัพยากรเพิ่มขึ้น ก็สามารถจัดทําโครงการจัดบริการใหแกประชาชนเพิ่มเติมได
อยางทันทวงที และในกรณีที่เทศบาลพบวาหากประสบปญหาการขาดดุลการคลัง ยอมทําใหผูบริหารสามารถ
ดําเนินมาตรการเพื่อรองรับกับปญหาดังกลาวไดเปนการลวงหนา ซึ่งทายที่สุดยอมสงผลใหการจัดบริการ
สาธารณะและการดําเนินโครงการตางๆ ไมประสบกับปญหาการหยุดชะงักแตประการใด และยอมสงผลให
เทศบาลสามารถจัดบริการสาธารณะไดสอดคลองกับความตองการของประชาชนในสภาวการณตางๆ ได
สําหรับการประยุกตใชแนวคิดการจัดการภาครัฐสมัยใหมในการสรางการยอมรับในการเสียภาษีของ
ประชาชน นอกจากการใชความสามารถขององคกรปกครองสวนทองถิ่นในการอธิบายถึงเหตุผลความจําเปน
ในการเสียภาษีอากรใหแกประชาชนไดรับทราบและเขาใจแลว การเชื่อมโยงใหประชาชนเห็นถึงประโยชนที่
จะไดรับในรูปของบริการสาธารณะตางๆ ที่จะไดจากการเสียภาษีอากรใหแกรัฐอยางเปนรูปธรรมก็เปน
มาตรการหนึ่งที่ชวยใหประสบความสําเร็จในการดําเนินการ องคการบริหารสวนตําบลหวยกะป จังหวัด
ชลบุรี ไดดําเนินมาตรการหลายประการในการสรางความยอมรับในการเสียภาษีทองถิ่นใหแก อบต.
อบต.หวยกะปเริ่มตนทิศทางการบริหารในยุคใหมโดยการจัดทําแบบสํารวจความตองการบริการ
สาธารณะของประชาชน พรอมทั้ง ใหประชาชนจั ดลําดั บความสําคัญ เรงดวนของความตองการเหลานั้ น
จากนั้น อบต. จะนําผลสํารวจความตองการดังกลาวมาประมวลผลและบรรจุเขาเปนแผนพัฒนาตําบล และ
ตอจากนั้น คณะผูบริหารจะนําแผนพัฒนาดังกลาวมาพิจารณาถึงการจัดเก็บภาษีอากร ทั้งนี้มาตรการที่ได
หนา 10