"Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлагын тогтолцоог боловсронгуй болгох нь" хэлэлцүүлэгт танилцуулсан илтгэл. 2019.10.22

1. www.kas.de
Баг, хорооны эрх зүйн
байдал: Асуудал, шийдэл
2019-10-22
Төрийн байгуулалтын экспертийн зөвлөл
Л.Галбаатар

2. Агуулга
› Ямар байх ёстой вэ?
› Ямар байна вэ?
› Дүгнэлт, зөвлөмж
2

3. Олон улсын жишиг, туршлага
• Үндсэн хуулийн харьцуулсан судалгаа;
• ЗЗНДН-ийн бие даасан байдлыг тодорхойлох хүчин
зүйлс;
• Орон нутгийн өөрийн удирдлагын тухай Европын
Хартийн зохицуулалт. 3

4. Үндсэн хуулийн харьцуулсан судалгаа
4
64
67
88
97
111
10487
91
90
93
115
126
101
75
56
Нэгжийн
түвшин
Монгол Улс
Улсын
тоо
1 Аймаг, хот 87
2 Сум, дүүрэг 32
3 Баг, хороо 13
4 - 53
ISO/DIS 3166-2

5. Үндсэн хуулийн харьцуулсан судалгаа
5
64
67
88
97
111
10487
91
90
93
115
126
101
75
56
Засаг
захиргааны
анхан шатны
нэгж:
• эдийн засгийн
хувьд бие
даасан байх,
• төвлөрлийг
сааруулах.
Үндсэн хууль Засаг захиргааны нэгжийн түвшин
Эрх зүйн
бүл
Киргиз, 112.1
/2010/
7 тойрог, 2 хот (кенеш), Бишкек, Ош Эх газрын
эрх зүйн
бүл
44 дүүрэг, 14 горкенш
Баг, хороо
Зимбабве, 161.4,
161.4.5
/2013/
8 аймаг, 2 хот Холимог
эрх зүйн
бүл
59 дүүрэг
1,200 хороо
ХБНГУ, 28.2
/1949/
16 муж улс
Эх газрын
19 з.з-ны дүүрэг
400+ дүүрэг
11000+ хороо
Йемен, 146
/1991/
21 аймаг, Са'дэ хот
Холимог
333 дүүрэг
2210+ хороо
38,284 тосгон

6. ЗЗНДН-ийн бие даасан байдлыг тодорхойлох
хүчин зүйлс
6
64
67
88
97
111
10487
91
90
93
115
126
101
56
№ Хувьсагч Хамаарал
1 Орон нутгийн төсвийн нийт орлогод өөрийн орлогын эзлэх хувь 15%
2 Орон нутгийн төсвийн нийт орлогод улсын төсвийн эзлэх хувь 15%
3 Орон нутгийн төсөвт улсын төсвөөс шилжүүлсэн хөрөнгө оруулалтын төрөл 5%
4 Орон нутгийн эрх бүхий байгууллагын санхүүгийн хамаарал 15%
5
Орон нутгийн татвар, хураамж тогтоохтой холбоотой орон нутгийн эрх бүхий
байгууллагын бүрэн эрх
10%
6 Татварын орлого бүрдүүлэхэд орон нутгийн захиргааны бүрэн эрх 10%
7 Зээл өгөхөд орон нутгийн захиргааны бүрэн эрх 10%
8
Орон нутгийн эрх бүхий байгууллагын эрх мэдэлд түүний онцгой /тусгай/
бүрэн эрхийн эзлэх хувь
10%
9 Орон нутгийн төсвийг төлөвлөх, батлах үйл явцад хяналт тавих бүрэн эрх 5%
10 Орон нутгийн төсвийг төлөвлөх, батлахад иргэдийн оролцоо 5%
Elena Cigu, Florin Oprea. Method of determining the degree of autonomy of the administrative-territorial units.
Journal of Public Administration, Finance and Law. Issue 1/2012. pp. 9-11

7. ЗЗНДН-ийн бие даасан байдлыг тодорхойлох
хүчин зүйлс
7
64
67
88
97
111
10487
91
90
93
115
126
101
56
Elena Cigu, Florin Oprea. Method of determining the degree of autonomy of the administrative-territorial units. Journal of Public Administration,
Finance and Law. Issue 1/2012. pp. 14
Нэгжийн бие даасан
байдлын ангилал
Ангилалд хамаарах улс /ЕХ-ны гишүүн улсын жишээн дээр/
Эх газрын эрх зүйн бүлд
хамаарах улс
Англи-Америкийн
эрх зүйн бүл
Холимог эрх
зүйн бүл
Орон нутгийн захиргаа
бүрэн бие даасан эрх
мэдэлтэй /A/
Швед, Финлянд - -
Орон нутгийн захиргаа
хэвийн бие даасан эрх
мэдэлтэй /B/
Бельги, Дани, Итали,
Испани, Герман, Франц,
Чех, Словак, Литв,
Люксенбург
- -
Орон нутгийн захиргаа
төлөөлөх эрх мэдэлтэй /C/
Унгар, Нидерланд, Эстон,
Румын, Польш,
Португали, Австри, Латви,
Грек, Словени, Болгар
Ирланд,
ИБУИНВУ
Кипр
Орон нутгийн бие даасан
байдал багассан /D/
- - Мальт

8. ЗЗНДН-ийн бие даасан байдлыг тодорхойлох
хүчин зүйлс
8
64
67
88
97
111
10487
91
90
93
115
126
101
56
№ Тогтолцоо Улс Товч тайлбар
1
Скандинавын
тогтолцоо
Швед, Дани,
Финланд
Нутгийн удирдлага нь орон нутгийн татвараас орлого
олдогтой холбоотойгоор ихээхэн хэмжээний бие даасан
байдалтай байдаг.
2
Английн
тогтолцоо
ИБУИНВУ,
Ирланд
Захиргааны үндсэн нэгжүүд энэ тогтолцоонд илүү том
байна. Гэвч санхүүгийн бие даасан, хараат бус байдал
дутмаг тул төвлөрсөн удирдлагаас илүү хамааралтай.
3
Төв Европын
тогтолцоо
ХБНГУ, Австри
Орон нутгийн захиргаа нь харьцангуй жижиг бөгөөд
тэдний хэмжээ, эрх мэдэл нь муж бүртээ ялгаатай байдаг.
Түүхэн уламжлалд үндэслэн орон нутгийн засаг захиргаа
маш их бие даасан байдалтай ч, тодорхой хүрээнд тэрхүү
бие даасан байдал үйлчилнэ.
4
“Наполеоны
тогтолцоо”
Франц, Испани,
Итали,
Нидерланд
Төрийн захиргааны төв байгууллагууд нь харьцангуй их
хяналтыг хэрэгжүүлдэг. Төвийн захиргаанаас томилогдсон
захирагч нь орон нутгийн захиргаанд хяналт тавьдаг.
ЕХ-ны гишүүн улсуудын нутгийн удирдлагын дөрвөн тогтолцоо

9. Орон нутгийн өөрийн удирдлагын тухай
Европын Хартийн зохицуулалт /1985/
9
64
67
88
97
10487
91
90
93
115
126
101
56
• Нутгийн өөрөө удирдах эрх
• Сонгогдсон байгууллагын хариуцлага
• Иргэддээ ойрхон шийдвэр гаргах
• Үүргээ чөлөөтэй хэрэгжүүлэх
• Дотоод зохион байгуулалтаа өөрөө
тодорхойлох эрх
• Хөндлөнгийн нөлөөнөөс хамгаалагдах
• Орон нутгийн санхүүгийн бие даасан
байдал
• Нутаг дэвсгэрийн хилийн цэсийг
иргэдийн оролцоотой тогтоох
• Хязгаарлагдмал хяналт

10. Баг, хорооны өнөөгийн байдал
• Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх үндэслэл, шалгуур
үзүүлэлт;
• Баг, хорооны бие даасан байдал.
10

11. Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх үндэслэл, шалгуур
үзүүлэлт
11
-Нутаг дэвсгэрийн хэмжээгээр Өмнөговь аймаг хамгийн том хэдий ч /165.4 мян.км2/, хамгийн
олон баггүй.
-Хөвсгөл аймаг хэмжээгээр Өмнөговь аймгаас бага ч /100.6 мян.км2/, хамгийн олон багтай.
-Хүн амын нягтаршил ихтэй Орхон аймаг /1 км2-т ногдох хүн 132.5/ нь 24 багтай, хүн амын
нягтаршил багатай Говь-Алтай аймаг /1 км2-т ногдох хүн 0.4/ нь 87 багтай.

12. 15391602
152
1618
152
1618
169
Баг Хороо
Баг, хорооны тоо
2007 2014 2018 2019
Баг, хороо
байгуулах
асуудлыг тухайн
аймаг,
нийслэлийн ИТХ
шийдвэрлэнэ.
12
Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх үндэслэл, шалгуур
үзүүлэлт

13. 396390
537682
304125
590371
Баг Хороо
Баг, хорооны өрхийн тоо
2014 2018
Дунджаар 1 багт
187 өрх, 1
хороонд 3884
өрх хамаарч
байна.
13
Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх үндэслэл, шалгуур
үзүүлэлт

14. 14
Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх
үндэслэл, шалгуур үзүүлэлт
Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх, татан буулгах талаарх хуульд заасан
шалгуурыг аймаг, нийслэлийн ИТХ баримталдаггүй буюу аль шалгуурыг
хэрхэн хангаж буй талаар холбогдох шийдвэртээ тусгадаггүй

15. 15
Баг, хороо байгуулах, өөрчлөх үндэслэл, шалгуур
үзүүлэлт
Хүчин зүйлс
Хэрэглэх аргачлал
Ангилал Нөхцөл
Тогтмол буюу
заавал
харгалзах
хүчин зүйл
Зам харилцаа
Иргэн 1 цагийн хугацаанд баг, хороонд очиж үйлчилгээ авах
боломжтой байхаар тооцож баг, хорооны төвийг тогтоох
Эдийн засгийн
нөхцөл
Баг, хороонд эдийн засгийн бүх төрлийн үйл ажиллагааны
салбарын ангиллын 1-ээс багагүй дэд салбар байх
Хүн амын
нягтаршил
1 км2-т 2.1-ээс доошгүй хүн байх тохиромжтой гэж үзэж,
тухайн баг, хороонд байх хүн амын дээд, доод болон
дундаж тоог тодорхойлох
Өөрчлөмтгий
буюу нэмэлт
байдлаар
харгалзах
хүчин зүйл
Хүн ам, өрхийн
тоо
Тухайн баг, хороонд байх өрхийн дээд, доод болон дундаж
тоог тодорхойлох
Хүн амын
шилжих
хөдөлгөөн
Тухайн хүн амын шилжилт хөдөлгөөн нь баг, хороонд байх
хүн амын дээд, доод тоонд нөлөөлөх тохиолдолд баг,
хороог өөрчлөх асуудлыг хэлэлцэх
Газар зүйн
байршил
Тухайн газрын хэмжээ ба баг, хорооны хүн амын тоо шууд
хамааралтай байхаар тооцох

16. 16
Баг, хорооны бие даасан байдал
Баг, хорооны
иргэдийн Нийтийн
Хурлын гадагш
чиглэсэн
бүрэн эрх
УЛАМЖЛАХ
... саналыг хэлэлцэн
сум, дүүргийн Засаг
даргад уламжлах
... саналаа сум,
дүүргийн Хуралд
уламжлах
ДАНГААР
ХЭРЭГЖҮҮЛЭХ
Баг, хорооны Засаг
даргын тайланг
хэлэлцэж ажилд нь
үнэлэлт дүгнэлт өгөх

17. 17
Баг, хорооны бие даасан байдал
Баг, хорооны
Засаг даргын
гадагш чиглэсэн
бүрэн эрх
ЗОХИОН
БАЙГУУЛАХ
Төр, засгийн бодлого, хууль
тогтоомж, ЗГ-ын болон дээд
шатны Хурал, Засаг даргын
шийдвэрийг сурталчлах,
хэрэгжүүлэх ажлыг зохион
байгуулах
УЛАМЖЛАХ
... саналыг сум, дүүргийн Хурал,
Засаг даргад уламжлах
... эрх бүхий байгууллага, албан
тушаалтанд уламжлах
ДАНГААР
ХЭРЭГЖҮҮЛЭХ
хүн ам, өрхийн болон иргэний түр
оршин суух бүртгэлийг зохих
журмын дагуу бүртгэх

18. 18
Баг, хорооны бие даасан байдал
Агуулга
Үндсэн
хуулийн
зохицуулалт
Үндсэн хуульд нэмэлт,
өөрчлөлт оруулах
төслийн зохицуулалт
Баг, хорооны иргэдийн
Нийтийн Хурал нь нутгийн
өөрөө удирдах байгууллага
болох эсэх
Тийм
/59.28/
Үгүй
/59.2/
Баг, хорооны иргэдийн
Нийтийн Хурал нутаг
дэвсгэрийн хэмжээний эдийн
засаг, нийгмийн асуудлыг бие
даан шийдвэрлэх эсэх
Тийм
/62.1/
Үгүй
/59.4/

19. 19
ОУ-ын үндсэн зарчим Монгол Улсын эрх зүйн зохицуулалт Тайлбар
Орон нутгийн эрх
бүхий байгууллага нь
дотоод зохион
байгуулалтаа өөрөө
тодорхойлох
ЗДТГ-ын бүтэц, орон тооны хязгаарыг ЗГ-аас тогтоох
/33.2/; Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн ТГД тухайн шатны
ЗД-тай зөвшилцөн ЗГ-аас тогтоосон бүтэц, орон тооны
хязгаарт багтаан ТГ-ын орон тоо, цалингийн санг тогтоож,
ажилтнуудыг томилж, чөлөөлөх /33.4/
Баг, хорооны
удирдлагын өөрийн
дотоод бүтэц, зохион
байгуулалтыг
орхигдуулсан.
ЗЗ-ны нэгж
санхүүгийн бие
даасан байдалтай
байх
Баг, хорооны ЗД-ын цалин, ажлаа явуулахтай холбогдсон
бусад зардлыг сум, дүүргийн төсөвт тусгаж санхүүжүүлнэ
/28.7/; Баг, хорооны ЗД мөнгөн хөрөнгийн сангийн
зарцуулалтынх нь дүнг сум, дүүргийн ЗД болон ИНХ-д
тайлагнана /28.8/; Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Хурал
төсөвтэй байх бөгөөд түүнийг ИТХТ-ийн шийдвэрийг
үндэслэн ИТХ-ын НБД захиран зарцуулна /16.1/
Баг, хорооны
удирдлагын санхүүгийн
бие даасан байдлыг
орхигдуулж, сум,
дүүргээс хамааралтай
болгосон.
Нутаг дэвсгэрийн
хилийн цэсийг тухайн
нутаг дэвсгэрийн
иргэдийн оролцоотой
тогтоох
Баг нь сумын, хороо нь дүүргийн засаг захиргааны нэгж
мөн /3.4/; Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн хилийн цэсийг
батлах, өөрчлөх асуудлыг аймаг, нийслэлийн ИТХ-ын
саналыг үндэслэн ЗГ-ын өргөн мэдүүлснээр УИХ
шийдвэрлэнэ /4.3/
Баг, хорооны нутаг
дэвсгэрийн хилийн цэс,
түүнийг тогтоох,
өөрчлөхөд иргэдийн
саналыг авах асуудлыг
орхигдуулсан.
Баг, хорооны бие даасан байдал

20. Дүгнэлт, зөвлөмж
20

21. Дүгнэлт
21
• Баг, хорооны тоо буурахгүй, нэмэгдсээр буйн шалтгаан нь
ЗЗНДНТУТ 4.1, 4.2-т заасан баг, хороо байгуулах, өөрчлөх,
татан буулгах шалгуурыг аймаг, нийслэлийн ИТХ-ууд
баримтлаагүй буюу харилцан адилгүй ойлгож хэрэгжүүлж
буйтай холбоотой байна.
• Аймгийн нутаг дэвсгэрийн хэмжээ их байх тусам багийн тоо
олон байх нөхцөл алдагдаж байна.
• Баг, хорооны удирдлагын хувьд бие даасан эрх хэмжээгүй,
иргэдэд төрийн болон орон нутгийн өөрийн үйлчилгээг бие
даан хүргэх нөхцөл бүрдээгүй байна. Энэ нь баг, хороог
төрийн болон нутгийн удирдлагын бусад байгууллагаас
хараат болгоход хүргэж байна.
• Мөн баг, хорооны удирдлагын зүгээс төрийн болон орон
нутгийн өөрийн ямар үйлчилгээг ямар нутаг дэвсгэрийн
хэмжээнд, хэдэн өрх, хүнд хүргэх талаарх нэгдсэн аргачлал
буюу стандарт хууль тогтоомжид тусгагдаагүй байна.

22. Зөвлөмж
22
• Монгол Улсын Үндсэн хуульд засаг захиргааны анхан шатны нэгж
буюу баг, хорооны удирдлага нь нутгийн удирдлагын бусад
байгууллага, төрийн байгууллагаас хараат бус байх, эдийн
засгийн хувьд бие даасан байх, санхүү, төсвийн төлөвлөлт,
хэрэгжилтэд тухайн баг, хорооны иргэдийн оролцоог хангах
нөхцөлийг тусгах.
• Үүний тулд баг, хороо нь
1/ өөрийн нутаг дэвсгэрт татвар, хураамж тогтоохтой холбоотой
бүрэн эрхтэй байх,
2/ өөрийн төсвийн орлогыг бие даан захиран зарцуулах эрхтэй байх,
3/ баг, хорооны төсвийг төлөвлөх, батлах үйл явцад иргэд оролцох,
хяналт тавих,
4/ дотоод зохион байгуулалтаа өөрөө тодорхойлох эрхтэй байх,
5/ баг, хорооны нутаг дэвсгэрийн хилийн цэсийг иргэдийн
оролцоотой тогтоох нөхцөлийг Монгол Улсын ЗЗНДНТУТ хуульд

23. Зөвлөмж /үргэлжлэл/
23
• Монгол Улсын Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөлд баг,
хороо нутгийн өөрөө удирдах байгууллагагүй болох, баг, хорооны
иргэдийн Нийтийн Хурал нь тухайн нутаг дэвсгэрт хамаарах асуудлаар
сум, дүүргийн ИТХ-аас олгосон эрх хэмжээний хүрээнд шийдвэр
гаргахаар тусгасан зохицуулалтыг хасах.
• Баг, хороо байгуулах, өөрчлөхөд тогтмол буюу заавал харгалзах хүчин
зүйл болох зам харилцаа, эдийн засгийн нөхцөл, хүн амын нягтаршлын
асуудлыг аймаг, нийслэлийн ИТХ-аас бага, хороо байгуулах, өөрчлөх,
татан буулгах тухай шийдвэртээ хэрхэн хангаж буй болохыг
шийдвэрийн зүйл, заалт бүрт буюу хавсралтад тусгаж байх.
• Баг, хороо байгуулах, өөрчлөхөд өөрчлөмтгий буюу нэмэлт байдлаар
харгалзах хүчин зүйл болох хүн ам, өрхийн тоо, хүн амын шилжих
хөдөлгөөн, газар зүйн байршлын асуудлыг аймаг, нийслэлийн ИТХ-аас
бага, хороо байгуулах, өөрчлөх, татан буулгах тухай шийдвэртээ хэрхэн
хангаж буй болохыг шийдвэрийн зүйл, заалт бүрт буюу хавсралтад